DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (dixième chambre)
10 avril 2024 (*)
« Mesures de sauvegarde – Marché des produits sidérurgiques – Importation de certains produits sidérurgiques – Accord de partenariat économique – Communauté de développement de l’Afrique australe – Clause d’exemption – Règlement d’exécution (UE) 2022/664 – Ouverture d’une enquête – Droits de la défense – Principe de bonne administration – Obligation de motivation – Erreur manifeste d’appréciation »
Dans l’affaire T‑445/22,
Columbus Stainless (Pty) Ltd, établie à Middelburg (Afrique du Sud), représentée par Mes L. Catrain González et F. Pili, avocats,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par M. G. Luengo et Mme F. Marisi, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL (dixième chambre),
composé de Mme O. Porchia, présidente, MM. M. Jaeger (rapporteur) et L. Madise, juges,
greffier : M. V. Di Bucci,
vu la phase écrite de la procédure,
vu l’absence de demande de fixation d’une audience présentée par les parties dans le délai de trois semaines à compter de la signification de la clôture de la phase écrite de la procédure et ayant décidé, en application de l’article 106, paragraphe 3, du règlement de procédure du Tribunal, de statuer sans phase orale de la procédure,
rend le présent
Arrêt
1 Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, la requérante, Columbus Stainless (Pty) Ltd, demande l’annulation du règlement d’exécution (UE) 2022/664 de la Commission, du 21 avril 2022, modifiant le règlement d’exécution (UE) 2019/159 instituant une mesure de sauvegarde définitive à l’encontre des importations de certains produits sidérurgiques (JO 2022, L 121, p. 12, ci‑après le « règlement attaqué »), dans son intégralité ou dans la mesure où il l’affecte.
Antécédents du litige
2 La requérante est une entreprise productrice‑exportatrice de certains produits sidérurgiques établie en Afrique du Sud.
Sur la clause d’exemption de l’accord de partenariat économiquesigné entre l’Union et ses États membres, d’une part, et certains États de la CDAA, d’autre part
3 Le 19 juin 2016, l’Union européenne et ses États membres, d’une part, et certains États de la Communauté de développement de l’Afrique australe (ci‑après la « CDAA »), à savoir la République d’Afrique du Sud, la République du Bostwana, le Royaume du Lesotho, la République du Mozambique, la République de Namibie et le Royaume du Swaziland (devenu Royaume d’Eswatini), d’autre part, ont signé un accord de partenariat économique (JO 2016, L 250, p. 3, ci‑après l’« APE CDAA »). Le 10 octobre 2016, l’APE CDAA est entré en vigueur à titre provisoire, sauf entre l’Union et la République du Mozambique.
4 L’article 33 de l’APE CDAA a prévu la possibilité d’exclure les importations en provenance des États de la CDAA concernés des mesures de sauvegarde de l’Union pour une durée maximale de cinq ans à compter de la date d’entrée en vigueur dudit accord (ci‑après la « clause d’exemption »). La clause d’exemption est, ainsi, arrivée à échéance le 10 octobre 2021.
Sur l’imposition d’une mesure de sauvegarde
5 Le 26 mars 2018, face aux risques de détournement d’exportations générés par les droits à l’importation instaurés au titre de la section 232 du Trade Expansion Act (loi sur le développement du commerce) par les États-Unis d’Amérique, la Commission européenne a publié l’avis d’ouverture d’une enquête de sauvegarde, en vertu de l’article 5 du règlement (UE) 2015/478 du Parlement européen et du Conseil, du 11 mars 2015, relatif au régime commun applicable aux importations (JO 2015, L 83, p. 16, ci‑après le « règlement de base sur les sauvegardes »), concernant les importations de 26 catégories de produits sidérurgiques. Dans cet avis, la Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs observations éventuelles.
6 L’ouverture de cette enquête de sauvegarde a été notifiée au comité des sauvegardes de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), conformément à l’article 12, paragraphe 1, sous a), de l’accord de l’OMC sur les sauvegardes.
7 Le 26 avril 2018, la requérante a envoyé ses observations à la Commission en répondant au questionnaire adressé aux producteurs exportateurs.
8 Estimant que l’industrie sidérurgique de l’Union était confrontée à une menace de préjudice grave, la Commission a adopté le règlement d’exécution (UE) 2018/1013, du 17 juillet 2018, instituant des mesures de sauvegarde provisoires concernant les importations de certains produits sidérurgiques (JO 2018, L 181, p. 39, ci-après le « règlement instituant des mesures de sauvegarde provisoires »), instituant des mesures de sauvegarde provisoires à l’encontre des importations de 23 catégories de produits sidérurgiques. Son champ d’application couvrait les importations de la requérante dans l’Union.
9 Le 31 juillet 2018, la requérante a envoyé une lettre à la Commission pour demander confirmation du fait que, d’une part, en raison de la clause d’exemption, le règlement instituant des mesures de sauvegarde provisoires ne s’appliquait pas aux importations originaires d’Afrique du Sud et, d’autre part, qu’il n’était pas nécessaire pour elle de soumettre des observations sur ledit règlement.
10 Le 8 août 2018, la requérante a fait parvenir à la Commission ses commentaires sur le règlement instituant des mesures de sauvegarde provisoires.
11 Par lettre envoyée le 19 septembre 2018 à la Commission, le ministre du Commerce et de l’Industrie sud‑africain a demandé l’exclusion des importations en provenance d’Afrique du Sud du champ d’application du règlement instituant des mesures de sauvegarde provisoires.
12 Le 13 novembre 2018, la Commission a exclu la République d’Afrique du Sud du champ d’application des mesures provisoires par l’adoption du règlement d’exécution (UE) 2018/1712, modifiant le règlement instituant des mesures de sauvegarde provisoires (JO 2018, L 286, p. 17).
13 Le 31 janvier 2019, la Commission a adopté le règlement d’exécution (UE) 2019/159 instituant des mesures de sauvegarde définitives à l’encontre des importations de certains produits sidérurgiques (JO 2019, L 31, p. 27, ci‑après le « règlement instituant des mesures de sauvegarde définitives »), pour une période de trois ans expirant le 30 juin 2021. La République d’Afrique du Sud n’a pas été incluse dans le champ d’application du règlement instituant des mesures de sauvegarde définitives.
Sur les principales adaptations et la prorogation de la mesure de sauvegarde en cause
14 Le 2 septembre 2019, la Commission a adopté le règlement d’exécution (UE) 2019/1382 modifiant certains règlements instituant des mesures antidumping ou compensatoires sur certains produits sidérurgiques faisant l’objet de mesures de sauvegarde (JO 2019, L 227, p. 1), afin de prendre en compte les effets combinés potentiels des mesures antidumping ou compensatoires et des mesures de sauvegarde. Les ajustements auxquels a procédé ledit règlement n’ont pas remis en question la nécessité du maintien de la mesure de sauvegarde en cause.
15 Le 17 mai 2019, la Commission a publié l’avis d’ouverture concernant le réexamen des mesures de sauvegarde applicables aux importations de certains produits sidérurgiques (JO 2019, C 169, p. 9).
16 À la suite du premier réexamen intermédiaire des mesures de sauvegarde, la Commission a adopté le règlement d’exécution (UE) 2019/1590, du 26 septembre 2019, modifiant le règlement instituant des mesures de sauvegarde définitives (JO 2019, L 248, p. 28). La mesure de sauvegarde en cause a, ainsi, été maintenue, moyennant quelques ajustements, notamment au niveau des contingents tarifaires.
17 Le 14 février 2020, la Commission a publié l’avis d’ouverture concernant le réexamen des mesures de sauvegarde applicables aux importations de certains produits sidérurgiques (JO 2020, C 51, p. 21).
18 À la suite du deuxième réexamen intermédiaire des mesures de sauvegarde, la Commission a adopté le règlement d’exécution (UE) 2020/894, du 29 juin 2020, modifiant le règlement instituant des mesures de sauvegarde définitives (JO 2020, L 206, p. 27). De nouveau, la mesure de sauvegarde en cause a été maintenue et seuls quelques ajustements, notamment au niveau des contingents tarifaires, ont été effectués.
19 À la suite du retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union, la Commission a adapté la mesure de sauvegarde en cause en adoptant le règlement d’exécution (UE) 2020/2037, du 10 décembre 2020, modifiant le règlement instituant des mesures de sauvegarde définitives (JO 2020, L 416, p. 32).
20 Le 26 février 2021, la Commission a publié l’avis d’ouverture relatif à la prorogation éventuelle de la mesure de sauvegarde applicable aux importations de certains produits sidérurgiques (JO 2021, C 66, p. 50), invitant les parties intéressées à participer à une enquête de réexamen et à soumettre leurs observations quant à la nécessité de proroger les mesures mises en place par le règlement instituant des mesures de sauvegarde définitives.
21 Considérant qu’une suppression des mesures de sauvegarde était susceptible d’aggraver sérieusement la situation de l’industrie sidérurgique de l’Union, la Commission a adopté le règlement d’exécution (UE) 2021/1029, du 24 juin 2021, modifiant le règlement instituant des mesures de sauvegarde définitives afin de proroger la mesure de sauvegarde à l’encontre des importations de certains produits sidérurgiques (JO 2021, L 225 I, p. 1), par lequel elle a notamment prorogé la mesure de sauvegarde en cause pour une nouvelle période de trois ans, à savoir jusqu’au 30 juin 2024. En application du règlement d’exécution 2018/1712 (voir point 12 ci-dessus), la Commission a exclu les importations en provenance notamment des États signataires de l’APE CDAA.
22 Le 17 décembre 2021, la Commission a publié l’avis d’ouverture concernant le réexamen de la mesure de sauvegarde applicable aux importations de certains produits sidérurgiques (JO 2021, C 509, p. 12), afin d’informer les parties intéressées du réexamen du fonctionnement des mesures prévu afin qu’il demeure adapté à l’évolution du marché, dans lequel elle a invité lesdites parties à participer et à soumettre leurs observations.
23 Le 15 mars 2022, la Commission a adopté le règlement d’exécution (UE) 2022/434, modifiant le règlement instituant des mesures de sauvegarde définitives (JO 2022, L 88, p. 181), en raison de l’interdiction d’importation de produits sidérurgiques originaires de Biélorussie et de Russie.
24 Le 21 avril 2022, constatant que la clause d’exemption avait expiré, la Commission a adopté le règlement attaqué, incluant les importations en provenance de certains États signataires de l’APE CDAA, dont la République d’Afrique du Sud, dans le champ d’application de la mesure de sauvegarde en cause.
25 À la suite du troisième réexamen intermédiaire des mesures de sauvegarde, la Commission a adopté le règlement d’exécution (UE) 2022/978, du 23 juin 2022, modifiant le règlement instituant des mesures de sauvegarde définitives (JO 2022, L 167, p. 58). Les mesures de sauvegarde antérieures, y compris celles applicables à la République d’Afrique du Sud, ont été maintenues, moyennant certains ajustements.
Conclusions des parties
26 La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler le règlement attaqué dans son intégralité ou dans la mesure où il l’affecte ;
– condamner la Commission aux dépens.
27 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours comme étant non fondé ;
– condamner la requérante aux dépens.
En droit
28 Au soutien de son recours, la requérante soulève trois moyens.
29 Par son premier moyen, elle reproche à la Commission d’avoir violé tant les articles 4 et 5 du règlement de base sur les sauvegardes, tels qu’interprétés à la lumière de l’article 3 de l’accord de l’OMC sur les sauvegardes, que ses droits de la défense et le principe de bonne administration, en n’ayant pas publié d’avis d’ouverture pour inviter les parties intéressées à présenter leurs observations, d’une part, et en n’ayant pas mené d’enquête avant d’adopter le règlement attaqué, d’autre part.
30 Par son deuxième moyen, la requérante soutient que le règlement attaqué viole l’obligation de motivation prévue à l’article 296 TFUE en raison, d’une part, de l’absence d’explication justifiant le fait de ne pas avoir appliqué les exigences procédurales relatives à la publication d’un avis d’ouverture et à la conduite d’une enquête et, d’autre part, du caractère vague du raisonnement présenté au soutien de la satisfaction des conditions de fond permettant d’inclure les importations sud‑africaines dans le champ d’application de la mesure de sauvegarde en cause.
31 Par son troisième moyen, la requérante allègue que la Commission a commis des erreurs manifestes d’appréciation dans son analyse des conditions d’institution d’une mesure de sauvegarde à l’encontre des importations en provenance d’Afrique du Sud.
32 La Commission estime que le recours est manifestement non fondé.
Sur le premier moyen, tiré de l’absence, d’une part, de publication d’un avis d’ouverture pour inviter les parties intéressées à présenter leurs observations et, d’autre part, de conduite d’une enquête préalable à l’adoption du règlement attaqué
33 Dans le cadre de son premier moyen, la requérante considère que, en n’ayant ni publié d’avis d’ouverture invitant les parties intéressées à participer à une enquête ni mené d’enquête avant d’adopter le règlement attaqué, la Commission a violé tant le règlement de base sur les sauvegardes, tel qu’interprété au regard du droit de l’OMC, que les droits fondamentaux dont elle jouit en vertu du droit de l’Union.
Sur le premier grief soulevé dans le cadre du premier moyen, tiré de la méconnaissance des articles 4 et 5 du règlement de base sur les sauvegardes, tels qu’interprétés à la lumière de l’article 3 de l’accord de l’OMC sur les sauvegardes
34 L’article 4 du règlement de base sur les sauvegardes énonce ce qui suit :
« 1. Une procédure d’enquête de l’Union est menée préalablement à l’application de toute mesure de sauvegarde, sans préjudice de l’article 7.
2. L’enquête vise à déterminer, sur la base des éléments visés à l’article 9, si les importations du produit concerné causent ou menacent de causer un dommage grave aux producteurs de l’Union concernés.
[…] »
35 L’article 5 du règlement de base sur les sauvegardes énonce ce qui suit :
« 1. Lorsqu’il lui apparaît qu’il existe des éléments de preuve suffisants pour justifier l’ouverture d’une enquête, la Commission ouvre une enquête dans un délai d’un mois suivant la date de la réception de l’information fournie par un État membre et publie un avis au Journal officiel de l’Union européenne. Cet avis :
a) fournit un résumé des informations reçues et précise que toute information utile doit être communiquée à la Commission ;
b) fixe le délai dans lequel les parties intéressées peuvent faire connaître leur point de vue par écrit et communiquer des informations, s’il doit en être tenu compte pendant l’enquête ;
c) fixe le délai dans lequel les parties intéressées peuvent demander à être entendues oralement par la Commission conformément au paragraphe 4.
La Commission commence l’enquête, en coopération avec les États membres.
La Commission fournit aux États membres des informations concernant son examen de l’information normalement dans les 21 jours suivant la date à laquelle l’information lui a été fournie.
2. La Commission recherche toute information qu’elle estime nécessaire et, lorsqu’elle le juge approprié, après avoir informé les États membres, elle s’efforce de vérifier cette information auprès des importateurs, des commerçants, des agents, des producteurs, des associations et des organisations commerciales.
La Commission est assistée, dans cette tâche, par des agents de l’État membre sur le territoire duquel s’effectuent ces vérifications, pour autant que cet État membre en ait exprimé le souhait.
3. Les États membres fournissent à la Commission, à sa demande et selon les modalités qu’elle définit, les renseignements dont ils disposent sur l’évolution du marché du produit faisant l’objet de l’enquête.
4. Les parties intéressées qui se sont manifestées conformément au paragraphe 1, premier alinéa, de même que les représentants du pays exportateur, peuvent, par demande écrite, prendre connaissance de tous les renseignements fournis à la Commission dans le cadre de l’enquête, hormis les documents internes établis par les autorités de l’Union ou de ses États membres, pour autant que ces renseignements soient pertinents pour la présentation de leur dossier, qu’ils ne soient pas confidentiels au sens de l’article 8 et qu’ils soient utilisés par la Commission dans l’enquête.
Les parties intéressées qui se sont manifestées peuvent présenter à la Commission leurs observations concernant ces renseignements, et leurs observations peuvent être prises en considération dans la mesure où elles sont appuyées par des éléments de preuve suffisants.
5. La Commission peut entendre les parties intéressées. Celles‑ci doivent être entendues lorsqu’elles l’ont demandé par écrit dans le délai fixé par l’avis publié au Journal officiel de l’Union européenne, en démontrant qu’elles sont effectivement susceptibles d’être concernées par le résultat de l’enquête et qu’il existe des raisons particulières de les entendre oralement.
6. Lorsque les informations ne sont pas fournies dans les délais fixés par le présent règlement ou par la Commission en application du présent règlement, ou qu’il est fait obstacle de façon significative à l’enquête, des conclusions peuvent être établies sur la base des données disponibles. Lorsque la Commission constate qu’une partie intéressée ou un tiers lui a fourni un renseignement faux ou trompeur, elle ne tient pas compte de ce renseignement et peut utiliser les données disponibles.
7. Lorsqu’il lui apparaît qu’il n’existe pas d’éléments de preuve suffisants pour justifier l’ouverture d’une enquête, la Commission informe les États membres de sa décision dans un délai d’un mois suivant la date de la réception des informations fournies par les États membres. »
36 L’article 3 de l’accord de l’OMC sur les sauvegardes énonce ce qui suit :
« 1. Un Membre ne pourra appliquer une mesure de sauvegarde qu’à la suite d’une enquête menée par les autorités compétentes de ce Membre selon des procédures préalablement établies et rendues publiques conformément à l’article X [de l’accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT)]. Cette enquête comprendra la publication d’un avis destiné à informer raisonnablement toutes les parties intéressées, ainsi que des auditions publiques ou autres moyens appropriés par lesquels les importateurs, les exportateurs et les autres parties intéressées pourraient présenter des éléments de preuve et leurs vues et, notamment, avoir la possibilité de répondre aux exposés d’autres parties et de faire connaître leurs vues, entre autres choses, sur le point de savoir si l’application d’une mesure de sauvegarde serait ou non dans l’intérêt public. Les autorités compétentes publieront un rapport exposant les constatations et les conclusions motivées auxquelles elles seront arrivées sur tous les points de fait et de droit pertinents.
2. Tous les renseignements qui seront de nature confidentielle ou qui seront fournis à titre confidentiel seront, sur exposé des raisons, traités comme tels par les autorités compétentes. Ces renseignements ne seront pas divulgués sans l’autorisation de la partie qui les aura fournis. Il pourra être demandé aux parties qui auront fourni des renseignements confidentiels d’en donner un résumé non confidentiel ou, si lesdites parties indiquent que ces renseignements ne peuvent pas être résumés, d’exposer les raisons pour lesquelles un résumé ne peut pas être fourni. Toutefois, si les autorités compétentes estiment qu’une demande de traitement confidentiel n’est pas justifiée et si la partie concernée ne veut pas rendre les renseignements publics ni en autoriser la divulgation en termes généraux ou sous forme de résumé, elles pourront ne pas tenir compte des renseignements en question, sauf s’il peut leur être démontré de manière convaincante, de sources appropriées, que les renseignements sont corrects. »
37 En l’espèce, le règlement attaqué a été adopté, notamment, sur le fondement de l’article 20 du règlement de base sur les sauvegardes, qui énonce ce qui suit :
« 1. Tant qu’une mesure […] de sauvegarde instituée conformément [au chapitre] V est applicable, la Commission peut, à la demande d’un État membre ou de sa propre initiative et au plus tard au milieu de la période d’application de mesures dont la durée dépasse trois ans :
a) examiner les effets de cette mesure ;
b) examiner si et dans quelle mesure il est approprié d’accélérer le rythme de libéralisation ;
c) vérifier si le maintien de la mesure reste nécessaire.
Lorsque la Commission estime que le maintien de la mesure reste nécessaire, elle informe les États membres en conséquence.
2. Lorsque la Commission estime que l’abrogation ou la modification des mesures […] de sauvegarde visées aux articles […] 15, 16 et 17 s’impose, elle abroge ou modifie ces mesures, conformément à la procédure d’examen visée à l’article 3, paragraphe 3.
[…] »
38 La requérante estime que les articles 4 et 5 du règlement de base sur les sauvegardes auraient dû régir la procédure d’adoption du règlement attaqué.
39 En premier lieu, la requérante considère qu’il ressort des termes de l’article 4, paragraphe 1, du règlement de base sur les sauvegardes qu’il s’applique au cas d’extension du champ d’application d’une mesure de sauvegarde préexistante.
40 Selon la requérante, d’une part, l’article 4 du règlement de base sur les sauvegardes vise « toute » mesure de sauvegarde, qu’elle soit nouvelle ou existante, et, d’autre part, le règlement attaqué constitue une « application » d’une mesure de sauvegarde telle que mentionnée dans cette disposition.
41 Cependant, du fait de son caractère général, l’interprétation littérale de l’article 4 du règlement de base sur les sauvegardes ne permet pas, en l’espèce, de conclure de manière certaine et définitive au bien‑fondé de l’approche proposée par la requérante.
42 À cet égard et en deuxième lieu, la requérante estime que sa position est renforcée par des éléments tirés du contexte lié au règlement de base sur les sauvegardes.
43 Premièrement, la requérante considère qu’une interprétation de l’article 4 du règlement de base sur les sauvegardes consistant à en exclure l’application aux situations d’extension de mesures de sauvegarde existantes serait contraire au libellé de l’article 4, paragraphe 1, dudit règlement, tel qu’interprété au regard de son considérant 14.
44 Cependant, le texte du considérant 14 du règlement de base sur les sauvegardes étant similaire et donc sans valeur ajoutée par rapport au texte de l’article 4, paragraphe 1, dudit règlement, l’argument de la requérante est dénué de pertinence.
45 Deuxièmement, pour démontrer l’importance reconnue à la possibilité pour les parties intéressées de faire valoir leurs observations lors de la conduite d’une enquête préalable à l’application d’une mesure de défense commerciale, la requérante s’appuie sur d’autres contextes réglementaires relatifs à ce type de mesure et relève l’importance, d’une part, d’entendre les parties intéressées lorsque la Commission doit déterminer l’intérêt de l’Union et, d’autre part, d’ouvrir une enquête avant l’extension du champ d’application d’une telle mesure.
46 Tout d’abord, la requérante souligne la reconnaissance, dans la jurisprudence, pour déterminer l’intérêt de l’Union, de l’importance de permettre, dans le cadre d’une enquête antidumping préalable à l’adoption d’une mesure antidumping, aux parties intéressées de faire connaître leur point de vue, conformément à l’article 21, paragraphe 2, du règlement (UE) 2016/1036 du Parlement européen et du Conseil, du 8 juin 2016, relatif à la défense contre les importations qui font l’objet d’un dumping de la part de pays non membres de l’Union européenne (JO 2016, L 176, p. 21, ci‑après le « règlement antidumping de base »).
47 Ensuite, la requérante relève que, en vertu de l’article 11, paragraphe 5, du règlement antidumping de base, tout réexamen exige l’ouverture d’une enquête.
48 Enfin, la requérante s’appuie sur l’article 13, paragraphe 3, du règlement antidumping de base pour souligner que, en cas d’extension d’une mesure antidumping à de nouveaux pays, une enquête est ouverte.
49 Dans le même sens, elle cite l’article 23, paragraphe 4, du règlement (UE) 2016/1037 du Parlement européen et du Conseil, du 8 juin 2016, relatif à la défense contre les importations qui font l’objet de subventions de la part de pays non membres de l’Union européenne (JO 2016, L 176, p. 55), qui constitue, pour les mesures compensatoires, la disposition miroir de l’article 13, paragraphe 3, du règlement antidumping de base.
50 Il ressort du considérant 11 du règlement de base sur les sauvegardes que la détermination de l’intérêt de l’Union dans l’appréciation de la nécessité d’adopter une mesure de sauvegarde requiert la prise en compte de l’ensemble des intérêts en jeu.
51 Néanmoins, il convient de relever, à l’instar de la Commission, que le règlement de base sur les sauvegardes ne contient pas de disposition similaire à l’article 11, paragraphe 5, du règlement antidumping de base, ce qui permet de considérer que, pour les réexamens des mesures de sauvegarde, le législateur de l’Union n’a pas exigé qu’une enquête préalable soit ouverte automatiquement.
52 En outre, il y a lieu de souligner que les deux autres dispositions invoquées par la requérante concernent des situations visant les cas de contournement de droits antidumping ou de droits compensateurs, dans lesquelles l’ouverture d’une enquête apparaît justifiée au regard de la suspicion exprimée par la Commission à l’égard des opérateurs économiques concernés.
53 Tel n’est pas le cas dans une situation comme celle de l’espèce, qui concerne une extension du champ d’application de la mesure de sauvegarde résultant de l’expiration d’une clause d’exemption. Or, conformément au considérant 2 du règlement de base sur les sauvegardes, la politique commerciale commune doit être fondée sur des principes uniformes. Ainsi, le fait que, dans des contextes de contournement, le législateur ait expressément prévu l’ouverture d’une enquête ne peut être un argument pouvant servir à justifier l’application mutatis mutandis d’une telle procédure dans une situation où ce contexte de suspicion fait défaut et où il y a uniquement lieu de tirer les conséquences de l’expiration de la période d’application d’une clause d’exemption.
54 Troisièmement, la requérante souligne la pertinence des règles de l’OMC dans le cadre de l’interprétation des dispositions du règlement de base sur les sauvegardes et constate que l’article 3, paragraphe 1, de l’accord de l’OMC sur les sauvegardes impose la conduite d’une enquête, comprenant la publication d’un avis destiné à informer les parties intéressées, avant l’application d’une mesure de sauvegarde.
55 Cependant, c’est sans développer son argument que la requérante fait référence au droit de l’OMC pour interpréter les articles 4 et 5 du règlement de base sur les sauvegardes. En effet, elle se contente de citer l’article 3, paragraphe 1, de l’accord de l’OMC sur les sauvegardes.
56 En outre, cet argument est dénué de pertinence, dans la mesure où l’article 3, paragraphe 1, de l’accord de l’OMC sur les sauvegardes utilise les mêmes termes que ceux de l’article 4 du règlement de base sur les sauvegardes. Dès lors, l’invocation de l’accord de l’OMC sur les sauvegardes n’apporte pas d’éléments additionnels susceptibles de remettre en cause la conclusion figurant au point 41 ci‑dessus.
57 Quatrièmement, la requérante affirme que le principe de prééminence du fond sur la forme oblige à interpréter le terme « application », figurant à l’article 4, paragraphe 1, du règlement de base sur les sauvegardes, comme ne couvrant pas seulement les nouvelles mesures de sauvegarde, mais également celles étant déjà en vigueur et dont le champ d’application est étendu, comme en l’espèce. Selon la requérante, pour les importations en provenance d’Afrique du Sud, les effets du règlement attaqué sont les mêmes que ceux résultant d’un règlement instituant de nouvelles mesures de sauvegarde.
58 D’une part, en vertu du principe de prééminence du fond sur la forme, pour déterminer si un acte attaqué produit des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts de la partie requérante et, de ce fait, est attaquable, il y a lieu de s’attacher à sa substance (voir arrêt du 30 septembre 2003, Eurocoton e.a./Conseil, C‑76/01 P, EU:C:2003:511, points 54 et 56 et jurisprudence citée).
59 Il résulte de cette jurisprudence que le principe auquel se réfère la requérante concerne, de prime abord, l’accès au prétoire. Or, en l’espèce, ni le caractère attaquable du règlement attaqué ni la recevabilité du présent recours ne sont remis en question.
60 D’autre part, en raison de sa nature propre, la substance d’une mesure de sauvegarde réside dans son caractère erga omnes. De ce fait, par définition, une mesure de sauvegarde vise les importations de manière générale et indépendamment du pays d’où proviennent les exportations. Il en résulte qu’une mesure de sauvegarde ne vise pas a priori des importations en provenance d’un pays particulier. Ainsi, il convient de comprendre le terme « application » figurant à l’article 4, paragraphe 1, du règlement de base sur les sauvegardes comme visant la mise en place d’une telle mesure à l’encontre de toutes les importations du produit concerné dans l’Union, quelle qu’en soit sa provenance. Une exemption, qui plus est temporaire, au profit de certains pays ne remet pas en question cette nature. Ainsi, la levée d’une telle exemption, qui n’a pour effet que d’étendre le champ d’application de la mesure de sauvegarde en cause à quelques pays, ne constitue pas une application au sens de l’article 4, paragraphe 1, du règlement de base sur les sauvegardes.
61 Par ailleurs, il découle de cette nature que la qualification d’une mesure de sauvegarde comme étant « nouvelle » doit s’apprécier au regard de la terminaison d’une mesure de sauvegarde préexistante. La définition du caractère nouveau implique une dimension temporelle et chronologique, créant une interdépendance entre deux mesures. Cette interprétation est confirmée par les termes de l’article 21, paragraphe 1, du règlement de base sur les sauvegardes, selon lesquels aucune nouvelle mesure de sauvegarde ne peut être appliquée à l’importation d’un produit qui a fait l’objet d’une précédente mesure de sauvegarde, et ce pendant une période égale à la durée d’application de la mesure précédente.
62 Par conséquent, il convient d’écarter l’argument de la requérante pour défaut de pertinence.
63 Cinquièmement, la requérante se fonde sur le principe de conformité, appliqué au regard de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, pour interpréter le sens des articles 4 et 5 du règlement de base sur les sauvegardes. Selon la requérante, ces dispositions de droit dérivé ne peuvent pas être interprétées d’une façon qui conduit à violer le droit primaire. Tel serait le cas si cette interprétation tendait à limiter, sans justification, les droits fondamentaux dont elle jouit, à savoir les droits de la défense et le droit à une bonne administration.
64 Dans la mesure où cet argument rejoint, en substance, le second grief soulevé dans le cadre du premier moyen, il sera examiné au regard de celui‑ci.
65 En troisième lieu, la requérante estime que, d’une part, l’absence de publication d’un avis d’ouverture invitant les parties intéressées à soumettre leurs observations et, d’autre part, le fait de ne pas avoir mené d’enquête avant d’adopter le règlement attaqué portent atteinte à l’essence du règlement de base sur les sauvegardes et à ses articles 4 et 5, tels qu’interprétés au regard de l’article 3, paragraphe 1, de l’accord de l’OMC sur les sauvegardes.
66 Dans un premier temps, la requérante souligne le caractère exceptionnel des mesures de sauvegarde, qui se traduit par la nécessité d’un encadrement juridique strict tant des conditions de forme que des conditions de fond qu’il convient de respecter pour leur mise en œuvre.
67 À cet égard, elle considère qu’une interprétation des articles 4 et 5 du règlement de base sur les sauvegardes consistant à en exclure l’application aux situations d’extension de mesures de sauvegarde existantes en réduirait l’effet utile.
68 Selon elle, la validation de l’approche suivie par la Commission en l’espèce conduirait à lui donner un blanc‑seing pour contourner les exigences établies aux articles 4 et 5 du règlement de base sur les sauvegardes et les droits des parties intéressées. Plus particulièrement, la Commission pourrait étendre le champ d’application d’une mesure de sauvegarde existante sans mener d’enquête préalable et sans permettre aux parties intéressées de faire connaître formellement leur point de vue.
69 Cependant, il convient de relever que, par le règlement de base sur les sauvegardes, le législateur met en œuvre, dans le droit de l’Union, le principe de l’élimination des mesures de sauvegarde, tel qu’il ressort de l’accord de l’OMC sur les sauvegardes, ainsi que la volonté de clarifier et de renforcer les disciplines de l’accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT), en particulier celles de son article XIX, relatif aux mesures d’urgence concernant l’importation de produits particuliers.
70 Ainsi, conformément aux considérants 12 et 13 du règlement de base sur les sauvegardes, la Commission ne peut envisager de prendre des mesures de sauvegarde à l’égard des pays membres de l’OMC « que si » sont satisfaits des critères cumulatifs, dont la définition doit se faire selon des « critères précis ».
71 En outre, la nature même d’une mesure de sauvegarde constitue un premier garde‑fou. En effet, la Commission ne peut pas choisir les provenances des importations dans l’Union pour lesquelles la mesure de sauvegarde concernée s’applique et toute exclusion doit être justifiée sur un fondement juridique clair, tel que l’existence d’une obligation figurant au sein d’un accord conclu entre l’Union et des pays tiers (article 24, paragraphe 1, du règlement de base sur les sauvegardes) ou l’application de la dérogation prévue pour les pays en développement (article 18 du règlement de base sur les sauvegardes). En l’espèce, le règlement attaqué ne fait que tirer les conséquences de l’expiration de la clause d’exemption prévue pour une période de cinq ans dans l’APE CDAA.
72 Enfin, conformément à l’article 20 du règlement de base sur les sauvegardes, la Commission ne peut modifier une mesure de sauvegarde existante qu’en respectant l’encadrement fourni par la procédure d’examen prévue à l’article 5 du règlement (UE) n° 182/2011 du Parlement Européen et du Conseil, du 16 février 2011, établissant les règles et principes généraux relatifs aux modalités de contrôle par les États membres de l’exercice des compétences d’exécution par la Commission (JO 2011, L 55, p. 13).
73 En l’espèce, il ressort du considérant 30 du règlement attaqué que la Commission s’est conformée à cette procédure.
74 Ainsi, l’argument de la requérante concernant le risque d’arbitraire n’est pas fondé.
75 Dans un second temps, la requérante estime que faire dépendre la garantie des droits de la défense prévus par les articles 4 et 5 du règlement de base sur les sauvegardes de la nature nouvelle ou existante d’une mesure de sauvegarde conduirait à un traitement discriminatoire des opérateurs économiques, qui sont, quelle que soit cette nature, impactés de la même manière.
76 Or, premièrement, contrairement aux allégations de la requérante, le règlement attaqué ne constitue pas une mesure de sauvegarde nouvelle du simple fait qu’il impose des restrictions aux importations en provenance d’Afrique du Sud.
77 En effet, par le règlement attaqué, la Commission n’a modifié qu’un seul élément directement, à savoir le champ d’application ratione loci, et, par voie de conséquence, le champ d’application ratione personae, de la mesure de sauvegarde en cause. En ce sens, ledit règlement constitue bien une modification d’une mesure de sauvegarde existante, telle qu’entendue à l’article 20 du règlement de base sur les sauvegardes.
78 Cette interprétation est corroborée par l’article 21, paragraphe 1, du règlement de base sur les sauvegardes, dans lequel l’expression « nouvelle mesure de sauvegarde » est expressément mentionnée et dont il ressort que le caractère de « nouveauté » s’apprécie au regard de la terminaison d’une mesure précédente.
79 Deuxièmement, il peut être noté que, a contrario, il ressort de l’article 19, paragraphe 3, du règlement de base sur les sauvegardes que, lors d’un examen visant à proroger une mesure de sauvegarde à l’échéance de la période initiale, le législateur a expressément indiqué que les exigences devaient être les mêmes que celles applicables pour l’adoption d’une mesure de sauvegarde initiale.
80 Au regard de ce qui précède, l’application en l’espèce des exigences prévues dans le cadre de l’adoption initiale d’une mesure de sauvegarde irait à l’encontre de la volonté du législateur de marquer une différence de régime entre une prorogation à l’échéance de la durée initiale d’application d’une mesure et une modification réalisée pendant ladite durée.
81 Ainsi, il doit être conclu que la procédure d’adoption du règlement attaqué, régie par l’article 20 du règlement de base sur les sauvegardes, n’entraîne pas l’application des articles 4 et 5 de ce règlement.
82 Dans ce contexte, il convient d’écarter l’argument de la requérante selon lequel la Commission a procédé à une réévaluation de chacune des conditions de fond pour appliquer la mesure de sauvegarde en cause à l’égard des États signataires de l’APE CDAA (sauf la République du Mozambique) et, de ce fait, ne pouvait pas s’affranchir d’appliquer également les conditions de forme applicables aux procédures d’adoption de ce type de mesure, telles qu’établies dans le règlement de base sur les sauvegardes.
83 Dès lors, le grief tiré de la violation des articles 4 et 5 du règlement de base sur les sauvegardes doit être rejeté, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur le bien-fondé des autres arguments soulevés par la requérante, notamment ceux relatifs à la nature du règlement attaqué et ceux fondés sur la pratique de la Commission.
Sur le second grief soulevé dans le cadre du premier moyen, tiré de la violation des droits de la défense et du principe de bonne administration
84 En premier lieu, la requérante rappelle la pertinence du respect, dans le domaine des mesures de défense commerciale, des droits de la défense en tant que principe fondamental du droit de l’Union, d’une part, et du droit à une bonne administration, tel que garanti par l’article 41 de la charte des droits fondamentaux, d’autre part.
85 En second lieu, la requérante considère que, en l’espèce, en ne publiant pas d’avis d’ouverture et en ne menant pas d’enquête avant d’adopter le règlement attaqué, la Commission a violé ces droits, dans la mesure où elle n’a été autorisée ni à exercer ses droits de la défense ni à faire connaître son point de vue quant au respect du principe de bonne administration.
86 À cet égard, la requérante ajoute, dans la réplique, que, contrairement à ce qu’avance la Commission, la notification faite au comité des sauvegardes de l’OMC ne permet de contrebalancer ni l’absence de publication d’un avis d’ouverture invitant les parties intéressées à soumettre leurs observations ni l’absence d’une enquête préalablement menée.
87 Dans ce cadre, d’une part, elle relève que la procédure encadrant ladite notification, prévue à l’article 12 de l’accord de l’OMC sur les sauvegardes, ne concerne que les membres de l’OMC. L’implication des parties intéressées serait, quant à elle, organisée conformément à l’article 3, paragraphe 1, de cet accord, tel que transposé par l’article 5 du règlement de base sur les sauvegardes, qui permettrait le dépôt d’observations dans le cadre d’une enquête.
88 D’autre part, la requérante conteste l’amalgame fait par la Commission en mettant sur le même plan une procédure formelle de participation au processus d’adoption du règlement attaqué et la possibilité pour toute personne de soumettre spontanément des observations.
89 La Commission conteste le bien‑fondé des arguments de la requérante.
90 À titre liminaire, il y a lieu de rappeler qu’il est de jurisprudence constante, d’une part, que le respect des droits de la défense dans toute procédure ouverte à l’encontre d’une personne et susceptible d’aboutir à un acte faisant grief constitue un principe fondamental du droit de l’Union qui doit être assuré, même en l’absence de toute réglementation concernant la procédure en cause (voir arrêt du 14 décembre 2022, PT Ciliandra Perkasa/Commission, T‑138/20, non publié, EU:T:2022:810, point 221 et jurisprudence citée), et, d’autre part, que, s’il ne saurait être imposé à la partie requérante de démontrer que la décision de la Commission aurait été différente en l’absence de l’irrégularité procédurale en cause, mais uniquement qu’une telle hypothèse n’est pas entièrement exclue dès lors que cette partie aurait pu mieux assurer sa défense en l’absence de cette irrégularité, il n’en reste pas moins que l’existence d’une irrégularité se rapportant aux droits de la défense ne saurait conduire à l’annulation de l’acte en cause que dans la mesure où il existe une possibilité que, en raison de cette irrégularité, la procédure administrative aurait pu aboutir à un résultat différent, portant ainsi atteinte concrètement aux droits de la défense (voir arrêt du 5 mai 2022, Zhejiang Jiuli Hi-Tech Metals/Commission, C‑718/20 P, EU:C:2022:362, point 49 et jurisprudence citée).
91 Or, en l’espèce, la requérante s’est limitée à avancer des arguments visant à démontrer le non‑respect de son droit d’être entendue, constitutif d’une violation de ses droits de la défense et de son droit à une bonne administration, sans apporter d’explication, ni d’indication quant aux conséquences que ce prétendu non-respect a pu avoir.
92 Il doit être observé que les volumes d’importation pris en compte dans le règlement attaqué (tableaux nos 1 et 2), intégrant les importations de pays exemptés jusque‑là des mesures de sauvegarde en raison de l’APE CDAA, et les volumes d’importation correspondants (tableaux nos 2 et 3) pris en compte dans le règlement instituant des mesures de sauvegarde définitives, qui n’était pas appliqué à la requérante en vertu de cette exemption temporaire, présentent des écarts très minimes, cependant à la hausse. Pour le reste, les éléments de motivation du règlement attaqué indiquent, en substance, que les conditions ayant présidé à l’adoption du règlement instituant des mesures de sauvegarde définitives sont toujours en cours. Ensuite, il y est indiqué que seule l’Afrique du Sud, parmi les pays en développement membres de l’OMC, dépasse des seuils en dessous desquels une exemption doit être donnée à ce titre et que les importations en provenance de ce pays doivent donc être soumises aux mesures de sauvegarde pour certaines catégories de produits.
93 Dans ces conditions, en l’absence apparente de changements importants par rapport au contexte d’adoption du règlement instituant des mesures de sauvegarde définitives et à défaut de toute précision apportée par la requérante sur les conséquences qu’a pu avoir dans l’appréciation de la Commission l’absence d’observations de sa part avant l’adoption du règlement attaqué et même de toute indication concernant les aspects sur lesquels elle aurait formulé des observations, il y a lieu de considérer que la requérante n’a pas établi que l’atteinte éventuelle à ses droits de la défense a pu avoir un impact sur le contenu de ce dernier.
94 Dès lors, en application de la jurisprudence rappelée au point 90 ci‑dessus, il convient de rejeter le second grief comme étant non fondé, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur le bien-fondé de l’argumentation tirée, d’une part, de la violation des droits de la défense de la requérante et, d’autre part, de la violation du droit à une bonne administration.
95 Les premier et second griefs ayant été rejetés, il y a lieu de rejeter le premier moyen dans son ensemble.
96 Il convient à ce stade d’examiner le troisième moyen et, par la suite, le deuxième moyen.
Sur le troisième moyen, tiré d’erreurs manifestes commises par la Commission dans l’appréciation des conditions pour instituer une mesure de sauvegarde à l’encontre des importations sud‑africaines
97 Par son troisième moyen, la requérante allègue que l’appréciation, par la Commission, des conditions d’institution d’une mesure de sauvegarde à l’encontre des importations en provenance d’Afrique du Sud est fondée sur des erreurs manifestes d’appréciation des données disponibles.
98 En premier lieu, la requérante relève que la Commission a examiné la satisfaction des conditions de fond applicables au regard des données dont elle disposait pour la période allant du 1er janvier 2013 au 30 juin 2018, qui représente la période de référence du règlement instituant des mesures de sauvegarde définitives.
99 Premièrement, la requérante estime que, en procédant de la sorte, la Commission a commis une erreur manifeste d’appréciation des faits, dans la mesure où elle s’est fondée sur des données obsolètes alors qu’elle aurait dû effectuer son analyse au regard de données mises à jour de manière à appréhender la situation concomitante à l’application de la mesure de sauvegarde en cause par le règlement attaqué.
100 Deuxièmement, la requérante fait valoir que l’approche de la Commission est constitutive d’une violation du principe du parallélisme. En effet, elle relève que la pertinence de l’application de la mesure de sauvegarde en cause a été examinée au regard de données relatives à la période allant de l’année 2018 à l’année 2020 dans le cadre du règlement d’exécution 2021/1029, applicable depuis le 1er juillet 2021, alors que, dans le cadre du règlement attaqué, la période de référence s’étendait de l’année 2013 à l’année 2018.
101 En second lieu, la requérante reproche à la Commission de ne pas avoir exclu, dans le règlement attaqué, les importations sud‑africaines au Royaume-Uni alors que cet État ne faisait plus partie de l’Union depuis le 31 janvier 2020.
102 La Commission conteste le bien‑fondé des arguments de la requérante.
103 Selon une jurisprudence constante, afin d’établir qu’une institution de l’Union a commis une erreur manifeste d’appréciation de nature à justifier l’annulation d’un acte, il incombe à la partie requérante d’apporter des éléments suffisants pour priver de plausibilité les appréciations des faits retenues dans ledit acte (voir, en ce sens, arrêt du 3 décembre 2019, Yieh United Steel/Commission, T‑607/15, EU:T:2019:831, point 110 et jurisprudence citée).
104 Par ailleurs, une erreur dans le raisonnement ou la méthode de l’auteur de l’acte attaqué n’entraîne pas l’annulation de cet acte si, dans les circonstances particulières du cas d’espèce, cette erreur n’a pas pu avoir une influence déterminante quant au résultat [voir arrêt du 20 septembre 2019, Jinan Meide Casting/Commission, T‑650/17, EU:T:2019:644, point 348 (non publié) et jurisprudence citée].
105 Or, en l’espèce, la requérante n’a pas expliqué en quoi la prise en compte de données plus récentes figurant dans le règlement d’exécution 2021/1029, qui lui sont accessibles, ou l’absence de prise en compte des importations sud‑africaines au Royaume-Uni auraient dû conduire à une autre conclusion que celle figurant dans le règlement attaqué.
106 En effet, ni dans la requête ni dans la réplique la requérante n’aborde cet aspect pourtant essentiel de la démonstration du bien‑fondé de son moyen. Elle se contente de présenter des arguments visant à remettre en question les appréciations de la Commission et la méthode suivie par cette dernière sans fournir d’explication ou d’indication additionnelles quant aux conséquences éventuelles de ses allégations.
107 En tout état de cause, comme cela est souligné au point 92 ci‑dessus, il convient de relever que, en l’absence d’explications contraires, il apparaît que les données prises en compte, d’une part, dans le règlement instituant des mesures de sauvegarde définitives et, d’autre part, dans le règlement attaqué ne présentent pas d’écarts significatifs permettant de conclure à l’existence d’éléments suffisants pour priver de plausibilité les appréciations des faits retenues dans ce dernier règlement.
108 Dès lors, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur l’existence d’erreurs manifestes commises par la Commission dans l’appréciation des conditions pour instituer une mesure de sauvegarde à l’encontre des importations sud‑africaines, il convient de rejeter le troisième moyen comme étant non fondé.
Sur le deuxième moyen, tiré de la violation, par la Commission, de l’obligation de motivation prévue à l’article 296 TFUE
109 Par son deuxième moyen, la requérante soutient que, en adoptant le règlement attaqué, la Commission a violé l’obligation de motivation qui s’impose à elle en vertu de l’article 296 TFUE.
110 En premier lieu, la requérante allègue que, dans l’hypothèse où la Commission aurait pu s’affranchir des exigences procédurales relatives à la publication d’un avis d’ouverture et à la conduite d’une enquête, ce qu’elle conteste, celle-ci aurait néanmoins dû en exposer les raisons dans le règlement attaqué.
111 En second lieu, la requérante estime inintelligible le raisonnement de la Commission selon lequel l’inclusion des importations sud-africaines dans le champ d’application du règlement instituant des mesures de sauvegarde définitives serait justifiée du fait que les conditions de fond requises pour appliquer la mesure de sauvegarde en cause seraient satisfaites.
112 La Commission conteste le bien‑fondé des arguments de la requérante.
113 Selon une jurisprudence constante, la motivation exigée par l’article 296 TFUE doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et faire apparaître, de façon claire et non équivoque, le raisonnement de l’institution qui en est l’auteure, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle (voir arrêts du 20 janvier 2022, Commission/Hubei Xinyegang Special Tube, C‑891/19 P, EU:C:2022:38, point 87 et jurisprudence citée, et du 21 juin 2023, Hangzhou Dingsheng Industrial Group e.a./Commission, T‑748/21, EU:T:2023:346, point 105 et jurisprudence citée).
114 Cette exigence doit être appréciée en fonction des circonstances de l’espèce, notamment du contenu de l’acte, de la nature des motifs invoqués et de l’intérêt que les destinataires ou d’autres personnes concernées directement et individuellement par l’acte peuvent avoir à recevoir des explications. Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où la question de savoir si la motivation d’un acte satisfait aux exigences de l’article 296 TFUE doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (voir arrêts du 20 janvier 2022, Commission/Hubei Xinyegang Special Tube, C‑891/19 P, EU:C:2022:38, point 88 et jurisprudence citée et du 21 juin 2023, Hangzhou Dingsheng Industrial Group e.a./Commission, T‑748/21, EU:T:2023:346, point 106 et jurisprudence citée).
115 De même, lorsqu’il s’agit d’un règlement, la motivation peut se borner à indiquer, d’une part, la situation d’ensemble qui a conduit à son adoption et, d’autre part, les objectifs généraux qu’il se propose d’atteindre. Dès lors, il ne saurait être exigé des institutions de l’Union qu’elles spécifient les différents faits parfois très nombreux et complexes au vu desquels le règlement a été adopté, ni a fortiori qu’elles en fournissent une appréciation plus ou moins complète (voir arrêt du 20 janvier 2022, Commission/Hubei Xinyegang Special Tube, C‑891/19 P, EU:C:2022:38, point 89 et jurisprudence citée).
116 C’est à la lumière de ces principes qu’il convient d’apprécier le bien-fondé du deuxième moyen.
117 L’argumentation présentée par la requérante dans le cadre de son deuxième moyen, relatif à la violation de l’obligation de motivation qui s’impose à la Commission en vertu de l’article 296 TFUE, se divise en deux branches.
118 Par la première branche du deuxième moyen, la requérante reproche, en substance, à la Commission une absence de motivation et, en particulier, de ne pas avoir précisé les raisons pour lesquelles elle n’avait ni publié d’avis invitant les parties intéressées à faire connaître leur point de vue ni ouvert d’enquête (voir point 110 ci‑dessus). À cet égard, la requérante soutient, sans étayer son propos, que, « [q]uand bien même la Commission aurait été en droit de procéder ainsi […], elle aurait dû expliquer pourquoi il n’était pas nécessaire de mener une enquête ».
119 Eu égard aux considérations rappelées aux points 113 à 115 ci‑dessus, il doit être considéré que la Commission n’avait pas à motiver spécifiquement le choix de ne pas recourir à une enquête auprès des parties intéressées avant d’adopter le règlement attaqué, la motivation exigée en vertu de l’article 296 TFUE visant avant tout à faire connaître les justifications de la mesure prise et non ses modalités d’élaboration.
120 Par conséquent, la première branche du deuxième moyen doit être rejetée.
121 Par la seconde branche du deuxième moyen, la requérante reproche, en substance, à la Commission une insuffisance de motivation et, plus particulièrement, l’absence de clarté du raisonnement ayant conduit à la confirmation de la validité de ses conclusions quant à la question de savoir si les critères relatifs à l’évolution imprévue des circonstances étaient satisfaits, à savoir la menace de préjudice grave, le lien de causalité et l’intérêt de l’Union, alors que l’analyse effectuée dans le règlement attaqué s’est fondée sur des données obsolètes (voir point 111 ci‑dessus).
122 À cet égard, premièrement, le reproche formulé par la requérante porte sur un défaut de compréhension relatif à la méthode suivie par la Commission. En effet, selon la requérante, « [l]e raisonnement de la Commission est incompréhensible compte tenu du fait que le [règlement instituant des mesures de sauvegarde définitives] ne comprenait pas et n’aurait pas pu comprendre d’évaluation de l’impact des importations d’Afrique du Sud, car celles-ci ne faisaient pas partie de son champ d’application ».
123 Or, de nombreuses dispositions du règlement attaqué contiennent des explications concernant tant le cheminement ayant conduit la Commission à appliquer cette méthode d’analyse que l’application de ladite méthode. Ainsi, y sont mentionnées :
– au considérant 6, la justification de la nécessité d’inclure certains États auparavant exclus du champ d’application de la mesure de sauvegarde en cause (à savoir l’expiration de la clause d’exemption) ;
– aux considérants 7 et 8, la justification de l’approche suivie par la Commission pour des importations en provenance des États signataires de l’APE CDAA par rapport à celle suivie dans le règlement instituant des mesures de sauvegarde définitives (à savoir le principe du parallélisme) ;
– aux considérants 9 à 11, l’application de la méthode ainsi définie ;
– au considérant 12, la conclusion tirée de l’analyse résultant de l’application de la méthode (à savoir la confirmation de la constatation faite en 2019 concernant la hausse des importations) ;
– aux considérants 14 et 15, l’absence d’impact de l’inclusion des importations en provenance des États signataires de l’APE CDAA sur les constatations faites en 2019 relatives aux évolutions imprévues des circonstances ;
– au considérant 16, les conséquences de la conclusion concernant la hausse des importations sur l’appréciation des conditions relatives à la menace de préjudice grave, au lien de causalité et à l’intérêt de l’Union.
124 Dès lors, l’affirmation de la requérante relative à l’insuffisance de motivation l’empêchant de contester la validité de la mesure de sauvegarde en cause n’est pas fondée. D’ailleurs, par son troisième moyen, la requérante conteste précisément le bien‑fondé de l’analyse de la Commission.
125 Deuxièmement, le défaut de motivation allégué par la requérante concernant la « manière » dont auraient été analysées des importations de produits relevant de la catégorie 10 reposerait également sur une incompréhension de celle-ci à l’égard de la méthode appliquée.
126 Cependant, le fait que, d’une part, cette catégorie de produits ait été absente du règlement instituant des mesures de sauvegarde provisoires et, d’autre part, les importations sud‑africaines n’étaient pas prises en compte dans l’analyse effectuée initialement dans le règlement instituant des mesures de sauvegarde définitives n’a aucune incidence sur la méthode d’analyse appliquée par la Commission.
127 En effet, dans le mémoire en défense, dans un premier temps, la Commission précise, d’une part, que l’analyse effectuée dans le règlement attaqué a été réalisée « [s]ur la base des données disponibles dans le cadre de l’enquête initiale ayant abouti à la mesure de sauvegarde définitive en 2019 (y compris les importations sud‑africaines concernées dans la mesure de sauvegarde provisoire) » et, d’autre part, qu’« [e]lle a utilisé le niveau des importations en provenance des pays de la CDAA issu de sources/statistiques accessibles au public ».
128 Or, ces sources d’information sont indiquées dans le règlement attaqué, de manière générale, sous le tableau no 1, intitulé « Volume des importations (après inclusion de certains pays APE) et part de marché », et sous le tableau no 2, intitulé « Volume des importations (après inclusion de certains pays APE) et part de marché – Par famille de produits », par la mention « Source : Eurostat et réponses au questionnaire de l’industrie de l’Union, 2018 ». En outre, de manière plus spécifique, le considérant 28 in fine du règlement attaqué précise que l’Afrique du Sud se voit attribuer un contingent par pays concernant la catégorie 10 « en fonction de ses volumes d’importation habituels ».
129 Dans un second temps, la Commission souligne que « [l]e règlement attaqué a examiné les données relatives aux importations de la catégorie de produits 10 et, à partir du 1er avril 2022, a inclus les importations sud-africaines à l’annexe IV de la mesure de sauvegarde définitive ».
130 Or, cette approche correspond à la méthode expliquée dans le règlement attaqué (voir, à cet égard, point 123 ci‑dessus). Plus spécifiquement, en ce qui concerne la méthode utilisée pour l’établissement des contingents tarifaires, les considérants 20 à 25 du règlement attaqué précisent la manière et les facteurs qui ont été pris en compte dans le calcul du volume contingentaire.
131 Ainsi, la manière dont ont été analysées les importations de produits relevant de la catégorie 10 ne peut pas faire l’objet d’une critique fondée sur un défaut de motivation.
132 Troisièmement, la requérante souligne plus particulièrement une incompréhension à l’égard de l’appréciation, faite par la Commission, de l’intérêt de l’Union.
133 À cet égard, dans le règlement attaqué, la Commission a examiné ce critère en même temps que les critères relatifs à la menace de préjudice grave et au lien de causalité, qui ont fait l’objet d’une appréciation.
134 Il convient de rappeler que, conformément à la jurisprudence citée au point 115 ci‑dessus, il ne saurait être exigé de la Commission qu’elle fournisse une appréciation complète dans le cadre d’un acte réglementaire, tel que le règlement attaqué, qui porte sur une mesure aux effets erga omnes.
135 Or, la conclusion figurant au point 7.3 du règlement instituant des mesures de sauvegarde définitives, selon laquelle « l’intérêt de l’Union exige l’adoption de mesures de sauvegarde définitives sous la forme d’un contingent tarifaire, afin de prévenir toute détérioration supplémentaire de la situation des producteurs de l’Union », ne saurait être remise en cause du simple fait de l’inclusion des importations en provenance des États signataires de l’APE CDAA dans le champ d’application de la mesure. D’ailleurs, un tel constat relèverait non pas d’une violation de l’obligation de motivation, mais d’une erreur d’appréciation de la condition relative aux intérêts de l’Union. À cet égard, un tel grief n’est pas soulevé dans le cadre du troisième moyen, portant sur de prétendues erreurs d’appréciation commises par la Commission dans l’analyse substantielle.
136 Par conséquent, la seconde branche du deuxième moyen doit être rejetée et, partant, le deuxième moyen dans son ensemble.
137 Aucun des moyens soulevés par la requérante n’étant fondé, il y a lieu de rejeter le recours dans son intégralité.
Sur la demande de mesure d’organisation de la procédure
138 La requérante demande au Tribunal d’interroger la Commission à l’égard du calendrier et de la teneur des discussions qui ont eu lieu entre l’Union et les États signataires de l’APE CDAA au sujet de la prorogation de la clause d’exemption.
139 Cependant, au regard des conclusions auxquelles le Tribunal est parvenu dans le cadre de l’analyse des moyens soulevés par la requérante, cette demande est dépourvue de pertinence et doit être rejetée.
Sur les dépens
140 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
141 La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (dixième chambre)
déclare et arrête :
1) Le recours est rejeté.
2) Columbus Stainless (Pty) Ltd est condamnée aux dépens.
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 10 avril 2024.
Signatures