ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (druhého senátu)
13. prosince 2018 (*)
„Řízení o předběžné otázce – Prostor svobody, bezpečnosti a práva – Nařízení (ES) č. 562/2006 – Kodex Společenství o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (Schengenský hraniční kodex) – Články 20 a 21 – Zrušení ochrany vnitřních hranic schengenského prostoru – Kontroly na území členského státu – Opatření s účinkem rovnocenným hraničním kontrolám – Právní úprava členského státu ukládající autobusovému dopravci provozujícímu spoje překračující vnitřní hranice schengenského prostoru kontrolovat cestovní pasy a povolení k pobytu cestujících – Sankce – Hrozba uložení pokuty“
Ve spojených věcech C‑412/17 a C‑474/17,
jejichž předmětem jsou žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podané rozhodnutími Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud, Německo) ze dne 1. června 2017, došlými Soudnímu dvoru dne 10. července 2017 (C‑412/17) a dne 8. srpna 2017 (C‑474/17), v řízeních
Bundesrepublik Deutschland
proti
Touring Tours und Travel GmbH (C‑412/17),
Sociedad de Transportes SA (C‑474/17),
SOUDNÍ DVŮR (druhý senát),
ve složení J.–C. Bonichot, předseda prvního senát, vykonávající funkci předsedy druhého senátu, A. Prechal (zpravodajka), C. Toader, A. Rosas a M. Ilešič, soudci,
generální advokát: Y. Bot,
vedoucí soudní kanceláře: K. Malacek, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 7. června 2018,
s ohledem na vyjádření předložená:
– za Bundesrepublik Deutschland (Spolkovou republiku Německo) W. Rothem, Rechtsanwalt,
– za německou vládu S. Eisenberg a T. Henzem, jako zmocněnci,
– za Evropskou komisi C. Cattabriga a G. Wilsem, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 6. září 2018,
vydává tento
Rozsudek
1 Žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce se týkají výkladu čl. 67 odst. 2 SFEU, jakož i článků 20 a 21 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 562/2006 ze dne 15. března 2006, kterým se stanoví kodex Společenství o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (Schengenský hraniční kodex) (Úř. věst. 2006, L 105, s. 1), ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 610/2013 ze dne 26. června 2013 (Úř. věst. 2013, L 182, s. 1) (dále jen „nařízení č. 562/2006“).
2 Tyto žádosti byly předloženy v rámci sporů mezi, ve věci C‑412/17, Touring Tours und Travel GmbH, autobusovým dopravcem usazeným v Německu, a ve věci C‑474/17, Sociedad de Transportes SA, autobusovým dopravcem usazeným ve Španělsku (dále společně jen jako „dotčení dopravci“), a Bundesrepublik Deutschland (Spolkovou republikou Německo), v obou věcech zastoupenou Bundespolizeipräsidium (spolkové policejní prezidium, Německo), ve věci legality rozhodnutí Bundespolizeipräsidium (spolkové policejní prezidium), kterými dotčeným dopravcům zakázalo pod hrozbou pokuty přepravovat na území Spolkové republiky Německo státní příslušníky třetích zemí bez požadovaných cestovních dokladů a povolení k pobytu.
Právní rámec
Mezinárodní právo
3 Protokol proti pašování přistěhovalců po zemi, po moři a letecky, doplňující Úmluvu Organizace spojených národů proti nadnárodnímu organizovanému zločinu, podepsalo Evropského společenství dne 12. prosince 2000 v souladu s rozhodnutím Rady 2001/87/ES, ze dne 8. prosince 2000 (Úř. věst. 2001, L 30, s. 44; Zvl. vyd. 11/36, s. 125, dále jen „dodatkový protokol“). Dodatkový protokol byl schválen rozhodnutím Rady 2006/616/ES ze dne 24. července 2006 (Úř. věst. 2006, L 262, s. 24) v rozsahu, v němž ustanovení dodatkového protokolu spadají do oblasti působnosti článků 179 a 181a ES, a rozhodnutím Rady 2006/617/ES ze dne 24. července 2006 (Úř. věst. 2006, L 262, s. 34) v rozsahu, v němž tato ustanovení spadají do oblasti působnosti části třetí hlavy IV Smlouvy o ES.
4 Článek 3 dodatkového protokolu stanoví:
„Pro účely tohoto Protokolu:
(a) ‚pašování přistěhovalců‘ znamená zprostředkování nedovoleného vstupu osoby na území smluvní strany, jejímž není tato osoba státním občanem ani v ní nemá trvalý pobyt, s cílem získat, přímo či nepřímo, finanční nebo jiný hmotný prospěch;
(b) ‚nedovolený vstup‘ znamená překročení hranic bez splnění nezbytných požadavků pro zákonný vstup do přijímacího státu;
[…]“
5 Článek 6 odst. 1 písm. a) tohoto protokolu stanoví:
„Každá smluvní strana přijme taková legislativní a jiná opatření, která jsou nezbytná pro to, aby byly, pokud budou spáchány úmyslně a s cílem získat, přímo nebo nepřímo, finanční nebo jiný hmotný prospěch, za trestné činy pokládány:
(a) pašování přistěhovalců.“
6 Článek 11 uvedeného protokolu, nadepsaný „Opatření na hranicích“, zní:
„[…]
2. Každá smluvní strana přijme taková legislativní nebo jiná vhodná opatření, aby v rámci možností zabránila využití přepravy provozované komerčními dopravci k páchání trestných činů stanovených v souladu s článkem 6 odst. 1 písm. (a) tohoto Protokolu.
3. Pokud je to vhodné a aniž by byly dotčeny příslušné mezinárodní úmluvy, taková opatření budou zahrnovat stanovení povinnosti komerčních dopravců, včetně jakékoliv dopravní společnosti nebo vlastníka či provozovatele dopravních prostředků, přesvědčit se, že všichni cestující mají cestovní doklady potřebné pro vstup do přijímajícího státu.
4. Každá smluvní strana přijme v souladu se svým vnitrostátním právem nezbytná opatření, aby mohla uplatnit sankce v případě porušení povinnosti uvedené v odstavci 3 tohoto článku.
[…]“
Unijní právo
Úmluva k provedení Schengenské dohody
7 Článek 26 Úmluvy k provedení Schengenské dohody ze dne 14. června 1985 mezi vládami států Hospodářské unie Beneluxu, Spolkové republiky Německo a Francouzské republiky o postupném odstraňování kontrol na společných hranicích (Úř. věst. 2000, L 239, s. 19; Zvl. vyd. 19/02, s. 9), podepsané v Schengenu dne 19. června 1990, která vstoupila v platnost dne 26. března 1995 (dále jen „ÚPSD“), stanoví:
„1. S výhradou závazků, které pro ně vyplývají ze Ženevské úmluvy o právním postavení uprchlíků ze dne 28. července 1951 ve znění Newyorského protokolu ze dne 31. ledna l967, se smluvní strany zavazují, že do svých vnitrostátních právních předpisů zahrnou tato pravidla:
a) Je-li cizinci odepřen vstup na území jedné ze smluvních stran, je dopravce, který dopravil cizince vzdušnou, námořní nebo pozemní cestou na vnější hranici, povinen znovu se ho neprodleně ujmout. […]
b) Dopravce je povinen přijmout všechna opatření nezbytná k tomu, aby se ujistil, že cizinec přepravovaný vzdušnou nebo námořní cestou má cestovní doklady požadované pro vstup na území smluvních stran.
2. S výhradou závazků vyplývajících ze Ženevské úmluvy o právním postavení uprchlíků ze dne 28. července 1951 ve znění Newyorského protokolu ze dne 31. ledna l967 a v souladu se svým ústavním právem se smluvní strany zavazují, že zavedou sankce proti dopravcům, kteří vzdušnou nebo námořní cestou přepraví ze třetího státu na jejich území cizince, kteří nemají náležité cestovní doklady.
3. Ustanovení odst. 1 písm. b) a odstavce 2 se použijí pro dopravce, kteří přepravují skupiny osob na mezinárodních pravidelných autobusových linkách, s výjimkou pohraničního styku.“
8 Článek 27 ÚPSD, zrušený článkem 5 směrnice Rady 2002/90/ES ze dne 28. listopadu 2002, kterou se definuje napomáhání k nepovolenému vstupu, přechodu a pobytu (Úř. věst. 2002, L 328, s. 17; Zvl. vyd. 19/06, s. 64), zněl takto:
„1. Smluvní strany se zavazují, že zavedou odpovídající sankce proti osobám, které z výdělečných důvodů pomáhají nebo se snaží pomoci cizinci ke vstupu nebo pobytu na území některé smluvní strany v rozporu s jejími právními předpisy týkajícími se vstupu a pobytu cizinců.
2. Získá-li smluvní strana informace o skutečnostech uvedených v odstavci 1, které představují porušení právních předpisů druhé smluvní strany, uvědomí ji o tom.
3. Smluvní strana, která z důvodu porušení svých právních předpisů požádá druhou smluvní stranu, aby postihla skutečnosti uvedené v odstavci 1, musí doložit prostřednictvím úředního oznámení nebo potvrzení příslušných orgánů, která její právní ustanovení byla porušena.“
Směrnice 2001/51/ES
9 Body 2 a 4 odůvodnění směrnice Rady 2001/51/ES ze dne 28. června 2001, kterou se doplňuje článek 26 Úmluvy k provedení Schengenské dohody ze dne 14. června 1985 (Úř. věst. 2001, L 187, s. 45; Zvl. vyd. 19/04, s. 160), uvádějí:
„(2) Toto opatření patří k obecným ustanovením zaměřeným na zvládání migračních pohybů a na boj proti nedovolenému přistěhovalectví.
[…]
(4) Svoboda členských států ponechat si nebo zavést doplňující opatření nebo sankce pro dopravce, které jsou uvedené v této směrnici či nikoli, by neměla být dotčena.“
Směrnice 2002/90
10 Body 1 až 4 odůvodnění směrnice 2002/90 uvádějí:
„(1) Jedním z cílů Evropské unie je postupné vytvoření prostoru svobody, bezpečnosti a práva, což kromě jiného znamená, že je třeba bojovat s nepovoleným přistěhovalectvím.
(2) Proto je třeba přijmout opatření k boji proti napomáhání k nepovolenému přistěhovalectví jak v souvislosti s nepovoleným překračováním hranic ve vlastním smyslu slova, tak i za účelem odhalování sítí vykořisťujících lidské bytosti.
(3) Za tím účelem má zásadní význam sblížení stávajících právních předpisů, zejména pokud jde o přesné vymezení dotyčného protiprávního jednání a případy vynětí, což je předmětem této směrnice, a dále pokud jde o minimální pravidla pro sankce, odpovědnost právnických osob a příslušnost, což je předmětem rámcového rozhodnutí Rady 2002/946/SVV ze dne 28. listopadu 2002 o posílení trestního rámce s cílem zabránit napomáhání k nepovolenému vstupu, přechodu a pobytu [Úř. věst. 2002, L 328, s. 1; Zvl. vyd. 19/06, s. 61)].
4) Účelem této směrnice je stanovit definici napomáhání k nepovolenému přistěhovalectví, a tím zajistit účinnější provádění rámcového rozhodnutí [2002/946] s cílem předcházet tomuto trestnému činu.“
11 Článek 1 směrnice 2002/90, nadepsaný „Obecné protiprávní jednání“, v odstavci 1 stanoví:
„Každý členský stát přijme vhodné sankce vůči
a) každé osobě, která úmyslně napomůže osobě, která není státním příslušníkem členského státu, vstoupit na území členského státu nebo přejít přes území takového státu v rozporu s právními předpisy dotyčného státu o vstupu nebo přechodu cizinců;
b) každé osobě, která úmyslně za úplatu napomůže osobě, která není státním příslušníkem členského státu, k pobytu na území členského státu v rozporu s právními předpisy dotyčného státu o pobytu cizinců.“
12 Článek 2 této směrnice, nadepsaný „Návod, spolupachatelství a pokus“, stanoví:
„Každý členský stát přijme nezbytná opatření, aby sankce uvedené v článku 1 byly též použitelné na každou osobu, která se dopustí jednání uvedeného v čl. 1 odst. 1 písm. a) nebo b) jako
a) návodce nebo
b) spolupachatel, nebo
[…]“
13 Článek 3 uvedené směrnice, nadepsaný „Sankce“, stanoví, že každý členský stát přijme nezbytná opatření, aby protiprávní jednání uvedená v článcích 1 a 2 podléhala účinným, přiměřeným a odrazujícím sankcím.
Rámcové rozhodnutí 2002/946
14 Článek 1 rámcového rozhodnutí 2002/946 stanoví:
„1. Každý členský stát přijme nezbytná opatření, aby za protiprávní jednání uvedená v článcích 1 a 2 směrnice 2002/90/ES bylo možné uložit účinné, přiměřené a odrazující sankce, které mohou vést k vydání pachatele.
2. V případě potřeby mohou sankce uvedené v odstavci 1 doprovázet tato opatření:
– zabrání dopravního prostředku, kterého bylo použito ke spáchání protiprávního jednání,
– zákaz vykonávat přímo nebo prostřednictvím třetí osoby pracovní činnost, při jejímž výkonu bylo protiprávní jednání spácháno,
[…]“
15 Článek 2 tohoto rámcového rozhodnutí, nadepsaný „Odpovědnost právnických osob“, stanoví:
„1. Každý členský stát přijme nezbytná opatření, aby zajistil, že právnické osoby lze činit odpovědnými za protiprávní jednání uvedená v čl. 1 odst. 1, která v jejich prospěch spáchá jakákoli osoba jednající samostatně nebo jako člen orgánu dotyčné právnické osoby, která v této právnické osobě působí ve vedoucím postavení […]
2. Kromě případů stanovených v odstavci 1 přijme každý členský stát opatření nezbytná k zajištění odpovědnosti právnických osob v případech, kdy nedostatek dohledu nebo kontroly ze strany osoby uvedené v odstavci 1 umožnil spáchání protiprávního jednání uvedeného v čl. 1 odst. 1 ve prospěch právnické osoby osobou jí podřízenou.
3. Odpovědnost právnické osoby podle odstavců 1 a 2 nevylučuje trestní stíhání fyzických osob pro spáchání protiprávního jednání uvedeného v odstavci 1, návod k němu nebo účastenství na něm.“
16 Článek 3 uvedeného rámcového rozhodnutí, nadepsaný „Sankce ukládané právnickým osobám“, stanoví:
„1. Každý členský stát přijme nezbytná opatření, aby právnickou osobu odpovědnou podle čl. 2 odst. 1 bylo možné postihnout účinnými, přiměřenými a odrazujícími sankcemi, které zahrnují pokuty trestní nebo jiné povahy a mohou zahrnovat i jiné sankce […]
2. Každý členský stát přijme opatření nezbytná k zajištění možnosti postihnout právnickou osobu odpovědnou podle čl. 2 odst. 2 účinnými, přiměřenými a odrazujícími sankcemi nebo opatřeními.“
Nařízení č. 562/2006
17 Nařízení č. 562/2006 použitelné v době rozhodné z hlediska skutkového stavu v původním řízení bylo zrušeno a nahrazeno nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/399 ze dne 9. března 2016, kterým se stanoví kodex Unie o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (Schengenský hraniční kodex) (Úř. věst. 2016, L 77, s. 1).
18 Článek 2 body 9 až 11 a 14 nařízení č. 562/2006 zněly:
„Pro účely tohoto nařízení se rozumí:
[…]
9) ‚ochranou hranic‘ činnost vykonávaná na hranici v souladu s tímto nařízením a pro účely tohoto nařízení výhradně jako reakce na záměr překročit tuto hranici nebo na úkon překročení této hranice, a to bez ohledu na jakékoliv jiné důvody, sestávající z hraničních kontrol a z ostrahy hranic;
10) ‚hraničními kontrolami‘ kontroly prováděné na hraničních přechodech, aby se zajistilo, že osobám, včetně jejich dopravních prostředků a předmětů, které mají v držení, může být povolen vstup na území členských států nebo jeho opuštění;
11) ‚ostrahou hranic‘ ostraha hranic mezi hraničními přechody a ostraha hraničních přechodů mimo stanovenou provozní dobu, aby se zabránilo osobám vyhýbat se hraničním kontrolám;
[…]
14) ‚dopravcem‘ jakákoliv fyzická nebo právnická osoba, jejímž povoláním je poskytovat přepravu osob.“
19 Článek 5 tohoto nařízení, nadepsaný „Podmínky vstupu pro státní příslušníky třetích zemí“, v odstavci 1 stanovil:
„Pro předpokládané pobyty na území členských států, které nepřesáhnou 90 dní během jakéhokoli období 180 dnů, kterým se rozumí období 180 dnů bezprostředně předcházející každému dni pobytu, platí pro vstup státních příslušníků třetích zemí tyto podmínky:
a) mají platný cestovní doklad opravňující držitele k překročení hranice, který splňuje tato kritéria:
i) musí být platný nejméně tři měsíce po předpokládaném datu odjezdu z území členských států. V naléhavých případech, které jsou odůvodněné, je možné od splnění této povinnosti upustit,
ii) byl vydán v předchozích deseti letech;
b) mají platné vízum, pokud je požadováno […], ledaže jsou držiteli platného povolení k pobytu nebo platného dlouhodobého víza;
[…]“
20 Článek 20 nařízení č. 562/2006, nadepsaný „Překračování vnitřních hranic“, stanovil:
„Vnitřní hranice lze překročit v jakémkoliv místě, aniž by se prováděla hraniční kontrola osob bez ohledu na jejich státní příslušnost.“
21 Článek 21 tohoto nařízení, nadepsaný „Kontroly na území“, zněl takto:
„Zrušení ochrany vnitřních hranic se nedotýká:
a) výkonu policejních pravomocí příslušnými orgány členských států podle jejich vnitrostátních právních předpisů, pokud výkon těchto pravomocí nemá účinek rovnocenný hraničním kontrolám; to se vztahuje i na pohraniční oblasti. Ve smyslu první věty nesmí být výkon policejních pravomocí považován za rovnocenný hraničním kontrolám zejména tehdy, když policejní opatření:
i) nemají za cíl ochranu hranic,
ii) vycházejí z všeobecných policejních informací a zkušeností týkajících se možných hrozeb pro veřejnou bezpečnost a mají především za cíl bojovat proti přeshraniční trestné činnost,
iii) jsou plánována a prováděna tak, že se zřetelně odlišují od systematických kontrol osob na vnějších hranicích,
iv) provádějí se na základě namátkových kontrol;
b) bezpečnostních kontrol osob prováděných v přístavech a na letištích příslušnými orgány podle právních předpisů jednotlivých členských států, odpovědnými pracovníky přístavů nebo letišť nebo dopravci, pokud se takové kontroly provádějí i u osob, které cestují v rámci členského státu;
c) možnosti členského státu stanovit svými právními předpisy povinnost vlastnit nebo mít u sebe průkazy a doklady;
d) možnosti členského státu stanovit svými právními předpisy povinnost státních příslušníků třetích zemí hlásit svou přítomnost na jeho území podle článku 22 [ÚPSD].“
Německé právo
22 Ustanovení § 13 Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (zákon o pobytu, práci a začleňování cizinců na území spolkové republiky), ze dne 30. července 2004 (BGBl. 2004 I, s. 1950), ve znění použitelném na skutkový stav v původním řízení, (dále jen „AufenthG“), nadepsané „Překračování hranic“, v odstavci 1 upravuje povinnost každého cizince mít u sebe uznávaný a platný cestovní pas nebo doklad nahrazující cestovní pas při vstupu na státní území a při vycestování z tohoto území a povinnost podrobit se pohraniční policejní kontrole přeshraničního pohybu.
23 Ustanovení § 63 AufenthG, nadepsané „Povinnosti dopravců“, stanoví:
„1. Dopravce smí přepravit cizince do Spolkové republiky Německo pouze tehdy, pokud u sebe mají požadovaný cestovní pas a požadované povolení k pobytu.
2. Spolkové ministerstvo vnitra nebo jím pověřený orgán může po dohodě se Spolkovým ministerstvem dopravy a digitální infrastruktury zakázat dopravci přepravovat cizince do Spolkové republiky Německo v rozporu s odstavcem 1 pod hrozbou pokut pro tyto dopravce za porušení tohoto zákazu. […]
3. Výše pokut uložených dopravci činí nejméně 1 000 eur a nejvýše 5 000 eur za každého cizince, kterého uvedený dopravce přepraví v rozporu s rozhodnutím přijatým v souladu s odstavcem 2. […]
4. Spolkové ministerstvo vnitra nebo jím pověřený orgán mohou s dopravci dohodnout pravidla k provedení povinnosti uvedené v odstavci 1.“
24 Bod 63 odst. 1 a 2 Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Aufenthaltsgesetz (všeobecný správní předpis k zákonu o pobytu cizinců) ze dne 26. října 2009 (GMB1. 2009, s. 878) zní takto:
„63.1 Kontrolní a bezpečnostní povinnosti
63.1.1 [Ustanovení § 63 AufenthG] zakazuje dopravcům přepravit do Spolkové republiky Německo cizince bez požadovaných cestovních dokladů. Zákaz se týká jak letecké a námořní dopravy, tak pozemní dopravy, s výjimkou přeshraniční železniční dopravy. […] Zákonný zákaz přepravovat cizince do Spolkové republiky Německo, pokud u sebe nemají cestovní pas nebo vízum požadované z důvodu jejich státní příslušnosti, zároveň zakládá povinnost dopravce dostatečně kontrolovat cestovní pas a vízum. Cílem povinnosti provádět kontrolu je zajistit, že cizinec splňuje podmínky pro překročení hranic vyžadované v § 13 odst. 1. […]
[…]
63.1.3.1 Povinnost provádět kontrolu stanovená v § 63 odst. 1 ukládá dopravci zkontrolovat, zda cizinec u sebe má požadované doklady […]
63.2 Zákaz přepravy a pokuty
63.2.0 Cílem zákazu přepravy, hrozby, stanovení a vymáhání pokut je přimět dopravce kontrolovat ve všech případech dodržování povinnosti mít u sebe cestovní pas a vízum.“
Spory v původním řízení a předběžné otázky
25 Dotčení dopravci nabízejí autobusovou přepravu a provozují zejména pravidelné spoje mířící do Německa, které překračují německo-nizozemskou a německo-belgickou hranici.
26 Vzhledem k tomu, že spolkové policejní prezidium mělo za to, že tito dopravci přepravili do Německa v rozporu s § 63 odst. 1 AufenthG vysoký počet státních příslušníků třetích zemí bez požadovaných cestovních dokladů, zaslalo prvnímu z nich v listopadu 2013 a druhému z nich v březnu 2014 „varování“, ve kterém vyjmenovalo případy nepovolené přepravy a uvedlo, že v případě, že budou pokračovat v protiprávním jednání, přijme na základě § 63 odst. 2 AufenthG rozhodnutí o zákazu přepravy.
27 Poté, co spolkové policejní prezidium zjistilo, že dotčení dopravci pokračují v protiprávním jednání, přijalo dne 26. září 2014 a 18. listopadu 2014 taková rozhodnutí o zákazu, jimiž byly stanoveny i pokuty ve výši 1 000 eur za každé nové protiprávní jednání.
28 Na základě těchto rozhodnutí byli dotčení dopravci povinni podle § 63 odst. 1 AufenthG vyvinout dostatečné úsilí k tomu, aby zabránili vstupu každého cizince bez požadovaných cestovních dokladů na německé území. Za tímto účelem byli dotčení dopravci povinni kontrolovat tyto dokumenty v rámci kontroly jízdních dokladů při nástupu cestujících do autobusu a měli odmítnout nástup státních příslušníků třetích zemí bez požadovaných cestovních dokladů.
29 Dotčení dopravci podali proti těmto rozhodnutím žalobu k Verwaltungsgericht (správní soud, Německo), který je zrušil v podstatě z toho důvodu, že vzhledem k přednosti unijního práva mělo být upuštěno od použití § 63 odst. 2 AufenthG, jelikož jeho použití na dopravce přepravující státní příslušníky třetích zemí do Německa přes vnitřní hranici schengenského prostoru je v rozporu s čl. 67 odst. 2 SFEU a dále s články 20 a 21 nařízení č. 562/2006. Kontroly uložené uvedeným dopravcům totiž měly být podle jejich názoru kvalifikovány jako opatření s „účinkem rovnocenným hraničním kontrolám“ ve smyslu článku 21 nařízení č. 562/2006, zejména s ohledem na jejich systematickou povahu a skutečnost, že měly být vykonávány ještě před samotným překročením hranice.
30 Spolková republika Německo podala proti tomuto rozsudku opravný prostředek „Revision“ k předkládajícímu soudu, Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud, Německo) v němž zejména tvrdila, že unijní právo, a konkrétně směrnice 2002/90, jakož i rámcové rozhodnutí 2002/946, které jsou podle jejího názoru zvláštními ustanoveními ve vztahu k ustanovením upraveným nařízením č. 562/2006, ukládají povinnost postihovat jednání porušující takové zákazy přepravy, jako jsou zákazy uvedené v § 63 AufenthG.
31 V žádném případě nemůže být podle Spolkové republiky Německo kontrola cestovních dokladů požadovaná tímto ustanovením vnitrostátního práva kvalifikována jako opatření s „účinkem rovnocenným hraničním kontrolám“ ve smyslu čl. 21 písm. a) nařízení č. 562/2006. Sledovaným cílem totiž není kontrolovat překračování hranic, ale zajistit dodržování ustanovení týkajících se vstupu na území. Kromě toho, protože tyto kontroly nejsou uskutečňovány úředními osobami, ale zaměstnanci soukromoprávních osob, nejsou tak důkladné, jako je tomu u hraničních kontrol. Tito zaměstnanci tak nemají možnost přistoupit k donucovacím opatřením nebo vyhledávání informací v případě, že dotyčné osoby odmítnou podrobit se kontrole.
32 Za těchto podmínek se Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky, které jsou ve věcech C‑412/17 a C‑474/17 formulovány totožně:
„1) Brání čl. 67 odst. 2 SFEU a články [20 a 21] nařízení [č. 562/2006] právní úpravě členského státu, jejímž výsledkem je uložení povinnosti autobusovým dopravcům zajišťujícím pravidelný přeshraniční spoj uvnitř schengenského prostoru, která spočívá v kontrole dokladů potřebných pro překročení hranic cestujícími, a to před překročením vnitřní hranice, s cílem předcházet přepravě cizinců bez cestovního pasu a bez povolení k pobytu na území Spolkové republiky Německo?
Zejména:
a) Představuje obecná zákonná povinnost nebo povinnost uložená orgány veřejné správy jednotlivým dopravcům nepřepravovat cizince směrem na německé území bez požadovaného cestovního pasu nebo povolení k pobytu, kterým mohou dopravci dostát pouze tak, že budou kontrolovat doklady potřebné k překročení hranic u všech cestujících před překročením vnitřní hranice, hraniční kontrolu osob na vnitřních hranicích ve smyslu článku [20] nařízení [č. 562/2006], nebo má být za takovou kontrolu považována?
b) Má být uložení povinností uvedených v odstavci 1 posuzováno z hlediska čl. [21] písm. a) nařízení [č. 562/2006], třebaže dopravci nevykonávají ‚policejní pravomoci‘ ve smyslu tohoto ustanovení, a jestliže povinnost provádět kontroly, kterou jim uložil stát, je formálně neopravňuje k výkonu veřejné moci?
c) V případě, že bude na první otázku uvedenou pod písmenem b) odpovězeno kladně: představují kontroly vyžadované od dopravců, s ohledem na kritéria stanovená v článku [21] písm. a) druhé větě [nařízení č. 562/2006], nedovolené opatření s účinkem rovnocenným hraničním kontrolám?
d) Musí být uložení povinností uvedených pod bodem 1), v rozsahu, v němž se týká autobusových dopravců zajišťujících pravidelný spoj, posuzováno s ohledem na článek [21] písm. b) nařízení [č. 562/2006], jenž stanoví, že pravomoc dopravců provádět bezpečnostní kontroly osob v přístavech nebo na letištích se nedotýká zrušení ochrany vnitřních hranic? Vyplývá z toho nepřípustnost kontrol ve smyslu první otázky prováděných i mimo přístavy a letiště, pokud kontroly nepředstavují bezpečnostní kontroly a ani se neprovádějí u osob, které cestují uvnitř členského státu?
2) Brání články [20] a [21] nařízení [č. 562/2006] ustanovením vnitrostátních předpisů, jež umožňují, s cílem zajistit dodržování povinnosti [provádět kontroly uvedené pod bodem 1)], přijímat rozhodnutí obsahující zákaz a pohrůžku pokutami vůči autobusovému dopravci, pokud z důvodu neprovedení kontrol byli na území Spolkové republiky Německo přepraveni cizinci, ačkoli neměli cestovní pas a povolení k pobytu?“
33 Rozhodnutím ze dne 24. dubna 2018 Soudní dvůr rozhodl o spojení věcí C‑412/17 a C‑474/17 pro účely písemné a ústní části řízení i pro účely rozsudku.
K předběžným otázkám
34 Podstatou těchto dvou otázek předkládajícího soudu je v každé ze spojených věcí, které je třeba zkoumat společně, to, zda čl. 67 odst. 2 SFEU a články 20 a 21 nařízení č. 562/2006 musí být vykládány v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je úprava dotčená ve věci v původním řízení, která všem autobusovým dopravcům zajišťujícím pravidelný přeshraniční spoj přes vnitřní hranici schengenského prostoru, jehož destinací je území tohoto členského státu, ukládá povinnost kontrolovat před překročením vnitřní hranice cestovní pasy a povolení k pobytu cestujících s cílem zabránit přepravě státních příslušníků třetích zemí bez těchto cestovních dokladů na státní území a která umožňuje policejním orgánům, aby za účelem dodržení této povinnosti provádět kontrolu přijímaly rozhodnutí o zákazu takových přeprav, která obsahují pohrůžku pokutami ukládaným dopravcům, v jejichž případě bylo rozhodnuto, že na toto území přepravili státní příslušníky třetích zemí bez uvedených cestovních dokladů.
35 Nejprve, pokud jde o rozsah předběžných otázek, je třeba poznamenat, že se omezují na přezkum ustanovení § 63 AufenthG s ohledem na čl. 67 odst. 2 SFEU a články 20 a 21 nařízení č. 562/2006.
36 Je přitom třeba uvést, že Spolková republika Německo jako účastník v původních řízeních tvrdila jak v písemném vyjádření, tak na jednání před Soudním dvorem, že povinnost provádět kontrolu podle § 63 AufenthG uložená dopravcům pod pokutou není v rozporu s unijním právem. Některá ustanovení směrnice 2002/90, rámcového rozhodnutí 2002/946, dodatkového protokolu a směrnice 2001/51 totiž ukládají členským státům, aby dopravcům, kteří přepravují osoby, uložily povinnosti provádět takové kontroly, jako jsou kontroly stanovené v § 63 AufenthG, a příslušné sankce ukládané dopravcům, kteří vědomě pomáhají státnímu příslušníkovi třetí země ke vstupu na území členského státu, k tranzitu přes území takového státu nebo nedovolenému pobytu na takovém území.
37 Z žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce však vyplývá, že předkládající soud v odpovědi na tuto argumentaci, kterou před ním přednesla již Spolková republika Německo na podporu svého opravného prostředku „Revision“, výslovně uvedl, že k odpovědi na položené otázky nepotřebuje objasnění, pokud jde o možný dopad směrnice 2002/90, rámcového rozhodnutí 2002/946 a směrnice 2001/51, přičemž uvedl důvody, proč zastává toto stanovisko.
38 Proto je třeba konstatovat, že předkládající soud neodkázal ve svých předběžných otázkách ani jeden z těchto tří právních aktů Unie a ostatně ani na dodatkový protokol.
39 V tomto ohledu je třeba připomenout, že je pouze na vnitrostátním soudu, aby určil a formuloval předběžné otázky týkající se výkladu unijního práva, které jsou nezbytné k řešení sporu v původním řízení (rozsudek ze dne 18. července 2013, Consiglio Nazionale dei Geologi, C‑136/12, EU:C:2013:489, bod 31).
40 I když tedy uvedený soud může vyzvat strany sporu, jenž mu byl předložen, k navržení formulací, které bude možné využít k sestavení znění předběžných otázek, nic to nemění na tom, že v poslední fázi přísluší pouze jemu samému rozhodnout jak o jejich formě, tak o jejich obsahu (rozsudek ze dne 21. července 2011, Kelly, C‑104/10, EU:C:2011:506, bod 65).
41 Z judikatury Soudního dvora rovněž vyplývá, že pokud předkládající soud výslovně uvedl ve svém předkládacím rozhodnutí, že nepovažoval za nezbytné položit otázku nebo implicitně odmítl dotázat se Soudního dvora na otázku vznesenou jednou ze stran, Soudní dvůr na tuto otázku nemůže odpovědět ani ji nemůže vzít v úvahu v rámci žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce (v tomto smyslu rozsudky ze dne 5. října 1988, Alsatel, 247/86, EU:C:1988:469, bod 8; ze dne 2. června 1994, AC-ATEL Electronics Vertriebs, C‑30/93, EU:C:1994:224, bod 19, a ze dne 26. září 2000, Engelbrecht, C‑262/97, EU:C:2000:492, body 21 a 22).
42 Za těchto podmínek Soudní dvůr nemůže v projednávané věci rozšířit předmět položených otázek tím, že je bude zkoumat nejen s ohledem na články 20 a 21 nařízení č. 562/2006, ale rovněž s ohledem na ustanovení směrnice 2002/90, rámcového rozhodnutí 2002/946 a směrnice 2001/51.
43 Kromě toho lze uvést, že i za předpokladu, že členský stát může být za určitých podmínek v zásadě povinen na základě určitých ustanovení těchto tří aktů nebo ustanovení dodatkového protokolu uložit pod hrozbou sankcí, zejména pak trestních, autobusovým dopravcům přepravujícím státní příslušníky třetích zemí na území tohoto členského státu povinnost provádět kontrolu cestovních dokladů, které mají mít u sebe, tato povinnost musí být zavedena v rámci Schengenského hraničního kodexu ve znění nařízení č. 562/2006.
44 Pokud jde o podstatu položených otázek, a tudíž o slučitelnost takového ustanovení vnitrostátního práva, jako je ustanovení § 63 AufenthG, s ustanoveními nařízení č. 562/2006, je třeba konstatovat, že tuto otázku není třeba zkoumat s ohledem na článek 20 nařízení č. 562/2006.
45 Z judikatury Soudního dvora totiž vyplývá, že jelikož kontroly dotčené ve věci v původním řízení nejsou prováděny na „hranicích“ nebo „v okamžiku překročení hranice“, ale v zásadě na území členského státu, v projednávané věci na území toho státu, na němž cestující nastupují do autobusu na začátku přeshraniční cesty, nepředstavují tyto kontroly „hraniční kontroly“ zakázané na základě článku 20 nařízení č. 562/2006, nýbrž představují kontroly na území členského státu upravené v článku 21 uvedeného nařízení (obdobně viz rozsudky ze dne 22. června 2010, Melki a Abdeli, C‑188/10 a C‑189/10, EU:C:2010:363, bod 68, a ze dne 19. července 2012, Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, bod 56).
46 Je tedy třeba zkoumat, zda takové kontroly na území členského státu, jako jsou kontroly koncipované a prováděné podle § 63 AufenthG, jsou na základě čl. 21 písm. a) nařízení č. 562/2006 zakázané. Tak by tomu bylo v případě, že uvedené kontroly mají ve skutečnosti účinek rovnocenný hraničním kontrolám ve smyslu posledně uvedeného ustanovení (viz obdobně rozsudek ze dne 19. července 2012, Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, bod 57).
47 Před provedením tohoto přezkumu však nejprve vyvstává otázka použitelnosti čl. 21 písm. a) nařízení č. 562/2006 na takové kontroly, jako jsou kontroly dotčené ve věci v původním řízení, jelikož musí být prováděny nikoliv policejními či podobnými orgány, nýbrž zaměstnanci soukromých dopravců, kteří nejsou oprávněni k výkonu veřejné moci, zatímco uvedený čl. 21 písm. a) odkazuje na „výkon […] policejních pravomocí příslušnými orgány členských států podle jejich vnitrostátních právních předpisů“ a „policejní[ch] opatření“.
48 V tomto ohledu je třeba konstatovat, že v projednávané věci je kontrola cestovních dokladů, jejíž provádění je přeneseno na dotčené dopravce, uložena současně na základě obecné zákonné povinnosti stanovené v § 63 odst. 1 AufenthG a zvláštní zákonné povinnosti vyplývající z rozhodnutí doprovázených hrozbou pokut, přijímaných vůči dopravcům spolkovým policejním prezidiem na základě § 63 odst. 2 AufenthG.
49 Podle vnitrostátního práva je tedy povinnost provádět, případně pod hrozbou pokuty, kontroly cestovních dokladů, které obvykle provádějí policejní či obdobné orgány, dopravcům uložena příslušnými orgány dotčeného členského státu. I když tak tito dopravci nejsou oprávněni k výkonu veřejné moci, provádějí tyto kontroly na příkaz a pod dohledem orgánů, které k tomu oprávněny jsou.
50 Takové kontroly, i když jsou prováděny dopravci, tudíž spadají pod čl. 21 písm. a) nařízení č. 562/2006. Pokud by tomu tak nebylo, toto ustanovení by mohlo být ostatně snadno obejito a jeho užitečný účinek by byl ohrožen.
51 Pokud jde o uvedený čl. 21 písm. a), je třeba na prvním místě připomenout, že Soudní dvůr již rozhodl, že toto ustanovení nemůže být vykládáno v tom smyslu, že obsahuje povinnost vyžadující, aby policejní kontroly v pohraniční oblasti byly totožné, pokud jde o jejich pravidla a cíle, s kontrolami prováděnými na území celého státu. Takový výklad potvrzuje skutečnost, že návrh Evropské komise na zavedení takové podmínky nebyl unijním normotvůrcem přijat a dále že je v čl. 21 písm. b) tohoto nařízení naopak výslovně stanoveno, pokud jde o bezpečnostní kontroly prováděné v přístavech a na letištích, že jsou povoleny pouze tehdy, pokud se provádějí i u osob, které cestují v rámci členského státu (v tomto smyslu viz rozsudek 19. července 2012, Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, bod 73).
52 Z toho rovněž vyplývá, že v odpovědi na první otázku, písm. d) položenou předkládajícím soudem, zda se čl. 21 písm. b) nařízení č. 562/2006 výslovně vztahuje na „dopravce“, nelze vyvodit z výkladu a contrario tohoto ustanovení, že takové kontroly, jako jsou kontroly prováděné podle § 63 AufenthG, jsou zakázané pouze z důvodu, že nesplňují podmínky uložené v tomto ustanovení, a že se tudíž nejedná o bezpečnostní kontroly prováděné v přístavech nebo na letištích ani o kontroly dotýkající se rovněž osob, které cestují v rámci dotyčného členského státu.
53 Jak totiž vyplývá zejména z judikatury Soudního dvora citované v bodě 51 tohoto rozsudku, ustanovení čl. 21 písm. a) nařízení č. 562/2006 a ustanovení čl. 21 písm. b) tohoto nařízení mají vlastní oblasti působnosti a podmínky pro jejich použití.
54 Na druhém místě z judikatury Soudního dvora vyplývá, že skutečnosti uvedené v čl. 21 písm. a) druhé větě nařízení č. 562/2006 jsou zároveň indiciemi o existenci účinku rovnocenného hraničním kontrolám. Nastala-li některá z těchto skutečností, jsou dotčené kontroly povoleny pouze tehdy, je-li jejich provádění vymezeno ve vnitrostátních právních předpisech, které je ukládají, za použití upřesnění a omezení, jež jsou samy dostatečně přesné a podrobné, pokud jde o intenzitu, četnost a selektivnost uvedených kontrol. Čím jsou tak četnější skutečnosti, na které tyto vnitrostátní právní předpisy reagují, ať již jde o cíl kontrol prováděných v pohraniční oblasti, územní rozsah těchto kontrol a o rozlišování mezi důvodem uvedených kontrol a důvodem kontrol prováděných na zbytku území dotčeného členského státu, tím musí být tato upřesnění a omezení přísnější a přísněji dodržována (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 21. června 2017, A, C‑9/16, EU:C:2017:483, body 38 až 41).
55 Pokud jde v projednávaném případě o analýzu § 63 odst. 2 AufenthG, na prvním místě ve světle skutečnosti uvedené v čl. 21 písm. a) druhé větě bodě i) nařízení č. 562/2006, podle kterého výkon policejních pravomocí nesmí být považován za „rovnocenný hraničním kontrolám“ zejména tehdy, pokud kontroly stanovené touto vnitrostátní právní úpravou „nemají za cíl ochranu hranic“, Soudní dvůr již rozhodl, že z čl. 2 bodů 9 až 11 uvedeného nařízení vyplývá, že tento cíl má jednak zajistit, že osobám může být povolen vstup na území členského státu nebo jeho opuštění, a jednak zabránit osobám ve vyhýbání se hraničním kontrolám. Jedná se o kontroly, které mohou být prováděny systematicky (rozsudek ze dne 19. července 2012, Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, bod 61).
56 Z obecných správních předpisů vztahujících se k zákonu o pobytu cizinců přitom vyplývá, že cílem povinnosti provádět kontrolu cestovních dokladů vyplývající z § 63 odst. 1 AufenthG je zajistit, že dotčený státní příslušník třetí země „splňuje podmínky pro překročení hranic vyžadované v §13 odst. 1 [AufenthG]“.
57 Toto ustanovení § 13, nadepsané „Překračování hranic“, zahrnuje v odstavci 1 povinnost každého státního příslušníka třetí země mít u sebe uznávaný a platný cestovní pas nebo doklad nahrazující cestovní pas při vstupu na vnitrostátní území a při vycestování z tohoto území a povinnost podrobit se pohraniční policejní kontrole přeshraničního pohybu.
58 Nelze tedy než konstatovat, že kontroly dotčené ve věci v původním řízení mají za cíl „ochranu hranic“ ve smyslu čl. 21 písm. a) druhé věty bodu i) nařízení č. 562/2006, jelikož jejich cílem je zkontrolovat, že jsou splněny podmínky pro vstup do členských států tvořících schengenský prostor, které jsou uvedeny v čl. 5 odst. 1 písm. a) a b) nařízení č. 562/2006, pokud jde o požadované cestovní doklady, tedy v ustanovení, které je převzato do § 13 odst. 1 AufenthG.
59 Jak rovněž uvedl generální advokát v bodě 85 svého stanoviska, jediným cílem kontrol prováděných podle § 63 AufenthG je zajistit, aby dotyčné osoby na palubě autobusu, které mají v úmyslu překročit hranici cílového členského státu, byly skutečně oprávněny vstoupit na území tohoto státu. Mají tak za cíl zabránit cestujícím dostat se na území tohoto státu, pokud nemají požadované cestovní doklady, podobně jako kontroly prováděné pohraniční stráží při překročení vnějších hranic.
60 Na druhém místě, pokud jde o analýzu § 63 odst. 2 AufenthG ve vztahu ke skutečnosti upravené v čl. 21 písm. a) druhé větě bodě ii) nařízení č. 562/2006, je možno mít za to, že kontroly, které byly uloženy dopravcům provozujícím některé přeshraniční spoje na základě rozhodnutí přijatých podle § 63 odst. 2 AufenthG, vycházejí z všeobecných policejních informací a zkušeností týkajících se možných hrozeb pro veřejný pořádek vzhledem k tomu, že tato rozhodnutí byla přijata poté, co byla dotčeným dopravcům zaslána výstraha, protože bylo zjištěno, že cizinci, kteří vstupují na německé území bez požadovaných cestovních dokladů, využívají některé autobusové spoje, které tito dopravci provozují.
61 Naopak tomu tak není v případě kontrol uložených na základě povinnosti stanovené v § 63 odst. 1 AufenthG, jelikož tato povinnost je obecná a směřuje na všechny autobusové přeshraniční spoje bez ohledu na chování dotyčných osob a okolností zakládající riziko narušení veřejného pořádku (obdobně viz rozsudek ze dne 21. června 2017, A, C‑9/16, EU:C:2017:483, bod 55).
62 Na třetím místě, pokud jde o skutečnosti uvedené v čl. 21 písm. a) druhé větě bodech iii) a iv) nařízení č. 562/2006, je pravda, že kontrola cestovních dokladů prováděná zaměstnanci dopravců podle § 63 AufenthG je ze své podstaty méně důkladná než kontrola prováděná policií, už jen z toho důvodu, že tito zaměstnanci nemají odborné znalosti ani zdroje, například přístup do databází údajů, ani nejsou oprávněni k výkonu veřejné moci jako policie nebo jiné obdobné orgány. Uvedení zaměstnanci tak mohou identifikovat pouze zjevně falešné cestovní pasy.
63 Nic to nemění na tom, jak rovněž uvedl předkládající soud, že z vnitrostátní právní úpravy dotčené ve věci v původním řízení vyplývá, že tyto kontroly cestovních dokladů musí být prováděny systematicky u všech osob cestujících na všech přeshraničních autobusových linkách.
64 Ustanovení § 63 odst. 1 AufenthG totiž neobsahuje ani upřesnění, ani omezení týkající se intenzity, četnosti a selektivnosti kontrol prováděných na tomto právním základě (viz obdobně rozsudek ze dne 21. června 2017, A, C‑9/16, EU:C:2017:483, body 57 a 59).
65 V této souvislosti je rovněž nesporné, že kontroly dotčené ve věci v původním řízení nejsou prováděny namátkově.
66 Na čtvrtém místě, pokud jde o skutečnosti, které – jak bylo připomenuto v bodě 54 tohoto rozsudku – mohou sloužit jako údaje o existenci účinku rovnocenného hraničním kontrolám, zejména o ty, které se týkají územní oblasti působnosti těchto kontrol a rozlišování mezi důvodem uvedených kontrol a důvodem kontrol prováděných na zbytku německého území, je třeba konstatovat, jak tvrdila Komise ve svých vyjádřeních, aniž jí bylo v tomto ohledu oponováno na jednání před Soudním dvorem, že pro kontroly, které mají být prováděny podle § 63 AufenthG, je charakteristické to, že skutkovou okolností, která je spouští, je právě přechod vnitřní hranice.
67 Tato zásadní vlastnost kontrol dotčených ve věci v původním řízení, na kterou rovněž poukázal generální advokát v bodě 85 svého stanoviska, je odlišuje od kontrol dotčených v jiných věcech, v nichž byly vydány rozsudky Soudního dvora týkajícím se výkladu čl. 21 písm. a) nařízení č. 562/2006, konkrétněji k rozsudkům ze dne 22. června 2010, Melki a Abdeli (C‑188/10 a C‑189/10, EU:C:2010:363), ze dne 19. července 2012, Adil (C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508), a ze dne 21. června 2017, A (C‑9/16, EU:C:2017:483), kde byla řešena otázka policejních kontrol v pohraničních oblastech nepřesahujících 20 ba i 30 kilometrů od vnitřní hranice schengenského prostoru.
68 Z okolnosti, že v projednávané věci jsou kontroly dotčené ve věci v původním řízení charakterizovány obzvláště úzkou vazbou na překračování vnitřní hranice, jelikož právě toto překročení je skutkovou okolností, která je spouští, je přitom obzvláště patrný „účinek rovnocenný hraničním kontrolám“ ve smyslu čl. 21 písm. a) nařízení č. 562/2006.
69 To platí tím spíše, že kontroly uložené podle § 63 AufenthG a kontroly prováděné na zbytku německého území se opírají o odlišné právní základy, třebaže druhý druh kontrol se může týkat vnitrostátních linek pokrývajících vzdálenost srovnatelnou s přeshraničními trasami, na kterých se uplatňuje první druh kontroly. V souladu s judikaturou připomenutou v bodě 54 tohoto rozsudku musí být taková okolnost vzata v úvahu v rámci celkového posouzení za účelem kvalifikace úpravy kontroly s opatřením majícím „účinek rovnocenný hraničním kontrolám“ ve smyslu čl. 21 písm. a) nařízení č. 562/2006.
70 Jak totiž uvedl také předkládající soud, § 63 AufenthG se použije pouze na ty spoje autobusové dopravy, které překračují vnitřní hranici schengenského prostoru, a nevztahuje se na spoje, které jsou omezeny pouze na německé území, jež však mohou překonávat stejnou ba i delší vzdálenost než uvedené přeshraniční spoje.
71 Za těchto okolností vzhledem k tomu, že nastalo několik skutečností uvedených v čl. 21 písm. a) druhé větě nařízení č. 562/2006, vzhledem k posouzení jejich relativní váhy a k neexistenci dostatečných upřesnění a omezení ve vnitrostátních právních předpisech dotčených ve věcech v původním řízení, pokud jde o intenzitu, četnost a selektivnost kontrol uložených podle § 63 odst. 1 AufenthG, je třeba takové kontroly kvalifikovat jako opatření s „účinkem rovnocenným účinku hraničních kontrol“, které je v čl. 21 písm. a) první větě tohoto nařízení zakázané.
72 Z toho rovněž plyne, že čl. 21 písm. a) nařízení č. 562/2006 brání ustanovení § 63 odst. 2 AufenthG, jestliže jeho cílem je sankcionovat porušení obecné povinnosti provádět kontrolu podle § 63 odst. 1 AufenthG formou rozhodnutí o zákazu přepravy, které obsahuje pohrůžku uložení pokuty. Taková sankce totiž není v souladu s uvedeným čl. 21 písm. a), jelikož je uložena k zajištění splnění povinnosti provádět kontrolu, která sama není s tímto ustanovením v souladu.
73 S ohledem na výše uvedené je třeba na položené otázky odpovědět tak, že čl. 67 odst. 2 SFEU a článek 21 nařízení č. 562/2006 musí být vykládány v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě členského státu, jako je úprava dotčená ve věci v původním řízení, která všem autobusovým dopravcům zajišťujícím pravidelný přeshraniční spoj přes vnitřní hranici schengenského prostoru, jehož destinací je území tohoto členského státu, ukládá povinnost kontrolovat před překročením vnitřní hranice cestovní pasy a povolení k pobytu cestujících s cílem zabránit přepravě státních příslušníků třetích zemí bez těchto cestovních dokladů na státní území a která umožňuje policejním orgánům, aby za účelem dodržení této povinnosti provádět kontrolu přijímaly rozhodnutí o zákazu takových přeprav, která obsahují pohrůžku pokutami ukládanými dopravcům, v jejichž případě bylo rozhodnuto, že na toto území přepravili státní příslušníky třetích zemí bez uvedených cestovních dokladů.
K nákladům řízení
74 Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (druhý senát) rozhodl takto:
Článek 67 odst. 2 SFEU a článek 21 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 562/2006 ze dne 15. března 2006, kterým se stanoví kodex Společenství o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (Schengenský hraniční kodex), ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 610/2013 ze dne 26. června 2013, musí být vykládány v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě členského státu, jako je úprava dotčená ve věci v původním řízení, která všem autobusovým dopravcům zajišťujícím pravidelný přeshraniční spoj přes vnitřní hranici schengenského prostoru, jehož destinací je území tohoto členského státu, ukládá povinnost kontrolovat před překročením vnitřní hranice cestovní pasy a povolení k pobytu cestujících s cílem zabránit přepravě státních příslušníků třetích zemí bez těchto cestovních dokladů na státní území a která umožňuje policejním orgánům, aby za účelem dodržení této povinnosti provádět kontrolu přijímaly rozhodnutí o zákazu takových přeprav, která obsahují pohrůžku pokutami ukládanými dopravcům, v jejichž případě bylo rozhodnuto, že na toto území přepravili státní příslušníky třetích zemí bez uvedených cestovních dokladů.
Podpisy.