Predmet C-140/20
G. D.
protiv
Commissioner of An Garda Síochána i dr.
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Supreme Court (Vrhovni sud, Irska))
Presuda Suda (veliko vijeće) od 5. travnja 2022.
„Zahtjev za prethodnu odluku – Obrada osobnih podataka u sektoru elektroničke komunikacije – Povjerljivost komunikacija – Pružatelji elektroničkih komunikacijskih usluga – Opće i neselektivno zadržavanje podataka o prometu i podataka o lokaciji – Pristup zadržanim podacima – Naknadni sudski nadzor – Direktiva 2002/58/EZ – Članak 15. stavak 1. – Povelja Europske unije o temeljnim pravima – Članci 7., 8. i 11. i članak 52. stavak 1. – Mogućnost za nacionalni sud da vremenski ograniči utvrđenje nevaljanosti nacionalnog zakonodavstva neusklađenog s pravom Unije – Isključenost”
1. Usklađivanje zakonodavstava – Sektor telekomunikacija – Obrada osobnih podataka i zaštita privatnosti u području elektroničkih komunikacija – Direktiva 2002/58 – Ovlast država članica da ograniče opseg određenih prava i obveza – Nacionalne mjere kojima se pružateljima elektroničkih komunikacijskih usluga nalaže opće i neselektivno zadržavanje podataka o prometu i lokaciji – Cilj borbe protiv teških kaznenih djela i sprečavanja ozbiljnih prijetnji javnoj sigurnosti – Nedopuštenost – Nacionalne mjere kojima se predviđa ciljano zadržavanje tih podataka na temelju objektivnih i nediskriminatornih kriterija za razdoblje koje je vremenski ograničeno na ono što je strogo nužno – Nacionalne mjere kojima se predviđa opće i neselektivno zadržavanje IP adresa dodijeljenih izvoru veze za razdoblje koje je vremenski ograničeno na ono što je strogo nužno – Nacionalne mjere kojima se predviđa opće i neselektivno zadržavanje podataka o građanskom identitetu korisnika elektroničkih komunikacijskih sredstava – Nacionalne mjere kojima se predviđa korištenje naloga pružateljima elektroničkih komunikacijskih usluga da u određenom trajanju hitno zadrže podatke o prometu i lokaciji – Cilj borbe protiv teških kaznenih djela i sprečavanja ozbiljnih prijetnji javnoj sigurnosti – Dopuštenost – Pretpostavke
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 7., 8., 11. i čl. 52. st. 1.; Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća 2002/58, kako je izmijenjena Direktivom br. 2009/136, čl. 15. st. 1.)
(t. 51.-57., 62.-65., 71.-74., 83.-87., 91.‑93., 97.-101. i t. 1. izreke)
2. Usklađivanje zakonodavstava – Sektor telekomunikacija – Obrada osobnih podataka i zaštita privatnosti u području elektroničkih komunikacija – Direktiva 2002/58 – Ovlast država članica da ograniče opseg određenih prava i obveza – Nacionalne mjere kojima se pružateljima elektroničkih komunikacijskih usluga nalaže opće i neselektivno zadržavanje podataka o prometu i lokaciji – Pristup nacionalnih tijela zadržanim podacima u svrhe kaznenih istraga – Pristup podacima koji daje policijski službenik kojem pomaže jedinica uspostavljena unutar policije koja uživa određeni stupanj autonomije prilikom obavljanja svoje zadaće – Pristup podložan naknadnom nadzoru koji provodi sud – Nedopuštenost
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 7., 8., 11. i čl. 52. st. 1.; Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća 2002/58, kako je izmijenjena Direktivom br. 2009/136, čl. 15. st. 1.)
(t. 106.-112., t. 2. izreke)
3. Usklađivanje zakonodavstava – Sektor telekomunikacija – Obrada osobnih podataka i zaštita privatnosti u području elektroničkih komunikacija – Direktiva 2002/58 – Ovlast država članica da ograniče opseg određenih prava i obveza – Nacionalne mjere kojima se pružateljima elektroničkih komunikacijskih usluga nalaže opće i neselektivno zadržavanje podataka o prometu i lokaciji – Cilj borbe protiv teških kaznenih djela i sprečavanja ozbiljnih prijetnji javnoj sigurnosti – Nedopuštenost – Utvrđenje nevaljanosti u pogledu nacionalnog propisa kojim se propisuju te mjere zbog njegove neusklađenosti s pravom Unije – Ovlast nacionalnog suda da vremenski ograniči učinke tog utvrđenja – Nepostojanje
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 7., 8., 11. i čl. 52. st. 1.; Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća 2002/58, kako je izmijenjena Direktivom br. 2009/136, čl. 15. st. 1.)
(t. 118., 119., 122.-128. i t. 3. izreke)
Kratak prikaz
Posljednjih godina Sud je u nekoliko presuda odlučivao o zadržavanju osobnih podataka i pristupu tim podacima u području elektroničkih komunikacija(1).
Konkretno, dvama presudama donesenim u velikom vijeću 6. listopada 2020.(2) Sud je potvrdio svoju sudsku praksu proizašlu iz presude Tele2 Sverige o neproporcionalnosti općeg i neselektivnog zadržavanja podataka o prometu i lokaciji. Također je dao pojašnjenja, među ostalim, o opsegu ovlasti koje se Direktivom „o privatnosti i elektroničkim komunikacijama” priznaju državama članicama u području zadržavanja takvih podataka u svrhe zaštite nacionalne sigurnosti i borbe protiv kaznenih djela.
U ovom predmetu zahtjev za prethodnu odluku podnio je Supreme Court (Vrhovni sud, Irska) u okviru građanskog postupka koji je pokrenula osoba osuđena na doživotni zatvor za ubojstvo počinjeno u Irskoj. Potonja je osporavala usklađenost s pravom Unije određenih odredaba nacionalnog zakona o zadržavanju podataka dobivenih u vezi s elektroničkim komunikacijama(3). Na temelju tog zakona(4) pružatelji elektroničkih komunikacijskih usluga zadržali su i učinili dostupnim policijskim tijelima podatke o prometu i lokaciji u vezi s telefonskim podacima okrivljenika. Dvojbe suda koji je uputio zahtjev odnosile su se, među ostalim, na usklađenost sustava općeg i neselektivnog zadržavanja tih podataka u vezi s borbom protiv teških kaznenih djela s Direktivom „o privatnosti i elektroničkim komunikacijama”(5), u vezi s Poveljom(6).
Svojom presudom, donesenom u velikom vijeću, Sud potvrđuje, pojašnjavajući njezin doseg, sudsku praksu proizašlu iz presude La Quadrature du Net i dr., podsjećajući na to da opće i neselektivno zadržavanje podataka o prometu i lokaciji nije dopušteno u svrhe borbe protiv teških kaznenih djela i sprečavanja ozbiljnih prijetnji javnoj sigurnosti. Također potvrđuje sudsku praksu proizašlu iz presude Prokuratuur (Uvjeti pristupa podacima o elektroničkim komunikacijama)(7), osobito u pogledu obveze uvjetovanja pristupa nadležnih nacionalnih tijela navedenim zadržanim podacima prethodnim nadzorom u pogledu policijskog službenika koji izvršava sud ili neovisno upravno tijelo.
Ocjena Suda
Sud je kao prvo presudio da se Direktivi „o privatnosti i elektroničkim komunikacijama”, u vezi s Poveljom, protive zakonske mjere kojima se, u svrhe borbe protiv teških kaznenih djela i sprečavanja ozbiljnih prijetnji javnoj sigurnosti, predviđa opće i neselektivno zadržavanje podataka o prometu i lokaciji. Naime, vodeći računa, s jedne strane, o odvraćajućim učincima na korištenje temeljnim pravima(8) do kojih može dovesti to zadržavanje i, s druge strane, o ozbiljnosti zadiranja koje ono podrazumijeva, takvo zadržavanje mora biti iznimka, a ne pravilo u sustavu uspostavljenom Direktivom 2002/58 i ti podaci ne mogu biti predmet sustavnog i kontinuiranog zadržavanja. Kaznena djela, čak ni osobito teška, ne mogu se izjednačiti s prijetnjom nacionalnoj sigurnosti jer bi se takvim izjednačavanjem mogla unijeti u kategoriju koja se nalazi između nacionalne i javne sigurnosti, kako bi se na drugu kategoriju mogli primijeniti zahtjevi koji su svojstveni prvoj.
Nasuprot tomu, Direktivi „o privatnosti i elektroničkim komunikacijama”, u vezi s Poveljom, ne protivi se, u svrhe borbe protiv teških kaznenih djela i sprečavanja ozbiljnih prijetnji javnoj sigurnosti, ciljano zadržavanje podataka o prometu i lokaciji koje je ograničeno na temelju objektivnih i nediskriminatornih kriterija, ovisno o kategorijama dotičnih osoba ili posredstvom zemljopisnog kriterija, za razdoblje koje je vremenski ograničeno na ono što je strogo nužno, ali se može produljiti. Dodaje da takva mjera zadržavanja koja obuhvaća mjesta ili infrastrukturu u koje često zalazi povećan broj osoba ili strateška mjesta poput zračnih luka, kolodvora, morskih luka ili naplatnih postaja, omogućava nadležnim tijelima da prikupe podatke o prisutnosti, u tim mjestima ili zemljopisnim područjima, osoba koje u njima koriste sredstvo elektroničke komunikacije i iz tih podataka donesu zaključke o njihovoj prisutnosti i njihovoj aktivnosti u navedenim mjestima ili u zemljopisnim područjima u svrhe borbe protiv teških kaznenih djela. U svakom slučaju, moguće postojanje poteškoća za precizno definiranje slučajeva i uvjeta u kojima ciljano zadržavanje može biti izvršeno ne može opravdati to da države članice, time što iznimku učine pravilom, predvide općenito i neselektivno zadržavanje podataka o prometu i podataka o lokaciji.
Toj direktivi, u vezi s Poveljom, ne protive se ni zakonske mjere kojima se u iste svrhe predviđa opće i neselektivno zadržavanje IP adresa dodijeljenih izvoru veze, za razdoblje koje je vremenski ograničeno na ono što je strogo nužno te podataka o građanskom identitetu korisnika elektroničkih komunikacija. Što se tiče potonjeg aspekta, Sud konkretnije pojašnjava da se ni Direktivi „o privatnosti i elektroničkim komunikacijama ni bilo kojem drugom aktu prava Unije ne protivi nacionalno zakonodavstvo koje za cilj ima borbu protiv teških kaznenih djela, na temelju kojeg je kupnja sredstva elektroničke komunikacije poput prepaid SIM kartice uvjetovana provjerom službenih dokumenata kojima se utvrđuje građanski identitet kupca te registracijom, od strane prodavatelja, informacija koje iz toga proizlaze, a prodavatelj je po potrebi dužan dati pristup tim informacijama nadležnim nacionalnim tijelima.
Ništa drukčije nije u pogledu zakonskih mjera kojima se u svrhe borbe protiv teških kaznenih djela i sprečavanja ozbiljnih prijetnji nacionalnoj sigurnost predviđa korištenje naloga pružateljima elektroničkih komunikacijskih usluga na temelju odluke nadležnog tijela, podložne djelotvornom sudskom nadzoru, da u određenom trajanju hitno zadrže (quick freeze) podatke o prometu i lokaciji kojima ti pružatelji usluga raspolažu. Naime, samo borba protiv teških kaznenih djela i, a fortiori, zaštita nacionalne sigurnosti mogu opravdati takvo zadržavanje, pod uvjetom da ta mjera i pristup zadržanim podacima poštuju granice strogo nužnog. Sud podsjeća na to da se takva mjera hitnog zadržavanja može proširiti na podatke o prometu i lokaciji u vezi s osobama različitima od onih koje su osumnjičene da su planirale ili počinile teško kazneno djelo ili da su ugrozile nacionalnu sigurnost, pod uvjetom da ti podaci mogu, na temelju objektivnih i nediskriminatornih kriterija, doprinijeti rasvjetljavanju takvog djela ili takve ugroze nacionalne sigurnosti, poput podataka o njezinoj žrtvi, društvenom i poslovnom okružju.
Međutim, sud potom navodi da sve navedene zakonske mjere moraju osigurati jasnim i preciznim pravilima da predmetno zadržavanje podataka podliježe poštovanju s time povezanih materijalnih i postupovnih uvjeta te da dotične osobe imaju djelotvorna jamstva protiv rizika od zlouporabe. Različite mjere zadržavanja podataka o prometu i podataka o lokaciji mogu se, ovisno o izboru nacionalnog zakonodavca i poštujući granice strogo nužnog, primijeniti zajedno.
Usto Sud pojašnjava da bi dopustiti, u svrhe borbe protiv teških kaznenih djela, pristup takvim zadržanim podacima općenito i neselektivno, kako bi se suočilo s ozbiljnom prijetnjom za nacionalnu sigurnost, bilo protivno hijerarhiji ciljeva od općeg interesa koji mogu opravdati mjeru poduzetu na temelju Direktive „o privatnosti i elektroničkim komunikacijama”(9). Naime, time bi se dopustilo da se pristup može opravdati ciljem koji je manje važan od onog kojim se opravdava zadržavanje, odnosno zaštitom nacionalne sigurnosti, čime bi se moglo oduzeti svaki koristan učinak zabrani općeg i neselektivnog zadržavanja u svrhe borbe protiv teških kaznenih djela.
Kao drugo, Sud odlučuje da se Direktivi „o privatnosti i elektroničkim komunikacijama”, u vezi s Poveljom, protivi nacionalni propis na temelju kojeg je odgovornost za centraliziranu obradu zahtjeva za pristup podacima koje su zadržali pružatelji elektroničkih komunikacijskih usluga, koje podnosi policija u okviru istraživanja i progona teških kaznenih djela, na policijskom službeniku, kojem pomaže jedinica uspostavljena unutar policije koja uživa određeni stupanj autonomije prilikom obavljanja svoje zadaće i čije odluke kasnije mogu biti predmet sudskog nadzora. Naime, s jedne strane, takav službenik ne ispunjava zahtjeve neovisnosti i nepristranosti koji su nužni za upravno tijelo koje izvršava prethodni nadzor zahtjeva za pristup podacima koje su podnijela nadležna nacionalna tijela jer nema svojstvo treće strane u odnosu na ta tijela. S druge strane, iako odluka takvog službenika može biti predmet naknadnog sudskog nadzora, taj nadzor ne može zamijeniti neovisan i, osim u slučaju valjano opravdane hitnosti, prethodni nadzor.
Naposljetku, kao treće, Sud potvrđuje svoju sudsku praksu prema kojoj se pravu Unije protivi to da nacionalni sud vremenski ograniči učinke utvrđenja nevaljanosti, koje je na njemu na temelju nacionalnog prava, u pogledu nacionalnog zakonodavstva kojim se pružateljima elektroničkih komunikacijskih usluga nalaže opće i neselektivno zadržavanje podataka o prometu i podataka o lokaciji, zbog neusklađenosti tog zakonodavstva s Direktivom „o privatnosti i elektroničkim komunikacijama”. Stoga Sud podsjeća na to da je dopuštenost dokaza dobivenih takvim zadržavanjem, u skladu s načelom postupovne autonomije država članica, proizlazi iz nacionalnog prava, pod uvjetom poštovanja osobito načela ekvivalentnosti i djelotvornosti.