OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
YVES’A BOTA
przedstawiona w dniu 7 czerwca 2012 r.(1)
Sprawa C‑451/11
Natthaya Dülger
przeciwko
Wetteraukreis
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
złożony przez Verwaltungsgericht Giessen (Niemcy)]
Układ stowarzyszeniowy EWG–Turcja – Wykładnia decyzji Rady Stowarzyszenia nr 1/80 – Prawo pobytu członków rodziny pracownika tureckiego zatrudnionego na legalnym rynku pracy państwa członkowskiego – Obywatelka Tajlandii, która przez co najmniej pięć lat zamieszkiwała z pracownikiem tureckim – Prawa nabyte przed orzeczeniem rozwodu z pracownikiem tureckim
1. Niniejsza sprawa stwarza Trybunałowi możliwość wyjaśnienia zakresu art. 7 decyzji nr 1/80 Rady Stowarzyszenia(2) z dnia 19 września 1980 r. w sprawie rozwoju stowarzyszenia(3). Przepis ten przewiduje, że członek rodziny pracownika tureckiego, który uzyskał zgodę na dołączenie do tego pracownika w przyjmującym państwie członkowskim, ma prawo przyjąć dowolną ofertę pracy na terytorium tego państwa, jeżeli zamieszkuje tam legalnie od co najmniej trzech lat, oraz swobodnie podejmować dowolną pracę najemną, jeżeli zamieszkuje tam legalnie od co najmniej pięciu lat.
2. Trybunał musi w szczególności rozstrzygnąć, czy obywatel państwa trzeciego niemający obywatelstwa tureckiego może na gruncie wspomnianego przepisu zostać uznany za członka rodziny pracownika tureckiego i tym samym korzystać z praw przyznanych mu przez ten przepis.
3. W niniejszej opinii wskażę powody, dla których uważam, że art. 7 akapit pierwszy tiret drugie decyzji nr 1/80 należy interpretować w ten sposób, że obywatel państwa trzeciego niemający obywatelstwa tureckiego, który przez co najmniej pięć lat zamieszkiwał ze swoim małżonkiem będącym pracownikiem tureckim zatrudnionym na legalnym rynku pracy, może zostać uznany za „członka rodziny” pracownika tureckiego.
4. Następnie zaproponuję Trybunałowi, aby orzekł, że taki obywatel, który jako członek rodziny pracownika tureckiego może korzystać z uprawnień przysługujących mu na podstawie tego przepisu, nie traci korzyści płynących z tych uprawnień ze względu na rozwód z pracownikiem tureckim orzeczony już po ich nabyciu.
I – Ramy prawne
A – Prawo Unii
1. Układ stowarzyszeniowy
5. W celu uregulowania swobodnego przepływu pracowników tureckich na terytorium Wspólnoty w dniu 12 września 1963 r. został zawarty układ stowarzyszeniowy pomiędzy Wspólnotą i Republiką Turcji. Układ ten ma na celu „promowanie stałej i zrównoważonej konsolidacji więzi handlowych i gospodarczych między stronami układu, przy pełnym uwzględnieniu konieczności zapewnienia przyspieszonego rozwoju gospodarki Turcji oraz podniesienia poziomu zatrudnienia i warunków życia narodu tureckiego”(4).
6. Stopniowy rozwój swobody przepływu pracowników tureckich przewidziany w tym układzie ma następować zgodnie z zasadami ustanowionymi przez Radę Stowarzyszenia, której zadaniem jest zapewnienie stosowania i stopniowego rozwoju programu stowarzyszenia(5).
2. Protokół dodatkowy do układu stowarzyszeniowego
7. Protokół dodatkowy do układu stowarzyszeniowego(6) określa warunki, środki i etapy realizacji przejściowego okresu stowarzyszenia. W rozdziale II protokół ten zawiera liczne przepisy dotyczące przepływu osób i usług.
8. W art. 59 protokołu przewidziano, że „[w] obszarach wchodzących w zakres niniejszego protokołu, Turcja nie może korzystać z korzystniejszego traktowania niż traktowanie, jakie państwa członkowskie przyznały sobie na mocy Traktatu ustanawiającego Wspólnotę” [tłumaczenie nieoficjalne].
3. Decyzja nr 1/80
9. Rada Stowarzyszenia przyjęła w związku z tym decyzję nr 1/80, która w szczególności ma na celu polepszenie sytuacji prawnej pracowników i członków ich rodzin w porównaniu z systemem ustanowionym przez decyzję Rady Stowarzyszenia nr 2/76 z dnia 20 grudnia 1976 r. w sprawie wykonania art. 12 układu stowarzyszeniowego. Decyzja nr 2/76 przewidywała na rzecz pracowników tureckich progresywne prawo dostępu do zatrudnienia w przyjmującym państwie członkowskim, a na rzecz dzieci tych pracowników prawo dostępu w tym państwie do kształcenia.
10. Przepisy mające zastosowanie do uprawnień członków rodzin pracowników tureckich zostały zawarte w art. 7 decyzji nr 1/80. Artykuł ten ma następujące brzmienie:
„Członkowie rodziny pracownika tureckiego, należącego do legalnego rynku pracy państwa członkowskiego, którzy uzyskali zgodę na dołączenie do niego:
– mają prawo przyjęcia – z zastrzeżeniem pierwszeństwa pracowników z państw członkowskich Wspólnoty – dowolnej oferty pracy, jeżeli zamieszkują tam legalnie od co najmniej trzech lat;
– korzystają ze swobodnego dostępu do dowolnej pracy najemnej, jeżeli zamieszkują tam legalnie od co najmniej pięciu lat.
Dzieci pracowników tureckich, które ukończyły kształcenie zawodowe w państwie przyjmującym, niezależnie od okresu zamieszkiwania w tym państwie członkowskim, jednakże pod warunkiem legalnego zatrudnienia jednego z rodziców w tym państwie przez okres co najmniej trzech lat, mają prawo przyjąć w tym państwie członkowskim dowolną ofertę pracy” [tłumaczenie nieoficjalne].
B – Prawo krajowe
11. Paragraf 4 ust. 5 Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (ustawy o pobycie, działalności zarobkowej i integracji cudzoziemców na terytorium Niemiec) z dnia 30 lipca 2004 r.(7) przewiduje, że cudzoziemiec, któremu przysługuje prawo pobytu na podstawie układu stowarzyszeniowego, jest zobowiązany do wykazania prawa pobytu poprzez przedstawienie dowodu na posiadanie pozwolenia na pobyt, o ile nie posiada zezwolenia na osiedlenie się ani dokumentu pobytowego na pobyt stały na terytorium Unii Europejskiej. Pozwolenie na pobyt jest wydawane na wniosek.
II – Okoliczności faktyczne sporu przed sądem krajowym i pytanie prejudycjalne
12. Skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym, N. Dülger, jest obywatelką Tajlandii, urodzoną w dniu 26 lipca 1973 r. w Buriram (Tajlandia). W dniu 30 czerwca 2002 r. wjechała ona do Niemiec na podstawie wizy turystycznej.
13. W dniu 12 września 2002 r. N. Dülger zawarła w Danii związek małżeński z urodzonym w dniu 1 grudnia 1960 r. w Turcji obywatelem tureckim, M. Dülgerem. Od 1988 r. posiada on pozwolenie na pobyt stały w Niemczech. W okresach od dnia 1 października 2002 r. do dnia 30 czerwca 2004 r., od dnia 1 sierpnia 2004 r. do dnia 8 czerwca 2005 r., od dnia 1 marca 2006 r. do dnia 15 marca 2008 r. i od dnia 1 czerwca 2008 r. do dnia 31 grudnia 2009 r. był zatrudniony u różnych pracodawców. Bezsporne jest, że w okresie mającym znaczenie dla niniejszej sprawy M. Dülger był obywatelem tureckim należącym do legalnego rynku pracy w rozumieniu art. 7 decyzji nr 1/80(8).
14. W dniu 18 września 2002 r. skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym wystąpiła do organów niemieckich o wydanie pozwolenia na pobyt i poinformowała, że pozostaje w związku małżeńskim oraz że ma dwoje dzieci urodzonych odpowiednio w 1996 r. i w 1998 r. w Tajlandii. W celu realizacji wspólnego pożycia małżeńskiego ze swoim tureckim małżonkiem skarżąca otrzymała pozwolenie na pobyt czasowy, które w kolejnych okresach było każdorazowo przedłużane, ostatnio w dniu 10 września 2008 r. do dnia 26 czerwca 2011 r. Od dnia 21 czerwca 2011 r. wspomniana skarżąca posiada tymczasowe pozwolenie na pobyt.
15. Verwaltungsgericht Giessen (Niemcy) wyjaśnia, że skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym zamieszkiwała nieprzerwanie z M. Dülgerem od chwili zawarcia z nim związku małżeńskiego we wrześniu 2002 r. do momentu ich rozstania w czerwcu 2009 r.
16. W dniu 3 czerwca 2009 r. skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym opuściła swojego małżonka i wraz ze swoimi dwiema córkami, które wjechały na terytorium Niemiec w dniu 1 lipca 2006 r., zamieszkała w domu dla kobiet we Friedbergu [Niemcy]. Od tamtego czasu pobiera zasiłek dla siebie i swoich córek. Jej małżeństwo z M. Dülgerem zostało prawomocnie rozwiązane w dniu 3 lutego 2011 r.
17. Pismem z dnia 9 września 2009 r. urząd ds. cudzoziemców Wetteraukreis (powiatu Wetterau) poinformował skarżącą w postępowaniu przed sądem krajowym, że po separacji ze swym małżonkiem nabyła ona samodzielne prawo pobytu, niemniej prawo to przysługuje jej tylko przez rok, przy czym wspomniana skarżąca nie musi udowadniać posiadania środków utrzymania dla siebie i swoich dzieci. Gdyby od dnia 4 czerwca 2010 r. nadal korzystała z pomocy społecznej, to jej prawo pobytu, jak również prawo pobytu jej dzieci, musiałoby zostać ograniczone, a ona sama musiałaby opuścić terytorium Niemiec. Z prawa pobytu mogłaby nadal korzystać jedynie wtedy, gdyby od tego czasu ona i jej dzieci były w stanie utrzymać się samodzielnie.
18. W dniu 18 września 2009 r. skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym wystąpiła do Wetteraukreis z wnioskiem o wydanie pozwolenia na pobyt na podstawie § 4 ust. 5 omawianej ustawy o pobycie, działalności zarobkowej i integracji cudzoziemców na terytorium Niemiec, uzasadniając to nabyciem praw na podstawie art. 7 decyzji nr 1/80. Twierdzi bowiem, że jest członkiem rodziny pracownika tureckiego należącego do legalnego rynku pracy państwa członkowskiego, z którym zamieszkiwała legalnie od co najmniej trzech lat; przy czym kwestia posiadania przez członka rodziny obywatelstwa tureckiego jest pozbawiona znaczenia.
19. Decyzją z dnia 15 marca 2010 r. Wetteraukreis oddalił wniosek skarżącej w postępowaniu przed sądem krajowym. Wetteraukreis stwierdził, że nie nabyła ona praw określonych w tym przepisie, ponieważ może się na niego powołać jedynie członek rodziny pracownika tureckiego mający obywatelstwo tureckie. Ponadto jej turecki małżonek nie mógł wykazać swojej przynależności do legalnego rynku pracy, ponieważ w okresie wspólnego pożycia był zatrudniony jedynie przez krótkie okresy.
20. Skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym zaskarżyła tę decyzję do sądu krajowego, ponieważ ma wątpliwości co do wykładni art. 7 decyzji nr 1/80. Verwaltungsgericht Giessen postanowił zatem zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy obywatelka tajlandzka, która była w związku małżeńskim z pracownikiem tureckim należącym do legalnego rynku pracy państwa członkowskiego i po uzyskaniu zgody na dołączenie do niego zamieszkiwała wraz z nim nieprzerwanie przez okres przekraczający trzy lata, może się powołać na prawa wynikające z art. 7 akapit pierwszy tiret pierwsze decyzji nr 1/80 […] z tym skutkiem, że ze względu na bezpośredni skutek tego przepisu przysługuje jej prawo pobytu?”.
III – Moja analiza
21. Na wstępie należy stwierdzić, że bezsporne jest to, iż skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym zamieszkiwała z pracownikiem tureckim nieprzerwanie od chwili zawarcia z nim związku małżeńskiego we wrześniu 2002 r. do momentu ich rozstania w dniu 3 czerwca 2009 r.(9). Sytuacja wspomnianej skarżącej nie podlega zatem art. 7 akapit pierwszy tiret pierwsze decyzji nr 1/80, lecz art. 7 akapit pierwszy tiret drugie, gdyż od co najmniej pięciu lat legalnie zamieszkiwała na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego.
22. Z tego względu, aby udzielić użytecznej odpowiedzi sądowi krajowemu, należy rozstrzygnąć, czy art. 7 akapit pierwszy tiret drugie decyzji nr 1/80 należy interpretować w ten sposób, że obywatel państwa trzeciego niemający obywatelstwa tureckiego, który przez co najmniej pięć lat zamieszkiwał ze swoim małżonkiem będącym pracownikiem tureckim należącym do legalnego rynku pracy, może zostać uznany za „członka rodziny” pracownika tureckiego. W przypadku odpowiedzi twierdzącej: czy taki obywatel traci uprawnienia wynikające z tego przepisu z powodu rozwodu z pracownikiem tureckim orzeczonego po dacie ich nabycia?
A – W przedmiocie pojęcia członka rodziny
23. Trybunał miał już okazję dokonania wykładni pojęcia „członek rodziny” pracownika tureckiego w rozumieniu art. 7 akapit pierwszy decyzji nr 1/80. Trybunał orzekł w szczególności, że dziecko pracownika tureckiego zachowuje ten status nawet po osiągnięciu pełnoletniości i nawet wówczas, gdy w przyjmującym państwie członkowskim prowadzi życie niezależne od swoich rodziców(10). Podobnie Trybunał uznał, że status „członka rodziny” pracownika tureckiego nie jest ograniczony tylko do krewnych pracownika. Bowiem pasierb tureckiego pracownika, należącego do legalnego rynku pracy państwa członkowskiego, w wieku poniżej 21 lat lub pozostający na jego utrzymaniu, jest członkiem rodziny tego pracownika(11).
24. Po raz pierwszy natomiast do Trybunału zwrócono się o rozstrzygnięcie kwestii, czy obywatel państwa trzeciego niemający obywatelstwa tureckiego może zostać uznany za „członka rodziny” obywatela tureckiego w rozumieniu art. 7 akapit pierwszy decyzji nr 1/80 i tym samym korzystać z uprawnień przysługujących mu na jego podstawie. W tym względzie fakt, że, jak podkreślił sąd krajowy, w szeregu swoich wyroków dotyczących tego przepisu Trybunał wypowiadał się w przedmiocie praw tureckich członków rodziny pracownika tureckiego(12) nie wydaje mi się istotny dla rozstrzygnięcia sporu przed sądem krajowym. W sprawach tych członek rodziny pracownika tureckiego rzeczywiście posiadał bowiem obywatelstwo tureckie, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie.
25. Z brzmienia art. 7 akapit pierwszy decyzji nr 1/80 wynika, że przepis ten uzależnia możliwość skorzystania z przewidzianych w nim uprawnień od spełnienia czterech warunków, to znaczy: zainteresowany musi być członkiem rodziny pracownika tureckiego; pracownik ten musi należeć do legalnego rynku pracy; członek rodziny pracownika musi uzyskać zezwolenie na dołączenie do niego; i wreszcie członek rodziny musi zamieszkiwać na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego przez okres co najmniej trzech lub pięciu lat. Z treści tego przepisu nie wynika więc, że członek rodziny musi spełniać jakiekolwiek warunki odnoszące się do przynależności państwowej, jak to jest w przypadku pracownika, poprzez którego ów członek rodziny nabywa te prawa, ponieważ pracownik ten bezdyskusyjnie musi posiadać obywatelstwo tureckie.
26. Mimo to, ponieważ układ stowarzyszeniowy służy uregulowaniu swobodnego przepływu pracowników tureckich na terytorium Unii, powstaje wątpliwość co do tego, czy obywatel państwa trzeciego niemający obywatelstwa tureckiego może zostać uznany za „członka rodziny” pracownika tureckiego i korzystać tym samym z uprawnień przewidzianych w art. 7 akapit pierwszy decyzji nr 1/80.
27. Jak stwierdził Trybunał w ww. wyroku w sprawie Ayaz, pojęcie „członek rodziny” w rozumieniu tego przepisu powinno być jednolicie interpretowane na poziomie Unii w celu zapewnienia jego jednakowego stosowania w państwach członkowskich(13). Zakres tego pojęcia powinien zatem zostać określony z uwzględnieniem wytyczonego przez niego celu, jak również kontekstu, w jaki się wpisuje(14).
28. W tym względzie należy przypomnieć, że art. 7 akapit pierwszy decyzji nr 1/80 realizuje podwójny cel. W pierwszej kolejności, przed upływem początkowego okresu trzech lat, przepis ten ma umożliwiać obecność członków rodziny pracownika migrującego przy nim, aby ułatwić w ten sposób, w drodze łączenia rodzin, zatrudnienie i pobyt pracownika tureckiego legalnie zintegrowanego w przyjmującym państwie członkowskim(15).
29. W drugiej kolejności ten sam przepis ma wzmacniać trwałą integrację rodziny tureckiego pracownika migrującego w przyjmującym państwie członkowskim, przyznając danemu członkowi rodziny po trzech latach legalnego zamieszkiwania w nim prawo dostępu do rynku pracy. Głównym realizowanym w ten sposób celem jest wzmocnienie spójności rodziny, której główni członkowie, czyli małżonkowie, na tym etapie są już legalnie zintegrowani w przyjmującym państwie członkowskim(16). Poprzez to, że małżonkowie otrzymują możliwość samodzielnego zdobywania środków utrzymania w rozpatrywanym państwie, omawiany przepis wzmacnia potencjalną sytuację ekonomiczną rodziny, co bezdyskusyjnie stanowi czynnik przyczyniający się do jej integracji.
30. Dzięki temu mechanizmowi, stworzonemu do celu integracji pracownika tureckiego, jego małżonek nabywa, po upływie wymaganego terminu, niezależną pozycję, która wynika z charakteru systemu ustanowionego przez konkretne przepisy(17).
31. Moim zdaniem, z przytoczonego powyżej orzecznictwa jasno wynika, że jakkolwiek art. 7 akapit pierwszy decyzji nr 1/80 odnosi się do członka rodziny pracownika tureckiego, nie ulega wątpliwości, iż przepis ten został ustanowiony w celu ochrony jedności rodziny po to, aby pracownik turecki mógł być rzeczywiście zintegrowany w przyjmującym państwie członkowskim. Strony układu stowarzyszeniowego uznały bowiem, że obecność członków rodziny pracownika przy nim ma podstawowe znaczenie dla zapewnienia mu jak najlepszych warunków pracy w tym państwie. Omawiany przepis nabiera w związku z tym szczególnego znaczenia z ludzkiego punktu widzenia.
32. Według mnie nie ma zatem większego znaczenia to, czy członek rodziny, który uzyskuje zgodę na dołączenie do pracownika tureckiego, posiada obywatelstwo tureckie. Rodzina nie opiera się na tej samej przynależności państwowej, lecz na ścisłych więziach łączących dwie lub więcej osób, niezależnie od tego, czy więzi te powstały na przykład wskutek zawarcia związku małżeńskiego, jak w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed sądem krajowym, czy też są one oparte na pokrewieństwie.
33. Nie widzę powodów, dla których pracownik turecki miałby prawo podtrzymywać więzi rodzinne w sytuacji, gdy jego małżonek posiada tę samą przynależność państwową co on, natomiast nie miałby możliwości posiadania przy sobie małżonka tylko dlatego, że ma on obywatelstwo inne niż tureckie. Taka sytuacja ostatecznie prowadziłaby do uznania, że obecność przy pracowniku tureckim małżonka mającego tę samą przynależność państwową jest istotniejsza dla jego integracji w przyjmującym państwie członkowskim niż obecność małżonka, który nie posiada obywatelstwa tureckiego. Skutkiem przyjęcia takiego rozwiązania byłoby ponadto to, że małżonek niemający obywatelstwa tureckiego byłby w porównywalnej sytuacji traktowany mniej korzystnie niż małżonek mający takie obywatelstwo. Oznaczałoby to niedopuszczalną dyskryminację.
34. Oprócz tego, że takie rozwiązanie nie znajduje usprawiedliwienia, w istotny sposób naruszałoby ono sam cel art. 7 akapit pierwszy decyzji nr 1/80, jak również prawo pracownika tureckiego do poszanowania jego życia prywatnego i rodzinnego, przysługujące mu na podstawie art. 7 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Otóż art. 51 ust. 1 tego aktu przewiduje, że jego postanowienia mają zastosowanie wyłącznie w zakresie, w jakim państwa członkowskie stosują prawo Unii. Tymczasem, jak wskazał Trybunał w pkt 23 ww. wyroku w sprawie Kahveci i Inan, art. 7 decyzji nr 1/80 stanowi integralną część systemu prawnego Unii, zatem państwa członkowskie są związane zobowiązaniami wynikającymi z tego przepisu w ten sam sposób, w jaki winne są przestrzegać praw wynikających z porządku prawnego Unii.
35. W przeciwieństwie do tego, co podnoszą rządy niemiecki i włoski, nie uważam, by moja analiza rozszerzała zakres zastosowania decyzji nr 1/80.
36. Jak już wcześniej wskazałem, pracownik turecki pozostaje głównym beneficjentem art. 7 akapit pierwszy decyzji nr 1/80, ponieważ przepis ten służy ochronie jedności rodziny po to, aby pracownik ten rzeczywiście mógł zintegrować się w przyjmującym państwie członkowskim. Prawa, które przepis ten nadaje członkom rodziny pracownika tureckiego, są prawami pochodnymi, nabywanymi wyłącznie w związku ze statusem członka rodziny. Pracownik turecki jest więc czynnikiem decydującym, bez obecności którego członek jego rodziny nie może nabyć tych praw(18).
37. Przypominam ponadto, że art. 7 akapit pierwszy decyzji nr 1/80 przewiduje, że z praw tych mogą korzystać członkowie rodziny pracownika tureckiego należącego do legalnego rynku pracy państwa członkowskiego, którzy uzyskali zgodę na dołączenie do niego(19). Decyzja w sprawie wyrażenia zgody na łączenie rodzin leży więc w gestii państw członkowskich(20). Dopiero po wyrażeniu wyraźnej zgody na łączenie rodzin, państwa członkowskie są zobowiązane do zapewnienia przestrzegania praw gwarantowanych przez ten przepis.
38. Przedstawione przeze mnie rozwiązanie znajduje ponadto poparcie w utrwalonym orzecznictwie, zgodnie z którym zasady przyjęte w art. 45 TFUE, 46 TFUE i 47 TFUE powinny znajdować zastosowanie – tak dalece, jak to możliwe – w stosunku do obywateli tureckich korzystających z uprawnień przyznanych im w decyzji nr 1/80(21).
39. Trybunał wielokrotnie orzekał, że wykładni pojęcia „członek rodziny” pracownika tureckiego w rozumieniu art. 7 akapit pierwszy tej decyzji należy dokonywać w ten sposób, by uwzględnić wykładnię tego samego pojęcia, zawartego w art. 10 ust. 1 rozporządzenia (EWG) nr 1612/68(22), dokonaną w odniesieniu do pracowników będących obywatelami państw członkowskich(23). Jak zauważyła Komisja Europejska, przepis ten dotyczy w szczególności małżonków pracownika będącego obywatelem państwa członkowskiego, niezależnie od ich przynależności państwowej.
40. Artykuł 10 ust. 1 rozporządzenia nr 1612/68 został uchylony dyrektywą 2004/38/WE(24), której art. 38 ust. 3 przewiduje, że odniesienia dokonane do uchylonych przepisów i dyrektyw należy rozumieć jako odniesienia do dyrektywy 2004/38.
41. W tym względzie z motywu 5 tej dyrektywy wynika, że prawo wszystkich obywateli Unii do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich powinno być również zagwarantowane członkom ich rodzin bez względu na przynależność państwową, aby korzystanie z niego mogło opierać się na obiektywnych warunkach wolności i godności. Artykuł 2 ust. 2 tej dyrektywy, który definiuje pojęcie członka rodziny, nie formułuje żadnych warunków co do przynależności państwowej członków rodziny obywatela Unii. Podobnie, przepisy dyrektywy 2004/38 przewidujące uprawnienia dla członków rodziny obywatela Unii znajdują zastosowanie również do tych członków rodziny, którzy nie posiadają obywatelstwa państwa członkowskiego(25).
42. Mimo to rząd niemiecki wyraża wątpliwości co do możliwości odwoływania się w obecnej sprawie do przepisów dyrektywy 2004/38 i do wykładni pojęcia członka rodziny, w sytuacji gdy chodzi o ustalenie zakresu tego pojęcia na gruncie art. 7 akapit pierwszy decyzji nr 1/80. Rząd ten uważa w istocie, że od wydania wyroku z dnia 8 grudnia 2011 r. w sprawie Ziebell(26) wykładni pojęcia „członek rodziny” w rozumieniu tego przepisu nie można już dokonywać, odwołując się do wykładni tego samego pojęcia, które zostało użyte w przepisach dyrektywy 2004/38, gdyż między postanowieniami układu stowarzyszeniowego, który realizuje cel wyłącznie ekonomiczny, a przepisami dyrektywy, która służy ułatwieniu wykonywania podstawowego i osobistego prawa do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich, przyznanego bezpośrednio obywatelom Unii przez traktat FUE, zachodzą fundamentalne różnice(27).
43. Nie podzielam tych wątpliwości.
44. Otóż w sprawie, w której zapadł ów wyrok, skarżący przed sądem krajowym chciał skorzystać z systemu wzmocnionej ochrony przed wydaleniem z terytorium ustanowionego w art. 28 ust. 3 lit. a) dyrektywy 2004/38 na rzecz obywateli Unii. Twierdził on, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przepis ten należy stosować w drodze analogii do sytuacji uregulowanej w art. 14 ust. 1 decyzji nr 1/80.
45. Trybunał uznał w związku z tym, że w celu ustalenia, czy przepis prawa Unii może być stosowany w drodze analogii w ramach układu stowarzyszeniowego, należy przeprowadzić porównanie z jednej strony celu układu stowarzyszeniowego i kontekstu, w który się wpisuje, oraz z drugiej strony celu i kontekstu rozpatrywanego aktu prawa Unii(28). Trybunał zauważył, że w odróżnieniu od prawa Unii, uchwalonego w dyrektywie 2004/38, układ stowarzyszeniowy ma wyłącznie cel czysto ekonomiczny i ograniczony do stopniowego osiągnięcia swobody przepływu pracowników(29). Następnie Trybunał wyjaśnił, że już samo pojęcie obywatelstwa uzasadnia przyznanie na rzecz wyłącznie obywateli Unii wyraźnie wzmocnionych gwarancji w zakresie wydalenia z terytorium, takich jak zawarte w art. 28 ust. 3 lit. a) tej dyrektywy. Ostatecznie Trybunał orzekł, że stosowanie w drodze analogii systemu wzmocnionej ochrony przed wydaleniem z terytorium przewidzianego w tym przepisie do sytuacji objętych art. 14 ust. 1 decyzji nr 1/80 jest wykluczone(30).
46. Tym samym dlatego właśnie, że wzmocniony system ochrony nie dotyczy pracowników będących obywatelami państw trzecich, lecz obywateli Unii, dla których prawodawca Unii przewidział większe gwarancje, ponieważ ich integracja w przyjmującym państwie członkowskim jest silniejsza, stosowanie tego systemu w drodze analogii nie wchodzi w grę.
47. Niniejsza sprawa nie dotyczy jednak możliwości stosowania do obywateli tureckich tego samego systemu i tych samych gwarancji, z których korzystają obywatele Unii, a jedynie ustalenia zakresu pojęcia członka rodziny w kontekście łączenia rodzin. Z motywów 5 i 6 dyrektywy 2004/38 wynika, że jej celem jest, poprzez przyznanie członkom rodziny obywatela Unii prawa do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państwa członkowskiego, ułatwienie temu obywatelowi korzystania z tego prawa w związku z umożliwieniem mu podtrzymania więzi rodzinnych, niezależnie od przynależności państwowej danego członka rodziny.
48. Pojęciu członka rodziny należy moim zdaniem przypisać to samo znaczenie, gdyż zostało ono użyte w przepisach, które realizują ten sam cel tych obu aktów. Z tego właśnie powodu Trybunał wielokrotnie orzekał, że zasady ustanowione w ramach art. 45−47 TFUE powinny, o ile to możliwe, być stosowane względem obywateli korzystających z praw przyznanych na mocy układu stowarzyszeniowego(31).
49. Nie rozumiem, jak można utrzymywać w kontekście podtrzymywania więzi rodzinnych, że pojęcie rodziny mogłoby posiadać różną treść w zależności od tego, czy dana osoba jest pracownikiem Unii czy pracownikiem tureckim. W obu przypadkach chodzi o zapewnienie zainteresowanemu większej stabilności społecznej, pozwalając na to, by byli przy nim obecni członkowie jego rodziny i by wspólnie prowadzili zwykłe życie rodzinne. Obecność małżonka, jakiekolwiek byłoby jego obywatelstwo, jest w tym względzie niezbędna do osiągnięcia tych celów.
50. Przyjęcie takiego rozwiązania wydaje się tym bardziej zasadne, że nasuwa się ono również w przypadku decyzji Rady Stowarzyszenia nr 3/80 z dnia 19 września 1980 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego państw członkowskich Wspólnot Europejskich do pracowników tureckich i członków ich rodzin(32), służącej koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego państw członkowskich w celu umożliwienia pracownikom tureckim zatrudnionym lub tym, którzy byli zatrudnieni w jednym lub kilku państwach członkowskich Wspólnoty, a także członkom ich rodzin i osobom pozostałym przy życiu, korzystanie ze świadczeń należących do tradycyjnych działów zabezpieczenia społecznego.
51. Otóż art. 1 lit. a) decyzji nr 3/80 przewiduje w szczególności, że pojęcie członka rodziny do celów stosowania tej decyzji ma to samo znaczenie jak nadane mu w art. 1 rozporządzenia (EWG) nr 1408/71(33). Przepis ten wskazuje w szczególności, że pojęcie członka rodziny oznacza każdą osobę określoną lub uznaną za członka rodziny.
52. Z orzecznictwa Trybunału wynika ponadto, że art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71, który określa jego zakres podmiotowy stosowania, dotyczy dwóch całkowicie odrębnych kategorii osób, mianowicie z jednej strony pracowników, zaś z drugiej strony członków ich rodzin i osoby pozostałe przy życiu. Aby podlegać temu rozporządzeniu, ci pierwsi muszą być obywatelami państwa członkowskiego, bezpaństwowcami lub uchodźcami mającymi miejsce pobytu na terytorium państwa członkowskiego. Natomiast żaden warunek związany z przynależnością państwową nie został ustanowiony w odniesieniu do członków rodziny(34) pracowników, będących obywatelami Unii, ani w odniesieniu do osób pozostałych przy życiu, aby mogli oni opierać się na wspomnianym rozporządzeniu(35). Podobnie Trybunał orzekł, że zakres podmiotowy decyzji nr 3/80 określony w jej art. 2 wzorowany jest na tej samej definicji określonej w art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71(36).
53. W związku z tym, skoro pojęcie „członek rodziny” w rozumieniu art. 1 lit. a) decyzji nr 3/80 należy interpretować w ten sposób, że nie zawiera ono żadnego warunku odnoszącego się do przynależności państwowej, to według mnie tak samo należy interpretować to samo pojęcie użyte w art. 7 akapit pierwszy decyzji nr 1/80.
54. Rząd niemiecki twierdzi też, że takie rozwiązanie prowadziłoby w istocie do korzystniejszego traktowania członków rodziny obywatela tureckiego w porównaniu z członkami rodziny obywatela Unii, co stanowiłoby pogwałcenie art. 59 protokołu dodatkowego do układu stowarzyszeniowego. Rząd ten wyjaśnia w szczególności, że zgodnie z dyrektywą 2004/38 zachowanie przez osobę pochodzącą z państwa trzeciego, która rozwiodła się z obywatelem Unii, prawa pobytu, do chwili otrzymania przez nią prawa stałego pobytu na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego po pięciu latach legalnego zamieszkiwania w nim, uwarunkowane jest posiadaniem przez nią wystarczających środków utrzymania. Natomiast prawo członka rodziny pracownika tureckiego oparte na art. 7 akapit pierwszy tiret pierwsze decyzji nr 1/80 jest przez niego nabywane po upływie trzech lat legalnego zamieszkiwania w przyjmującym państwie członkowskim i jego zachowanie nie wymaga spełnienia żadnych warunków. Zdaniem rządu niemieckiego oznacza to, że gdyby przepis ten interpretować w ten sposób, że odnosi się on również do członka rodziny obywatela państwa trzeciego niemającego obywatelstwa tureckiego, korzystniejszy zakres stosowania tego traktowania zostałby jeszcze bardziej rozszerzony.
55. W tym względzie wystarczy przypomnieć, że Trybunał orzekł, iż sytuacja członka rodziny pracownika tureckiego nie może być w użyteczny sposób porównywana z sytuacją członka rodziny obywatela państwa członkowskiego, jeśli weźmie się pod uwagę istotne różnice między sytuacjami prawnymi każdego z nich(37).
56. Należy w szczególności zauważyć, że zgodnie z art. 5 ust. 2 dyrektywy 2004/38 członkowie rodziny obywatela Unii będący obywatelami państw trzecich mają prawo wjazdu na terytorium państw członkowskich jedynie na podstawie wizy wjazdowej lub ważnej karty pobytowej, zaś państwa członkowskie przyznają takim osobom wszelkie ułatwienia w uzyskaniu niezbędnych wiz, które są wydawane nieodpłatnie, tak szybko jak to jest możliwe, oraz na podstawie procedury przyspieszonej. Natomiast art. 7 akapit pierwszy decyzji nr 1/80 wyraźnie przewiduje, że warunkiem łączenia rodzin jest uzyskanie zgody na dołączenie do tureckiego pracownika migrującego wydawanej zgodnie z uregulowaniami przyjmującego państwa członkowskiego.
57. Trybunał wielokrotnie orzekał też, że „w odróżnieniu od pracowników państw członkowskich, obywatele tureccy nie korzystają ze swobody przepływu w obrębie Wspólnoty, lecz mogą powoływać się jedynie na pewne prawa tylko i wyłącznie na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego”(38).
58. Co więcej, zgodnie z orzecznictwem Trybunału dotyczącym warunków, w jakich prawa przyznawane przez art. 7 decyzji nr 1/80 mogą być ograniczane, oprócz wyjątku dotyczącego porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego i zdrowia publicznego, który znajduje zastosowanie w taki sam sposób zarówno względem obywateli tureckich, jak i obywateli Unii, drugą przyczyną utraty praw, dotyczącą wyłącznie migrantów tureckich, jest opuszczenie terytorium przyjmującego państwa członkowskiego na długi okres bez uzasadnionych powodów. W takiej sytuacji władze danego państwa członkowskiego mogą wymagać, aby w przypadku, gdy zainteresowany pragnie następnie ponownie osiedlić się w tym państwie, złożył on kolejny wniosek o wydanie zgody na dołączenie do pracownika tureckiego, jeżeli nadal jest na jego utrzymaniu, albo o wydanie zgody na podjęcie zatrudnienia na podstawie art. 6 tej samej decyzji(39).
59. W konsekwencji, mając na względzie wszystkie powyższe względy, uważam, że wykładni art. 7 akapit pierwszy tiret drugie decyzji nr 1/80 należy dokonywać w ten sposób, że obywatel państwa trzeciego niemający obywatelstwa tureckiego, który przez co najmniej pięć lat zamieszkiwał wraz ze swoim małżonkiem będącym pracownikiem tureckim należącym do legalnego rynku pracy, może zostać uznany za „członka rodziny” pracownika tureckiego.
B – W przedmiocie zachowania praw nabytych na podstawie art. 7 akapit pierwszy tiret drugie decyzji nr 1/80 przed rozwiązaniem związku małżeńskiego
60. Należy teraz rozstrzygnąć, czy członek rodziny pracownika tureckiego traci prawa przyznane na mocy art. 7 akapit pierwszy tiret drugie decyzji nr 1/80 ze względu na rozwód z pracownikiem tureckim orzeczony po nabyciu tych praw.
61. Otóż przypomnę, iż z okoliczności faktycznych sprawy przed sądem krajowym wynika, że skarżąca opuściła swojego małżonka w dniu 3 czerwca 2009 r., zaś ich małżeństwo zostało prawomocnie rozwiązane w dniu 3 lutego 2011 r. Ponadto skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym zamieszkiwała ze swoim małżonkiem nieprzerwanie od chwili zawarcia z nim związku małżeńskiego we wrześniu 2002 r. do momentu ich rozstania w czerwcu 2009 r.
62. W chwili orzeczenia rozwodu omawiana skarżąca zamieszkiwała ze swoim małżonkiem przez okres co najmniej pięciu lat i tym samym nabyła prawo dostępu do rynku pracy na podstawie art. 7 akapit pierwszy tiret drugie decyzji nr 1/80.
63. W tym względzie Trybunał stwierdził, że o ile członek rodziny musi, co do zasady, rzeczywiście wspólnie zamieszkiwać z pracownikiem migrującym, dopóki sam nie uzyska prawa dostępu do rynku pracy – innymi słowy, przed upływem trzech lat – o tyle nie ma to miejsca w przypadku, gdy zainteresowany nabył legalnie to prawo na mocy art. 7 akapit pierwszy tiret pierwsze decyzji nr 1/80, a tym bardziej – nie dotyczy to zainteresowanego, który po upływie pięciu lat nabył bezwarunkowe prawo do zatrudnienia(40).
64. Jeśli bowiem warunki ustanowione w art. 7 akapit pierwszy decyzji nr 1/80 zostały spełnione, przepis ten przyznaje członkowi rodziny tureckiego pracownika jego własne prawo dostępu do rynku pracy w przyjmującym państwie członkowskim, a także – związane z nim prawo do dalszego przebywania na jego terytorium(41).
65. Prawa takie, jak te legalnie nabyte na mocy art. 7 akapit pierwszy decyzji nr 1/80, istnieją niezależnie od warunków, których spełnienie było wymagane, aby prawa te powstały, wskutek czego członek rodziny, który nabył już prawa na podstawie tej decyzji, jest w stanie stopniowo stabilizować swoją sytuację w przyjmującym państwie członkowskim i trwale integrować się w nim, prowadząc życie niezależne od osoby, za pośrednictwem której nabył on te prawa(42).
66. Trybunał wyjaśnił w pkt 41 ww. wyroku w sprawie Bozkurt, że taka wykładnia stanowi jedynie wyraz bardziej ogólnej zasady poszanowania praw nabytych, którą Trybunał utrwalił w swoim orzecznictwie. Innymi słowy, w sytuacji, gdy członek rodziny obywatela tureckiego może skutecznie powoływać się na prawa nabyte na podstawie przepisu decyzji nr 1/80, posiadanie tych praw nie jest już uzależnione od trwania okoliczności koniecznych, aby prawa te powstały, a to z tego względu, że decyzja ta nie ustanawia tego rodzaju warunku(43).
67. W związku z powyższym uważam, że wykładni art. 7 akapit pierwszy tiret drugie decyzji nr 1/80 należy dokonywać w ten sposób, że obywatel państwa trzeciego niemający obywatelstwa tureckiego, który jako członek rodziny pracownika tureckiego korzysta z praw nabytych na podstawie tego przepisu, nie traci ich w następstwie rozwodu z pracownikiem tureckim orzeczonego już po ich nabyciu.
IV – Wnioski
68. Mając na względzie powyższe rozważania, proponuję, aby Trybunał odpowiedział Verwaltungsgericht Giessen w następujący sposób:
Wykładni art. 7 akapit pierwszy tiret drugie decyzji nr 1/80 z dnia 19 września 1980 r. w sprawie rozwoju stowarzyszenia, przyjętej przez Radę Stowarzyszenia utworzoną na mocy Układu ustanawiającego stowarzyszenie między Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Turcją, podpisanego w dniu 12 września 1963 r. w Ankarze przez Republikę Turcji z jednej strony i przez państwa członkowskie EWG oraz Wspólnotę z drugiej strony, który został zawarty, zatwierdzony i ratyfikowany w imieniu Wspólnoty decyzją Rady 64/732/EWG z dnia 23 grudnia 1963 r., należy dokonywać w następujący sposób:
– obywatel państwa trzeciego niemający obywatelstwa tureckiego, który przez co najmniej pięć lat zamieszkiwał wraz ze swoim małżonkiem będącym pracownikiem tureckim należącym do legalnego rynku pracy, może zostać uznany za „członka rodziny” pracownika tureckiego;
– obywatel państwa trzeciego niemający obywatelstwa tureckiego, który jako członek rodziny pracownika tureckiego korzysta z praw nabytych na podstawie art. 7 akapit pierwszy tiret drugie decyzji nr 1/80, nie traci ich w następstwie rozwodu z pracownikiem tureckim orzeczonego już po ich nabyciu.