HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a noua)
18 noiembrie 2020(*)
„Trimitere preliminară – Combaterea întârzierii efectuării plăților în cazul tranzacțiilor comerciale – Directiva 2000/35/CE – Noțiunea de «tranzacții comerciale» – Noțiunile de «livrare de bunuri» și de «furnizare de servicii» – Articolul 1 și articolul 2 punctul 1 primul paragraf – Contract de achiziții publice de lucrări”
În cauza C‑299/19,
având ca obiect o cerere de decizie preliminară formulată în temeiul articolului 267 TFUE de Tribunale ordinario di Torino (Tribunalul din Torino, Italia), prin decizia din 9 martie 2019, primită de Curte la 11 aprilie 2019, în procedura
Techbau SpA
împotriva
Azienda Sanitaria Locale AL,
CURTEA (Camera a noua),
compusă din domnul N. Piçarra (raportor), președinte de cameră, domnul S. Rodin și doamna K. Jürimäe, judecători,
avocat general: domnul M. Bobek,
grefier: domnul A. Calot Escobar,
având în vedere procedura scrisă,
luând în considerare observațiile prezentate:
– pentru Azienda Sanitaria Locale AL, de C. Castellotti, avvocato;
– pentru Comisia Europeană, de R. Tricot, G. Gattinara și K. Mifsud‑Bonnici, în calitate de agenți,
având în vedere decizia de judecare a cauzei fără concluzii, luată după ascultarea avocatului general,
pronunță prezenta
Hotărâre
1 Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolului 2 punctul 1 din Directiva 2000/35/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 iunie 2000 privind combaterea întârzierii efectuării plăților în cazul tranzacțiilor comerciale (JO 2000, L 200, p. 35, Ediție specială, 17/vol. 1, p. 226).
2 Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între Techbau SpA, pe de o parte, și Azienda Sanitaria Locale AL (organism public responsabil pentru serviciul de sănătate publică din Alessandria, Italia) (denumită în continuare „ASL”), pe de altă parte, în legătură cu plata de dobânzi moratorii aferente cuantumului datorat pentru executarea unui contract care avea ca obiect realizarea unui bloc operator pentru un spital.
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
Directiva 2000/35
3 Directiva 2000/35 a fost abrogată și înlocuită de Directiva 2011/7/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 februarie 2011 privind combaterea întârzierii în efectuarea plăților în tranzacțiile comerciale (JO 2011, L 48, p. 1), cu efect de la 16 martie 2013.
4 Considerentele (7), (9), (10), (13), (16), (19), (20) și (22) ale Directivei 2000/35 aveau următorul cuprins:
„(7) Întreprinderile, în special cele mici și mijlocii, se confruntă cu mari greutăți administrative și financiare ca rezultat al termenelor îndelungate de plată și a întârzierii efectuării plăților. Mai mult, aceste probleme sunt o cauză majoră a insolvenței care amenință supraviețuirea întreprinderilor și duc la pierderea a numeroase locuri de muncă.
[…]
(9) Diferențele între normele și practicile privind plățile în statele membre constituie un obstacol în calea bunei funcționări a pieței interne.
(10) Acest lucru are ca efect limitări considerabile ale tranzacțiilor comerciale între statele membre. Acest lucru contravine articolului 14 [CE (devenit articolul 26 TFUE)], întrucât antreprenorii trebuie să poată efectua tranzacții în întreaga piață internă în condiții care să garanteze că operațiunile transfrontaliere nu prezintă riscuri mai mari decât vânzările interne. S‑ar crea denaturări ale concurenței dacă s‑ar aplica norme substanțial diferite pentru operațiunile interne și transfrontaliere.
[…]
(13) Domeniul de aplicare al prezentei directive ar trebui limitat la plăți efectuate ca remunerație pentru tranzacții comerciale și nu reglementează tranzacțiile cu consumatorii, dobânda pentru alte plăți, de exemplu plăți efectuate în conformitate cu legislația privind cecurile și cambiile, plăți reprezentând compensații pentru daune, inclusiv plăți ale companiilor de asigurare.
[…]
(16) Întârzierea efectuării plăților constituie o încălcare a contractului care a devenit atractivă din punct de vedere financiar pentru debitori în majoritatea statelor membre datorită dobânzilor mici aplicate întârzierii efectuării plăților și/sau procedurilor greoaie de acțiune. O schimbare decisivă, incluzând compensarea creditorilor pentru costurile angajate, este necesară pentru a inversa această tendință și a asigura consecințe ale întârzierilor în efectuarea plăților care să descurajeze întârzierea efectuării plăților.
[…]
(19) Prezenta directivă ar trebui să interzică abuzul la libertatea contractuală în dezavantajul creditorilor. […]
(20) Consecințele întârzierii efectuării plăților pot fi descurajatoare doar dacă sunt însoțite de proceduri de acțiune rapide și eficiente pentru creditor. În conformitate cu principiul nediscriminării prevăzut la articolul 12 [CE], aceste proceduri trebuie să fie disponibile tuturor creditorilor care sunt stabiliți în [Uniunea Europeană].
[…]
(22) Prezenta directivă ar trebui să reglementeze toate tranzacțiile comerciale, indiferent dacă sunt realizate între întreprinderi private și publice sau între întreprinderi și autorități publice, având în vedere faptul că acestea din urmă efectuează un volum considerabil de plăți către întreprinderi. Ar trebui, în consecință, să reglementeze tranzacțiile comerciale între contractanții principali și furnizorii și subcontractanții acestora.”
5 Articolul 1 din această directivă prevedea:
„Prezenta directivă se aplică tuturor plăților efectuate ca remunerații pentru tranzacții comerciale.”
6 Potrivit articolului 2 din directiva menționată, intitulat „Definiții”:
„În înțelesul prezentei directive:
1. «tranzacții comerciale» înseamnă tranzacții între întreprinderi sau între întreprinderi și autorități publice care conduc la livrarea de bunuri sau furnizarea de servicii contra cost,
«autoritate publică» înseamnă orice autoritate contractantă sau entitate, conform definiției din Directivele privind achizițiile publice […]
«întreprinderi» înseamnă orice organizație care desfășoară o activitate economică și profesională independentă, chiar dacă este realizată de o singură persoană;
[…]”
7 Articolul 6 din Directiva 2000/35, intitulat „Transpunerea”, prevede la alineatele (1) și (3):
„(1) Statele membre pun în aplicare actele cu putere de lege și actele administrative necesare aducerii la îndeplinire a prezentei directive până la 8 august 2002. Statele membre informează de îndată Comisia cu privire la aceasta.
[…]
(3) În transpunerea prezentei directive, statele membre pot exclude:
(a) datoriile care sunt subiect al procedurilor de insolvență instituite împotriva debitorului;
(b) contractele care au fost încheiate anterior datei de 8 august 2002 și
(c) revendicări de dobânzi cu o valoare mai mică de 5 [euro].”
Directiva 2004/18/CE
8 Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii (JO 2004, L 134, p. 114, Ediție specială, 06/vol. 8, p. 116), care a abrogat și înlocuit, cu efect de la 31 ianuarie 2006, Directiva 92/50/CEE a Consiliului din 18 iunie 1992 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de servicii (JO 1992, L 209, p. 1, Ediție specială, 06/vol. 2, p. 50), cu excepția articolului 41 din aceasta, precum și Directiva 93/36/CEE a Consiliului din 14 iunie 1993 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de bunuri (JO 1993, L 199, p. 1) și Directiva 93/37/CEE a Consiliului din 14 iunie 1993 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări (JO 1993, L 199, p. 54), a fost la rândul său abrogată și înlocuită, cu efect de la 18 aprilie 2016, de Directiva 2014/24/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile publice și de abrogare a Directivei 2004/18/CE (JO 2014, L 94, p. 65).
9 Articolul 1 din Directiva 2004/18, intitulat „Definiții”, prevedea la alineatele (2), (8) și (9):
„(2) (a) «Contractele de achiziții publice» sunt contracte cu titlu oneros, încheiate în scris între unul sau mai mulți operatori economici și una sau mai multe autorități contractante și care au ca obiect execuția de lucrări, furnizarea de produse sau prestarea de servicii în sensul prezentei directive.
(b) «Contractele de achiziții publice de lucrări» sunt contracte de achiziții publice, având ca obiect fie execuția, fie atât proiectarea, cât și execuția unor lucrări referitoare la una dintre activitățile menționate la anexa I sau a unei lucrări, fie realizarea, prin orice mijloace, a unei lucrări care să răspundă unor necesități precizate de autoritatea contractantă. O «lucrare» este rezultatul unui ansamblu de lucrări de construcție sau de lucrări publice destinată să îndeplinească ea însăși o funcție economică sau tehnică.
(c) «Contractele de achiziții publice de bunuri» sunt contracte de achiziții publice, altele decât cele prevăzute la litera (b), care au ca obiect achiziția de produse, cumpărarea lor în rate, închirierea sau leasingul, cu sau fără opțiune de cumpărare.
[…]
(d) «Contractele de achiziții publice de servicii» sunt contracte de achiziții publice, altele decât contractele de achiziții publice de lucrări sau de bunuri, care au ca obiect prestarea de servicii prevăzute în anexa II.
[…]
(8) […]
Termenul «operator economic» se referă atât la noțiunea de executant de lucrări, cât și la noțiunile de furnizor și prestator de servicii. Acesta este utilizat exclusiv în scopul simplificării.
[…]
(9) «Autorități contractante» înseamnă statul, colectivitățile teritoriale, organismele de drept public și asociațiile formate din una sau mai multe din aceste colectivități sau unul sau mai multe organisme de drept public.
«Organism de drept public» înseamnă orice organism:
(a) constituit pentru a îndeplini în mod expres cerințe de interes general, de altă natură decât industrial sau comercial;
(b) care are personalitate juridică;
(c) a cărui activitate este finanțată în cea mai mare parte de stat, de colectivitățile teritoriale sau de alte organisme de drept public sau a cărui gestionare face obiectul controlului acestora din urmă sau al cărui consiliu de administrare, de conducere sau de supraveghere este alcătuit din membri desemnați în proporție de peste 50 % de către stat, de colectivitățile teritoriale sau de alte organisme de drept public.
[…]”
10 Lista activităților vizate la articolul 1 alineatul (2) litera (b) din Directiva 2004/18, care figurează în anexa I la aceasta, menționa printre altele lucrări de construcții complete sau parțiale și lucrări publice.
Directiva 2011/7
11 Articolul 12 din Directiva 2011/7 prevedea la alineatul (1) că statele membre asigură transpunerea sa până la 16 martie 2013, iar la alineatul (4) le acorda acestora posibilitatea de a exclude, la transpunere, contractele încheiate înainte de această dată.
12 Potrivit articolului 13 primul paragraf din această directivă:
„Directiva [2000/35] se abrogă de la 16 martie 2013, fără a aduce atingere obligațiilor care revin statelor membre privind termenele de transpunere a directivei în legislația națională și de aplicare a acesteia. Cu toate acestea, directiva menționată continuă să se aplice contractelor încheiate înainte de data de la care prezenta directivă nu se mai aplică în temeiul articolului 12 alineatul (4).”
Dreptul italian
Decretul legislativ nr. 231
13 Decreto legislativo n. 231 – Attuazione della direttiva 2000/35/CE relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali (Decretul legislativ nr. 231/2002 privind punerea în aplicare a Directivei 2000/35/CE privind combaterea întârzierii efectuării plăților în cazul tranzacțiilor comerciale) din 9 octombrie 2002 (GURI nr. 249 din 23 octombrie 2002, denumit în continuare „Decretul legislativ nr. 231”) a transpus Directiva 2000/35 în ordinea juridică italiană.
14 Articolul 1 din acest decret legislativ prevede:
„Dispozițiile prezentului decret se aplică tuturor plăților efectuate ca remunerații pentru tranzacții comerciale.”
15 Articolul 2 din decretul legislativ menționat, intitulat „Definiții”, prevede la alineatul 1:
„În sensul prezentului decret:
a) «tranzacții comerciale» înseamnă tranzacții, indiferent de denumirea sub care se realizează, între întreprinderi sau între întreprinderi și autorități publice care conduc în mod exclusiv sau preponderent la livrarea de bunuri sau furnizarea de servicii contra cost;
b) «autorități publice» înseamnă autoritățile administrative ale statului, regiunile, provinciile autonome Trento și Bolzano, colectivitățile publice teritoriale și grupările acestora, organismele publice fără caracter economic, orice alt organism cu personalitate juridică, constituit pentru a îndeplini cerințe specifice de interes general, de altă natură decât industrial sau comercial, a căror activitate este finanțată în cea mai mare parte de stat, de colectivitățile locale, de alte organisme publice sau organisme de drept public sau a căror gestionare face obiectul controlului acestora din urmă sau al căror consiliu de administrare, de conducere sau de supraveghere este alcătuit, în proporție de cel puțin 50 %, din membri desemnați de aceste entități publice.”
16 Articolul 11 alineatul 1 din decretul legislativ menționat prevede că dispozițiile acestuia nu se aplică contractelor încheiate înainte de 8 august 2002.
Decretul legislativ nr. 163
17 Decreto legislativo n. 163 – Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (Decretul legislativ nr. 163 privind instituirea Codului contractelor de achiziții publice de lucrări, de servicii și de bunuri, de transpunere a Directivelor 2004/17/CE și 2004/18/CE) din 12 aprilie 2006 (supliment ordinar la GURI nr. 100 din 2 mai 2006, denumit în continuare „Decretul legislativ nr. 163”) definește la articolul 3 alineatul 3 noțiunile de „contracte” sau de „achiziții publice” ca fiind „contractele de concesiune având ca obiect achiziția de servicii sau de bunuri ori realizarea de lucrări, puse în aplicare de autoritățile contractante, organismele contractante sau entitățile contractante”.
Decretul legislativ nr. 192
18 Decreto legislativo n. 192 – Modifiche al decreto legislativo 9 ottobre 2002, n. 231, per l’integrale recepimento della direttiva 2011/7/UE relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali, a norma dell’articolo 10, comma 1, della legge 11 novembre 2011, n. 180 (Decretul legislativ nr. 192 de modificare a Decretului legislativ nr. 231 din 9 octombrie 2002 în vederea transpunerii integrale a Directivei 2011/7/UE privind combaterea întârzierii în efectuarea plăților în tranzacțiile comerciale, în conformitate cu articolul 10 alineatul 1 din Legea nr. 180 din 11 noiembrie 2011) din 9 noiembrie 2012 (GURI nr. 267 din 15 noiembrie 2012, denumit în continuare „Decretul legislativ nr. 192”) a transpus Directiva 2011/7 în ordinea juridică italiană.
19 Decretul legislativ nr. 192 a lăsat în esență neschimbată definiția noțiunii de „tranzacții comerciale” astfel cum figura la articolul 2 alineatul 1 litera a) din Decretul legislativ nr. 231, în versiunea sa inițială.
20 În schimb, articolul 2 alineatul 1 litera b) din Decretul legislativ nr. 231, în versiunea rezultată din Decretul legislativ nr. 192 (denumit în continuare „Decretul legislativ nr. 231 modificat”), definește în prezent „autoritățile publice” ca fiind „administrațiile menționate la articolul 3 alineatul 25 din Decretul legislativ [nr. 163] și orice altă entitate atunci când exercită o activitate pentru care este obligată să respecte dispozițiile prevăzute de Decretul legislativ [nr. 163]”.
21 Potrivit articolului 3 din Decretul legislativ nr. 192, dispozițiile acestuia se aplică tranzacțiilor încheiate începând cu 1 ianuarie 2013.
Legea nr. 161
22 Ca urmare a deschiderii de către Comisia Europeană a unei proceduri EU PILOT (5216/13/ENTR. 1) împotriva Republicii Italiene, legiuitorul italian a adoptat legge n. 161 – Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea – Legge europea 2013-bis. (Legea nr. 161 referitoare la dispoziții privind îndeplinirea obligațiilor care decurg din apartenența Italiei la Uniunea Europeană – Legea europeană 2013 bis) din 30 octombrie 2014 (supliment ordinar la GURI nr. 261 din 10 noiembrie 2014, denumită în continuare „Legea nr. 161”).
23 Articolul 24 din această lege prevede la alineatul 1:
„Articolul 2 alineatul 1 litera a) din Decretul legislativ [nr. 231], astfel cum a fost înlocuit de articolul 1 alineatul 1 litera b) din Decretul legislativ [nr. 192], trebuie interpretat în sensul că tranzacțiile comerciale vizate cuprind de asemenea contractele prevăzute de articolul 3 alineatul 3 din Decretul legislativ [nr. 163].”
Situația de fapt din litigiul principal și întrebarea preliminară
24 La 29 aprilie 2010, ASL și Techbau au încheiat un contract de achiziții publice în valoare de 7 487 719,49 euro având ca obiect furnizarea și amenajarea „la cheie”, cu ajutorul unui sistem modular prefabricat, a unui bloc operator pentru instituția spitalicească Ospedale Santo Spirito di Casale Monferrato (Spitalul Santo Spirito din Casale Monferrato, Italia). Contractul privea șase săli de operație dotate cu spații accesorii și coridoare de legătură, precum și executarea tuturor lucrărilor necesare de geniu civil și referitoare la instalații.
25 Deși caietul de sarcini anexat la contract prevedea un termen de plată de 90 de zile de la primirea facturii, din decizia de trimitere reiese că ASL a plătit cu întârzieri semnificative cuantumul remunerației stabilite în contract, astfel încât Techbau a sesizat instanța de trimitere cu o acțiune prin care a solicitat obligarea ASL la plata unor dobânzi moratorii într‑un cuantum de 197 008,65 euro, calculat la rata prevăzută de Decretul legislativ nr. 231.
26 ASL contestă caracterul real al acestei datorii, susținând că contractul în discuție în litigiul principal, întrucât constituie un contract de antrepriză având ca obiect realizarea unei lucrări publice, nu intră sub incidența noțiunii de „tranzacții comerciale” în sensul articolului 2 alineatul 1 litera a) din Decretul legislativ nr. 231 și nu intră, așadar, în domeniul de aplicare al acestui decret legislativ.
27 În această privință, instanța de trimitere consideră, pe baza unei examinări a caietului de sarcini anexat la contractul în discuție în litigiul principal, că acesta este un contract de antrepriză, iar nu un contract de achiziții de bunuri, întrucât interesul autorității contractante privind construirea lucrării era predominant în raport cu interesul mobilării sale.
28 Aceasta arată că, în dreptul italian, un contract de antrepriză privind realizarea unei lucrări, în măsura în care trebuie să se facă distincție între acesta și un contract având ca obiect livrarea de bunuri sau furnizarea de servicii, trebuie să fie exclus din noțiunea de „tranzacții comerciale” în sensul articolului 2 alineatul 1 litera a) din Decretul legislativ nr. 231, astfel cum este interpretat de jurisprudența națională, și, așadar, să fie exclus din domeniul de aplicare al acestui decret legislativ. Prin urmare, consecințele unei întârzieri a efectuării plăților în materie de achiziții publice de lucrări nu sunt reglementate de dispozițiile Decretului legislativ nr. 231, ci de cele, mai puțin favorabile pentru creditori, ale Decretului legislativ nr. 163 și ale reglementării adoptate pentru punerea în aplicare a acestuia.
29 Instanța de trimitere are însă îndoieli cu privire la această abordare, în măsura în care presupune interpretarea termenilor „livrare de bunuri” și „furnizare de servicii”, care figurează în definiția noțiunii de „tranzacții comerciale” prevăzută la articolul 2 alineatul 1 litera a) din Decretul legislativ nr. 231, fără a ține seama de semnificația pe care o au acești termeni în ordinea juridică a Uniunii.
30 În acest context, instanța de trimitere arată că, desigur, în conformitate cu interpretarea autentică furnizată de Legea nr. 161 la articolul 2 alineatul 1 litera a) din Decretul legislativ nr. 231 modificat, noțiunea de „tranzacții comerciale” care este vizată în acesta cuprinde în prezent și contractele care au ca obiect realizarea de lucrări, precum și proiectarea și executarea de lucrări publice de construcții și de geniu civil. Cu toate acestea, ea consideră că, în lipsa unor măsuri tranzitorii prevăzute de Legea nr. 161, din aceasta nu reiese cu claritate că această interpretare autentică are ca efect includerea unui contract de antrepriză privind realizarea unei lucrări publice, încheiat înainte de intrarea în vigoare la 1 ianuarie 2013 a Decretului legislativ nr. 192, în noțiunea de „tranzacții comerciale”, în sensul articolului 2 alineatul 1 litera a) din Decretul legislativ nr. 231, și, prin urmare, în domeniul de aplicare al acestuia.
31 În aceste condiții, instanța de trimitere apreciază că, pentru a soluționa litigiul principal, trebuie să se stabilească dacă noțiunea de „tranzacții comerciale” menționată la articolul 2 punctul 1 primul paragraf din Directiva 2000/35, pe care articolul 2 alineatul 1 litera a) din Decretul legislativ nr. 231 a transpus‑o în dreptul italian, acoperă un contract precum cel în discuție în litigiul principal.
32 În acest context, Tribunale ordinario di Torino (Tribunalul din Torino, Italia) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:
„Articolul 2 punctul 1 din Directiva [2000/35] se opune unei reglementări naționale precum articolul 2 alineatul 1 litera a) din Decretul legislativ [nr. 231], care exclude din noțiunea de «tranzacții comerciale» – înțelese ca tranzacții care «conduc în mod exclusiv sau preponderent la livrarea de bunuri sau la furnizarea de servicii contra cost» – și, prin urmare, din domeniul său de aplicare contractele de antrepriză având ca obiect realizarea unei lucrări (contratto d’appalto d’opera), indiferent dacă sunt publice sau private, și în mod specific contractul de achiziții publice de lucrări în sensul Directivei [2004/18]?”
Cu privire la întrebarea preliminară
33 Întrebarea adresată trebuie înțeleasă în sensul că urmărește în esență să se stabilească dacă articolul 2 punctul 1 primul paragraf din Directiva 2000/35 trebuie interpretat în sensul că un contract de achiziții publice de lucrări constituie o tranzacție comercială, în sensul acestei dispoziții, și intră, așadar, în domeniul de aplicare material al directivei menționate.
34 În această privință, trebuie să se arate cu titlu introductiv că Republica Italiană a făcut uz de posibilitatea acordată statelor membre de articolul 12 alineatul (4) din Directiva 2011/7 de a exclude, la transpunerea acesteia, contractele încheiate înainte de 16 martie 2013. Astfel, după cum reiese din cuprinsul punctului 21 din prezenta hotărâre, în conformitate cu articolul 3 din Decretul legislativ nr. 192, care a transpus directiva menționată în ordinea juridică italiană, acesta din urmă a fost declarat aplicabil tranzacțiilor încheiate începând cu 1 ianuarie 2013.
35 În speță, întrucât contractul în discuție în litigiul principal a fost încheiat la 29 aprilie 2010, el intră în domeniul de aplicare ratione temporis al Directivei 2000/35, aceasta rămânând aplicabilă, în temeiul articolului 13 din Directiva 2011/7, sub rezerva ipotezei menționate la articolul 6 alineatul (3) litera (b) din Directiva 2000/35, pentru contractele încheiate înainte de 16 martie 2013.
36 Pe de altă parte, este necesar să se precizeze că faptele din litigiul principal privesc executarea tardivă de către ASL a obligației de plată prevăzute în contractul de antrepriză încheiat cu Techbau și care avea ca obiect realizarea unei lucrări publice. Din decizia de trimitere reiese că acest contract cu titlu oneros, pentru a cărui încheiere ASL a acționat în calitate de autoritate contractantă, iar Techbau în calitate de ofertant câștigător și, așadar, de operator economic, intră sub incidența noțiunii de „contracte de achiziții publice” și, mai precis, a celei de „contracte de achiziții publice de lucrări”, menționate de Directiva 2004/18. Articolul 1 alineatul (2) literele (a) și (b) din aceasta definește noțiunile menționate ca fiind „contracte cu titlu oneros, încheiate în scris între unul sau mai mulți operatori economici și una sau mai multe autorități contractante și care au ca obiect execuția de lucrări, furnizarea de produse sau prestarea de servicii în sensul [acestei] directive” și, respectiv, „contracte de achiziții publice, având ca obiect fie execuția, fie atât proiectarea, cât și execuția unor lucrări referitoare la una dintre activitățile menționate la anexa I sau a unei lucrări, fie realizarea, prin orice mijloace, a unei lucrări care să răspundă unor necesități precizate de autoritatea contractantă”.
37 În ceea ce privește noțiunea de „tranzacții comerciale”, în sensul Directivei 2000/35, articolul 2 punctul 1 primul paragraf din aceasta le definește drept „tranzacții între întreprinderi sau între întreprinderi și autorități publice care conduc la livrarea de bunuri sau furnizarea de servicii contra cost”, fără a menționa în mod expres contractele de achiziții publice de lucrări și, în general, realizarea de lucrări și fără a defini noțiunile de „livrare de bunuri” sau de „furnizare de servicii” care sunt menționate la acest articol [a se vedea prin analogie, cu privire la interpretarea articolului 2 punctul 1 din Directiva 2011/7, Hotărârea din 9 iulie 2020, RL (Directiva privind combaterea întârzierii în efectuarea plăților), C‑199/19, EU:C:2020:548, punctul 27].
38 Din moment ce articolul 2 punctul 1 primul paragraf din Directiva 2000/35 nu conține, în plus, nicio trimitere expresă la dreptul statelor membre pentru a stabili sensul și domeniul său de aplicare, această dispoziție trebuie, în mod normal, să primească în întreaga Uniune o interpretare autonomă și uniformă. O asemenea interpretare trebuie stabilită ținând seama în același timp de termenii dispoziției menționate, de contextul în care se înscrie și de finalitățile pe care aceasta le urmărește [a se vedea prin analogie Hotărârea din 9 iulie 2020, RL (Directiva privind combaterea întârzierii în efectuarea plăților), C‑199/19, EU:C:2020:548, punctul 27], precum și, după caz, de geneza sa (a se vedea în acest sens Hotărârea din 10 decembrie 2018, Wightman și alții, C‑621/18, EU:C:2018:999, punctul 47).
39 În ceea ce privește, în primul rând, termenii articolului 2 punctul 1 primul paragraf din Directiva 2000/35, această dispoziție prevede două condiții pentru ca o tranzacție să intre sub incidența noțiunii de „tranzacții comerciale” care este menționată la acest articol. Tranzacția trebuie, în primul rând, să fie efectuată fie între întreprinderi, fie între întreprinderi și autorități publice și, în al doilea rând, să conducă la livrarea de bunuri sau la furnizarea de servicii contra cost [a se vedea prin analogie Hotărârea din 9 iulie 2020, RL (Directiva privind combaterea întârzierii în efectuarea plăților), C‑199/19, EU:C:2020:548, punctul 24].
40 În ceea ce privește prima condiție, a cărei interpretare nu ridică îndoieli instanței de trimitere, este suficient să se amintească că noțiunea de „autorități publice” este definită la articolul 2 punctul 1 al doilea paragraf din Directiva 2000/35 ca fiind „orice autoritate contractantă sau entitate, conform definiției din Directivele privind achizițiile publice”, în timp ce noțiunea de „întreprindere” este definită la articolul 2 punctul 1 al treilea paragraf din această directivă ca fiind „orice organizație care desfășoară o activitate economică și profesională independentă, chiar dacă este realizată de o singură persoană”.
41 În ceea ce privește a doua condiție vizată la punctul 39 din prezenta hotărâre, potrivit căreia tranzacția în cauză trebuie să „conduc[ă] la livrarea de bunuri sau furnizarea de servicii contra cost”, trebuie să se arate că Directiva 2000/35 este aplicabilă, în conformitate cu articolul 1 coroborat cu considerentele (13) și (22) ale acesteia, tuturor plăților efectuate ca remunerații pentru tranzacții comerciale, inclusiv celor între întreprinderi și autorități publice, cu excluderea tranzacțiilor cu consumatorii și a altor tipuri de plăți în temeiul articolului 6 alineatul (3) din această directivă. Or, întrucât tranzacțiile privind contracte de achiziții publice de lucrări nu figurează printre domeniile cuprinse în această din urmă dispoziție, ele nu pot fi excluse din domeniul de aplicare material al directivei menționate.
42 În acest context, Curtea a precizat deja că articolul 1 din Directiva 2000/35 coroborat cu articolul 2 punctul 1 primul paragraf din aceasta definește domeniul de aplicare al directivei menționate în sens foarte larg (a se vedea în acest sens Hotărârea din 28 noiembrie 2019, KROL, C‑722/18, EU:C:2019:1028, punctele 31 și 32).
43 În aceste condiții, un contract de achiziții publice de lucrări, în sensul articolului 1 alineatul (2) litera (b) din Directiva 2004/18, nu poate fi exclus din domeniul de aplicare al Directivei 2000/35, astfel cum a fost stabilit la articolul 2 punctul 1 primul paragraf din aceasta.
44 În plus, utilizarea, la această din urmă dispoziție, a termenilor „care conduc la”, pentru a descrie legătura care trebuie să existe între, pe de o parte, „tranzacție” și, pe de altă parte, „livrarea de bunuri” sau „furnizarea de servicii”, evidențiază că o tranzacție care nu are ca obiect livrarea de bunuri sau furnizarea de servicii poate totuși să intre sub incidența noțiunii de „tranzacții comerciale”, în sensul acestei dispoziții, atunci când o astfel de tranzacție dă naștere efectiv unei asemenea livrări sau unei asemenea furnizări.
45 În special, deși un contract de achiziții publice de lucrări are ca obiect realizarea unei lucrări, nu este mai puțin adevărat că angajamentele asumate de operatorul economic față de autoritatea contractantă în cadrul acestui contract sunt susceptibile să se concretizeze, ca în speță, printr‑o furnizare de servicii, precum elaborarea unui proiect definit de cererea de ofertă sau îndeplinirea unor formalități administrative, ori printr‑o livrare de bunuri, precum livrarea de materiale în vederea realizării lucrării în cauză.
46 Prin urmare, înșiși termenii articolului 2 punctul 1 primul paragraf din Directiva 2000/35 pledează în favoarea unei interpretări a acestei dispoziții în sensul că un contract de achiziții publice de lucrări poate intra sub incidența noțiunii de „tranzacții comerciale” în sensul dispoziției menționate.
47 În al doilea rând, contextul în care este utilizată această noțiune confirmă o asemenea interpretare. Trebuie să se arate în această privință că noțiunea de „autoritate publică” care figurează la acest articol este definită la articolul 2 punctul 1 al doilea paragraf din Directiva 2000/35 ca fiind „orice autoritate contractantă sau entitate, conform definiției din Directivele privind achizițiile publice”.
48 Or, trimiterea explicită la noțiunea corespunzătoare de „autorități contractante”, care figurează printre altele la articolul 1 alineatul (9) din Directiva 2004/18, ar fi lipsită de efect util dacă contractele de achiziții publice de lucrări încheiate de astfel de autorități, care sunt supuse normelor și procedurilor prevăzute de aceste directive, nu ar intra sub incidența noțiunii de „tranzacții comerciale”, în sensul articolului 2 punctul 1 primul paragraf din Directiva 2000/35, și, prin urmare, ar fi excluse din domeniul de aplicare material al acestei directive.
49 În plus, deși Directiva 2004/18 face o distincție în funcție de obiectul contractului între contractele de achiziții publice de lucrări, contractele de achiziții publice de bunuri și contractele de achiziții publice de servicii, nu rezultă însă că, în lipsa oricărei indicații în acest sens, Directiva 2000/35 se întemeiază pe o astfel de distincție, cu efectul de a exclude contractele de achiziții publice de lucrări din noțiunile de „livrare de bunuri” și de „furnizare de servicii” menționate la articolul 2 punctul 1 primul paragraf din această directivă.
50 Pe de altă parte, din moment ce Directiva 2000/35, adoptată în temeiul articolului 95 CE (devenit articolul 114 TFUE), se înscrie în cadrul apropierii legislațiilor statelor membre al căror obiect este instituirea și funcționarea pieței interne, se poate ține seama, în vederea interpretării sale, de noțiunile de „mărfuri” și de „servicii”, în sensul dispozițiilor Tratatului FUE care consacră libera circulație a mărfurilor și a serviciilor, precum și de jurisprudența Curții care interpretează aceste libertăți fundamentale [a se vedea prin analogie Hotărârea din 9 iulie 2020, RL (Directiva privind combaterea întârzierii în efectuarea plăților), C‑199/19, EU:C:2020:548, punctul 30].
51 Din jurisprudența Curții reiese că trebuie să se înțeleagă prin „mărfuri”, în sensul articolului 28 alineatul (1) TFUE, produsele evaluabile în bani care pot face, ca atare, obiectul tranzacțiilor comerciale (Hotărârea din 23 ianuarie 2018, Buhagiar și alții, C‑267/16, EU:C:2018:26, punctul 67). În ceea ce privește noțiunea de „servicii”, articolul 57 TFUE o definește, la primul paragraf, ca fiind prestațiile furnizate în mod obișnuit în schimbul unei remunerații, în măsura în care nu sunt reglementate de dispozițiile privind libera circulație a mărfurilor, a capitalurilor și a persoanelor, iar la al doilea paragraf enumeră, cu titlu de exemplu, anumite activități care intră sub incidența acestei noțiuni, printre care figurează activitățile cu caracter comercial.
52 În lumina definițiilor din Tratatul FUE în materie de libertăți fundamentale, menționate la punctul precedent, și a jurisprudenței aferente acestora, nu există nicio îndoială că un contract de antrepriză care are ca obiect realizarea unei lucrări, în general, și un contract de achiziții publice de lucrări, în special, implică livrarea de „mărfuri” sau furnizarea de „servicii”, în sensul articolelor 28 și 57 TFUE. Din această perspectivă, un contract de achiziții publice de lucrări poate conduce la livrarea de bunuri sau la furnizarea de servicii, în sensul articolului 2 punctul 1 primul paragraf din Directiva 2000/35.
53 În ceea ce privește, în al treilea rând, finalitatea Directivei 2000/35, trebuie amintit că, astfel cum se indică în considerentele (9), (10) și (20) ale acesteia, ea urmărește să armonizeze consecințele întârzierii efectuării plăților, pentru a le oferi un efect de descurajare, astfel încât să nu fie împiedicate tranzacțiile comerciale pe întreaga piață internă (a se vedea în acest sens Hotărârea din 28 noiembrie 2019, KROL, C‑722/18, EU:C:2019:1028, punctul 35).
54 Or, excluderea unei părți semnificative a tranzacțiilor comerciale, și anume cele aferente contractelor de achiziții publice de lucrări, de la beneficiul mecanismelor de combatere a întârzierii efectuării plăților prevăzute de Directiva 2000/35, pe de o parte, ar contraveni obiectivului acestei directive, enunțat în considerentul (22) al acesteia, potrivit căruia directiva menționată trebuie să reglementeze toate tranzacțiile comerciale, indiferent dacă sunt realizate între întreprinderi private și publice sau între întreprinderi și autorități publice. Pe de altă parte, o asemenea excludere ar avea în mod necesar drept consecință reducerea efectului util al mecanismelor menționate, inclusiv față de tranzacțiile care pot implica operatori proveniți din diferite state membre.
55 Acest lucru este valabil cu atât mai mult cu cât, astfel cum a subliniat Comisia în observațiile sale scrise, în domeniul contractelor de achiziții publice de lucrări, întârzierea efectuării plăților poate pune probleme mult mai importante decât în alte domenii, din cauza costurilor economice și a riscurilor pe care aceste contracte le determină pentru operatorii economici.
56 În ceea ce privește, în al patrulea rând, geneza Directivei 2000/35, este necesar să se arate că, în expunerea de motive a Propunerii de directivă a Parlamentului European și a Consiliului privind combaterea întârzierii efectuării plăților în cazul tranzacțiilor comerciale din 25 martie 1998 (JO 1998, C 168, p. 13), aflată la originea acestei directive, Comisia a evidențiat, pe de o parte, dezechilibrul contractual care există între un număr ridicat de întreprinderi și autorități publice, în special în anumite sectoare, precum construcțiile, cu consecința că acestor întreprinderi le pot fi impuse condițiile de plată fără ca ele să aibă cu adevărat posibilitatea de a le negocia, și, pe de altă parte, necesitatea de a reglementa consecințele întârzierii efectuării plăților în sectorul public al construcțiilor.
57 Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, este necesar să se răspundă la întrebarea adresată că articolul 2 punctul 1 primul paragraf din Directiva 2000/35 trebuie interpretat în sensul că un contract de achiziții publice de lucrări constituie o tranzacție comercială care conduce la livrarea de bunuri sau la furnizarea de servicii, în sensul acestei dispoziții, și intră, așadar, în domeniul de aplicare material al acestei directive.
Cu privire la cheltuielile de judecată
58 Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.
Pentru aceste motive, Curtea (Camera a noua) declară:
Articolul 2 punctul 1 primul paragraf din Directiva 2000/35/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 iunie 2000 privind combaterea întârzierii efectuării plăților în cazul tranzacțiilor comerciale trebuie interpretat în sensul că un contract de achiziții publice de lucrări constituie o tranzacție comercială care conduce la livrarea de bunuri sau la furnizarea de servicii, în sensul acestei dispoziții, și intră, așadar, în domeniul de aplicare material al acestei directive.
Semnături