OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
MICHALA BOBEKA
przedstawiona w dniu 23 stycznia 2018 r.(1)
Sprawa C‑530/16
Komisja Europejska
przeciwko
Rzeczypospolitej Polskiej
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Dyrektywa 2004/49/WE w sprawie bezpieczeństwa kolei wspólnotowych – Artykuł 21 ust. 1 – Niezależność organu dochodzeniowego pod względem organizacyjnym, prawnym i decyzyjnym – Niezależność od zarządcy infrastruktury, przedsiębiorstwa kolejowego oraz od wszystkich stron, których interesy mogłyby być sprzeczne z zadaniami powierzonymi organowi dochodzeniowemu – Niezależność od ministra właściwego do spraw transportu
I. Wprowadzenie
1. Zgodnie z art. 21 ust. 1 dyrektywy 2004/49/WE (zwanej dalej „dyrektywą w sprawie bezpieczeństwa kolei”)(2) badania przyczyn określonych wypadków i incydentów będą prowadzone przez stały organ dochodzeniowy. W ramach wykonywanych zadań organ ten ma być niezależny od szeregu podmiotów wskazanych w powyższym przepisie, takich jak zarządca infrastruktury, przedsiębiorstwo kolejowe czy wszystkie strony, których interesy mogłyby być sprzeczne z zadaniami powierzonymi organowi dochodzeniowemu.
2. Komisja Europejska jest zdania, że Rzeczpospolita Polska nie spełniła tych wymogów. Twierdzi ona, że polski organ dochodzeniowy nie jest niezależny od przedsiębiorstwa kolejowego ani od zarządcy infrastruktury. Powyższy zarzut uzasadniony jest bliskimi powiązaniami istniejącymi pomiędzy tym organem a Ministrem Infrastruktury i Budownictwa (zwanym dalej „ministrem”), który jest właściwy do spraw transportu i który faktycznie kontroluje zarówno zarządcę infrastruktury, jak przedsiębiorstwo kolejowe.
II. Ramy prawne
A. Prawo Unii
3. Motyw 23 dyrektywy w sprawie bezpieczeństwa kolei stanowi: „Poważne wypadki kolejowe zdarzają się rzadko, mają one jednak katastrofalne skutki i wywołują zaniepokojenie opinii publicznej co do bezpieczeństwa kolei. Należy więc badać wszystkie takie wypadki pod kątem bezpieczeństwa w celu uniknięcia ich powtarzania się, a wyniki badania publikować […]”.
4. Zgodnie z motywem 24 „[b]adanie przyczyn wypadku w zakresie bezpieczeństwa powinno być prowadzone niezależnie od dochodzenia sądowego w tej samej sprawie; dla potrzeb badania powinien być zapewniony dostęp do dowodów i świadków. Badanie powinno być prowadzone przez stale funkcjonujący podmiot, niezależny od podmiotów branży kolejowej. Podmiot badający wypadki powinien funkcjonować w sposób, który wyklucza konflikt interesów i jakiekolwiek możliwe związki dotyczące wypadków, które są badane. W szczególności nie można wpływać na funkcjonalną niezależność podmiotu badającego wypadki, jeżeli ma on bliskie związki organizacyjne i prawne z krajową władzą bezpieczeństwa lub regulatorem kolejowym […]”.
5. Rozdział IV dyrektywy w sprawie bezpieczeństwa kolei poświęcony jest władzy bezpieczeństwa. Zgodnie z art. 16 ust. 1 „[k]ażde państwo członkowskie ustanawia władzę bezpieczeństwa; władzą tą może być ministerstwo odpowiedzialne za transport. Powinna ona być niezależna pod względem organizacyjnym, prawnym i decyzyjnym od jakiegokolwiek przedsiębiorstwa kolejowego, zarządcy infrastruktury, wnioskodawcy oraz podmiotu zamawiającego”.
6. Rozdział V, zawierający art. 19–25, reguluje dochodzenia w sprawie wypadków i incydentów. Artykuł 19 ust. 1 wymaga od państw członkowskich zapewnienia, że „dochodzenie będzie prowadzone przez organ dochodzeniowy […] po każdym poważnym wypadku na sieci kolejowej; celem badania jest możliwe polepszenie bezpieczeństwa kolei i zapobieganie wypadkom”. W myśl art. 19 ust. 2 podjęcie decyzji, czy badać „te wypadki i incydenty, które w nieznacznie zmienionych warunkach mogłyby prowadzić do poważnych wypadków […]”, leży w gestii organu dochodzeniowego.
7. Artykuł 21 dyrektywy w sprawie bezpieczeństwa kolei zawiera przepisy poświęcone organowi dochodzeniowemu:
„1. „Każde państwo członkowskie zapewnia prowadzenie dochodzenie przyczyn wypadków i incydentów, o których mowa w art. 19, przez stały podmiot, złożony przynajmniej z jednej osoby badającej mogącej pełnić funkcję osoby prowadzącej dochodzenie w razie wypadku lub incydentu. Organ ten jest niezależny pod względem organizacyjnym, prawnym i decyzyjnym od zarządców infrastruktury, przedsiębiorstw kolejowych, podmiotu ustalającego ceny, podmiotu przydzielającego przepustowość infrastruktury i jednostki notyfikowanej oraz od wszystkich stron, których interesy mogłyby być sprzeczne z zadaniami powierzonymi organowi dochodzeniowemu. Ponadto jest on funkcjonalnie niezależny od władzy bezpieczeństwa i regulatorów kolejowych.
2. Organ dochodzeniowy wykonuje swoje zadania w sposób niezależny od organizacji wymienionych w ust. 1 i umożliwia mu się pozyskanie odpowiednich zasobów dla realizacji tych celów. Osoby prowadzące dochodzenie uzyskają status gwarantujący im konieczną niezależność.
[…]
4. Organ dochodzeniowy może łączyć swoje zadania w ramach niniejszej dyrektywy z zadaniami dochodzenia innych zdarzeń niż wypadki i incydenty kolejowe, o ile takie dochodzenia nie zagrażają jego niezależności.
[…]”.
8. Artykuł 23 wprowadza obowiązki w zakresie raportowania. W szczególności art. 23 ust. 1 stanowi, że „[d]ochodzenie wypadku lub incydentu, o którym mowa w art. 19, będzie przedmiotem raportów, w formie odpowiedniej dla rodzaju i wagi wypadku lub incydentu oraz wagi wyników badania. Raporty powinny odnosić się do celów badania, o którym mowa w art. 19 ust. 1, i zawierać, jeżeli to właściwe, rekomendacje w zakresie bezpieczeństwa”.
B. Prawo polskie
9. Artykuł 28a ustawy o transporcie kolejowym (zwanej dalej „ustawą o transporcie kolejowym”) z dnia 28 marca 2003 r., w ówcześnie obowiązującym brzmieniu, przewidywał utworzenie i określał zasady działania organu dochodzeniowego, Państwowej Komisji Badania Wypadków Kolejowych (zwanej dalej „PKBWK”), w następujący sposób:
„1. Przy ministrze właściwym do spraw transportu działa niezależna, stała Państwowa Komisja Badania Wypadków Kolejowych [PKBWK], prowadząca badania poważnych wypadków, wypadków i incydentów […].
2. [PKBWK] wykonuje swoje zadania w imieniu ministra właściwego do spraw transportu.
3. W skład [PKBWK] wchodzi 4 członków stałych, w tym: przewodniczący, zastępca i sekretarz.
4. [PKBWK] może składać się również z członków doraźnych wyznaczanych z listy ministra właściwego do spraw transportu przez przewodniczącego [PKBWK] do udziału w postępowaniu.
[…]
6. Przewodniczącego [PKBWK] powołuje i odwołuje minister właściwy do spraw transportu.
7. Zastępcę przewodniczącego i sekretarza powołuje i odwołuje minister właściwy do spraw transportu, na wniosek przewodniczącego [PKBWK].
8. Członka [PKBWK] powołuje i odwołuje minister właściwy do spraw transportu, po zasięgnięciu opinii przewodniczącego [PKBWK].
9. Minister właściwy do spraw transportu może, na wniosek uchwalony bezwzględną większością głosów przez [PKBWK], odwołać członka [PKBWK].
10. Członkiem [PKBWK] może zostać osoba, która:
1) jest obywatelem polskim i korzysta z pełni praw publicznych;
2) posiada pełną zdolność do czynności prawnych;
3) nie była karana za przestępstwo popełnione umyślnie;
4) spełnia wymagania w zakresie wykształcenia.
11. Członkostwo w [PKBWK] wygasa z chwilą śmierci, niespełnienia wymagań określonych w ust. 10 lub przyjęcia rezygnacji złożonej ministrowi właściwemu do spraw transportu.
12. W skład [PKBWK] mogą wchodzić specjaliści z zakresu:
1) prowadzenia ruchu kolejowego;
2) projektowania, budowy i utrzymania linii kolejowych, węzłów i stacji kolejowych;
3) urządzeń zabezpieczenia i sterowania ruchem kolejowym i łączności;
4) pojazdów kolejowych;
5) elektroenergetyki kolejowej;
6) przewozu koleją towarów niebezpiecznych.
13. Za specjalistów z danego zakresu uważa się osoby posiadające wykształcenie wyższe, odpowiednie uprawnienia oraz co najmniej pięcioletnią praktykę w danej dziedzinie.
14. Członkowie [PKBWK], podejmując uchwałę […], kierują się zasadą swobodnej oceny dowodów i nie są związani poleceniem co do treści podejmowanych uchwał.
15. W skład [PKBWK] badającej poważny wypadek, wypadek lub incydent nie mogą wchodzić członkowie doraźni zatrudnieni w jednostkach organizacyjnych, których infrastruktura kolejowa, pracownicy lub pojazdy kolejowe uczestniczyli w zdarzeniu.
16. Członkom doraźnym [PKBWK] przysługuje wynagrodzenie ustalone w umowie cywilnoprawnej.
17. Członek [PKBWK] nie może występować w roli biegłego sądowego w zakresie spraw prowadzonych przez [PKBWK].
18. W pracach [PKBWK] uczestniczą, w miarę potrzeb, eksperci, a także pracownicy obsługi.
19. Ekspertom za udział w pracach [PKBWK] oraz sporządzanie opinii lub ekspertyzy przysługuje wynagrodzenie ustalone w umowie cywilnoprawnej”.
10. Artykuł 28d ustawy o transporcie kolejowym stanowił ponadto, że:
„1. Minister właściwy do spraw transportu ujmuje w części budżetu państwa, której jest dysponentem, środki na prowadzenie działalności [PKBWK] i jej obsługę, w szczególności na wynagrodzenia dla jej członków, ekspertów, pracowników obsługi oraz wyposażenie techniczne, koszty szkolenia, koszty publikacji materiałów, a także koszty ekspertyz.
2. Obsługę [PKBWK] sprawują odpowiednie komórki organizacyjne urzędu obsługującego ministra do spraw transportu.
[…]
4. Minister właściwy do spraw transportu określi, w drodze zarządzenia, regulamin działania [PKBWK] oraz jej strukturę organizacyjną, uwzględniając charakter wykonywanych przez nią zadań”.
III. Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi i postępowanie przed Trybunałem
11. W 21 lutego 2014 r. PKBWK wystosowała do Rzeczypospolitej Polskiej wezwanie do usunięcia uchybień dotyczące niezgodności kilku przepisów ustawy o transporcie kolejowym z przepisami dyrektywy w sprawie bezpieczeństwa kolei. W szczególności podniosła ona kwestię braku niezależności władzy bezpieczeństwa (wbrew art. 16 ust. 1 dyrektywy w sprawie bezpieczeństwa kolei) i organu dochodzeniowego (co narusza art. 21 ust. 1).
12. Rzeczpospolita Polska odpowiedziała pismem z dnia 17 kwietnia 2014 r. Zaprzeczyła naruszeniu art. 16 ust. 1 i art. 21 ust. 1 dyrektywy w sprawie bezpieczeństwa kolei. Jednakże, w odniesieniu do pozostałych zarzutów postawionych przez Komisję w wezwaniu do usunięcia uchybień(3), Rzeczpospolita Polska poinformowała, że wprowadzi zmiany ustawodawcze w celu zapewnienia zgodności z dyrektywą w sprawie bezpieczeństwa kolei.
13. Twierdzenia te nie przekonały Komisji. W dniu 27 lutego 2015 r. Komisja wydała uzasadnioną opinię, wzywając Rzeczpospolitą Polską do dokonania prawidłowej transpozycji dyrektywy w sprawie bezpieczeństwa kolei.
14. Rzeczpospolita Polska odpowiedziała na uzasadnioną opinię pismem z dnia 27 kwietnia 2015 r. Poinformowała Komisję o przyjęciu dwóch rozporządzeń w celu zapewnienia zgodności z dyrektywą w sprawie bezpieczeństwa kolei oraz o trwających dyskusjach w przedmiocie ustawy nowelizującej ustawę o transporcie kolejowym. W dniach 18 i 30 października 2015 r. Rzeczpospolita Polska powiadomiła Komisję o przyjęciu kolejnego rozporządzenia oraz nowelizacji ustawy o transporcie kolejowym, uchwalonej w dniu 25 września 2015 r. Podtrzymała ponadto stanowisko, zgodnie z którym nie dopuściła się naruszenia art. 16 ust. 1 ani art. 21 ust. 1 dyrektywy w sprawie bezpieczeństwa kolei.
15. Zdaniem Komisji, chociaż zmiany przepisów prawa krajowego zapewniły prawidłową transpozycję szeregu przepisów dyrektywy w sprawie bezpieczeństwa kolei, Rzeczpospolita Polska w dalszym ciągu naruszała art. 16 ust. 1 i art. 21 ust. 1 tej dyrektywy. Komisja wniosła zatem do Trybunału skargę dotyczącą braku niezależności władzy bezpieczeństwa i organu dochodzeniowego. W ramach tej skargi wniosła do Trybunału o:
– stwierdzenie, że Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 16 ust. 1 i art. 21 ust. 1 dyrektywy w sprawie bezpieczeństwa kolei:
– nie podejmując koniecznych środków dla zapewnienia niezależności władzy bezpieczeństwa od jakiegokolwiek przedsiębiorstwa kolejowego, zarządcy infrastruktury, wnioskodawcy oraz podmiotu zamawiającego;
– nie podejmując koniecznych środków w celu zapewnienia niezależności organu dochodzeniowego od przedsiębiorstwa kolejowego i zarządcy infrastruktury;
– obciążenie Rzeczypospolitej Polskiej kosztami postępowania.
16. Następnie Komisja zdecydowała o wycofaniu zarzutu naruszenia art. 16 ust. 1 dyrektywy w sprawie bezpieczeństwa kolei w odniesieniu do niezależności władzy bezpieczeństwa. W uwagach przedstawionych w replice instytucja ta zauważyła, że ustawa z dnia 16 listopada 2016 r., notyfikowana Komisji w dniu 1 grudnia 2016 r., zmieniła ustawę o transporcie kolejowym oraz inne krajowe ustawy. Komisja uznała, że po wejściu w życie powyższej nowelizacji w prawie polskim zapewniono prawidłową transpozycję art. 16 ust. 1 dyrektywy w sprawie bezpieczeństwa kolei. Ponieważ jednak naruszenie zostało usunięte dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, Komisja podtrzymuje stanowisko, że Rzeczpospolita Polska powinna ponieść koszty postępowania związane ze wskazanym zarzutem, zgodnie z art. 141 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem.
17. W odniesieniu do art. 21 ust. 1 dyrektywy w sprawie bezpieczeństwa kolei Komisja podtrzymuje swoje twierdzenie, że polski organ dochodzeniowy nie jest niezależny od zarządcy infrastruktury i od przedsiębiorstwa kolejowego. Własność zarówno zarządcy infrastruktury, jak i przedsiębiorstwa kolejowego należy do państwa; formalnie podmiotem własności państwowej jest Skarb Państwa, lecz rzeczywista kontrola sprawowana jest w imieniu państwa przez ministra właściwego do spraw transportu. W ten sposób minister kontroluje zarządcę infrastruktury i przedsiębiorstwo kolejowe.
18. Zdaniem Komisji polskie przepisy nie gwarantują niezależności organu dochodzeniowego od ministra. Organ dochodzeniowy pozbawiony jest samodzielnej podmiotowości prawnej. Jest częścią ministerstwa. Nie dysponuje niezależnością pod względem decyzyjnym, ponieważ nie działa we własnym imieniu, lecz jedynie w imieniu ministra, którego podpis pod uchwałami organu jest niezbędny. Komisja twierdzi ponadto, że przesłanki i metody powoływania i odwoływania członków organu dochodzeniowego nie gwarantują ich niezależności. Wreszcie, ciążący na organie dochodzeniowym obowiązek systematycznego zwracania się o środki finansowe lub personel istotnie ogranicza organizacyjną niezależność tego organu względem ministra.
19. W odpowiedzi na skargę Rzeczpospolita Polska twierdzi, że skarga Komisji jest niedopuszczalna, a w każdym razie bezzasadna. Prawo polskie zawiera precyzyjne i szczegółowe gwarancje organizacyjnej, prawnej i decyzyjnej niezależności organu dochodzeniowego. Pomiędzy organem dochodzeniowym a ministrem nie ma relacji podporządkowania. W praktyce minister nigdy nie ingerował w codzienną operacyjną działalność organu dochodzeniowego. To, że organ dochodzeniowy jest usytuowany w wewnętrznej strukturze ministerstwa i działa w jego imieniu, w istocie zwiększa legitymację i autorytet tego organu.
20. W związku z powyższym zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej nie doszło do naruszenia art. 21 ust. 1 dyrektywy w sprawie bezpieczeństwa kolei. Rzeczpospolita Polska wnosi zatem o oddalenie w całości skargi wniesionej przez Komisję i obciążenie Komisji kosztami postępowania.
21. Rzeczpospolita Polska i Komisja przedstawiły uwagi na piśmie. Obydwie strony przedstawiły także ustne stanowiska na rozprawie w dniu 26 października 2017 r.
IV. Ocena
22. Struktura niniejszej opinii jest następująca: rozpocznę od zarysowania struktury art. 21 ust. 1 dyrektywy w sprawie bezpieczeństwa kolei (część A). Następnie szczegółowo przeanalizuję art. 21 ust. 1 zdanie drugie, który jest przepisem kluczowym dla niniejszej sprawy, najpierw w zakresie konkretnej charakterystyki niezależności wymaganej przez ten przepis (część B), a następnie w odniesieniu do kwestii określenia podmiotów, od jakich niezależność powinna zostać zagwarantowana (część C). Po przedstawieniu powyższych wymagań przejdę do omówienia ich zastosowania w niniejszej sprawie (część D).
A. Struktura art. 21 ust. 1 dyrektywy w sprawie bezpieczeństwa kolei
23. Artykuł 21 ust. 1 dyrektywy w sprawie bezpieczeństwa kolei składa się z trzech zdań. Pierwsze zdanie wymaga utworzenia stałego organu dochodzeniowego. Później następują dwa zdania określające bardziej szczegółowo zakres niezależności, jaki powinien zostać zapewniony temu organowi. Zdania te różnią się charakterem i zakresem.
24. Z jednej strony art. 21 ust. 1 zdanie drugie wymaga zapewnienia niezależności organu dochodzeniowego „pod względem organizacyjnym, prawnym i decyzyjnym” od szeregu podmiotów: „zarządców infrastruktury, przedsiębiorstw kolejowych, podmiotu ustalającego ceny, podmiotu przydzielającego przepustowość infrastruktury i jednostki notyfikowanej oraz od wszystkich stron, których interesy mogłyby być sprzeczne z zadaniami powierzonymi organowi dochodzeniowemu”.
25. Z drugiej strony art. 21 ust. 1 zdanie trzecie wskazuje na inny (być może węższy) rodzaj niezależności organu dochodzeniowego: jest on funkcjonalnie niezależny od władzy bezpieczeństwa i regulatorów kolejowych.
26. W art. 21 ust. 1 dyrektywy w sprawie bezpieczeństwa kolei wprowadzono zatem rozróżnienie pomiędzy dwoma rodzajami – i, jak należy przyznać, także stopniami – niezależności, znajdującymi zastosowanie do tego samego organu dochodzeniowego. Pierwszy to „zaledwie” niezależność funkcjonalna od władzy bezpieczeństwa i regulatorów kolejowych, zaś drugi to „wzmocniona” niezależność pod względem organizacyjnym, prawnym i decyzyjnym od jakiechkolwiek zarządców infrastruktury, przedsiębiorstw kolejowych, podmiotu ustalającego ceny, podmiotu przydzielającego przepustowość infrastruktury i jednostki notyfikowanej oraz od wszystkich stron, których interesy mogłyby być sprzeczne z zadaniami powierzonymi organowi dochodzeniowemu.
27. Można przypuszczać, że powyższa różnica sformułowań uzasadniona była faktem, że ingerencja w zadania organu dochodzeniowego przez podmioty wskazane w zdaniu trzecim jest, ze względu na zakres funkcji tych podmiotów, mniej prawdopodobna. Inaczej jest w przypadku podmiotów wskazanych w zdaniu drugim, co do których przyjmuje się, że bronią one interesów, które mogą kolidować z interesami organu dochodzeniowego.
28. Artykuł 21 ust. 1 zdanie trzecie nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, chociaż może z pewnością zostać pośrednio wykorzystany w procesie interpretacji. Zdanie to pomaga wyostrzyć zakres pojęcia niezależności, o którym mowa w zdaniu drugim, w przeciwieństwie do tego zarysowanego w zdaniu trzecim. Jednakże nie ulega wątpliwości, że niezależność organu dochodzeniowego od władzy bezpieczeństwa lub regulatora kolejowego nie jest kwestionowana w niniejszej skardze.
29. A zatem to zdanie drugie ma decydujące znaczenie dla niniejszej sprawy. Mimo że zawiera ono już pewne wskazówki co do pojęcia niezależności, o którym w nim mowa, dwie zmienne powinny zostać wyjaśnione w sposób bardziej szczegółowy: o jaki rodzaj niezależności chodzi (część B) i dokładnie od kogo ma to być niezależność (część C). Przejdę teraz do omówienia tych właśnie zagadnień.
B. Niezależność od czego?
30. Artykuł 21 ust. 1 dyrektywy w sprawie bezpieczeństwa kolei wymaga, by organ dochodzeniowy był niezależny od szeregu podmiotów pod trzema względami: organizacyjnym, prawnym i decyzyjnym. Dyrektywa nie zawiera dalszych definicji tych pojęć.
31. Trybunał stwierdził już ogólnie, że „[w] odniesieniu do organu publicznego określenie »niezależny« oznacza zwykle status, który zapewnia danemu organowi możliwość w pełni swobodnego działania, z wyłączeniem jakichkolwiek instrukcji czy nacisków”(4). W związku z powyższym niezależność oznacza w istocie pozostawanie poza sferą oddziaływania innych podmiotów, których działania mogą być podyktowane interesami innymi niż te, którymi kieruje się dany organ. W tym celu organowi należy zapewnić szereg konkretnych gwarancji niezależności, chroniących go przed niewłaściwymi ingerencjami, mogącymi uniemożliwić mu wykonywanie zadań i spełnianie jego misji(5).
32. Jednakże niezależność nie może być rozumiana jako pojęcie jednolite, będące rodzajem pasującego do wszystkiego schematu, określającego zespół gwarancji możliwych do uniwersalnego zastosowania do wszystkich niezależnych organów w zupełnie taki sam sposób. Niezależność jest raczej podobna do drabiny, po której można poruszać się w górę, w dół albo zatrzymać się na określonej wysokości, zależnej od tego, jaka odległość od określonego podmiotu lub podmiotów jest potrzebna dla niezależnego wykonania określonych zadań. A zatem potrzeba zapewnienia takich czy innych konkretnych gwarancji powinna być określana w świetle funkcji, jakie dany organ ma wykonywać w sposób niezależny.
33. Rdzeniem niezależności i pierwszym stopniem drabiny jest „niezależność decyzyjna”: możliwość podjęcia decyzji w indywidualnej sprawie w sposób bezstronny, bez żadnych wcześniejszych instrukcji i bez obawy przed wystąpieniem jakichkolwiek reperkusji po podjęciu decyzji. Wykraczając poza ten rdzeń, organ administracyjny może znaleźć się na wielu wyższych stopniach drabiny, gdzie pożądany jest wyższy standard bezstronności: od samodzielnej osobowości prawnej do gwarancji nieusuwalności poszczególnych członków organu, własnego budżetu, pełnej samorządności i innych elementów. Na samym szczycie drabiny wysoce niezależny, a przez to bezstronny organ administracyjny będzie się zbliżać do gwarancji wymaganych i zastrzeżonych dla organów pełniących funkcje sądownicze.
34. Zasadnicze znaczenie ma fakt, że dystans czy też stopnień drabiny, na którym dany organ powinien się znajdować, będzie „odpowiedni” wtedy, gdy zapobiegnie on każdemu potencjalnemu konfliktowi interesów i zapewni, że konkretne zadania tego organu będą wykonywane w sposób bezstronny i efektywny.
35. Jednakże jest oczywiste, że minimalną gwarancją, niezbędną dla każdego organu administracyjnego godnego miana niezależnego, jest niezależność decyzyjna: możliwość podejmowania bezstronnych decyzji w sprawach indywidualnych, w sposób wolny od ingerencji innych podmiotów o potencjalnie sprzecznych celach lub interesach. Członkowie takiego organu nie mogą być związani instrukcjami jakiegokolwiek rodzaju w ramach wykonywania swoich obowiązków(6). Jednocześnie takie minimalne wymogi niezależności, mające na celu zapewnienie bezstronnego podejmowania decyzji w indywidualnych sprawach, nie wykluczają jednak same w sobie istnienia ogólnych powiązań strukturalnych lub organizacyjnych pomiędzy wskazanymi podmiotami, pod warunkiem istnienia jasnych i mocnych gwarancji zapobiegających jakiejkolwiek ingerencji w proces decyzyjny organu w indywidualnych sprawach.
36. Przechodząc teraz konkretnie do organów badających wypadki kolejowe, należy zaznaczyć, że art. 21 ust. 1 dyrektywy w sprawie bezpieczeństwa kolei wymaga niezależności organu dochodzeniowego pod względem organizacyjnym, prawnym i decyzyjnym od szeregu podmiotów działających w sektorze kolei. Brzmienie, kontekst i cel regulacji art. 21 ust. 1 dyrektywy w sprawie bezpieczeństwa kolei pozwalają na dalsze naświetlenie znaczenia tych wymogów.
37. Po pierwsze, naturalne znaczenie niezależności pod względem organizacyjnym powinno obejmować możliwość decydowania przez organ dochodzeniowy o swojej strukturze wewnętrznej oraz dysponowania własnymi organami i zasadami proceduralnymi. Co więcej, kategoria ta obejmuje również reguły odnoszące się do powoływania i odwoływania członków organów dochodzeniowego w celu wyeliminowania jakiegokolwiek wpływu na podejmowane przez ów organ decyzje. O ile taki niezależny organ powinien posiadać własne organy oraz dysponować środkami wystarczającymi do skutecznej realizacji jego zadań(7), o tyle odrębny budżet jako taki nie wydaje się konieczny(8).
38. W odniesieniu do struktury prawnej organ dochodzeniowy powinien dysponować samodzielną osobowością prawną(9). Nie może on być jedynie (podporządkowaną) jednostką organizacyjną w ramach większej struktury, obejmującej podmiot o interesach potencjalnie sprzecznych z interesami tego organu.
39. Jeżeli chodzi o proces decyzyjny, niezależność w tym względzie oznacza, że organ może podejmować decyzje swobodnie, bez jakiejkolwiek ingerencji z zewnątrz. Implikuje to istnienie gwarancji bezstronności w procesie decyzyjnym.
40. Po drugie, kontekst i ogólny cel powyższych trzech aspektów niezależności ukazują potrzebę zapewnienia, by organy dochodzeniowe mogły prowadzić dochodzenia i formułować zalecenia w zakresie bezpieczeństwa w sposób wolny od ingerencji jakiegokolwiek podmiotu, w którego interesie mogłoby leżeć to, by rzeczywiste przyczyny wypadków nie zostały ujawnione.
41. W związku z tym nie ulega raczej wątpliwości, że w świetle wykładni uwzględniającej funkcje organu dochodzenie regulowane przez dyrektywę jest dochodzeniem o charakterze technicznym i administracyjnym. Nie rozstrzyga ono kwestii odpowiedzialności. Jak wskazano w motywie 24, jest to zadaniem dochodzenia sądowego. Fakt ten nie powinien jednak przesłaniać rzeczywistego znaczenia tego, wydawałoby się, czysto „technicznego” dochodzenia. Sformułowanej i wyrażonej w wyniku takiego dochodzenia ocenie przyczyn wypadku lub incydentu kolejowego przypisana zostanie – właśnie ze względu na wykorzystaną wiedzę ekspercką – istotna waga. Biorąc także pod uwagę zadanie formułowania zaleceń w zakresie bezpieczeństwa na przyszłość, w celu zapobiegnięcia powtarzaniu się wypadków, wydaje się, że organ dochodzeniowy powinien cieszyć się dość dużym zakresem niezależności od wszystkich podmiotów, których interesy mogłyby być sprzeczne z realizacją zadań dochodzeniowych organu.
42. Po trzecie, uwzględnienia wymaga także szerszy kontekst (czy też argument wywiedziony z systematyki). Wykładnia art. 21 ust. 1 zdanie drugie dyrektywy w sprawie bezpieczeństwa kolei może zostać podjęta w świetle innych aktów prawa wtórnego Unii, które podobnym organom powierzają podobne funkcje.
43. Strony niniejszego postępowania, jak również wcześniejsza część niniejszej opinii odnosiły się w tym względzie do szeregu zbliżonych systemów uregulowań. Należy jednak przyznać, że z wyjątkiem wykładni pojęć ogólnych, pogłębione analogie do powyższych uregulowań w niniejszej sprawie mają ograniczoną użyteczność z prostego powodu: uregulowania te oraz konkretne funkcje danego organu różnią się między sobą, nieraz w znacznym zakresie.
44. W tym samym obszarze gwarancje niezależności nie będą zawsze takie same. Na przykład, poza organami dochodzeniowymi, rozważając inny organ administracyjny działający w sektorze kolejowym, a mianowicie krajowy organ regulacyjny, należy wskazać, że zachowuje on funkcjonalną niezależność od wszelkich właściwych organów uczestniczących w zawieraniu umów o świadczenie usług publicznych. Jest to samodzielny organ, odrębny prawnie i niezależny pod względem funkcjonalnym, hierarchicznym i decyzyjnym od jakiegokolwiek innego podmiotu publicznego lub prywatnego. Jest on również, mówiąc mniej kategorycznie, niezależny w swojej organizacji, w decyzjach finansowych, strukturach prawnych i podejmowaniu decyzji od jakiegokolwiek zarządcy infrastruktury, organu pobierającego opłaty, organu alokującego lub wnioskodawcy(10).
45. Gdy spojrzymy poza sektor kolejowy, być może najbliższa możliwa analogia dotyczy innych organów administracyjnych badających wypadki komunikacyjne. Chociaż zajmują się one innymi środkami transportu, organy te łączą wspólne cele i funkcje. W związku z tym uregulowania dotyczące ich działalności i wymagania co do ich niezależności powinny być może zostać sformułowane w zbliżony sposób i mieć taki sam zakres.
46. Nie wydaje się jednak, by tak w istocie było. W odniesieniu do organów do spraw badania zdarzeń lotniczych w zakresie lotnictwa cywilnego przepisy rozporządzenia (UE) nr 996/2010(11) są ukształtowane w inny sposób. Z jednej strony organy te „[m]uszą […] móc prowadzić badania przy zachowaniu pełnej niezależności”(12), przy czym „otrzymuj[ą] [one] budżet, który umożliwia […] wykonywanie [ich] zadań”(13). Z drugiej strony art. 4 ust. 2 tego samego rozporządzenia wymaga jedynie niezależności funkcjonalnej od szeregu podmiotów. Następnie, w odniesieniu do organów prowadzących dochodzenia w sprawach wypadków w sektorze transportu morskiego, z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2009/18/WE(14) wynika, że organy dochodzeniowe są „niezależn[e] – z funkcjonalnego i organizacyjnego punktu widzenia – od którejkolwiek ze stron, której interesy mogłyby stać w sprzeczności z powierzonym [im] zadaniem”.
47. Chociaż można niewątpliwie dostrzec pewne wspólne elementy widoczne na określonym poziomie abstrakcji, to jednak brzmieniowe i systemowe różnice pomiędzy poszczególnymi systemami uregulowań w istocie nie pozwalają na sformułowanie jakichkolwiek wspólnych standardów.
48. Wreszcie, na najdalszej krawędzi systematycznego spektrum można umieścić orzecznictwo najczęściej przywoływane w kontekście niniejszej sprawy, dotyczące niezależności organów do spraw ochrony danych. Jest to zrozumiałe z praktycznego punktu widzenia, jako że Trybunał miał już okazję wypowiedzieć się co do tych zagadnień w odniesieniu do dyrektywy 95/46/WE(15). Jeśli chodzi o rzeczywiste gwarancje i ich konkretny poziom, ten akt prawny i orzecznictwo dotyczące jego wykładni mogą zostać wykorzystane raczej w celu przeciwstawienia (i zilustrowania, jak daleko prawodawca Unii mógł, lecz najwyraźniej nie chciał się posunąć) ich dyrektywie w sprawie bezpieczeństwa kolei, a nie w celu wskazania analogii do tego aktu.
49. W przeciwieństwie do dyrektywy w sprawie bezpieczeństwa kolei ogólne rozporządzenie o ochronie danych(16), które niedługo zastąpi dyrektywę 95/46, przewiduje działanie organów nadzorczych „w sposób w pełni niezależny”(17). Zgodnie ze wskazanym rozporządzeniem organy te mają mieć „własny personel, działający pod wyłącznym kierownictwem członka lub członków danego organu nadzorczego”(18) oraz dysponować „odrębnym, publicznym budżetem rocznym”(19). Co więcej, art. 53 wyraźnie określa warunki powoływania i upływu kadencji członków organów nadzorczych w sposób zabezpieczający ich niezależność. W związku z tym jest jasne, że rozporządzenie to ustanawia raczej szczegółowe wymogi i wysokie standardy co do niezależności, wyraźnie wykraczające poza te przewidziane w dyrektywie w sprawie bezpieczeństwa kolei.
50. Z powyższych uwag wynika, że art. 21 ust. 1 zdanie drugie dyrektywy w sprawie bezpieczeństwa kolei wymaga, by organ dochodzeniowy był niezależny pod trzema względami: organizacyjnym, prawnym i decyzyjnym. Co więcej, te trzy wymiary niezależności powinny być analizowane z uwzględnieniem kontekstu, w świetle celu, jakiemu ta niezależność ma służyć, a mianowicie zdolności organów dochodzeniowych do prowadzenia dochodzenia i formułowania zaleceń w zakresie bezpieczeństwa w sposób wolny od jakiejkolwiek ingerencji podmiotu, w którego interesie mogłoby leżeć zapobieżenie wyjawieniu rzeczywistych przyczyn określonych wypadków.
51. Po przedstawieniu rodzaju czy też stopnia niezależności wymaganej przez art. 21 ust. 1 dyrektywy w sprawie bezpieczeństwa kolei przejdę teraz do drugiej zmiennej wskazanej w art. 21 ust. 1 zdanie drugie, a mianowicie kwestii podmiotów, od jakich konkretnie niezależność powinna zostać zapewniona.
C. Niezależność od jakich podmiotów?
52. Artykuł 21 ust. 1 zdanie drugie dyrektywy w sprawie bezpieczeństwa kolei wylicza szereg podmiotów, od których organ dochodzeniowy powinien być niezależny pod względem organizacyjnym, prawnym i decyzyjnym. Są to: zarządcy infrastruktury, przedsiębiorcy kolejowi, podmiot ustalający ceny, podmiot przydzielający przepustowość infrastruktury, jednostka notyfikowana i wszystkie strony, których interesy mogłyby być sprzeczne z zadaniami powierzonymi organowi dochodzeniowemu.
53. Wyliczone podmioty wyraźnie różnią się ze względu na swój charakter. Po pierwsze, wyliczenie to obejmuje konkretne podmioty: zarządców infrastruktury, przedsiębiorstwa kolejowe, podmiot ustalający ceny, podmiot przydzielający przepustowość infrastruktury, jednostkę notyfikowaną. Po drugie, mamy do czynienia także ze zbiorczą kategorią obejmującą wszystkie strony, których interesy mogłyby być sprzeczne z zadaniami powierzonymi organowi dochodzeniowemu.
54. Logicznie rzecz biorąc, można założyć, że w odniesieniu do konkretnych podmiotów, które zostały wyliczone, prawodawca w istocie założył możliwość powstania konfliktu interesów ze względu na to, że z założenia różnią się one i są przeciwstawne pod względem natury, która wynika z ich funkcji. W związku z tym, jeżeli organ dochodzeniowy nie jest niezależny (lub jest bezpośrednio zależny) od któregokolwiek z wyliczonych podmiotów w trzech wskazanych powyżej aspektach niezależności, to mamy do czynienia z naruszeniem art. 21 ust. 1 dyrektywy w sprawie bezpieczeństwa kolei.
55. Tymczasem wskazana powyżej kategoria zbiorcza została określona inaczej. Z jednej strony jest ona otwarta, to jest obejmuje każdą stronę, której interesy mogłyby być tutaj w konflikcie. Z drugiej strony taki konflikt interesów musi zostać wyraźnie wykazany w indywidualnej sprawie, również w odniesieniu do trzech aspektów niezależności wskazanych w art. 21 ust. 1 zdanie drugie dyrektywy w sprawie bezpieczeństwa kolei.
56. Zbiorcza kategoria, obejmująca każdą stronę w sytuacji konfliktu interesów, obejmuje także moim zdaniem stan pośredniej zależności lub wpływu wywieranego za pośrednictwem innego podmiotu. Uwzględnia ona sytuacje, w których organ dochodzeniowy nie jest, formalnie rzecz ujmując, bezpośrednio zależny od żadnego z wyliczonych powyżej podmiotów, natomiast jeden lub większa liczba z tych (lub innych) podmiotów są w praktyce zależne od tego samego podmiotu trzeciego, od którego zależny jest także organ dochodzeniowy. Ten podmiot trzeci staje się w takiej sytuacji stroną, której interesy nie tylko są w konflikcie, lecz także w sposób nieunikniony strukturalnie pozostają w wyraźnej sprzeczności z zadaniami powierzonymi organowi dochodzeniowemu.
57. Biorąc pod uwagę, że badanie wypadków i incydentów kolejowych może, z największym stopniem prawdopodobieństwa, dotyczyć zarządców infrastruktury lub przedsiębiorstw kolejowych, kluczowe znaczenie ma zapewnienie niezależności organu dochodzeniowego w szczególności od tych właśnie podmiotów w celu uniknięcia ingerencji w realizację zadań organu dochodzeniowego. Zgodnie z motywem 24 „[b]adanie przyczyn wypadku w zakresie bezpieczeństwa […] powinno być prowadzone przez stale funkcjonujący podmiot, niezależny od podmiotów branży kolejowej. Podmiot badający wypadki powinien funkcjonować w sposób, który wyklucza konflikt interesów i jakiekolwiek możliwe związki dotyczące wypadków, które są badane”. W związku z powyższym, biorąc pod uwagę także znaczenie funkcji organu dochodzeniowego i jego odpowiedzialność wobec opinii publicznej(20), organ ów powinien być w stanie wykonywać swoje funkcje w sposób niezależny, bez ryzyka nacisku pochodzącego bezpośrednio lub pośrednio od innych podmiotów branży kolejowej.
58. Pozostało tylko jedno pytanie ogólne: czy organ publiczny taki jak na przykład minister mógłby zostać uznany za „stronę, której interesy mogłyby być sprzeczne z zadaniami powierzonymi organowi dochodzeniowemu”?
59. Z pewnością, jak wynika z brzmienia, historii prac legislacyjnych i szerszego kontekstu art. 21 ust. 1 dyrektywy w sprawie bezpieczeństwa kolei, nie ma ogólnego i abstrakcyjnego wymogu, by organ dochodzeniowy był niezależny od organów publicznych jako takich.
60. Katalog zawarty w art. 21 ust. 1 wyraźnie nie zawiera żadnych takich organów publicznych(21). Natomiast w innych aktach prawa wtórnego Unii dostrzeżono i wyraźnie zasygnalizowano potrzebę zapewnienia takiego jasnego i strukturalnego rozdziału w regulowanych przez te akty obszarach(22): na przykład dyrektywa 95/46 wymaga „całkowitej niezależności” organów nadzorczych(23). Pojęcie to zostało zinterpretowane przez Trybunał w ten sposób, że organy te „powinny pozostawać poza jakimkolwiek wpływem z zewnątrz, w tym bezpośrednim czy pośrednim wpływem państwa czy krajów związkowych, a nie tylko poza wpływem organów kontrolowanych”(24). Jednak także w tym przypadku dyrektywa w sprawie bezpieczeństwa kolei zdaje się funkcjonować w innym kontekście(25).
61. Wynika z tego, że art. 21 ust. 1 dyrektywy w sprawie bezpieczeństwa kolei nie może być interpretowany jako ustanawiający bezpośredni wymóg, by organ dochodzeniowy był niezależny od władzy wykonawczej czy jakiegokolwiek innego organu publicznego jako takich.
62. Jednakże ten ostatni organ może z pewnością zostać zaliczony do kategorii „stron, których interesy mogą być sprzeczne z zadaniami powierzonymi organowi dochodzeniowemu”, w zależności od okoliczności faktycznych danej sprawy. Taki konflikt interesów powstanie w sposób nieunikniony w sytuacji, w której organ publiczny w praktyce kontroluje jeden lub większą liczbę podmiotów wyraźnie wymienionych w art. 21 ust. 1 zdanie drugie dyrektywy w sprawie bezpieczeństwa kolei, takich jak zarządcy infrastruktury i przedsiębiorstwa kolejowe.
63. Można dodać, że wyrok Trybunału w sprawie Komisja/Włochy(26), powoływany w niniejszej sprawie przez Rzeczpospolitą Polską, nie zmienia powyższego wniosku.
64. W wyroku tym Trybunał orzekł, że Komisja nie wykazała, by art. 30 ust. 1 dyrektywy 2001/14, który wymaga, by organ kontrolny był niezależny od szeregu podmiotów branży kolejowej(27), dotyczył także pośredniej niezależności organu kontrolnego od przedsiębiorstwa kolejowego, z uwzględnieniem wpływu wywieranego za pośrednictwem ministra, biorąc pod uwagę, że włoskie przedsiębiorstwo kolejowe było własnością państwa(28).
65. Stwierdzenie to wydaje się mieć raczej ograniczone znaczenie dla niniejszej sprawy i dla wykładni wymogów z art. 21 ust. 1 dyrektywy w sprawie bezpieczeństwa kolei. Nie wgłębiając się nawet w dyskusję na temat systemowych i funkcjonalnych różnic pomiędzy organem kontrolnym a organem dochodzeniowym, podkreślonych dodatkowo przez fakt, że każdy z tych organów został uregulowany w innym akcie prawnym (i funkcjonuje w innym kontekście legislacyjnym), wystarczy przedstawić dwie istotne różnice na poziomie treści przepisów. Po pierwsze, w odróżnieniu od art. 30 dyrektywy 2001/14, art. 21 ust. 1 dyrektywy w sprawie bezpieczeństwa kolei nie wskazuje wyraźnie na możliwość, by przedmiotowym organem był sam minister. Po drugie, ten drugi przepis uwzględnia także otwartą, zbiorczą kategorię „stron, których interesy mogłyby być sprzeczne z zadaniami powierzonymi organowi dochodzeniowemu”, która nie występuje w dyrektywie 2001/14.
66. Podsumowując, organ publiczny, taki jak minister, może zostać uznany, w zależności od okoliczności faktycznych sprawy, za stronę, której interesy mogłyby być sprzeczne z zadaniami powierzonymi organowi dochodzeniowemu, pomimo tego, że organ taki nie został wyraźnie wymieniony w art. 21 ust. 1 zdanie drugie dyrektywy w sprawie bezpieczeństwa kolei. Jeśli tak rzeczywiście jest, to należy zapewnić, aby organ dochodzeniowy był niezależny od takiego organu publicznego pod względem organizacyjnym, prawnym i decyzyjnym.
D. Zastosowanie w niniejszej sprawie
67. W wyniku zastosowania zarysowanych powyżej ram analitycznych do faktów niniejszej sprawy można dojść do wniosku, że Rzeczpospolita Polska nie spełniła wymogów wynikających z art. 21 ust. 1 dyrektywy w sprawie bezpieczeństwa kolei. Polski organ dochodzeniowy, PKBWK, nie jest niezależny od ministra właściwego do spraw transportu pod względem prawnym, organizacyjnym i decyzyjnym.
1. Zależność bezpośrednia czy pośrednia?
68. Jak wynika z przedłożonych uwag na piśmie i jak następnie potwierdzono na rozprawie, państwo polskie jest właścicielem zarówno zarządcy infrastruktury, jak i przedsiębiorstwa kolejowego. Komisja podniosła, że Skarb Państwa, reprezentowany przez ministra właściwego do spraw transportu, kontroluje 100% kapitału spółki holdingowej PKP S.A., której grupa kapitałowa obejmuje szereg spółek, w tym także przedsiębiorstwo kolejowe. Skarb Państwa kontroluje także 85,90% akcji zarządcy infrastruktury (PKP PLK S.A.). Rzeczpospolita Polska nie zaprzeczyła żadnemu z powyższych twierdzeń. Z powyższego wynika, że minister kontroluje zarówno zarządcę infrastruktury, jak i przedsiębiorstwo kolejowe.
69. Komisja ponadto trafnie wskazała, że taka sytuacja prowadzi do powstania warunków konfliktu interesów wewnątrz ministerstwa. Minister jest immanentnie zainteresowany działalnością i wynikami gospodarczymi zarządcy infrastruktury oraz, w kontekście badania przyczyn wypadków, przedsiębiorstwa kolejowego.
70. W ten sposób minister staje się „stroną, której interesy mogłyby być sprzeczne z zadaniami powierzonymi organowi dochodzeniowemu” w rozumieniu art. 21 ust. 1 zdanie drugie dyrektywy w sprawie bezpieczeństwa kolei. W rezultacie, w celu spełnienia wymogów ustanowionych w tym przepisie, organ dochodzeniowy musi być niezależny od ministra pod względem organizacyjnym, prawnym i decyzyjnym.
71. Przez wzgląd na kompletność i jasność wywodu należy dodać, że argumentacja Komisji sformułowana została nieco inaczej. Komisja utrzymuje, że organ dochodzeniowy nie jest niezależny – za pośrednictwem ministra – od zarządcy infrastruktury. Komisja twierdzi zatem, że istnieje relacja pośredniej zależności pomiędzy organem dochodzeniowym a jednym z podmiotów wyliczonych w przepisie, to jest zarządcą infrastruktury, nie wskazując jednocześnie na ministra jako na stronę, której interesy mogłyby być sprzeczne z zadaniami powierzonymi organowi dochodzeniowemu.
72. Takie podejście być może jest dopuszczalne. Wydaje się jednak nieco problematyczne z punktu widzenia logicznej struktury art. 21 ust. 1 dyrektywy zdanie drugie w sprawie bezpieczeństwa kolei(29). Nie jest dla mnie do końca jasne, dlaczego konieczne miałoby być równie okrężne rozumowanie polegające na powoływaniu się na pośrednie związki pomiędzy organem dochodzeniowym a zarządcą infrastruktury, jeżeli możliwe jest zwrócenie uwagi na istotę problemu, to jest na bezpośrednie powiązania pomiędzy organem dochodzeniowym a stroną w sytuacji konfliktu interesów, uwzględnione – i wyraźnie zakazane – w tym przepisie.
73. W każdym razie nie ulega wątpliwości, że Komisja zarzuca Rzeczypospolitej Polskiej naruszenie art. 21 ust. 1 dyrektywy w sprawie bezpieczeństwa kolei, wynikające z prawnych i faktycznych uwarunkowań polskiego systemu prawnego oraz roli przewidzianej dla ministra właściwego do spraw transportu. Właściwa kwalifikacja prawna tej sytuacji w świetle (trafnie przywołanego) przepisu prawa Unii jest zagadnieniem prawnym wymagającym rozstrzygnięcia przez Trybunał.
2. Elementy (nie)zależności
a) Struktura prawna
74. Fakt, że PKWBK stanowi integralną część ministerstwa, nie jest kwestionowany. Nie ma ona osobowości prawnej. Jak Rzeczpospolita Polska stwierdziła na rozprawie, źródłem formalnych uprawnień PKBWK jest minister. Nie ulega zatem wątpliwości, że PKBWK, będąca jedynie jednostką organizacyjną ministerstwa, nie jest niezależna od ministra pod względem prawnym.
b) Organizacja
75. Komisja utrzymuje, że także pod względem organizacyjnym PKWBK nie jest niezależna z trzech podstawowych powodów: po pierwsze, zasady powoływania i odwoływania jej członków przyznają nadmierny zakres uznania ministrowi; po drugie, PKBWK nie jest władna ustanawiać swoich własnych zasad wewnętrznych; po trzecie, jest zależna od ministra pod względem zasobów ludzkich i finansowych.
76. Po pierwsze, Komisja podnosi, że warunki powoływania i odwoływania członków PKBWK nie gwarantują ich niezależności od ministra w wystarczającym stopniu. Twierdzi ona, że prawo polskie nie określa merytorycznych kryteriów dla powołania przewodniczącego, członków stałych ani członków doraźnych. Według Komisji członkami stałymi mogą nawet być przedstawiciele zarządcy infrastruktury lub przedsiębiorstwa kolejowego. Co więcej, minister może według swojego uznania odwołać przewodniczącego PKBWK.
77. W trakcie niniejszego postępowania Rzeczpospolita Polska nie była w stanie odeprzeć tych twierdzeń.
78. Artykuł 28a ust. 6 ustawy o transporcie kolejowym stanowi, że przewodniczącego PKBWK powołuje i odwołuje minister właściwy do spraw transportu. Zgodnie z art. 28a ust. 7 i 8 zastępca przewodniczącego, sekretarz i członkowie PKBWK są powoływani i odwoływani przez ministra, na wniosek lub po zasięgnięciu opinii przewodniczącego. Co więcej, jak wynika z art. 28a ust. 4, członkowie doraźni PKBWK są co prawda wybierani przez przewodniczącego, lecz z listy utworzonej przez ministra.
79. Zatem, jak wynika z tych przepisów krajowych, minister odgrywa kluczową rolę w powoływaniu i odwoływaniu członków PKBWK. Wszyscy członkowie stali są powoływani przez niego, a członkowie doraźni wybierani są z utworzonej przez niego listy. Podnoszony przez Rzeczpospolitą Polską fakt, że lista członków doraźnych jest w praktyce układana przez przewodniczącego PKBWK, nie ma istotnego znaczenia. Chociaż praktyka może faktycznie tak wyglądać, art. 28a ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym stanowi wyraźnie, że listę przygotowuje minister. Także to, że zastępca przewodniczącego, sekretarz i „zwykli” członkowie PKBWK są powoływani przez ministra na wniosek lub po zasięgnięciu opinii przewodniczącego, nie ogranicza w istotnym stopniu zakresu uznania przysługującego ministrowi w świetle tego, w jaki sposób sam przewodniczący jest powoływany i może zostać odwołany przez ministra.
80. Ten zakres uznania wydaje się jeszcze szerszy, gdy uwzględnimy brak jakichkolwiek szczegółowych wymagań dotyczących kwalifikacji osób powoływanych do PKBWK. Poza ogólnymi wymaganiami wskazanymi w art. 28a ust. 10 ustawy o transporcie kolejowym(30) ustawodawstwo krajowe nie zawiera żadnych dalszych kryteriów oceny zdatności kandydata do pełnienia funkcji w PKBWK. Co więcej, przepis krajowy(31) zakazujący powoływania osób zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych, których infrastruktura kolejowa, pracownicy lub pojazdy kolejowe uczestniczyli w zdarzeniu, znajduje zastosowanie wyłącznie do członków doraźnych, a nie do członków stałych.
81. W odniesieniu do zakończenia kadencji członków PKBWK art. 28a ust. 11 przewiduje trzy zdarzenia, równoznaczne z zakończeniem członkostwa danej osoby w PKBWK: śmierć, rezygnację oraz niespełnienie wymagań określonych w art. 28a ust. 10. Nie jest jednak jasne, czy katalog zawarty w art. 28a ust. 11 ma charakter wyczerpujący, ponieważ art. 28a ust. 6–9 przewiduje możliwość odwołania członków PKBWK przez ministra. Trzeba przy tym przyznać, że jedynie przewodniczący może zostać bezpośrednio odwołany przez ministra. Pozostali członkowie mogą zostać odwołani przez ministra na wniosek lub po zasięgnięciu opinii przewodniczącego lub PKBWK.
82. Brzmienie powyższych przepisów nie daje jasnej odpowiedzi na pytanie, czy minister może w praktyce swobodnie odwołać członków PKBWK, czy jest związany wnioskami lub opiniami przedkładanymi przez przewodniczącego. Jednakże z punktu widzenia gwarancji niezależności PKBWK i jej członków pytanie to stanowi w pewnym zakresie jedynie temat zastępczy: jeżeli minister jest uprawniony do odwołania przewodniczącego w każdej chwili według swojego uznania, to w jaki sposób przewodniczący miałby zapewnić jakiekolwiek systemowe gwarancje (przez niezłożenie wniosku lub odmowę wyrażenia zgody) chroniące pozostałych członków PKBWK przed odwołaniem (lub też zapobiec pozostaniu danego członka na stanowisku)?
83. Po drugie, jeżeli chodzi o przepisy wewnętrzne, Komisja podniosła, że minister w pełni kształtuje organizację PKBWK przez ustanowienie tych przepisów. Chociaż Rzeczpospolita Polska twierdziła na rozprawie, że przepisy te są opracowywane przez sam organ dochodzeniowy, nie zmienia to faktu, że zgodnie z art. 28d ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym to minister określa, w drodze zarządzenia, regulamin regulujący działalność PKBWK i jej strukturę organizacyjną.
84. Po trzecie, pewne dalsze wątpliwości co do organizacyjnej niezależności PKBWK mogą wynikać z ustaleń dotyczących zasobów ludzkich i finansowych. Komisja podkreśla, że brak własnych środków uniemożliwia PKBWK realizowanie jej zadań. Konieczność systematycznego ubiegania się o zasoby ludzkie lub finansowe może stanowić istotne ograniczenie organizacyjnej niezależności PKBWK od ministra.
85. Nie uważam, by istniała potrzeba odnoszenia się w niniejszej sprawie do kwestii niezależności budżetowej(32). Komisja nie zarzuciła w skardze naruszenia przez Rzeczpospolitą Polską art. 21 ust. 2 dyrektywy w sprawie bezpieczeństwa kolei, który stanowi, że organowi dochodzeniowemu umożliwia się pozyskanie odpowiednich zasobów dla realizacji jego zadań w sposób niezależny. Jakkolwiek można zasugerować, że taki wymóg mógłby zostać wywiedziony z pojęcia niezależności organizacyjnej w rozumieniu art. 21 ust. 1, moim zdaniem dwie omówione powyżej kwestie są wystarczające do wykazania, że PKBWK nie jest organizacyjnie niezależna od ministra.
c) Proces decyzyjny
86. Komisja twierdzi wreszcie, że PKBWK nie jest niezależna od ministra pod względem decyzyjnym, ponieważ działa nie we własnym imieniu, lecz w imieniu ministra. W związku z tym wydaje się, że nie może ona podejmować samodzielnych decyzji. Według Komisji wszelkie decyzje podejmowane przez PKBWK powinny uzyskać zgodę i podpis ministra. Stanowi to zagrożenie dla niezależności organu dochodzeniowego względem ministra.
87. Chociaż nie zgadzam się ze wszystkimi uwagami krytycznymi poczynionymi przez Komisję, niewątpliwie aktualne krajowe ramy legislacyjne zawierają elementy problematyczne, które prowadzą do braku niezależności pod względem decyzyjnym.
88. Jak wynika z brzmienia art. 28a ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, PKBWK wykonuje swoje zadania w imieniu ministra właściwego do spraw transportu. Takie stwierdzenie mogłoby zostać odczytane w ten sposób, że to sam minister przyjmuje uchwały. Możliwe, że aktualna praktyka jest taka, jak podnosi Rzeczpospolita Polska, to jest minister nie wpływa na proces decyzyjny ani nie bierze w nim udziału, i że wyłącznie członkowie PKBWK podejmują uchwały. Jednakże brzmienie art. 28a ust 2 prowadzi do innych wniosków.
89. Co wydaje się jednak bardziej istotne, jak ustalono w trakcie rozprawy, publikacja uchwał PKBWK w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw transportu może nastąpić wyłącznie po podpisaniu tego dokumentu przez ministra. Jest on zatem w sposób oczywisty zaangażowany, być może nie ściśle w ramach procesu decyzyjnego, lecz z pewnością na etapie publikacji uchwały. Wynikła stąd dyskusja – której pewne echa wybrzmiały także na rozprawie, a która odnosi się do kwestii, czy podpisanie stanowi „jedynie formalność” oraz czy minister hipotetycznie mógłby odmówić podpisu i w ten sposób udaremnić publikację uchwały – nie może przesłonić znaczenia jego roli w procesie publikacji: jak wspomniano już kilkakrotnie, przejrzystość i publiczna dostępność informacji, w tym swobodny przepływ ustaleń PKBWK do opinii publicznej, stanowią istotny element niezależności decyzyjnej wyraźnie wymaganej przez dyrektywę w sprawie bezpieczeństwa kolei(33). Wyrażając to prostymi słowami: kto kontroluje obieg informacji, kontroluje tę informację.
90. Wreszcie, powołane przez Rzeczpospolitą Polską brzmienie art. 28a ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, który stanowi, że PKBWK jest niezależna, oraz art. 28a ust. 14, który stanowi, że „[c]złonkowie [PKBWK] […] nie są związani poleceniem co do treści podejmowanych uchwał”, należy z pewnością ocenić jako uregulowania mile widziane i właściwe. Jednakże oceniane w kontekście oraz na tle wszystkich pozostałych problematycznych elementów krajowych ram prawnych omówionych w tej części opinii, które niewątpliwie nie spełniają wymagań ustanowionych w art. 21 ust. 1 dyrektywy w sprawie bezpieczeństwa kolei, nie są one z pewnością wystarczającym remedium dla pozostałych niedociągnięć w odniesieniu do niezależności PKBWK pod względem organizacyjnym, prawnym i decyzyjnym.
3. Wnioski
91. W świetle powyższego łączne działanie czynników omówionych powyżej prowadzi do wniosku, że PKBWK w praktyce funkcjonuje jako zaledwie jednostka organizacyjna ministerstwa właściwego do spraw transportu, a nie jako niezależny organ w rozumieniu art. 21 ust. 1 zdanie drugie dyrektywy w sprawie bezpieczeństwa kolei. W związku z powyższym PKBWK nie dysponuje atrybutami niezależności wymaganymi przez ten przepis.
92. Proponuję zatem, aby Trybunał orzekł, że nie podejmując niezbędnych działań w celu zagwarantowania niezależności organu dochodzeniowego od ministra właściwego do spraw transportu, który kontroluje zarządcę infrastruktury i przedsiębiorstwo kolejowe, a zatem jest stroną, której interesy mogą być sprzeczne z zadaniami powierzonymi organowi dochodzeniowemu, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom wynikającym z art. 21 ust. 1 dyrektywy w sprawie bezpieczeństwa kolei.
93. Warto poczynić jeszcze dwie uwagi końcowe.
94. Po pierwsze, jak wyraźnie podkreślono w poprzednich częściach niniejszej opinii, w konkretnych okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z sytuacją, w której organ dochodzeniowy jest częścią ministerstwa, które jednocześnie kontroluje zarządcę infrastruktury i przedsiębiorstwo kolejowe. W związku z tym z sytuacji, w której w obrębie tego samego podmiotu publicznego występuje tak osobliwa „funkcjonalna trójca”, można wyciągnąć co najwyżej bardzo ograniczone wnioski, jakie znajdowałyby zastosowanie w sytuacjach, w których minister nie miałby równie bliskich powiązań z zarządcą infrastruktury (i z przedsiębiorstwem kolejowym). Na początek należy zastrzec, że gdyby nie istniały tego rodzaju lub jakiekolwiek powiązania, trudno byłoby z zasady uznać ministra za „stronę, której interesy mogłyby być sprzeczne z zadaniami powierzonymi organowi dochodzeniowemu” w rozumieniu art. 21 ust. 1 dyrektywy w sprawie bezpieczeństwa kolei.
95. Po drugie, wspólny wątek powracający jak lejtmotyw w ciągu niniejszej sprawy, w szczególności w argumentacji podnoszonej przez Rzeczpospolitą Polską w odpowiedzi na zarzut braku gwarancji niezależności PKBWK, można w pewnym uproszczeniu sparafrazować następująco: „Tak, właściwe przepisy prawa krajowego stanowią w taki sposób, lecz w praktyce postępuje się inaczej i jest to zgodne z wymogami dyrektywy”(34).
96. Na ten argument można odpowiedzieć dwojako: w sposób ogólny i w sposób szczegółowy. Jeżeli chodzi o postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 258 TFUE – a konkretniej, skargi wnoszone do Trybunału w związku z uchybieniem wynikającym z traktatów zobowiązaniom dotyczącym gwarancji niezależności organów administracyjnych – jasno przyjęto, że transpozycja takich gwarancji jedynie przez praktykę administracyjną nie jest wystarczająca(35). Nie negując wagi takiej praktyki, należy stwierdzić, że muszą także zostać przyjęte, na wyższym szczeblu, jasne i widoczne przepisy ustawowe lub wykonawcze, które wyraźnie ustanawiają konkretne rozwiązania zapewniające, że rodzaj i stopień niezależności wymaganej w przepisach prawa Unii zostanie osiągnięty.
97. Szczegółowa odpowiedź jest, na bardziej systematycznym poziomie, w pełni zgodna z ogólnym rozumieniem instytucjonalnych gwarancji niezależności. Takie gwarancje z definicji nie mogą być zależne od dobrej woli i prawidłowego zachowania poszczególnych podmiotów i bieżącej praktyki administracyjnej. Mają być jasno i wyraźnie umocowane w strukturze legislacyjnej i funkcjonować niezależnie od tożsamości i intencji poszczególnych podmiotów.
98. Nie umniejszając w żaden sposób znaczenia rzeczywistego funkcjonowania prawa w praktyce instytucjonalnej ani kluczowej wagi internalizacji atrybutu niezależności przez odpowiednie osoby, należy stwierdzić, że prawidłowa transpozycja gwarancji niezależności nie może z pewnością być ograniczona do zapewnienia możliwości, że pewne (pozytywne) sytuacje mogłyby wydarzyć się w praktyce. Prawidłowa transpozycja musi gwarantować, że ze względu na przyjęte rozwiązania instytucjonalne i istniejący system zabezpieczeń inne (już nie tak pozytywne) sytuacje po prostu nie mogą mieć miejsca.
V. W przedmiocie kosztów
99. Co się tyczy zarzutu dotyczącego naruszenia art. 21 ust. 1 dyrektywy w sprawie bezpieczeństwa kolei, zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Rzeczypospolitej Polskiej kosztami postępowania, zaś ta ostatnia przegrała sprawę, powinna ona zostać obciążona kosztami.
100. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 16 ust. 1 dyrektywy w sprawie bezpieczeństwa kolei, art. 141 §§ 1 i 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem stanowią, że strona, która cofa skargę, zostaje obciążona kosztami na żądanie strony przeciwnej sformułowane w uwagach w przedmiocie cofnięcia skargi. Jednakże na żądanie strony, która cofa skargę, strona przeciwna pokrywa koszty, jeżeli jest to uzasadnione jej sposobem postępowania.
101. Nie zajmując żadnego stanowiska, choćby pośrednio, w odniesieniu do kwestii, czy Rzeczpospolita Polska naruszyła art. 16 ust. 1 dyrektywy w sprawie bezpieczeństwa kolei, należy przyznać, że Rzeczpospolita Polska wprowadziła zmiany w swoim ustawodawstwie i notyfikowała je Komisji dopiero po wszczęciu przez Komisję postępowania przed Trybunałem. Przez swoje postępowanie (zaniechanie) Rzeczpospolita Polska zmusiła zatem Komisję do podniesienia także tego ostatniego zarzutu. Ponieważ w replice, w której Komisja wycofała rzeczony zarzut, instytucja ta wniosła o obciążenie kosztami w tym zakresie Rzeczypospolitej Polskiej, rzeczywiście uzasadnione wydaje się obciążenie Rzeczypospolitej Polskie kosztami również w odniesieniu do wycofanego zarzutu.
VI. Wnioski
102. Z przyczyn przedstawionych powyżej proponuję, by Trybunał:
1) orzekł, że nie podejmując niezbędnych działań w celu zagwarantowania niezależności organu dochodzeniowego od ministra właściwego do spraw transportu, który kontroluje zarządcę infrastruktury i przedsiębiorstwo kolejowe, a zatem jest stroną, której interesy mogą być sprzeczne z zadaniami powierzonymi organowi dochodzeniowemu, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom wynikającym z art. 21 ust. 1 dyrektywy 2004/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie bezpieczeństwa kolei wspólnotowych oraz zmieniającej dyrektywę Rady 95/18/WE w sprawie przyznawania licencji przedsiębiorstwom kolejowym, oraz dyrektywę 2001/14/WE w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz certyfikację w zakresie bezpieczeństwa;
2) obciążył Rzeczpospolitą Polską całością kosztów niniejszego postępowania.