WYROK SĄDU (dziewiąta izba)
z dnia 11 września 2019 r.(*)
Służba publiczna – Urzędnicy – Awans – Postępowanie w sprawie awansu (2017) – Decyzja o nieawansowaniu skarżącego do grupy zaszeregowania AD 7 ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2017 r. – Artykuł 45 regulaminu pracowniczego – Artykuł 9 ust. 3 załącznika IX do regulaminu pracowniczego – Nadużycie władzy – Kara dyscyplinarna
W sprawie T‑545/18
YL, urzędnik Komisji Europejskiej, reprezentowany przez adwokatów P. Yona oraz B. de Lapasse’a,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, reprezentowanej początkowo przez L. Radu Bouyon oraz R. Striani, a następnie przez L. Radu Bouyon oraz B. Mongina, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
mającej za przedmiot żądanie, na podstawie art. 270 TFUE, po pierwsze, stwierdzenia nieważności decyzji Komisji, podanej do wiadomości personelowi tej instytucji w dniu 13 listopada 2017 r., o nieawansowaniu skarżącego do grupy zaszeregowania AD 7 w ramach postępowania w sprawie awansu (2017), po drugie, awansowania skarżącego do grupy zaszeregowania AD 7 ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2017 r., oraz po trzecie, zadośćuczynienia za krzywdę, jakiej skarżący w swej ocenie doznał,
SĄD (dziewiąta izba),
w składzie: S. Gervasoni, prezes, K. Kowalik-Bańczyk (sprawozdawca) i C. Mac Eochaidh, sędziowie,
sekretarz: M. Marescaux, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 3 lipca 2019 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Okoliczności powstania sporu
1 Skarżący, YL, jest urzędnikiem zatrudnionym w dyrekcji generalnej (DG) [poufne](1) Komisji Europejskiej od dnia 16 maja 2010 r. Od dnia 1 stycznia 2012 r. jest zaszeregowany w grupie AD 6.
2 Od 6 stycznia 2014 r. do 15 stycznia 2016 r. skarżący przebywał na urlopie z przyczyn osobistych.
3 Decyzją z dnia 23 marca 2016 r. (zwaną dalej „decyzją z dnia 23 marca 2016 r.”) organ powołujący Komisji nałożył na skarżącego karę w postaci przeniesienia na niższy stopień z tego powodu, że po pierwsze, uzyskał w sposób nieprawidłowy jeden dzień zwolnienia chorobowego w dniu 18 czerwca 2013 r., w którym uczestniczył w działalności politycznej, po drugie, w dniu 6 lutego 2014 r. opublikował na swojej prywatnej witrynie internetowej „polemiczny” artykuł dotyczący Unii Europejskiej, nie informując o tym wcześniej organu powołującego, po trzecie, w okresie od 11 kwietnia do 1 maja 2014 r. kierował do dziennikarzy wypowiedzi mogące stwarzać ryzyko dla reputacji Komisji, po czwarte, przebywając na urlopie z przyczyn osobistych, nie poinformował organu powołującego o tym, że w dniu 30 marca 2014 r. został wybrany do pełnienia funkcji publicznych, oraz po piąte, w okresie od 25 lutego do 15 kwietnia 2014 r. wykonywał działalność dodatkową, nie zwróciwszy się uprzednio o pozwolenie organu powołującego.
4 Skarżący nie wniósł zażalenia na decyzję z dnia 23 marca 2016 r.
5 Pismem z listopada 2017 r. dyrektor generalny DG [poufne] poinformował skarżącego, że zgodnie z zaleceniami wspólnego komitetu ds. awansów zostanie on awansowany do grupy zaszeregowania AD 7 ze skutkiem wstecznym od dnia 1 stycznia 2017 r.
6 W dniu 13 listopada 2017 r. organ powołujący opublikował listę urzędników awansowanych w ramach postępowania w sprawie awansu (2017). Lista ta nie zawierała nazwiska skarżącego.
7 W dniu 12 lutego 2018 r. skarżący złożył zażalenie na decyzję organu powołującego o nieawansowaniu go. Podniósł on w szczególności, że do tych celów organ powołujący nie mógł brać pod uwagę decyzji z dnia 23 marca 2016 r.
8 W dniu 8 czerwca 2018 r. organ powołujący oddalił zażalenie skarżącego, uzasadniając to w ten sposób, że art. 45 regulaminu pracowniczego urzędników Unii Europejskiej (zwanego dalej „regulaminem pracowniczym”) nie zawiera wyczerpującego wykazu kryteriów, które należy uwzględniać przy przewidzianym w tym artykule porównywaniu osiągnięć, a zatem możliwe było wzięcie pod uwagę, do celów tego porównania, decyzji z dnia 23 marca 2016 r. Ponadto organ powołujący wskazał, że pojęcie „postawy w ramach służby” może również stanowić jedno z tych kryteriów.
Przebieg postępowania i żądania stron
9 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 11 września 2018 r. skarżący wniósł niniejszą skargę. W dniu 14 grudnia 2018 r. Komisja złożyła w sekretariacie Sądu odpowiedź na skargę.
10 Skarżący wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności decyzji o nieawansowaniu go do grupy zaszeregowania AD 7 w ramach postępowania w sprawie awansu 2017;
– stwierdzenie nieważności decyzji oddalającej zażalenie;
– awansowanie go do grupy zaszeregowania AD 7 ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2017 r.;
– zasądzenie zadośćuczynienia, szacowanego na kwotę 100 000 EUR, za krzywdę wynikającą z wydania decyzji o nieawansowaniu go do grupy zaszeregowania AD 7 w ramach postępowania w sprawie awansu 2017;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania, szacowanymi na 10 000 EUR.
11 Komisja wnosi do Sądu o:
– oddalenie skargi;
– obciążenie skarżącego kosztami postępowania.
Co do prawa
12 Tytułem wstępu należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zażalenie pracownika i jego oddalenie przez właściwy organ stanowią integralną część złożonej procedury, w związku z czym skarga – nawet jeśli skierowano ją formalnie przeciwko oddaleniu zażalenia pracownika – skutkuje rozpatrzeniem przez Sąd niekorzystnego aktu, na który złożono zażalenie (wyroki: z dnia 17 stycznia 1989 r., Vainker/Parlament, 293/87, EU:C:1989:8, pkt 8; z dnia 25 października 2018 r., KF/Satcen, T‑286/15, EU:T:2018:718, pkt 115).
13 Wynika stąd, że zarzut zmierzający do uzyskania stwierdzenia nieważności decyzji organu powołującego oddalającej zażalenie skarżącego należy postrzegać jako zarzut zmierzający do uzyskania stwierdzenia nieważności decyzji o nieawansowaniu go do grupy zaszeregowania AD 7 w ramach postępowania w sprawie awansu 2017 (zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”).
14 O ile skarżący podnosi formalnie dwa odrębne zarzuty, z których pierwszy dotyczy oczywistego naruszenia normy prawnej, a drugi nadużycia władzy i procedury, o tyle należy przyjąć, że zarzuty te składają się w istocie na jeden zarzut, zasadzający się na tym, że uwzględnienie decyzji z dnia 23 marca 2016 r. w ramach porównania osiągnięć, przewidzianego w art. 45 regulaminu pracowniczego, wywołało skutek w postaci ukarania go po raz drugi za te same czyny. Skarżący twierdzi zatem, że organ powołujący jednocześnie naruszył art. 45 regulaminu pracowniczego, jak również art. 9 ust. 3 załącznika IX do regulaminu pracowniczego i zasadę ne bis in idem, a także dopuścił się nadużycia władzy i procedury.
15 Komisja kwestionuje argumenty skarżącego.
16 Zgodnie z art. 9 ust. 3 załącznika IX do regulaminu pracowniczego, w którym powtórzono ogólną zasadę prawa Unii ne bis in idem, pojedyncze przewinienie służbowe może powodować zastosowanie tylko jednej kary dyscyplinarnej.
17 Ponadto z art. z 44 i 45 regulaminu pracowniczego wynika, że w odróżnieniu od przeniesienia o stopień wyżej, polegającego na tym, że urzędnicy przechodzą na wyższy stopień co do zasady automatycznie po upływie określonego czasu, przyznanie awansu następuje wyłącznie po przeprowadzeniu porównania osiągnięć urzędników, którzy mogą ubiegać się o ten awans.
18 Wynika stąd, że zgodnie z art. 9 ust. 1 załącznika IX do regulaminu pracowniczego odroczenie przeniesienia na wyższy stopień, podobnie jak, a fortiori, przeniesienie na niższy stopień, stanowi karę. Jednak odmowa przyznania awansu, o której zresztą przepis ten nie wspomina, nie może co do zasady być postrzegana jako kara, ponieważ opiera się ona na porównaniu osiągnięć urzędników, którzy mogą ubiegać się o rzeczony awans.
19 W tej kwestii należy zauważyć, że zgodnie z art. 45 regulaminu pracowniczego organ powołujący, porównując osiągnięcia, „uwzględnia w szczególności sprawozdania dotyczące urzędników, posługiwanie się przez nich w ramach pełnionych obowiązków innymi językami niż języki, których biegłą znajomość wykazali […], oraz zakres ich odpowiedzialności”.
20 Poprzez użycie wyrażenia „w szczególności” art. 45 regulaminu pracowniczego precyzuje trzy zasadnicze kryteria, które należy obligatoryjnie wziąć pod uwagę przy porównywaniu osiągnięć. Nie wyklucza on jednak wzięcia pod uwagę innych kryteriów, które również mogą dostarczać wskazówek dotyczących osiągnięć urzędników uprawnionych do ubiegania się o awans (wyroki: z dnia 28 września 2011 r., AC/Rada, F‑9/10, EU:F:2011:160, pkt 25; z dnia 14 listopada 2012 r., Bouillez/Rada, F‑75/11, EU:F:2012:152, pkt 57).
21 Tak więc przewinienie służbowe, jako że stanowi uchybienie obowiązkom ciążącym na urzędniku na mocy regulaminu pracowniczego, może zostać uwzględnione przez organ powołujący w celu ewentualnego wyłączenia z awansu kandydatury danego urzędnika (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 23 lutego 2001 r., De Nicola/EBI, T‑7/98, T‑208/98 i T‑109/99, EU:T:2001:69, pkt 220). W interesie instytucji leży bowiem, by na stanowiska wiążące się z odpowiedzialnością powoływane były wyłącznie osoby o nienagannej postawie zawodowej (wyrok z dnia 2 kwietnia 1998 r., Apostolidis/Trybunał Sprawiedliwości, T‑86/97, EU:T:1998:71, pkt 58).
22 Wreszcie należy przypomnieć, że o ile zgodnie z art. 5 ust. 7 decyzji Komisji C(2013) 8968 final z dnia 16 grudnia 2013 r. ustanawiającej ogólne przepisy wykonawcze do art. 45 regulaminu pracowniczego wspólny komitet ds. awansów przedkłada Radzie wykaz urzędników, których awansowanie zaleca, o tyle jedynie organ powołujący jest odpowiedzialny za decyzje w sprawie awansu oraz za porównanie osiągnięć przewidziane w art. 45 regulaminu pracowniczego (zob. podobnie wyrok z dnia 14 listopada 2017 r., HL/Komisja, T‑668/16 P, niepublikowany, EU:T:2017:802, pkt 30).
23 W tych okolicznościach, po pierwsze, należy wskazać, że organ powołujący z jednej strony nie był związany zaleceniami wspólnego komitetu ds. awansów, a z drugiej strony miał prawo do uwzględnienia decyzji z dnia 23 marca 2016 r. w ramach przewidzianego w art. 45 regulaminu pracowniczego porównywania osiągnięć w kontekście odmowy przyznania awansu skarżącemu.
24 Wniosku tego nie podważa argument skarżącego, w którym zarzuca on organowi powołującemu, że w decyzji o oddaleniu jego zażalenia uznał, że pojęcie „postawy w ramach służby” może obejmować decyzję z dnia 23 marca 2016 r. lub czyny ukarane tą decyzją.
25 Z jednej bowiem strony, w zakresie, w jakim argument ten mógłby opierać się na pojęciu „postawy w ramach służby” figurującym w art. 43 regulaminu pracowniczego, należy zauważyć, że ma ono związek z treścią sprawozdań z oceny urzędników, które – jak przypomniano w pkt 20 powyżej – stanowią tylko jedno z kryteriów, które należy wziąć pod uwagę przy przewidzianym w art. 45 regulaminu pracowniczego porównywaniu osiągnięć.
26 Z drugiej strony, mimo podniesionej przez skarżącego okoliczności, że czyny ukarane decyzją z dnia 23 marca 2016 r. nie pozostawały, stosownie do jej brzmienia, „w związku z jego funkcjami i zakresem obowiązków w ramach DG [poufne]” lub, a fortiori, miały miejsce podczas jego urlopu z przyczyn osobistych, wystarczy stwierdzić, że czyny te dotyczyły jednak uchybień obowiązkom, jakie na nim ciążyły ze względu na jego status urzędnika, a zatem stanowiły wskazówkę dotyczącą jego osiągnięć w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 20 powyżej. Tak więc nawet okoliczność, że część tych czynów miała miejsce podczas urlopu skarżącego z przyczyn osobistych, nie stała sama w sobie na przeszkodzie wzięciu ich pod uwagę przy przewidzianym w art. 45 regulaminu pracowniczego porównywaniu osiągnięć.
27 Po drugie, należy stwierdzić, że skarżący nie przedstawia żadnego dowodu pozwalającego wykazać, że zaskarżona decyzja została wydana nie na podstawie przewidzianego w art. 45 regulaminu pracowniczego porównania osiągnięć, lecz w celu powtórnego ukazania go za te same czyny, które leżały u podstaw decyzji z dnia 23 marca 2016 r.
28 W tej kwestii skarżący ogranicza się bowiem do twierdzenia z jednej strony, że organ powołujący odmówił przyznania mu awansu, nie poinformowawszy o tym wcześniej DG [poufne], a z drugiej strony – że DG ds. Zasobów Ludzkich prowadzi politykę odmawiania awansu urzędnikom, na których nałożono karę, i to pomimo zaleceń wspólnego komitetu ds. awansów.
29 Należy jednak, po pierwsze, zauważyć, że okoliczność, iż DG [poufne] spodziewała się, że skarżący zostanie awansowany, w związku czym jej dyrektor generalny błędnie oznajmił mu, że uzyska on awans w ramach postępowania w sprawie awansu 2017, nie jest okolicznością mogącą wykazać, że zaskarżona decyzja została wydana w celu ukarania go, a nie jako rezultat porównania osiągnięć zgodnie z art. 45 regulaminu pracowniczego.
30 Po drugie, należy wskazać, że w celu wykazania istnienia polityki odmawiania awansu, o której wspomina skarżący, ogranicza się on do przedstawienia sprawozdania ze spotkania między innymi przedstawicieli organizacji związkowych i dyrektora DG ds. Zasobów Ludzkich oraz noty skierowanej przez te organizacje związkowe do rzeczonego dyrektora generalnego. Tymczasem z dokumentów tych wynika, że zdaniem organizacji związkowych decyzja o nieawansowaniu urzędników, na których nałożono karę, „może prowadzić” do dwukrotnego ukarania urzędników, w związku z czym organizacje te oraz Komisja powinny wynegocjować „jasne ramy prawne”. Jednak okoliczność, że organ powołujący odmówił przyznania awansu innym urzędnikom, na których wcześniej nałożono karę, oraz że rzeczone organizacje związkowe stoją na stanowisku – bez dalszych uściśleń – że przepisy dotyczące porównywania osiągnięć tych urzędników nie są wystarczająco jasne, sama w sobie nie może wykazać, że w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja została wydana w celu ukarania skarżącego, a nie jako rezultat przewidzianego w art. 45 regulaminu pracowniczego porównania osiągnięć.
31 Po trzecie, o ile skarżący twierdzi, że przedstawił „dostatecznie dużo istotnych dla sprawy i spójnych poszlak” w celu wykazania, że przy porównywaniu zasług, o którym mowa w art. 45 regulaminu pracowniczego, organ powołujący popełnił oczywisty błąd w ocenie, o tyle wystarczy zauważyć, że twierdzeniu temu nie towarzyszy żadne uściślenie umożliwiające ocenę jego zasadności.
32 Wynika stąd, że w niniejszej sprawie nie wykazano ani naruszenia art. 45 regulaminu pracowniczego, ani naruszenia art. 9 ust. 3 załącznika IX do regulaminu pracowniczego i zasady ne bis in idem, ani nadużycia władzy, której nadużycie procedury stanowi tylko jedną z postaci (wyrok z dnia 2 kwietnia 1998 r., Apostolidis/Trybunał Sprawiedliwości, T‑86/97, EU:T:1998:71, pkt 84).
33 Wniosku tego nie podważają pozostałe argumenty skarżącego. Skarżący twierdzi bowiem, że karanie go przez organ powołujący poprzez odmowę awansu z jednej strony pozwala organowi powołującemu na to, by nie „określić końca czasu blokowania [jego] kariery”, z naruszeniem zasady pewności prawa, a z drugiej strony pozbawia go prawa do skutecznego środka prawnego, ponieważ nie mógł on skutecznie zaskarżyć „pełnego skutku, który [organ powołujący] zamierzał zapewnić” decyzji z dnia 23 marca 2016 r.
34 Wystarczy jednak stwierdzić, że argumenty wspomniane w pkt 33 powyżej opierają się na błędnym założeniu, że zaskarżona decyzja stanowi karę, co – jak zauważono w pkt 27 powyżej – nie zostało w niniejszej sprawie wykazane.
35 Ponadto zaskarżonej decyzji nie można postrzegać w ten sposób, że skutkuje ona nieograniczonym i arbitralnym zablokowaniem kariery skarżącego, z naruszeniem zasady pewności prawa. Po pierwsze bowiem, organ powołujący wziął pod uwagę decyzję o ukaraniu wydaną w dniu 23 marca 2016 r., to jest w trakcie roku bezpośrednio poprzedzającego postępowanie w sprawie awansu 2017. Po drugie, zaskarżona decyzja nie stoi na przeszkodzie temu, by skarżący mógł, w stosownym przypadku, uzyskać awans w ramach kolejnego postępowania w sprawie awansu, co zresztą nastąpiło w postępowaniu w sprawie awansu 2018.
36 W tym stanie rzeczy jedyny zarzut należy oddalić jako bezzasadny. W związku z tym należy oddalić żądania skarżącego mające na celu stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji oddalić żądania mające na celu, po pierwsze, awansowanie go do grupy zaszeregowania AD 7 ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2017 r., oraz po drugie, zasądzenie zadośćuczynienia za krzywdę wyrządzoną mu w jego przekonaniu poprzez wydanie rzeczonej decyzji.
W przedmiocie kosztów
37 Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ skarżący przegrał sprawę, należy zgodnie z żądaniem Komisji obciążyć go kosztami postępowania.
Z powyższych względów
SĄD (dziewiąta izba)
orzeka, co następuje:
1) Skarga zostaje oddalona.
2) YL zostaje obciążony kosztami postępowania.
Gervasoni | Kowalik-Bańczyk | Mac Eochaidh |
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 11 września 2019 r.
Podpisy