UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (viides jaosto)
15 päivänä huhtikuuta 2021 (*)
Ennakkoratkaisupyyntö – Ympäristö – Euroopan unionin perusoikeuskirjan 16 ja 17 artikla – Oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteet – Energiaperuskirja – 10 artikla – Sovellettavuus – Direktiivi 2009/28/EY – 3 artiklan 3 kohdan a alakohta – Uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistäminen – Aurinkosähkölaitosten sähköntuotanto – Tukijärjestelmän muuttaminen
Yhdistetyissä asioissa C-798/18 ja C-799/18,
joissa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvista ennakkoratkaisupyynnöistä, jotka Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lazion alueellinen hallintotuomioistuin, Italia) on esittänyt 28.9.2018 tekemillään päätöksillä, jotka ovat saapuneet unionin tuomioistuimeen 17.12.2018, saadakseen ennakkoratkaisun asioissa
Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) ym. (C-798/18) ja
Athesia Energy Srl ym. (asia C-799/18)
vastaan
Ministero dello Sviluppo economico ja
Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA,
Elettricità Futura – Unione delle imprese elettriche italianen ja
Confederazione generale dell’agricoltura italiana – Confagricolturan
osallistuessa asioiden käsittelyyn
UNIONIN TUOMIOISTUIN (viides jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja E. Regan sekä tuomarit M. Ilešič, E. Juhász, C. Lycourgos ja I. Jarukaitis (esittelevä tuomari),
julkisasiamies: H. Saugmandsgaard Øe,
kirjaaja: A. Calot Escobar,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
– Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) ym., edustajinaan V. Onida, C. Montella ja B. Randazzo, avvocati,
– Elettricità Futura – Unione delle imprese elettriche italiane ja la Confederazione generale dell’agricoltura italiana – Confagricoltura, edustajinaan V. Onida ja B. Randazzo, avvocati,
– Italian hallitus, asiamiehenään G. Palmieri, avustajinaan F. Varrone ja de G. Aiello, avvocati dello Stato,
– Tšekin hallitus, asiamiehinään M. Smolek ja J. Vláčil,
– Saksan hallitus, asiamiehinään S. Eisenberg ja D. Klebs,
– Kreikan hallitus, asiamiehinään K. Boskovits, S. Charitaki ja A. Magrippi,
– Espanjan hallitus, asiamiehinään S. Centeno Huerta, J. Ruiz Sánchez ja A. Rubio González,
– Euroopan komissio, asiamiehinään O. Beynet, K. Talabér-Ritz, Y. Marinova, G. Gattinara ja T. Maxian Rusche,
kuultuaan julkisasiamiehen 29.10.2020 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Ennakkoratkaisupyynnöt koskevat SEUT 216 artiklan 2 kohdan tulkintaa yhdessä energiaperuskirjan, joka hyväksyttiin Euroopan hiili- ja teräsyhteisön, Euroopan yhteisön ja Euroopan atomienergiayhteisön puolesta energiaperuskirjaa koskevan sopimuksen ja energiatehokkuutta ja siihen liittyviä ympäristönäkökohtia koskevan energiaperuskirjan pöytäkirjan tekemisestä Euroopan yhteisöjen osalta 23.9.1997 tehdyllä neuvoston ja komission päätöksellä 98/181/EY, EHTY, Euratom, (EYVL 1998, L 69, s. 1; jäljempänä energiaperuskirja), Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 16 ja 17 artiklan ja uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämisestä sekä direktiivien 2001/77/EY ja 2003/30/EY muuttamisesta ja myöhemmästä kumoamisesta 23.4.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/28/EY (EUVL 2009, L 140, s. 16) kanssa, luettuna oikeusvarmuuden, luottamuksensuojan, vilpittömän yhteistyön ja tehokkaan vaikutuksen periaatteiden valossa.
2 Nämä pyynnöt on esitetty asioissa, joissa asianosaisina ovat asiassa C-798/18 Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) (sähkötekniikan ja elektroniikan alan yritysten kansallinen liitto, jäljempänä Anie) sekä 159 yritystä, jotka tuottavat sähköenergiaa aurinkosähkölaitoksissa, ja asiassa C-799/18 Athesia Energy Srl ja 15 muuta saman alan yritystä sekä ministero dello Sviluppo economico (talouskehitysministeriö, Italia) ja Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA (jäljempänä GSE) ja joissa on kyse sellaisten asetusten kumoamisesta, jotka koskevat aurinkosähkölaitoksissa tuotetun sähkön kannustintariffien ja niihin liittyvien maksutapojen muutoksista annetun kansallisen lainsäädännön täytäntöönpanoa.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Kansainvälinen oikeus
3 Energiaperuskirjan 10 artiklan, jonka otsikko on ”Investointien edistäminen, suoja ja kohtelu”, 1 kohdassa määrätään seuraavaa:
”Kukin sopimuspuoli rohkaisee tämän sopimuksen määräysten mukaisesti muiden sopimuspuolten investoijia investointeihin alueellaan ja luo sitä varten vakaat, oikeudenmukaiset, suotuisat ja avoimet olosuhteet. Näihin olosuhteisiin kuuluu sitoumus kohdella aina oikeudenmukaisesti ja tasapuolisesti muiden sopimuspuolten investoijien investointeja. Näiden investointien suoja ja turvallisuus on mahdollisimman vakaata, eikä yksikään sopimuspuoli estä millään tavoin kohtuuttomin tai syrjivin toimenpitein niiden hallintoa, ylläpitämistä, käyttöä, käyttöoikeutta tai luovutusta. – –”
Unionin oikeus
4 Direktiivin 2009/28 johdanto-osan 14 ja 25 perustelukappaleen sanamuoto on seuraava:
”(14) Pakollisten kansallisten tavoitteiden päätarkoituksena on luoda ennakoitavuutta investoijien näkökulmasta ja kannustaa sellaisten tekniikoiden jatkuvaa kehittämistä, joiden avulla tuotetaan energiaa kaikentyyppisistä uusiutuvista lähteistä. – –
– –
(25) Jäsenvaltioiden voimavarat uusiutuvan energian alalla ovat eritasoisia, ja ne tukevat uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käyttöä kansallisella tasolla erilaisin tukijärjestelmin. – – Kansallisten tukijärjestelmien moitteettoman toiminnan kannalta on välttämätöntä, että jäsenvaltiot voivat säännellä kansallisten tukijärjestelmiensä vaikutuksia ja kustannuksia omien voimavarojensa mukaisesti. Yksi tärkeä keino tämän direktiivin tavoitteen saavuttamiseksi on taata [sähköntuotannon edistämisestä uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön sisämarkkinoilla 27.9.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston] direktiivin 2001/77/EY [(EYVL 2001, L 283, s. 33)] mukaisten kansallisten tukijärjestelmien moitteeton toiminta, jotta investoijien luottamus säilyisi ja jäsenvaltiot voisivat laatia tehokkaita kansallisia toimenpiteitä tavoitteiden täyttämiseksi. – –”
5 Direktiivin 2009/28 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Aihe ja soveltamisala”, säädetään seuraavaa:
”Tällä direktiivillä luodaan yhteiset puitteet uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian edistämiselle. Siinä asetetaan sitovat kansalliset tavoitteet, jotka koskevat uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian kokonaisosuutta energian kokonaisloppukulutuksesta ja uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian osuutta liikenteessä. – –”
6 Kyseisen direktiivin 3 artiklassa, jonka otsikko on ”Uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käyttöä koskevat pakolliset kansalliset kokonaistavoitteet ja toimenpiteet”, säädetään seuraavaa:
”1. Kunkin jäsenvaltion on varmistettava, että – – uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian osuus energian kokonaisloppukulutuksesta on vuonna 2020 vähintään yhtä suuri kuin liitteessä I olevassa A osassa olevan taulukon kolmannessa sarakkeessa asetettu kansallinen kokonaistavoite uusiutuvista lähteistä peräisin olevalle energialle kyseisenä vuonna. – –
2. Jäsenvaltioiden on toteutettava tehokkaasti suunnitellut toimenpiteet sen varmistamiseksi, että uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian osuus on sama tai suurempi kuin liitteessä I olevassa B osassa kuvatussa ohjeellisessa kehityspolussa esitetty osuus.
3. Tämän artiklan 1 ja 2 kohdassa asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi jäsenvaltiot voivat soveltaa muun muassa seuraavia toimenpiteitä:
a) tukijärjestelmät;
– –”
Italian oikeus
7 Sähköntuotannon edistämisestä uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön sisämarkkinoilla 27.9.2001 annetun direktiivin 2001/77/EY täytäntöönpanosta 29.12.2003 annetun asetuksen nro 387 (Decreto legislativo n. 387 – Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elletricità) (GURI nro 25, 31.1.2004, Supplemento ordinario, s. 5; jäljempänä asetus nro 387/2003) 7 §:ssä säädettiin seuraavaa:
”1. Ministro delle Attività produttive [(elinkeinoministeri)] antaa tämän asetuksen voimaantuloa seuraavan kuuden kuukauden kuluessa yhteistyössä ministro dell’Ambiente e della Tutela del territorion [(ympäristö- ja luonnonsuojeluministeri)] kanssa ja Conferenza unificatan [(yhtenäinen konferenssi)] suostumuksin yhden tai useampia asetuksia, joissa määritellään aurinkoenergiasta peräisin olevan sähköenergian tuotannon kannustinperusteet.
2. Ilman valtion talousarviolle koituvia kustannuksia ja voimassa olevaa yhteisön oikeutta noudattaen 1 momentissa tarkoitetuilla perusteilla
a) vahvistetaan edellytykset, jotka yksiköiden on täytettävä kannustinten saamiseksi;
– –
d) vahvistetaan kannustimen määrän määrittämistä koskevat yksityiskohdat. Siltä osin kuin kyse on aurinkosähköenergiasta, niissä säädetään erityisestä kannustintariffista, joka noudattaa alenevaa asteikkoa ja on kestoltaan sellainen, että voidaan taata oikeudenmukainen korvaus investointi- ja käyttökuluista.
e) vahvistetaan käyttöön otettavan nimellistehon tavoite;
f) vahvistetaan myös kaikkien kannustinkelpoisten laitosten yhteenlasketun sähkötehon enimmäisraja;
– –”
8 Uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämisestä sekä direktiivien 2001/77/EY ja 2003/30/EY muuttamisesta ja myöhemmästä kumoamisesta annetun direktiivin 2009/28/EY täytäntöönpanosta 3.3.2011 annetun asetuksen nro 28 (decreto legislativo n. 28 – Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE) (GURI nro 71, Supplemento ordinario, 28.3.2011, s. 1; jäljempänä asetus nro 28/2011) 24 §:ssä, jonka otsikko on ”Kannustinmekanismit”, säädettiin seuraavaa:
”1. Sähköenergian tuotanto laitoksissa, jotka käyttävät uusiutuvia energialähteitä ja jotka on otettu käyttöön 31.12.2012 jälkeen, saa kannustimen niiden välineiden avulla ja niiden yleisten perusteiden nojalla, joista säädetään 2 momentissa – –
2. Sähköenergian tuotanto 1 momentissa tarkoitetuissa laitoksissa saa kannustimia seuraavien yleisten perusteiden nojalla:
a) kannustin oikeudenmukaisen korvauksen takaamiseksi investointi- ja käyttökustannuksista;
b) kannustinta koskevan oikeuden kesto vastaa asianomaisten laitostyyppien keskimääräistä perinteistä elinikää, ja se alkaa kulua näiden laitosten käyttöönottoajankohdasta;
c) kannustin ei vaihtele koko sinä aikana, jonka oikeus on voimassa, ja siinä voidaan ottaa huomioon tuotetun energian taloudellinen arvo;
d) kannustimet myönnetään GSE:n ja laitoksista vastaavan yksikön välillä tehtyjen, Autorità per l’energia elettrica e il gasin [(sähkö- ja kaasualan sääntely- ja valvontaviranomainen)] määrittelemään vakiosopimukseen perustuvien yksityisoikeudellisten sopimusten perusteella
– –”
9 Asetuksen 25 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1. Sähköenergian tuotantoa uusiutuvia energialähteitä käyttävissä laitoksissa, jotka on otettu käyttöön viimeistään 31.12.2012, edistetään tämän asetuksen voimaantulopäivänä olemassa olevilla mekanismeilla – –
– –
10. – – kannustamista sähköenergian tuotantoon [31.5.2011] jälkeen käyttöön otetuissa aurinkosähkölaitoksissa säännellään talouskehitysministerin asetuksella, joka on annettava 30.4.2011 mennessä yhteistyössä ministro dell’Ambiente e della Tutela del [territorio e del] Maren [(ympäristö-, luonnonsuojelu- ja meriministeri)] kanssa 28.8.1997 annetun asetuksen nro 281 (decreto legislativo n. 281) 8 §:ssä tarkoitetun Conferenza unificatan [(yhtenäinen konferenssi, Italia)] kuulemisen jälkeen seuraavien periaatteiden mukaisesti:
a) kannustintariffikelpoisten aurinkosähkölaitosten yhteenlasketun sähkötehon vuotuisen rajan vahvistaminen;
b) kannustintariffien vahvistaminen ottamalla huomioon teknologia- ja laitoskustannusten lasku sekä – – jäsenvaltioissa sovelletut kannustintoimenpiteet;
c) kannustintariffien ja eriytettyjen osuuksien ennakoiminen laitosten sijaintipaikan luonne huomioon ottaen;
d) – – asetuksen nro 387 – – 7 §:n säännösten soveltaminen siltä osin kuin ne ovat yhteensoveltuvia tämän momentin kanssa.”
10 Maataloutta, ympäristönsuojelua ja koulu- ja yliopistorakennusten energiatehokkuutta, yritysten elvyttämistä ja kehitystä, sähkön hintoja koskevien kustannusten rajoittamista sekä unionin lainsäädännöstä johtuvien muodollisuuksien välitöntä määrittelemistä koskevista kiireellisistä säännöksistä 24.6.2014 annetun asetuksen nro 91 (Decreto legge n. 91 – Disposizioni urgenti per il settore agricolo, la tutela ambientale e l’efficientamento energetico dell’edilizia scolastica e universitaria, il rilancio e lo sviluppo delle imprese, il contenimento dei costi gravanti sulle tariffe elettriche, nonché per la definizione immediata di adempimenti derivanti dalla normativa europea) (GURI nro 144, 24.6.2014), joka on muutettuna saatettu laiksi 11.8.2014 annetulla lailla nro 116 (GURI nro 192, Supplemento ordinario, 20.8.2014) (jäljempänä asetus nro 91/2014) 26 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1. Aurinkosähkölaitosten tuottaman sähköenergian kannustintariffit, jotka tunnustetaan asetuksen [nro 387/2003] 7 §:n ja asetuksen [nro 28/2011] 25 §:n 10 momentin nojalla, maksetaan tässä pykälässä säädettyjen sääntöjen mukaisesti, jotta parannettaisiin ajanhallintaa kannustinten keräämisessä ja maksamisessa ja edistettäisiin uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian tukipolitiikan kestävyyttä.
2. [GSE] maksaa 1 momentissa tarkoitetut kannustintariffit vuoden 2014 jälkimmäisestä puoliskosta alkaen kuukausittain suoritettavina tasaerinä, jotka vastaavat 90:tä prosenttia kunkin laitoksen aurinkotuotantovuodelta arvioidusta keskimääräisestä vuosittaisesta tuottavuudesta, ja suorittaa tosiasialliseen tuotantoon suhteutetun tasoitusmaksun seuraavan vuoden kesäkuun 30. päivään mennessä. GSE määrittelee toimintasäännöt 15 päivän kuluessa tämän asetuksen julkaisemisesta, ja ne hyväksytään talouskehitysministerin asetuksella.
3. 1.1.2015 alkaen laitoksissa, joiden nimellisteho ylittää 200 kW, tuotetun energian kannustintariffi järjestetään uudelleen toimijan valinnan mukaan yhden seuraavassa esitetyn vaihtoehdon mukaisesti, ja valittu vaihtoehto on ilmoitettava GSE:lle 30.11.2014 mennessä:
a) tariffi maksetaan 24 vuodeksi laitoksen käyttöönotosta lukien, ja se lasketaan uudelleen myöhemmin tämän asetuksen liitteessä 2 olevan taulukon osoittaman vähennysprosentin mukaisesti;
b) 20 vuoden maksuaikaa sovelletaan edelleen, mutta tariffi järjestetään uudelleen siten, että kannustin on ensimmäisen maksukauden nykyiseen verrattuna pienempi ja sitä korotetaan kauden toisella puoliskolla vastaavasti. Uudelleenjärjestelyprosenteista säädetään talouskehitysministerin asetuksessa, joka sen on kuultuaan Autorità per l’energia elettrica, il gas e il sistema idricoa [(sähkö- ja kaasualan ja vesijärjestelmän sääntely- ja valvontaviranomainen)] annettava 1.10.2014 mennessä, jotta, jos kaikki asianosaiset valitsevat tämän vaihtoehdon, kaudella 2015–2019 voitaisiin saavuttaa vähintään 600 miljoonan euron säästö nyt voimassa olevien tariffien maksamiseen verrattuna;
c) 20 vuoden maksuaikaa sovelletaan edelleen, mutta tariffia alennetaan prosenttiosuudella siitä kannustimesta, joka oli myönnetty tämän asetuksen tullessa voimaan, kannustinkauden jäljellä olevalta ajalta seuraavasti:
1) 6 prosenttia niiltä laitoksilta, joiden nimellisteho on vähintään 200 kW ja enintään 500 kW;
2) 7 prosenttia niiltä laitoksilta, joiden nimellisteho on vähintään 500 kW ja enintään 900 kW;
3) 8 prosenttia niiltä laitoksilta, joiden nimellisteho ylittää 900 kW.
Mikäli toimija ei tee ilmoitusta, GSE soveltaa c kohdassa tarkoitettua vaihtoehtoa.
– –
5. Kannustintariffin saajalla, jota tarkoitetaan 3 ja 4 momentissa, on mahdollisuus saada pankkirahoitusta enintään määrä, joka vastaa 31.12.2014 jo saadun kannustimen ja 3 ja 4 momentissa tarkoitetun uudelleenjärjestellyn kannustimen välistä erotusta. Tällaista rahoitusta voi saada kumulatiivisesti tai vaihtoehtoisesti pankkijärjestelmän kanssa tehtyjen ad hoc ‑sopimusten, erityisten varausten tai Cassa Depositi e Prestiti SpA:n myöntämien takausten perusteella – –”
Pääasioiden oikeusriidat ja ennakkoratkaisukysymys
11 Anie edustaa yrityksiä, jotka harjoittavat Italiassa sähköteknisen ja elektroniikan alan sekä niihin läheisesti liittyvien alojen hyödykkeiden ja/tai palvelujen tuotantoa. Se on ns. kattojärjestö, johon kuuluu useita alan liittoja, näiden joukossa Anie Energie Rinnovabili ‑liitto, jonka päämääränä on uusiutuvan energian alan teollisuuden tukeminen. Muut pääasioiden kantajat ovat yhtiöitä ja yksittäisiä yrittäjiä, jotka omistavat tai vastaavat yhdestä tai useammasta eri puolilla Italiaa sijaitsevasta teholtaan yli 200 kW:n aurinkosähkölaitoksesta ja jotka ovat tehneet GSE:n kanssa 20 vuoden sopimuksia, jotka ovat Italian oikeuden mukaan yksityisoikeudellisia sopimuksia, saadakseen aurinkosähköenergian kannustintariffeja. Nämä kantajat saavat siis asetuksen nro 387/2003 7 §:ssä ja asetuksen nro 28/2011 25 §:ssä säädettyjä kannustimia. GSE on täysin ministero dell’Economia e delle Finanzen (valtiovarainministeriö) määräysvallassa oleva valtionyhtiö, jolle on annettu useita julkisia tehtäviä energia-alalla.
12 Italian aurinkosähkölaitoksissa tuotetun sähköenergian kannustintoimenpiteitä koskevaa järjestelmää muutettiin asetuksen nro 91/2014 26 §:llä, joka pantiin täytäntöön 16. ja 17.10.2014 annetuilla ministeriön asetuksilla, joiden kumoamista pääasioiden kantajat vaativat Tribunale amministrativo regionale per il Laziossa (Lazion alueellinen hallintotuomioistuin, Italia).
13 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa pääasiallisesti, että asetuksen nro 91/2014 26 §:ssä säädetään laitosten, joiden teho ylittää 200 kW, uudelleenjärjestelystä, jotta parannettaisiin ajanhallintaa kannustinten keräämisessä ja maksamisessa ja edistettäisiin uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian tukipolitiikan kestävyyttä. Se huomauttaa lisäksi, että Italian lainsäätäjä asettaa tässä säännöksessä asianomaisen alan toimijoille velvollisuuden siirtyä eri tariffijärjestelmään mainitun säännöksen 3 momentissa säädetyistä vaihtoehdoista yhden mukaisesti. Jokaisella näistä vaihtoehdoista on riidattomasti kielteinen vaikutus näiden toimijoiden asemaan, sellaisena kuin se on määritelty GSE:n kanssa tehdyissä kannustinsopimuksissa, koska niiden myötä sopimuksiin tulee uusia osatekijöitä siltä osin kuin kyseessä on kannustintariffien kesto tai suuruus.
14 Erityisesti ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että asetuksen nro 91/2014 26 §:n mukaan kyseiset kannustimet maksetaan vuoden 2014 jälkimmäiseltä puoliskolta kuukausittain suoritettavina tasaerinä, jotka vastaavat 90:tä prosenttia kunkin laitoksen aurinkotuotantovuodelta arvioidusta keskimääräisestä vuosittaisesta tuotantokapasiteetista, ja tämän jälkeen suoritetaan tosiasialliseen tuotantoon suhteutettu tasoitusmaksu. Näin ollen tällä säännöksellä muutetaan jo olemassa olevia sopimusehtoja siten, että ”tosiasiallisen tuotannon” arviointiperuste korvataan ”keskimääräisellä vuosittaisella tuotantokapasiteetilla” ottamatta huomioon sitä, että kyseisten kannustimien saajat ovat hakeutuneet tukijärjestelmän piiriin erilaisten edellytysten vallitessa.
15 Pääasioiden kantajat väittävät mainitussa tuomioistuimessa, että 16. ja 17.10.2014 annetuilla ministeriön asetuksilla on ollut kielteinen vaikutus olemassa oleviin suhteisiin, joita jo kannustintariffien myöntämisestä tehdyt päätökset ja niihin liittyvät GSE:n kanssa tehdyt sopimukset koskivat, ja ne ovat vakavasti loukanneet kantajien perusteltua luottamusta. Pääasioiden kantajat vetoavat myös siihen, että oikeusvarmuuden periaatetta on loukattu ja direktiiviä 2009/28 on rikottu, koska asetuksen nro 91/2014 26 §:llä otettiin taannehtivasti käyttöön epäedullisempia kannustimia, jotka ovat omiaan mullistamaan jo toteutettujen investointien alkuperäiset edellytykset, eikä sitä näin ollen tulisi soveltaa, koska se on ristiriidassa unionin primaarioikeuden ja johdetun oikeuden kanssa. Talouskehitysministeriö vaatii, että näistä ministeriön asetuksista nostetut kanteet on hylättävä.
16 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että pääasiat liittyvät laajempaan riita-asiaan, jossa nyt pääasioiden kantajien kanssa vastaavissa tilanteissa olevat yritykset ovat nostaneet esiin samat kysymykset kuin pääasioissa. Niinpä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin oli saattanut Corte costituzionalen (perustuslakituomioistuin, Italia) käsiteltäväksi kysymyksen asetuksen nro 91/2014 26 §:n 3 momentin perustuslainmukaisuudesta. Corte costituzionale katsoi 24.1.2017 antamassaan tuomiossa, että kyseinen säännös ei ole Italian perustuslain vastainen. Perustuslakituomioistuin totesi, että mainittu säännös on toimenpide, joka vastaa vastakkaisten etujen oikeudenmukaista tasapainoa koskevaa yleistä etua, koska sillä pyritään yhdistämään uusiutuvasta lähteestä peräisin olevan energian tuotannon tukeminen siihen, että sähköenergian loppukäyttäjiä rasittavat tähän liittyvät kustannukset alenevat. Se katsoi lisäksi, että pääasioissa kyseessä olevan kannustinjärjestelmän muutos ei ollut ennalta-arvaamaton eikä äkillinen, joten huolellinen ja järkevä taloudellinen toimija olisi tukijärjestelmien väliaikaisuutta ja muuttuvaisuutta ajatellen voinut ottaa huomioon lainsäädännön mahdollisen muuttumisen.
17 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo kuitenkin, että Corte costituzionalen mainitussa tuomiossa ei ratkaistu tiettyjä pääasioiden ratkaisun kannalta merkityksellisiä kysymyksiä ja että on syytä esittää unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisukysymys sen selvittämiseksi, voiko kansallinen lainsäätäjä toimia unionin oikeuden nojalla tavalla, joka vaikuttaa epäedullisesti paitsi yleiseen kannustinjärjestelmään, jota sovelletaan asianomaisen alan yrityksiin, myös näiden yritysten valtionyhtiön – tässä tapauksessa GSE:n – kanssa erikseen tekemiin sopimuksiin, joissa määritettiin konkreettiset kannustimet 20 vuoden ajaksi.
18 Se pohtii erityisesti, ovatko asianomaiset kansalliset säännökset yhteensopivia oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteiden kanssa, koska pääasiassa kyseessä olevalla kansallisella lainsäädäntötoimella muutettiin yksipuolisesti oikeudellisia edellytyksiä, joille pääasioiden kantajat olivat perustaneet taloudellisen toimintansa, ilman että käsillä olisi ollut poikkeuksellisia olosuhteita, jotka olisivat oikeuttaneet tällaisen muutoksen. Samoista syistä se epäilee myös näiden säännösten yhteensopivuutta perusoikeuskirjan elinkeinovapautta koskevan 16 artiklan ja omistusoikeutta koskevan 17 artiklan kanssa samoin kuin energiaperuskirjan 10 artiklan kanssa.
19 Lisäksi ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan kyseiset kansalliset säännökset voivat olla direktiivin 2009/28 3 artiklan 3 kohdan a alakohdan vastaisia, koska ne ovat omiaan vaikuttamaan kielteisesti kannustinjärjestelmiin, jotka koskevat sähkön tuotantoa aurinkosähkölaitoksissa ja joiden pitäisi kyseisen direktiivin nojalla olla vakaita ja muuttumattomia. Nämä säännökset voisivat myös vaarantaa direktiivissä tarkoitetut energiapolitiikan tavoitteet.
20 Näissä olosuhteissa Tribunale amministrativo regionale per il Lazio on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle kummassakin yhdistetyistä asioista seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko [unionin] oikeus esteenä asetuksen [nro 91/2014] 26 §:n 2 ja 3 momentin kaltaisten kansallisten säännösten soveltamiselle, joilla vähennetään tai viivytetään merkittävästi sellaisten kannustimien maksamista, jotka on jo myönnetty lailla ja määritelty aurinkosähköenergian tuottajien [GSE:n], joka on valtionyhtiö, jolle tämä tehtävä on annettu, kanssa tekemien ad hoc ‑sopimusten perusteella;
erityisesti kysytään, ovatko tällaiset kansalliset säännökset yhteensopivia [unionin] oikeuden luottamuksensuojan, oikeusvarmuuden, vilpittömän yhteistyön ja tehokkaan vaikutuksen yleisten periaatteiden, [perusoikeuskirjan] 16 ja 17 artiklan, direktiivin [2009/28] ja siinä säädetyn tukijärjestelmiä koskevan säännöstön ja SEUT 216 artiklan 2 kohdan kanssa, erityisesti kun niitä tarkastellaan suhteessa [energiaperuskirjaan]?”
21 Asiat C-798/18 ja C-799/18 yhdistettiin unionin tuomioistuimen presidentin 5.2.2019 antamalla päätöksellä kirjallista ja suullista käsittelyä sekä tuomion antamista varten.
Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
22 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa kysymyksellään selvittää ennen kaikkea, onko direktiivin 2009/28 3 artiklan 3 kohdan a alakohtaa ja perusoikeuskirjan 16 ja 17 artiklaa, luettuina oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteiden valossa, sekä energiaperuskirjan 10 artiklaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa säädetään aurinkosähkölaitoksissa tuotetun energian sellaisten kannustimien alentamisesta tai niiden maksamisen lykkäämisestä, jotka on aiemmin myönnetty hallinnollisilla päätöksillä ja vahvistettu näiden laitosten toiminnanharjoittajien ja valtionyhtiön välisillä ad hoc ‑sopimuksilla.
23 Kyseinen tuomioistuin huomauttaa, että asetuksen nro 91/2014 26 §:llä järjestettiin uudelleen laitoksille, joiden teho ylittää 200 kW, asetuksen nro 387/2003 7 §:n tai asetuksen nro 28/2011 25 §:n nojalla myönnetyt kannustimet, jotta parannettaisiin ajanhallintaa kannustinten keräämisessä ja maksamisessa ja edistettäisiin uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian tukipolitiikan kestävyyttä. Kyseisen 26 §:n 2 momentissa säädettiin siis, että vuoden 2014 toiselta vuosipuoliskolta alkaen kannustintariffit on maksettava kuukausittain suoritettavina tasaerinä, jotka vastaavat 90:tä prosenttia kunkin laitoksen tuotantovuodelta arvioidusta keskimääräisestä vuosittaisesta tuottavuudesta, ja tämän jälkeen suoritetaan tosiasialliseen tuotantoon suhteutettu tasoitusmaksu. Siinä otettiin lisäksi käyttöön siirtyminen eri tariffijärjestelmään yhden sen 3 momentissa tarkoitetuista vaihtoehdoista perusteella; näitä vaihtoehtoja olivat kannustimen keston pidentäminen 24 vuoteen ja vuosittaisten maksuosuuksien alentaminen vastaavasti tietyllä prosenttiosuudella, määrien alentaminen ajanjaksolla vuodesta 2015 vuoteen 2019, mitä kompensoidaan myöhemmällä ajanjaksolla tapahtuvalla lisäyksellä, tai tariffin alentaminen prosenttiosuudella, joka määritetään suhteessa laitosten nimellistehoon.
24 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että mainittu 26 § voisi olla unionin oikeuden vastainen, koska sillä on alennettu tariffeja ja muutettu sellaisten kannustimien maksutapoja, jotka oli jo myönnetty asetuksen nro 387/2003 7 §:n ja asetuksen nro 28/2011 25 §:n 10 momentin mukaisesti ja vahvistettu sopimuksin, jotka GSE teki erikseen aurinkosähkölaitosten toiminnanharjoittajien kanssa ja joissa todettiin konkreettiset kannustintariffit ja niiden erityiset maksutavat 20 vuodeksi.
25 Siltä osin kuin kyse on ensiksi direktiivistä 2009/28, joka pääasioissa kyseessä olevalla kannustusjärjestelmällä on tarkoitus panna täytäntöön, on todettava, että direktiivin tarkoituksena on, kuten sen 1 artiklasta käy ilmi, luoda yhteiset puitteet uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian edistämiselle asettamalla muun muassa sitovat kansalliset tavoitteet, jotka koskevat tällaisista lähteistä peräisin olevan energian kokonaisosuutta energian kokonaisloppukulutuksesta.
26 Direktiivin 2009/28 3 artiklan 3 kohdan a alakohdassa säädetään, että jäsenvaltiot voivat muun muassa soveltaa tukijärjestelmiä saavuttaakseen tämän direktiivin 3 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetyt tavoitteet; kyseisten säännösten mukaan kunkin jäsenvaltion on varmistettava, että uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian osuus energian loppukulutuksesta on vuonna 2020 vähintään yhtä suuri kuin kyseisen direktiivin liitteessä I olevassa A osassa vahvistettu kansallinen kokonaistavoite, ja jäsenvaltioiden on toteutettava tehokkaasti suunniteltuja toimenpiteitä sen varmistamiseksi, että uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian osuus on sama tai suurempi kuin saman direktiivin liitteessä I olevassa B osassa kuvatussa ohjeellisessa kehityspolussa esitetty osuus.
27 Lisäksi direktiivin 2009/28 johdanto-osan 25 perustelukappaleessa todetaan, että ”jäsenvaltioiden voimavarat uusiutuvan energian alalla ovat eritasoisia” ja että kansallisten tukijärjestelmien moitteettoman toiminnan kannalta on välttämätöntä, että ne voivat säännellä kansallisten tukijärjestelmiensä vaikutuksia ja kustannuksia omien voimavarojensa mukaisesti.
28 Kuten direktiivin 2009/28 3 artiklan 3 kohdan a alakohdan sanamuodosta ja erityisesti sanasta ”voivat” käy ilmi, jäsenvaltioilla ei ole uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käyttöä edistääkseen minkäänlaista velvollisuutta ottaa käyttöön tukijärjestelmiä. Niillä on nimittäin harkintavaltaa siltä osin, mitä toimenpiteitä ne pitävät asianmukaisina niiden pakollisten kansallisten kokonaistavoitteiden saavuttamiseksi, jotka on vahvistettu mainitun direktiivin 3 artiklan 1 ja 2 kohdassa, luettuna yhdessä sen liitteen I kanssa. Tällainen harkintavalta merkitsee sitä, että jäsenvaltiot voivat vapaasti hyväksyä, muuttaa tai poistaa tukijärjestelmät, kunhan nämä tavoitteet saavutetaan (tuomio 11.7.2019, Agrenergy ja Fusignano Due, C-180/18, C-268/18 ja C-287/18, EU:C:2019:605, 27 kohta).
29 Lisäksi on korostettava, että – kuten vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee – jäsenvaltioiden toteuttaessa tällä tavoin toimenpiteitä, joilla ne panevat täytäntöön unionin oikeutta, niiden on noudatettava tämän oikeuden yleisiä periaatteita, joihin kuuluvat erityisesti oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteet (tuomio 1.7.2019, Agrenergy ja Fusignano Due, C-180/18, C-286/18 ja C-287/18, EU:C:2019:605, 28 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
30 Tästä seuraa, että direktiivin 2009/28 3 artiklan 3 kohdan a alakohta ei ole esteenä asetuksen nro 91/2014 26 §:n 2 ja 3 momentin kaltaiselle kansalliselle säännöstölle, jolla muutetaan tukijärjestelmää alentamalla tariffeja ja muutetaan aurinkosähkölaitosten sähköntuotannon kannustinten maksutapoja, kunhan kyseisessä säännöstössä noudatetaan näitä periaatteita.
31 Siltä osin kuin toiseksi on kyse perusoikeuskirjan 16 ja 17 artiklasta, on syytä todeta, että kuten asetuksen nro 387/2003 ja asetuksen nro 28/2011 otsikoista ja sisällöstä ilmenee, asetuksella nro 387/2003 pannaan täytäntöön direktiivi 2001/77 ja asetuksella nro 28/2011 saatetaan direktiivi 2009/28, jolla ensiksi mainittu direktiivi kumottiin, osaksi Italian oikeutta. Tästä seuraa, että näiden asetusten säännöksillä sovelletaan unionin oikeutta perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuin tavoin, joten perusoikeuskirjaa sovelletaan pääasioissa. Näin ollen tällaisen täytäntöönpanon yhteydessä on saavutettava perusoikeuskirjassa tarkoitettu perusoikeuksien suojan taso riippumatta jäsenvaltioilla täytäntöönpanon yhteydessä olevasta harkintavallasta (ks. vastaavasti tuomio 29.7.2019, Pelham ym., C-476/17, EU:C:2019:624, 79 kohta).
32 Ensiksikin perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdassa määrätään, että jokaisella on oikeus nauttia laillisesti hankkimastaan omaisuudesta sekä käyttää, luovuttaa ja testamentata sitä, ja että keneltäkään ei saa riistää hänen omaisuuttaan paitsi yleisen edun sitä vaatiessa laissa säädetyissä tapauksissa ja laissa säädettyjen ehtojen mukaisesti ja siten, että hänelle suoritetaan kohtuullisessa ajassa oikeudenmukainen korvaus omaisuuden menetyksestä. Lisäksi omaisuuden käyttöä voidaan säännellä lailla siinä määrin kuin se on yleisen edun mukaan välttämätöntä.
33 Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että tällä artiklalla annettu suoja ei ulotu pelkkiin kaupankäyntiin liittyviin etuihin tai mahdollisuuksiin, joiden epävarmuus kuuluu taloudellisen toiminnan perusolemukseen, vaan se ulottuu varallisuusarvoisiin oikeuksiin, joista voidaan oikeusjärjestyksen perusteella johtaa saavutettu oikeusasema, joka mahdollistaa sen, että oikeuksien haltija käyttää niitä hyödykseen itsenäisesti (ks. tuomio 22.1.2013, Sky Österreich, C-283/11, EU:C:2013:28, 34 kohta, ja tuomio 21.5.2109, komissio v. Unkari (Maatalousmaan käyttö- ja tuotto-oikeudet), C235/17, EU:C:2019:432, 69 kohta).
34 Tässä tapauksessa on siis arvioitava, ulottuvatko perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdassa annetut takeet pääasioissa kyseessä olevan kaltaisiin aurinkoenergian tuotannon kannustimiin, joiden määrää ei ole vielä maksettu mutta jotka oli myönnetty olemassa olevan tukijärjestelmän puitteissa.
35 Siltä osin kuin kyse on siitä, voidaanko katsoa, että kyseisillä kannustimilla on varallisuusarvoa, on todettava, että ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn, Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetun yleissopimuksen, joka on perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdan mukaan otettava huomioon, ensimmäisen pöytäkirjan 1 artiklaa koskevasta Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että tämän 1 artiklan ensimmäisessä kappaleessa käytetyllä omaisuuden käsitteellä on itsenäinen ulottuvuus, joka ei rajoitu aineellisen omaisuuden omistamiseen, ja että tiettyjä muita oikeuksia ja etuja, jotka ovat varallisuuseriä, voidaan myös pitää varallisuusoikeuksina (Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 22.6.2004, Broniowski v. Puola, CE:ECHR:2004:0622JUD003144396, 129 kohta).
36 Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on näin ollen katsonut, että tietyin edellytyksin omaisuuden käsite voi kattaa varallisuusarvoisia oikeuksia, mukaan lukien saatavia (ks. vastaavasti Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 28.9.2004, Kopecký v. Slovakia, CE:ECHR:2004:0928JUD004491298, 35 kohta).
37 Tässä tapauksessa unionin tuomioistuimelle toimitetusta aineistosta ilmenee, että sopimukset, jotka GSE on tehnyt asianomaisten aurinkosähkölaitosten toiminnanharjoittajien kanssa asetuksen nro 387/2003 7 §:n ja asetuksen nro 28/2011 25 §:n 10 momentin nojalla, on tehty ad hoc ja erikseen, ja että näissä sopimuksissa ilmaistaan erityiset kannustintariffit ja se, miten pitkään niitä maksetaan. Vaikuttaa siis siltä, että näiden säännösten perusteella myönnetyt ja mainituilla sopimuksilla vahvistetut kannustimet eivät olleet pelkkiä kaupankäyntiin liittyviä etuja tai mahdollisuuksia, vaan niillä oli varallisuusarvoa.
38 Tämän tuomion 33 kohdassa mainitun oikeuskäytännön valossa on kuitenkin, jotta oikeus saada pääasioissa kyseessä olevan kaltaisia kannustuksia voisi saada perusoikeuskirjan 17 artiklan tarjoamaa suojaa, vielä syytä tutkia kysymys siitä, muodostaako tämä oikeus tässä oikeuskäytännössä tarkoitetun saavutetun oikeusaseman (ks. analogisesti tuomio 22.1.2013, Sky Österreich, C-283/11 EU:C:2013:28, 36 kohta).
39 Unionin tuomioistuin muistutti 3.9.2015 antamansa tuomion Inuit Tapiriit Kanatami ym. v. komissio (C‑398/13 P, EU:C:2015:535) 61 kohdassa, että ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen ensimmäisen pöytäkirjan 1 artiklaa koskevasta Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että tulevaa tuloa voidaan pitää omaisuutena, joka voi saada kyseisen artiklan mukaista suojaa, ainoastaan siinä tapauksessa, että se on jo ansaittu, se on selvän saatavan kohteena tai on olemassa erityisiä olosuhteita, jotka voivat luoda asianomaiselle henkilölle perustellun luottamuksen varallisuuden saamisesta.
40 Näin ollen tämän tuomion 30 ja 39 kohdan valossa on syytä tutkia oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteiden ulottuvuus siltä osin kuin kyse on pääasioissa kyseessä olevasta kansallisesta säännöstöstä.
41 Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan oikeusvarmuuden periaate, jota luottamuksensuojan periaate täydentää, edellyttää yhtäältä, että oikeussäännöt ovat selviä ja täsmällisiä, ja toisaalta, että niiden soveltaminen on yksityisten ennakoitavissa, erityisesti, jos niistä voi aiheutua yksityishenkilöille ja yrityksille epäedullisia seurauksia. Mainittu periaate edellyttää erityisesti, että säännöstön perusteella ne, joita asia koskee, voivat saada selville tarkasti, minkä laajuisia siinä niille asetetut velvoitteet ovat, ja voivat yksiselitteisesti saada tiedon oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan ja ryhtyä niiden johdosta asianmukaisiin toimenpiteisiin (ks. tuomio 11.7.2019, Agrenergy ja Fusignano Due, C-180/18, C‑286/18 ja C-287/18, EU:C:2019:605, 29 ja 30 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
42 Unionin tuomioistuimen niin ikään vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan mahdollisuus vedota luottamuksensuojan periaatteeseen on kaikilla taloudellisilla toimijoilla, joille kansallisen viranomaisen toiminnan vuoksi on syntynyt perusteltuja odotuksia. Silloin, kun huolellinen ja järkevä talouden toimija voi ennakoida sellaisen toimenpiteen toteuttamisen, joka voi vaikuttaa sen etuihin, se ei kuitenkaan voi vedota luottamuksensuojan periaatteeseen, kun tällainen toimenpide toteutetaan. Lisäksi talouden toimijat eivät voi perustellusti luottaa sellaisen olemassa olevan tilanteen säilymiseen, jota voidaan muuttaa kansallisten viranomaisten harkintavallan rajoissa (tuomio 11.7.2019, Agrenergy ja Fusignano Due, C-180/18, C-286/18 ja C-287/18, EU:C:2019:605, 31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
43 Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on tutkia, onko pääasiassa kyseessä olevan kaltainen kansallinen lainsäädäntö kyseisten periaatteiden mukainen, ja antaessaan ennakkoratkaisun SEUT 267 artiklan nojalla unionin tuomioistuin on ainoastaan toimivaltainen esittämään kansalliselle tuomioistuimelle kaikki sellaiset unionin oikeuden tulkintaa koskevat seikat, jotka saattavat auttaa kyseistä tuomioistuinta arvioimaan tätä yhteensopivuutta. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin voi tässä yhteydessä ottaa huomioon kaikki merkitykselliset seikat, jotka käyvät ilmi kyseessä olevan lainsäädännön sanamuodosta, tarkoituksesta tai systematiikasta (ks. esim. tuomio 11.7.2019, Agrenergy ja Fusignano Due, C-180/18, C-286/18 ja C-287/18, EU:C:2019:605, 33 ja 34 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
44 Jotta ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle voidaan antaa hyödyllinen vastaus, on nostettava esiin erityisesti unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta aineistosta ilmenevät seuraavat seikat.
45 Siltä osin kuin ensiksi on kyse asetuksesta nro 387/2003, jolla otettiin käyttöön aurinkosähkölaitosten energiantuotannon kannustinjärjestelmä Italiassa panemalla direktiivi 2001/77 täytäntöön, on todettava, että mainitun asetuksen 7 §:n 2 kohdasta ilmenee, että siltä osin kuin kyse on aurinkosähkölaitosten tuottamasta sähköstä, mainitun asetuksen täytäntöönpanosta annetuissa ministeriön asetuksissa otettiin käyttöön erityinen kannustintariffi, joka noudattaa alenevaa asteikkoa ja joka on kestoltaan sellainen, että voidaan taata oikeudenmukainen korvaus investointikuluista. Näillä ministeriön asetuksilla vahvistettiin myös kaikkien kannustinkelpoisten laitosten yhteenlasketun sähkötehon enimmäisraja.
46 Tämän 7 §:n sanamuodonkin voidaan siis katsoa – jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen suorittamista tarkistuksista muuta johdu – ilmaisevan tämän tuomion 42 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetulle huolelliselle ja järkevälle talouden toimijalle, että kyseessä olevia kannustimia ei ollut taattu kaikille asianomaisille toimijoille määrättynä ajanjaksona, kun otetaan huomioon erityisesti viittaus siihen, että kannustintariffit noudattavat alenevaa asteikkoa, se, että kannustimet ovat kestoltaan rajoitettuja, ja se, että on vahvistettu kannustinkelpoisen yhteenlasketun sähkötehon enimmäisraja.
47 Siltä osin kuin sitten on kyse asetuksesta nro 28/2011, jolla kumottiin asetus nro 387/2003, on todettava, että unionin tuomioistuin teki jo pääasiallisesti saman toteamuksen, kun se katsoi 11.7.2019 antamansa tuomion Agrenergy ja Fusignano Due (C-180/18, C-286/18 ja C-287/18, EU:C:2019:605) 44 kohdassa, että tämän asetuksen nojalla annetut kansallisen oikeuden säännökset olivat sellaisia, että huolelliset ja järkevät talouden toimijat saattoivat alusta alkaen tietää, että kansalliset viranomaiset saattoivat muuttaa aurinkosähkölaitoksiin sovellettavaa kannustinjärjestelmää tai jopa poistaa sen, jotta voitiin ottaa huomioon tiettyjen olosuhteiden kehittyminen.
48 Asetuksen nro 28/2011 25 §:ssä nimittäin säädettiin, että sähköntuotantoa aurinkosähkölaitoksissa koskevasta kannustimesta säädetään ministeriön asetuksella, jossa vahvistetaan kannustintariffikelpoisten aurinkosähkölaitosten yhteenlasketun vuosittaisen sähkötehon raja, ja säädetään näistä tariffeista siten, että otetaan huomioon teknologioiden ja laitosten kustannusten aleneminen sekä muissa jäsenvaltioissa sovellettavat kannustintoimenpiteet ja laitosten sijaintipaikan luonne.
49 Siltä osin kuin lopulta on kyse GSE:n kanssa tehdyistä sopimuksista, on todettava, että unionin tuomioistuimelle toimitetusta aineistosta ilmenee, että yhtäältä asianomaisten aurinkosähkölaitosten, jotka on otettu käyttöön ennen 31.12.2012, omistajien kanssa tehdyissä sopimuksissa pelkästään määrättiin GSE:n aiemmin tekemällä hallinnollisella päätöksellä myönnettyjen kannustimien maksamisen käytännön edellytyksistä. Italian hallituksen mukaan Corte costituzionale on luokitellut nämä sopimukset hallintotoimea seuraaviksi julkisoikeudellisiksi sopimuksiksi.
50 Toisaalta siltä osin kuin kyse on 31.12.2012 jälkeen käyttöönotetuille laitoksille myönnetyistä kannustimista, on todettava, että ne oli myönnetty, kuten asetuksen nro 28/2011 24 §:n 2 momentin d kohdan sanamuodosta seuraa, GSE:n ja asianomaisten laitosten vastaavien yksiköiden välillä tehtyjen, sähkö- ja kaasualan sääntely- ja valvontaviranomaisen määrittelemään vakiosopimukseen perustuvien yksityisoikeudellisten sopimusten perusteella.
51 Tämän vuoksi vaikuttaa siltä, että – kuten Italian hallitus on todennut kirjallisissa huomautuksissaan – asianomaisten aurinkosähkölaitosten toiminnanharjoittajien ja GSE:n välillä tehdyt sopimukset allekirjoitettiin vakiosopimusten perusteella, että niillä ei sinällään myönnetty kannustimia näille laitoksille, vaan niissä ainoastaan vahvistettiin kannustimien maksutavat, ja että ainakin siltä osin kuin kyse on 31.12.2012 jälkeen tehdyistä sopimuksista, GSE pidätti itselleen oikeuden muuttaa yksipuolisesti niiden ehtoja mahdollisen normatiivisen kehityksen johdosta, kuten näissä sopimuksissa nimenomaisesti määrättiin. Nämä seikat ovat siis riittävän selvä osoitus talouden toimijoille siitä, että kyseessä olevia kannustimia voitiin muuttaa tai ne voitiin poistaa.
52 Lisäksi asetuksen nro 91/2014 26 §:n 2 ja 3 momentissa säädetyt toimenpiteet eivät vaikuta jo maksettuihin kannustimiin, vaan niitä sovelletaan yksinomaan mainitun asetuksen voimaantulosta lukien ja yksinomaan kannustimiin, joista on määrätty mutta jotka maksetaan vasta myöhemmin. Nämä toimenpiteet eivät näin ollen ole taannehtivia, toisin kuin pääasioiden kantajat väittävät.
53 Kaikki nämä seikat näyttävät, jollei ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen suorittamista tarkistuksista muuta johdu, ilmenevän selvästi pääasioissa kyseessä olevasta kansallisesta säännöstöstä, joten niiden soveltaminen on lähtökohtaisesti ennustettavissa. Unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta aineistosta ilmenee, että pääasioissa kyseessä olevat asetusten säännökset on asianmukaisesti julkaistu, että ne ovat riittävän täsmällisiä ja että pääasioiden valittajat ovat olleet tietoisia niiden sisällöstä. Niinpä huolellinen ja järkevä taloudellinen toimija ei voi vedota siihen, että tähän säännöstöön tehdyt muutokset olisivat loukanneet oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteita.
54 Näin ollen on todettava, että – kuten myös julkisasiamies katsoi ratkaisuehdotuksensa 48 kohdassa – oikeus, johon asianomaiset aurinkosähkölaitosten toiminnanharjoittajat vetoavat, saada pääasioissa kyseessä olevia kannustimia ilman mitään muutoksia niiden GSE:n kanssa tekemien sopimusten koko keston ajan, ei muodosta saavutettua oikeusasemaa eikä se kuulu perusoikeuskirjan 17 artiklassa määrätyn suojan piiriin, eikä tämän vuoksi näiden kannustinten määrien tai niiden maksutapojen muuttamista asetuksen nro 91/2014 26 §:n kaltaisella kansallisella säännöksellä voida rinnastaa mainitussa 17 artiklassa tunnustetun omistusoikeuden loukkaamiseen.
55 Toiseksi siltä osin kuin kyse on perusoikeuskirjan 16 artiklasta on muistutettava, että siinä taataan elinkeinovapaus ja määrätään, että se tunnustetaan unionin oikeuden sekä kansallisten lainsäädäntöjen ja käytäntöjen mukaisesti.
56 Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä seuraa tältä osin, että tällä 16 artiklalla annettu suoja käsittää samaan artiklaan liittyvien selitysten – jotka on SEU 6 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan ja perusoikeuskirjan 52 artiklan 7 kohdan mukaan otettava huomioon perusoikeuskirjaa tulkittaessa – perusteella vapauden harjoittaa taloudellista tai kaupallista toimintaa, sopimusvapauden ja vapaan kilpailun (tuomio 22.11.2013, Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, 42 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
57 Perusoikeuskirjan 16 artiklassa tarkoitettu sopimusvapaus käsittää muun muassa taloudellisen yhteistyökumppanin valinnan vapauden sekä vapauden hinnoitella suorite (tuomio 20.12.2017, Polkomtel, C-277/16, EU:C:2017:989, 50 kohta).
58 Tässä tapauksessa pääasioiden kantajat väittävät, että asetuksen nro 91/2014 26 §:n 2 ja 3 momentilla loukataan GSE:n kanssa tehdyissä sopimuksissa määrättyjen kannustinten saajien sopimusvapautta sekä niiden oikeutta määrätä vapaasti taloudellisista ja rahoituksellisista resursseistaan, koska kyseisellä asetuksella muutettiin näiden kannustinten myöntämisedellytyksiä.
59 Kuten tämän tuomion 49 ja 50 kohdassa on todettu, unionin tuomioistuimelle toimitetusta aineistosta kuitenkin ilmenee, että yhtäältä ennen 31.12.2012 käyttöön otettujen laitosten omistajien kanssa tehdyissä sopimuksissa määrättiin yksinomaan aiemmilla hallinnollisilla päätöksillä myönnettyjen kannustinten käytännön maksuehdoista, ja että toisaalta kyseisen ajankohdan jälkeen käyttöön otettujen laitosten osalta kannustimet vahvistettiin GSE:n ja asianomaisten laitosten toiminnanharjoittajien välillä tehdyillä vakiosopimuksilla, joissa vahvistettiin yksinomaan näiden kannustinten maksutavat.
60 Näin ollen vaikuttaa siltä, että pääasioiden kantajilla ei ollut neuvotteluvaltaa GSE:n kanssa tehtyjen sopimusten sisällön osalta. Kuten julkisasiamies totesi ratkaisuehdotuksensa 70 kohdassa, on niin, että kun kyseessä on toisen sopimuspuolen laatima vakiosopimus, toisen sopimuspuolen sopimusvapaus koostuu lähinnä sen päättämisestä, hyväksyykö se tällaisen sopimuksen ehdot vai ei. Lisäksi kuten tämän tuomion 51 kohdassa on todettu, ainakin siltä osin kuin kyse on 31.12.2012 jälkeen tehdyistä sopimuksista GSE pidätti itselleen oikeuden muuttaa yksipuolisesti viimeksi mainittujen ehtoja.
61 Näin ollen pääasiassa kyseessä olevaa kansallista säännöstöä ei voida, jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen suorittamista tarkistuksista muuta johdu, pitää puuttumisena pääasioissa kyseessä olevien sopimusten sopimuspuolten perusoikeuskirjan 16 artiklassa tarkoitettuun sopimusvapauteen.
62 Lisäksi viimeksi mainitussa määräyksessä taattu elinkeinovapaus kattaa myös yrityksellä olevan oikeuden voida vapaasti käyttää sillä olevia taloudellisia, teknisiä ja rahoituksellisia resursseja sen vastuun rajoissa, joka sillä on omista toimistaan (tuomio 27.3.2014, UPC Telekabel Wien, C-314/12, EU:C:2014:192, 49 kohta ja tuomio 30.6.2016, Lidl, C-134/15, EU:C:2016:498, 27 kohta).
63 Tämän oikeuden rajoitusta merkitsee esimerkiksi velvoite toteuttaa toimenpiteitä, jotka voivat aiheuttaa talouden toimijalle suuria kustannuksia tai joilla voi olla huomattava vaikutus sen toimintojen järjestämiseen taikka jotka voivat vaatia vaikeita ja monitahoisia teknisiä ratkaisuja (ks. vastaavasti tuomio 27.3.2014, UPC Telekabel Wien, C-314/12, EU:C:2014:192, 50 kohta).
64 Tässä tapauksessa ei kuitenkaan vaikuta siltä, että asetuksen nro 91/2014 26 §:llä olisi tämän tuomion 62 ja 63 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetuin tavoin rajoitettu asianomaisten aurinkosähkölaitosten toiminnanharjoittajien oikeutta käyttää vapaasti resurssejaan, koska hallinnollisilla toimilla myönnettyjen ja näiden toiminnanharjoittajien ja GSE:n välisillä sopimuksilla vahvistettujen kaltaisia kannustintariffeja ei voida pitää tällaisina resursseina siltä osin kuin – kuten ennen kaikkea tämän tuomion 51–53 kohdasta ilmenee – kyse on vain kannustimista, joista on määrätty mutta jotka maksetaan vasta myöhemmin, ja koska kyseiset toiminnanharjoittajat eivät voi vedota siihen, että niillä on perusteltu luottamus siihen, että ne saavat tällaiset kannustimet muuttumattomina.
65 Unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta aineistosta ei siis ilmene, että asetuksen nro 91/2014 26 §:n 2 ja 3 momentissa olisi asetettu aurinkosähkölaitosten toiminnanharjoittajille tämän tuomion 63 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettuja velvoitteita.
66 Näin ollen on todettava, että asetuksen nro 91/2014 26 §:n kaltaisen kansallisen säännöksen ei voida katsoa loukkaavan perusoikeuskirjan 16 artiklassa taattua elinkeinovapautta.
67 Todettakoon kolmanneksi ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen pohdinnasta, joka koskee asetuksen nro 91/2014 26 §:n 2 ja 3 momentin yhteensopivuutta energiaperuskirjan 10 artiklan kanssa, että SEUT 216 artiklan 2 kohdan mukaan kyseinen peruskirja sitoo Euroopan unionin toimielimiä ja jäsenvaltioita, koska mainittu peruskirja on sekasopimus.
68 Energiaperuskirjan 10 artiklan mukaan kukin sopimuspuoli rohkaisee tämän peruskirjan määräysten mukaisesti ”muiden sopimuspuolten” investoijia investointeihin alueellaan ja luo sitä varten vakaat, oikeudenmukaiset, suotuisat ja avoimet olosuhteet.
69 Energiaperuskirjan 10 artiklan sanamuodosta ilmenee, että kyseisessä artiklassa määritellyt olosuhteet on taattava muiden sopimuspuolten investoijille.
70 Tässä tapauksessa unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta aineistosta ei kuitenkaan ilmene, että yksi tai useammat asianomaisista investoijista olisivat energiaperusoikeuskirjan 10 artiklassa tarkoitettuja muiden sopimuspuolten investoija tai että ne olisivat tällaisen investoijan ominaisuudessa väittäneet, että tätä artiklaa on rikottu. Näin ollen näyttää siltä, että energiaperuskirjan 10 artiklaa ei sovelleta pääasioissa, joten ei ole syytä tarkastella kansallisen säännöstön yhteensopivuutta tämän määräyksen kanssa.
71 Esitettyyn kysymykseen on kaiken edellä esitetyn perusteella vastattava, että jollei tarkistuksista, jotka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on suoritettava ottaen huomioon kaikki merkitykselliset seikat, muuta johdu, direktiivin 2009/28 3 artiklan 3 kohdan a alakohtaa ja perusoikeuskirjan 16 ja 17 artiklaa, luettuina yhdessä oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteiden kanssa, on tulkittava siten, että ne eivät ole esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa säädetään aurinkosähkölaitosten tuottaman energian sellaisten kannustinten määrän alentamisesta tai maksamisen lykkäämisestä, jotka on myönnetty aiemmin hallinnollisilla päätöksillä ja vahvistettu näiden laitosten toiminnanharjoittajien ja valtionyhtiön välillä tehdyillä ad hoc ‑sopimuksilla, kun asianomainen säännöstö koskee kannustimia, joista on jo määrätty mutta jotka maksetaan vasta myöhemmin.
Oikeudenkäyntikulut
72 Pääasioiden asianosaisten osalta asioiden käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevien asioiden käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (viides jaosto) on ratkaissut asiat seuraavasti:
Jollei tarkistuksista, jotka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on suoritettava ottaen huomioon kaikki merkitykselliset seikat, muuta johdu, uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämisestä sekä direktiivien 2001/77/EY ja 2003/30/EY muuttamisesta ja myöhemmästä kumoamisesta 23.4.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/28 3 artiklan 3 kohdan a alakohtaa ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan 16 ja 17 artiklaa, luettuina yhdessä oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteiden kanssa, on tulkittava siten, että ne eivät ole esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa säädetään aurinkosähkölaitosten tuottaman energian sellaisten kannustinten määrän alentamisesta tai maksamisen lykkäämisestä, jotka on myönnetty aiemmin hallinnollisilla päätöksillä ja vahvistettu näiden laitosten toiminnanharjoittajien ja valtionyhtiön välillä tehdyillä ad hoc ‑sopimuksilla, kun asianomainen säännöstö koskee kannustimia, joista on jo määrätty mutta jotka maksetaan vasta myöhemmin.
Allekirjoitukset