DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (première chambre)
4 juin 2014(*)
« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises à l’encontre de l’Iran dans le but d’empêcher la prolifération nucléaire – Gel des fonds – Retrait de la liste des personnes et entités concernées – Recours en annulation – Intérêt à agir – Recevabilité – Obligation de motivation – Erreur d’appréciation »
Dans l’affaire T‑66/12,
Ali Sedghi, demeurant à Téhéran (Iran),
Ahmad Azizi, demeurant à Londres (Royaume-Uni),
représentés initialement par MM. S. Gadhia, S. Ashley, solicitors, D. Wyatt, QC, et Mme M. Lester, barrister, puis par MM. Ashley, Wyatt, Mme Lester, MM. A. Irvine et S. Jeffrey, solicitors, et enfin par MM. Ashley, Wyatt, Mme Lester, M. Irvine et Mme S. Millar, solicitor,
parties requérantes,
contre
Conseil de l’Union européenne, représenté initialement par MM. M. Bishop, I. Rodios et B. Driessen, puis par MM. Bishop et Rodios, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet, à titre principal, une demande d’annulation, avec effet immédiat, de la décision 2011/783/PESC du Conseil, du 1er décembre 2011, modifiant la décision 2010/413/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de l’Iran (JO L 319, p. 71), du règlement d’exécution (UE) n° 1245/2011 du Conseil, du 1er décembre 2011, mettant en œuvre le règlement (UE) n° 961/2010 concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran (JO L 319, p. 11), et du règlement (UE) n° 267/2012 du Conseil, du 23 mars 2012, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant le règlement (UE) n° 961/2010 (JO L 88, p. 1), pour autant que ces actes concernent les requérants, et, à titre subsidiaire, une demande de déclaration d’inapplicabilité de l’article 19, paragraphe 1, sous b), et de l’article 20, paragraphe 1, sous b), de la décision 2010/413/PESC du Conseil, du 26 juillet 2010, concernant des mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant la position commune 2007/140/PESC (JO L 195, p. 39), de l’article 16, paragraphe 2, du règlement (UE) n° 961/2010 du Conseil, du 25 octobre 2010, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant le règlement (CE) n° 423/2007 (JO L 281, p. 1), ainsi que de l’article 23, paragraphe 2, du règlement n° 267/2012 à M. Azizi,
LE TRIBUNAL (première chambre),
composé de M. H. Kanninen, président, Mme I. Pelikánová (rapporteur) et M. E. Buttigieg, juges,
greffier : Mme S. Spyropoulos, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 7 janvier 2014,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
1 Le premier requérant, M. Ali Sedghi, est ancien président et administrateur non exécutif de la Melli Bank plc.
2 Le second requérant, M. Ahmad Azizi, est président adjoint et administrateur délégué de la Melli Bank.
3 La Melli Bank est une banque du Royaume-Uni détenue à 100 % par la Bank Melli Iran (ci-après la « BMI »), une banque iranienne contrôlée par l’État iranien.
4 La présente affaire s’inscrit dans le cadre des mesures restrictives instaurées en vue de faire pression sur la République islamique d’Iran afin que cette dernière mette fin aux activités nucléaires présentant un risque de prolifération et à la mise au point de vecteurs d’armes nucléaires (ci‑après la « prolifération nucléaire »).
5 Tant la BMI que la Melli Bank sont visées par des mesures restrictives concernant la prolifération nucléaire depuis 2008. L’adoption et le maintien des mesures restrictives visant la BMI sont motivés par le fait qu’elle a apporté un appui à la prolifération nucléaire. La Melli Bank, quant à elle, est visée en raison de ce qu’elle est détenue à 100 % par la BMI.
6 Dans le cadre du renforcement des mesures restrictives visant la prolifération nucléaire, les requérants ont été inscrits sur la liste des personnes concourant à la prolifération nucléaire iranienne qui figure à l’annexe II de la décision 2010/413/PESC du Conseil, du 26 juillet 2010, concernant des mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant la position commune 2007/140/PESC (JO L 195, p. 39), par la décision 2011/783/PESC du Conseil, du 1er décembre 2011, modifiant la décision 2010/413 (JO L 319, p. 71).
7 Par voie de conséquence, les requérants ont été inscrits sur la liste de l’annexe VIII du règlement (UE) n° 961/2010 du Conseil, du 25 octobre 2010, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant le règlement (CE) n° 423/2007 (JO L 281, p. 1), par le règlement d’exécution (UE) n° 1245/2011 du Conseil, du 1er décembre 2011, mettant en œuvre le règlement n° 961/2010 (JO L 319, p. 11).
8 L’inscription des requérants sur la liste de l’annexe II de la décision 2010/413 et sur celle de l’annexe VIII du règlement n° 961/2010 a eu pour conséquence le gel de leurs fonds et de leurs ressources économiques ainsi que des restrictions en matière d’admission sur les territoires des États membres à leur égard.
9 Pour autant que M. Sedghi est concerné, la décision 2011/783 et le règlement d’exécution n° 1245/2011 sont motivés comme suit :
« Président et administrateur non exécutif de la [Melli Bank], désignée par l’UE. »
10 La motivation suivante a été retenue dans la décision 2011/783 et dans le règlement d’exécution n° 1245/2011 à l’encontre de M. Azizi :
« Président adjoint et administrateur délégué de la [Melli Bank], désignée par l’UE. »
11 Le règlement n° 961/2010 ayant été abrogé par le règlement (UE) n° 267/2012 du Conseil, du 23 mars 2012, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran (JO L 88, p. 1), les requérants ont été inclus par le Conseil de l’Union européenne dans l’annexe IX de ce dernier règlement. Les motifs retenus à l’égard des requérants ont été les mêmes que ceux retenus dans la décision 2011/783 et dans le règlement d’exécution n° 1245/2011.
12 Par décision 2012/205/PESC du Conseil, du 23 avril 2012, modifiant la décision 2010/413 (JO L 110, p. 35), M. Sedghi a été retiré de la liste de l’annexe II de la décision 2010/413. Par le règlement d’exécution (UE) n° 350/2012 du Conseil, du 23 avril 2012, mettant en œuvre le règlement n° 267/2012 (JO L 110, p. 17), il a été retiré, par voie de conséquence, de la liste de l’annexe IX du règlement n° 267/2012.
13 Par décision 2012/457/PESC du Conseil, du 2 août 2012, modifiant la décision 2010/413 (JO L 208, p. 18), M. Azizi a été retiré de la liste de l’annexe II de la décision 2010/413. Par le règlement d’exécution (UE) n° 709/2012 du Conseil, du 2 août 2012, mettant en œuvre le règlement n° 267/2012 (JO L 208, p. 2), il a été retiré de la liste de l’annexe IX du règlement n° 267/2012.
Procédure et conclusions des parties
14 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 13 février 2012, les requérants ont introduit le présent recours.
15 Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le même jour, les requérants ont introduit une demande de procédure accélérée, au titre de l’article 76 bis du règlement de procédure du Tribunal. Par décision du 14 mars 2012, le Tribunal (quatrième chambre) a fait droit à cette demande.
16 Le mémoire en défense a été déposé le 4 avril 2012.
17 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 27 avril 2012, les requérants ont adapté leurs chefs de conclusions à la suite de l’adoption du règlement n° 267/2012.
18 Par lettre du 10 mai 2012, les requérants ont demandé à pouvoir déposer une réplique. Cette demande ayant été accueillie par décision du Tribunal (quatrième chambre) du 25 mai 2012, la réplique a été déposée le 11 juin 2012.
19 Le Conseil n’a pas déposé de duplique dans le délai prévu à cette fin.
20 Entre mai 2012 et juin 2013, plusieurs échanges ont eu lieu entre le Tribunal, les requérants et le Conseil au sujet de l’intérêt à agir des requérants, à la suite de leur retrait de la liste de l’annexe II de la décision 2010/413 et de celle de l’annexe IX du règlement n° 267/2012.
21 Par acte du 7 août 2012, les requérants ont demandé que le Tribunal pose certaines questions au Conseil dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure visées à l’article 64 du règlement de procédure.
22 La composition des chambres du Tribunal ayant été modifiée, le juge rapporteur a été affecté à la première chambre, à laquelle la présente affaire a, par conséquent, été attribuée.
23 Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (première chambre) a décidé d’ouvrir la procédure orale et, dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 64 du règlement de procédure, a posé par écrit des questions aux parties, en les invitant à y répondre lors de l’audience.
24 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions écrites et orales posées par le Tribunal à l’audience du 7 janvier 2014.
25 Les requérants concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler, avec effet immédiat, la décision 2011/783, le règlement d’exécution n° 1245/2011 et le règlement n° 267/2012 (ci-après, pris ensemble, les « actes attaqués ») dans la mesure où ces actes s’appliquent à eux ;
– condamner le Conseil aux dépens.
26 En outre, M. Azizi demande au Tribunal de déclarer inapplicables à son égard l’article 19, paragraphe 1, sous b), et l’article 20, paragraphe 1, sous b), de la décision 2010/413, l’article 16, paragraphe 2, du règlement n° 961/2010 ainsi que l’article 23, paragraphe 2, du règlement n° 267/2012. Lors de l’audience, M. Azizi a, néanmoins, précisé que cette demande n’était soulevée que pour le cas où la demande en annulation serait rejetée.
27 Dans le mémoire en défense, le Conseil conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours ;
– condamner les requérants aux dépens.
28 Dans ses observations des 29 mai et 24 septembre 2012, le Conseil conclut à ce qu’il plaise au Tribunal de constater un non-lieu à statuer, à la suite du retrait des requérants de la liste de l’annexe II de la décision 2010/413 et de celle de l’annexe IX du règlement n° 267/2012, et de décider que chaque partie supportera ses propres dépens.
En droit
Sur la recevabilité de l’adaptation des chefs de conclusions des requérants
29 Selon la jurisprudence, lorsqu’une décision ou un règlement arrêtant des mesures restrictives sont, en cours de procédure, remplacés par un acte ayant le même objet, celui‑ci doit être considéré comme un élément nouveau permettant au requérant d’adapter ses conclusions et moyens. (voir arrêt du Tribunal du 6 septembre 2013, Bank Melli Iran/Conseil, T‑35/10 et T‑7/11, non encore publié au Recueil, point 53, et la jurisprudence citée).
30 Toutefois, pour être recevable, une demande d’adaptation des conclusions doit être présentée dans le délai de recours prévu par l’article 263, sixième alinéa, TFUE. Lorsque, comme en l’espèce, l’adresse de la personne ou de l’entité concernée est connue, ce délai commence à courir uniquement à partir de la date de la communication individuelle de l’acte qui maintient les mesures restrictives à celle‑ci (voir, en ce sens, arrêt Bank Melli Iran/Conseil, point 29 supra, points 55 à 57).
31 En l’espèce, le règlement n° 267/2012 a été adopté le 23 mars 2012 et les requérants ont adapté leurs chefs de conclusions pour demander son annulation le 27 avril 2012, soit un mois et quatre jours plus tard. Par conséquent, indépendamment de la date de la communication individuelle du règlement n° 267/2012, le délai de deux mois prévu à l’article 263, sixième alinéa, TFUE, augmenté du délai de distance de dix jours prévu à l’article 102, paragraphe 2, du règlement de procédure, a été nécessairement respecté par les requérants.
32 Dans ces circonstances, les requérants sont recevables à demander l’annulation partielle du règlement n° 267/2012, pour autant que cet acte les concerne.
Sur la demande de non-lieu à statuer
33 Le Conseil soutient que, à la suite du retrait des requérants de la liste de l’annexe II de la décision 2010/413 et de celle de l’annexe IX du règlement n° 267/2012, ils n’ont plus intérêt à agir pour demander l’annulation des actes attaqués dans la mesure où leur retrait desdites listes aboutit, pour eux, au résultat voulu et leur donne entière satisfaction.
34 Les requérants insistent sur le fait qu’ils disposent encore d’un intérêt à agir. Ils font notamment valoir que ledit retrait n’équivaut pas à l’annulation des actes attaqués en ce qu’il n’implique pas le constat de l’illégalité de ces derniers.
35 Selon une jurisprudence constante, l’intérêt à agir d’un requérant doit, au vu de l’objet du recours, exister au stade de l’introduction de celui-ci sous peine d’irrecevabilité. Cet objet du litige doit perdurer, tout comme l’intérêt à agir, jusqu’au prononcé de la décision juridictionnelle sous peine de non-lieu à statuer, ce qui suppose que le recours soit susceptible, par son résultat, de procurer un bénéfice à la partie qui l’a intenté (voir arrêt de la Cour du 28 mai 2013, Abdulrahim/Conseil et Commission, C‑239/12 P, non encore publié au Recueil, point 61, et la jurisprudence citée).
36 À cet égard, la Cour a constaté que l’intérêt à agir d’un requérant visé par des mesures restrictives concernant de prétendues activités terroristes persiste, malgré la suppression de son nom de la liste des personnes visées par lesdites mesures, en vue de faire reconnaître par le juge de l’Union européenne qu’il n’aurait jamais dû être inscrit sur cette liste ou bien qu’il n’aurait pas dû l’être selon la procédure qui a été suivie par les institutions de l’Union. En effet, selon la Cour, si la reconnaissance de l’illégalité de l’acte attaqué ne peut, en tant que telle, réparer un préjudice matériel ou une atteinte à la vie privée, elle est néanmoins de nature à réhabiliter le requérant ou à constituer une forme de réparation du préjudice moral qu’il a subi du fait de cette illégalité, et à justifier ainsi la persistance de son intérêt à agir (arrêt Abdulrahim/Conseil et Commission, point 35 supra, points 71 et 72).
37 La Cour a relevé, à cet égard, que les mesures restrictives en question ont des conséquences négatives considérables et une incidence importante sur les droits et libertés des personnes visées. Outre le gel des fonds en tant que tel qui, par sa large portée, bouleverse la vie tant professionnelle que familiale des personnes visées et entrave la conclusion de nombreux actes juridiques, il importait, selon la Cour, de prendre en considération l’opprobre et la méfiance qui accompagnaient la désignation publique des personnes visées comme étant liées à une organisation terroriste (voir, en ce sens, arrêt Abdulrahim/Conseil et Commission, point 35 supra, point 70).
38 Le Conseil estime que cette jurisprudence n’est pas applicable au cas d’espèce dans la mesure où l’adoption des mesures restrictives visant les requérants n’était pas fondée sur un quelconque comportement illégal de leur part et où ils disposent d’une prise de position du Royaume‑Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord constatant qu’ils n’auraient pas dû être visés par des mesures restrictives.
39 Or, d’une part, les mesures restrictives visant les requérants sont comparables, quant à leurs effets sur les droits et libertés des personnes visées, à celles en cause dans l’arrêt Abdulrahim/Conseil et Commission, point 35 supra.
40 De même, les mesures restrictives par lesquelles les requérants ont été visés sont susceptibles d’affecter leur réputation et de leur causer un préjudice moral. En effet, du fait de l’adoption desdites mesures, les requérants ont été publiquement associés à la prolifération nucléaire, qui est considérée comme une menace grave pour la paix et pour la sécurité internationales.
41 D’autre part, la circonstance selon laquelle les requérants disposent d’une prise de position du Royaume‑Uni constatant qu’ils n’auraient pas dû être visés par des mesures restrictives n’est pas pertinente, étant donné que c’est le Conseil, et non le Royaume-Uni, qui est l’auteur des actes attaqués et qui, partant, répond de leur légalité. De même, la prise de position concernée ayant été délivrée dans le cadre d’une procédure de compromis extrajudiciaire entre les autorités du Royaume-Uni et les requérants, elle n’est pas susceptible d’avoir les mêmes effets sur l’opinion publique dans l’Union, en ce qui concerne la réputation des requérants, que l’arrêt du Tribunal annulant, le cas échéant, les actes attaqués.
42 Au vu de ce qui précède, il y a lieu de conclure que les requérants disposent encore d’un intérêt à agir et de rejeter, par conséquent, la demande de non-lieu à statuer présentée par le Conseil.
Sur la demande en annulation
43 Au soutien de la demande en annulation, les requérants font valoir deux moyens communs. Le premier moyen commun est tiré d’une violation de l’obligation de motivation, ainsi que d’une erreur d’appréciation ou d’un défaut de base juridique valable. Le second moyen commun est tiré d’une violation disproportionnée de leurs droits fondamentaux. En outre, M. Azizi fait valoir deux moyens supplémentaires, tirés, d’une part, de la restriction injustifiée et disproportionnée de sa liberté de mouvement et, d’autre part, d’un défaut de compétence du Conseil.
44 Le Conseil conteste le bien-fondé des moyens des requérants.
45 S’agissant du premier moyen commun, d’une part, les requérants font valoir que les actes attaqués sont insuffisamment motivés. D’autre part, selon les requérants, le Conseil soit a commis une erreur d’appréciation, soit s’est fondé sur une base juridique inappropriée en adoptant les mesures restrictives les visant, dès lors qu’ils ne répondent à aucun des critères prévus par la réglementation applicable.
Sur le grief tiré d’une violation de l’obligation de motivation
46 Selon une jurisprudence constante, l’obligation de motiver un acte faisant grief, qui constitue un corollaire du principe du respect des droits de la défense, a pour but, d’une part, de fournir à l’intéressé une indication suffisante pour savoir si l’acte est bien fondé ou s’il est éventuellement entaché d’un vice permettant d’en contester la validité devant le juge de l’Union et, d’autre part, de permettre à ce dernier d’exercer son contrôle sur la légalité de cet acte (voir arrêt de la Cour du 15 novembre 2012, Conseil/Bamba, C‑417/11 P, non encore publié au Recueil, point 49, et la jurisprudence citée).
47 La motivation exigée par l’article 296 TFUE doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre à l’intéressé de connaître les justifications des mesures prises et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle (voir arrêt Conseil/Bamba, point 46 supra, point 50, et la jurisprudence citée).
48 Dans la mesure où la personne concernée ne dispose pas d’un droit d’audition préalable à l’adoption d’une décision initiale de gel des fonds, le respect de l’obligation de motivation est d’autant plus important, puisqu’il constitue l’unique garantie permettant à l’intéressé, à tout le moins après l’adoption de cette décision, de se prévaloir utilement des voies de recours à sa disposition pour contester la légalité de ladite décision (voir arrêt Conseil/Bamba, point 46 supra, point 51, et la jurisprudence citée).
49 Partant, la motivation d’un acte du Conseil imposant une mesure de gel des fonds doit identifier les raisons spécifiques et concrètes pour lesquelles le Conseil considère, dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire d’appréciation, que l’intéressé doit faire l’objet d’une telle mesure (voir arrêt Conseil/Bamba, point 46 supra, point 52, et la jurisprudence citée).
50 Cependant, la motivation exigée par l’article 296 TFUE doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et au contexte dans lequel il a été adopté. L’exigence de motivation doit être appréciée en fonction des circonstances de l’espèce, notamment du contenu de l’acte, de la nature des motifs invoqués et de l’intérêt que les destinataires ou d’autres personnes concernées directement et individuellement par l’acte peuvent avoir à recevoir des explications. Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où le caractère suffisant d’une motivation doit être apprécié au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (voir arrêt Conseil/Bamba, point 46 supra, point 53, et la jurisprudence citée).
51 En particulier, un acte faisant grief est suffisamment motivé dès lors qu’il est intervenu dans un contexte connu de l’intéressé, qui lui permet de comprendre la portée de la mesure prise à son égard (voir arrêt Conseil/Bamba, point 46 supra, point 54, et la jurisprudence citée).
52 En l’espèce, les requérants admettent que les circonstances factuelles retenues par le Conseil à leur égard, à savoir leurs fonctions auprès de la Melli Bank, sont décrites de manière suffisamment précise dans les actes attaqués. Toutefois, selon eux, la motivation fournie ne permet pas de déterminer le critère, parmi ceux prévus par la décision 2010/413, le règlement n° 961/2010 et le règlement n° 267/2012, qui a été retenu par le Conseil pour adopter les mesures restrictives les visant.
53 Le Conseil estime que la motivation fournie permet de comprendre que les requérants ont été visés par les mesures restrictives sur le fondement des critères concernant, d’une part, les personnes ou entités apportant un appui à la prolifération nucléaire et, d’autre part, les personnes ou entités agissant pour le compte, sur les ordres ou selon les instructions d’une entité impliquée dans la prolifération nucléaire, en l’espèce la BMI.
54 À cet égard, il est, certes, vrai que les critères en question ne sont pas explicitement identifiés dans la motivation des actes attaqués concernant les requérants, reproduite aux points 9 et 10 ci‑dessus.
55 Cela étant, tout d’abord, la lecture globale de la motivation concernant les requérants, la Melli Bank et la BMI permet de comprendre que les requérants sont visés par les mesures restrictives en raison de l’existence d’un lien entre la BMI, reconnue comme une entité apportant un appui à la prolifération nucléaire, la Melli Bank et eux‑mêmes. De même, les requérants ne pouvaient pas ignorer qu’ils avaient été nommés à leurs postes auprès de la Melli Bank par la BMI.
56 Ensuite, ainsi que les requérants l’admettent eux-mêmes, une grande majorité des critères prévus par la décision 2010/413, le règlement n° 961/2010 et le règlement n° 267/2012 sont manifestement inapplicables à leur cas. Ainsi, premièrement, les requérants sont des personnes physiques, et non des entités. Deuxièmement, la motivation les concernant n’évoque pas qu’ils seraient liés au Corps des gardiens de la révolution islamique ou aux Islamic Republic of Iran Shipping Lines. Troisièmement, ladite motivation n’indique pas, non plus, qu’ils auraient aidé une personne ou une entité désignée à se soustraire aux dispositions prévoyant des mesures restrictives ou qu’ils auraient apporté un soutien au gouvernement iranien. Par conséquent, les seuls critères qui pouvaient être appliqués aux requérants étaient ceux effectivement retenus par le Conseil et repris au point 53 ci‑dessus.
57 Enfin, il y a lieu de relever que le caractère suffisant de la motivation fournie est attesté par l’argumentation développée dans la requête. En effet, dans le cadre du second grief de leur premier moyen, les requérants contestent, de façon circonstanciée, le bien-fondé des allégations selon lesquelles ils ont apporté un appui à la prolifération nucléaire ou agi pour le compte, sur les ordres ou selon les instructions de la BMI, ce qui implique qu’ils ont été en mesure d’identifier les critères retenus à leur égard par le Conseil.
58 Dans ces circonstances, il y a lieu de conclure que les actes attaqués sont motivés à suffisance de droit pour autant que l’inscription des requérants est concernée. Par voie de conséquence, il y a lieu de rejeter le grief tiré d’une violation de l’obligation de motivation.
Sur le grief tiré d’une erreur d’appréciation ou d’un défaut de base juridique valable
59 Les requérants soutiennent qu’ils ne répondent pas aux critères mis en avant par le Conseil pour fonder les mesures restrictives les visant.
60 Ainsi, d’une part, ils contestent apporter un appui à la prolifération nucléaire, en précisant qu’aucun comportement correspondant à cette notion n’est reproché ni à eux-mêmes ni à la Melli Bank.
61 D’autre part, les requérants soutiennent qu’ils n’agissent pas pour le compte, sur les ordres ou selon les instructions de la BMI. Dans ce contexte, M. Sedghi précise que, en tout état de cause, le motif invoqué à son égard est incorrect dans la mesure où il n’est plus, depuis le 28 juillet 2009, président et administrateur non exécutif de la Melli Bank. M. Azizi soutient, pour sa part, que, en tant qu’administrateur de la Melli Bank, il est tenu d’agir dans l’intérêt de cette dernière, et non de la BMI. Au demeurant, tant que la Melli Bank est visée par des mesures restrictives, ses actifs sont gelés et toutes les transactions qu’elle réalise doivent être approuvées préalablement par les autorités du Royaume-Uni, de sorte que M. Azizi ne serait, en tout état de cause, pas susceptible d’agir pour le compte, sur les ordres ou selon les instructions de la BMI dans le cadre de l’exercice de ses fonctions auprès de la Melli Bank.
62 En renvoyant à l’arrêt du Tribunal du 12 décembre 2013, Nabipour e.a./Conseil (T‑58/12, non encore publié au Recueil), le Conseil répond que, au moment de l’adoption des actes attaqués, il était en droit d’adopter des mesures restrictives à l’égard des requérants sur le fondement du critère visant les personnes apportant un appui à la prolifération nucléaire et du critère visant les personnes agissant pour le compte, sur les ordres ou selon les instructions d’une entité impliquée dans la prolifération nucléaire. Il explique, à cet égard, que, du fait de l’exercice de leurs fonctions de direction auprès de la Melli Bank, auxquelles ils ont été nommés par la BMI, les requérants constituaient un « lien » entre la seconde et la première, de sorte qu’ils étaient susceptibles d’agir pour le compte, sur les ordres ou selon les instructions de la BMI, afin notamment de contourner les mesures restrictives la visant ou d’apporter un appui à la prolifération nucléaire.
63 Ainsi que la Cour l’a rappelé lors du contrôle de mesures restrictives, les juridictions de l’Union doivent, conformément aux compétences dont elles sont investies en vertu du traité FUE, assurer un contrôle, en principe complet, de la légalité de l’ensemble des actes de l’Union au regard des droits fondamentaux faisant partie intégrante de l’ordre juridique de l’Union. Cette exigence est expressément consacrée à l’article 275, second alinéa, TFUE (voir arrêt de la Cour du 28 novembre 2013, Conseil/Fulmen et Mahmoudian, C‑280/12 P, non encore publié au Recueil, ci-après l’« arrêt Fulmen », point 58, et la jurisprudence citée).
64 Au rang de ces droits fondamentaux figure, notamment, le droit à une protection juridictionnelle effective (voir arrêt Fulmen, point 63 supra, point 59, et la jurisprudence citée).
65 L’effectivité du contrôle juridictionnel, garanti par l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, exige notamment que le juge de l’Union s’assure que la décision, qui revêt une portée individuelle pour la personne ou l’entité concernée, repose sur une base factuelle suffisamment solide. Cela implique une vérification des faits allégués dans l’exposé des motifs qui sous-tend ladite décision, de sorte que le contrôle juridictionnel ne soit pas limité à l’appréciation de la vraisemblance abstraite des motifs invoqués, mais porte sur le point de savoir si ces motifs, ou, à tout le moins, l’un d’eux considéré comme suffisant en soi pour soutenir cette même décision, sont étayés (voir arrêt Fulmen, point 63 supra, point 64, et la jurisprudence citée).
66 À cette fin, il incombe au juge de l’Union de procéder à cet examen en demandant, le cas échéant, à l’autorité compétente de l’Union de produire des informations ou des éléments de preuve, confidentiels ou non, pertinents aux fins d’un tel examen (voir arrêt Fulmen, point 63 supra, point 65, et la jurisprudence citée).
67 C’est en effet à l’autorité compétente de l’Union qu’il appartient, en cas de contestation, d’établir le bien-fondé des motifs retenus à l’encontre de la personne concernée, et non à cette dernière d’apporter la preuve négative de l’absence de bien-fondé desdits motifs (voir arrêt Fulmen, point 63 supra, point 66, et la jurisprudence citée).
68 En l’espèce, il convient donc de vérifier, au vu des arguments, des informations et des éléments de preuve présentés par le Conseil, si c’est à bon droit que ce dernier a considéré, lors de l’adoption des actes attaqués, que les requérants pouvaient être visés par des mesures restrictives sur le fondement du critère visant les personnes apportant un appui à la prolifération nucléaire et du critère visant les personnes agissant pour le compte, sur les ordres ou selon les instructions d’une entité impliquée dans la prolifération nucléaire, en l’espèce la BMI.
69 Dans ce contexte, l’exigence d’une base légale claire et précise s’oppose à l’adoption de mesures restrictives à l’égard d’une personne physique du seul fait qu’elle exerce des fonctions au sein d’une entité elle-même inscrite sur les listes. Une telle solution se fonderait en effet sur une présomption qui n’a pas été prévue par la réglementation applicable. Partant, selon la jurisprudence, l’inscription d’une personne physique, en raison de ses liens avec une personne ou une entité elle-même inscrite sur la liste, ne saurait se fonder sur des présomptions non étayées par le comportement de l’intéressé (voir arrêt Nabipour e.a./Conseil, point 62 supra, point 107, et la jurisprudence citée).
70 Il n’en demeure pas moins que les personnes exerçant des fonctions qui leur confèrent un pouvoir de direction sur des entités apportant elles-mêmes un appui à la prolifération nucléaire ou agissant pour le compte, sur les ordres ou selon les instructions d’entités impliquées dans cette dernière, au moment où ledit appui est apporté ou lesdits agissements ont lieu, peuvent, en règle générale, elles-mêmes être considérées comme apportant un appui à ladite prolifération ou agissant pour le compte, sur les ordres ou selon les instructions des entités impliquées dans cette dernière (voir, en ce sens, arrêt Nabipour e.a./Conseil, point 62 supra, points 109 et 110).
71 Or, en l’espèce, ainsi que le Conseil l’admet lui-même, à la différence des sociétés en cause dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Nabipour e.a./Conseil, point 62 supra, la Melli Bank n’a pas été visée par les mesures restrictives en raison de ce qu’elle aurait elle-même apporté un appui à la prolifération nucléaire ou agi pour le compte, sur les ordres ou selon les instructions de la BMI, mais uniquement en raison de ce qu’elle était détenue à 100 % par la BMI.
72 Par conséquent, l’exercice par les requérants de leurs fonctions auprès de la Melli Bank ne permet pas de considérer, à lui seul, qu’ils ont apporté un appui à la prolifération nucléaire ou agi pour le compte, sur les ordres ou selon les instructions de la BMI. Or, le Conseil n’a pas présenté d’arguments, d’informations ou d’éléments de preuve supplémentaires pour étayer son allégation selon laquelle tel était le cas, de sorte que cette dernière allégation ne saurait être retenue.
73 En outre, il ne saurait non plus être considéré qu’il existe un risque que les requérants appuient la prolifération nucléaire ou agissent pour le compte, sur les ordres ou selon les instructions de la BMI dans le futur (voir, à cet égard, arrêt de la Cour du 28 novembre 2013, Conseil/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, non encore publié au Recueil, points 84 et 85).
74 À cet égard, le Conseil se borne à invoquer la prétendue position des requérants en tant que « lien » entre la BMI et la Melli Bank et l’influence qui peut être exercée sur eux, par voie de conséquence, par la BMI.
75 Or, d’une part, il n’est pas contesté que M. Sedghi n’occupe plus de position auprès de la Melli Bank depuis 2009, de sorte qu’il ne saurait, en tout état de cause, servir de « lien » entre cette dernière et la BMI. Au demeurant, en l’absence d’informations ou d’éléments de preuve suggérant que M. Sedghi aurait maintenu des liens avec la BMI après son départ de la Melli Bank, son engagement passé auprès de cette dernière ne saurait non plus justifier le constat selon lequel il est susceptible d’agir pour le compte, sur les ordres ou selon les instructions de la BMI ou d’apporter un appui à la prolifération nucléaire à son instigation dans un autre contexte (voir, en ce sens, arrêt Nabipour e.a./Conseil, point 62 supra, point 114).
76 D’autre part, s’agissant de M. Azizi, il est, certes, vrai que, au moment de l’adoption des actes attaqués, il exerçait des fonctions auprès de la Melli Bank auxquelles il avait été nommé par la BMI.
77 De même, il convient de relever que, dans la mesure où la BMI est visée par des mesures restrictives du fait qu’elle a apporté un appui à la prolifération nucléaire, il existe un risque non négligeable qu’elle exerce une pression sur les entités qu’elle détient, telles que la Melli Bank, afin de contourner les mesures restrictives la visant (voir, en ce sens, arrêts du Tribunal du 9 juillet 2009, Melli Bank/Conseil, T‑246/08 et T‑332/08, Rec. p. II‑2629, point 103, et du 6 septembre 2013, Persia International Bank/Conseil, T‑493/10, non encore publié au Recueil, point 103). Une telle pression sera, en règle générale, exercée par l’intermédiaire des dirigeants de la Melli Bank, dont M. Azizi.
78 Toutefois, la circonstance que la BMI puisse exercer une telle pression n’implique pas, à elle seule, que M. Azizi s’y soumettra et agira pour son compte, sur ses ordres ou selon ses instructions ou apportera un appui à la prolifération nucléaire à son instigation.
79 À cet égard, il y a lieu de remarquer, à titre liminaire, que les mesures restrictives visées par le présent recours ne concernent pas les fonds de la Melli Bank, qui sont gelés, depuis 2008, en vertu des mesures restrictives visant cette banque, mais les fonds personnels de M. Azizi. Par conséquent, le risque que M. Azizi se serve des fonds de la Melli Bank pour agir pour le compte, sur les ordres ou selon les instructions de la BMI ou pour apporter un appui à la prolifération nucléaire à son instigation, à le supposer établi, est a priori inopérant dans le cadre de l’examen du bien-fondé des mesures restrictives qui font l’objet du présent recours.
80 Au demeurant, indépendamment de la question de l’origine des fonds concernés, en premier lieu, il n’est pas contesté par le Conseil que, à tout moment, M. Azizi a respecté la réglementation applicable et les obligations découlant des mesures restrictives visant la BMI et la Melli Bank dans l’exercice de ses fonctions auprès de cette dernière. Ainsi, le comportement professionnel passé de M. Azizi, en ce compris pendant la période où la BMI était déjà visée par des mesures restrictives, ne permet pas de considérer qu’il serait susceptible d’agir pour le compte, sur les ordres ou selon les instructions de la BMI ou d’apporter un appui à la prolifération nucléaire à son instigation.
81 En deuxième lieu, le Conseil n’allègue même pas l’existence d’éléments autres que l’exercice par M. Azizi de ses fonctions auprès de la Melli Bank, qui tendraient à démontrer qu’il serait susceptible de se soumettre à la pression exercée par la BMI.
82 En troisième lieu, il y a lieu de remarquer que, dans la mesure où M. Azizi est un citoyen du Royaume-Uni résidant au Royaume-Uni, le fait d’agir pour le compte, sur les ordres ou selon les instructions de la BMI ou d’apporter un appui à la prolifération nucléaire à son instigation impliquerait une violation de sa part de la réglementation applicable et l’exposerait, par voie de conséquence, à des poursuites et sanctions, en ce compris pénales. Or, le dossier du Tribunal ne contient pas d’éléments permettant de considérer qu’il serait prêt à encourir un tel risque, qui serait particulièrement élevé s’agissant de l’utilisation des fonds de la Melli Bank, étant donné que cette dernière est visée par des mesures restrictives et que ses opérations sont, par conséquent, soumises à l’approbation préalable des autorités du Royaume-Uni.
83 Dans ces circonstances, il convient de constater que le Conseil n’a pas établi que, du fait de la pression exercée, le cas échéant, par la BMI, M. Azizi est susceptible d’agir pour le compte, sur les ordres ou selon les instructions de cette dernière ou d’apporter un appui à la prolifération nucléaire à son instigation dans le futur, en se servant de ses fonds personnels ou des fonds de la Melli Bank.
84 Au vu de tout ce qui précède, il y a lieu de conclure que c’est à tort que le Conseil a considéré qu’il pouvait adopter les mesures restrictives visant les requérants sur le fondement des critères visant les personnes apportant un appui à la prolifération nucléaire ou les personnes agissant pour le compte, sur les ordres ou selon les instructions d’une entité impliquée dans la prolifération nucléaire.
85 Par voie de conséquence, il y a lieu d’accueillir le premier moyen et donc d’annuler les actes attaqués pour autant qu’ils concernent les requérants, sans qu’il soit nécessaire d’examiner les autres moyens.
86 La demande d’annulation ayant été accueillie, il n’y a pas lieu de statuer sur la demande de déclaration d’inapplicabilité, présentée par M. Azizi à titre subsidiaire.
87 Quant à la demande de mesures d’organisation de la procédure présentée par les requérants, le Conseil y a répondu, en partie, dans ses observations présentées au Tribunal. Pour le surplus, il n’y a pas lieu de faire droit à ladite demande, le Tribunal ayant été en mesure de décider sur le fond du litige au vu du dossier en l’état.
88 En dernier lieu, les requérants demandent que l’annulation des actes attaqués ait un effet immédiat, nonobstant la disposition de l’article 60, second alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne. Le Conseil estime qu’il ne saurait être fait droit à une telle demande.
89 Or, il convient de relever que, contrairement à ce qu’exige la jurisprudence citée au point 35 ci-dessus, la demande en question n’est pas, en tout état de cause, susceptible de procurer un bénéfice aux requérants.
90 En effet, d’une part, dans la mesure où les requérants ont été retirés des listes des personnes visées par les mesures restrictives en question, ils ne font plus l’objet de restrictions de leurs droits et des libertés qui y sont associées. Par conséquent, l’éventuel effet immédiat de l’annulation des actes attaqués, à le supposer compatible avec l’article 60, second alinéa du statut de la Cour, n’est pas susceptible de modifier leur situation juridique à cet égard.
91 D’autre part, l’annulation des actes attaqués est susceptible de réhabiliter les requérants et de constituer une forme de réparation du préjudice moral qu’ils ont, le cas échéant, subi, nonobstant la règle de l’article 60, second alinéa, du statut de la Cour.
92 Partant, il n’y a plus lieu de statuer sur la demande tendant à ce que l’annulation des actes attaqués ait un effet immédiat.
Sur les dépens
93 Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Par ailleurs, aux termes de l’article 87, paragraphe 6, du règlement de procédure, en cas de non-lieu à statuer, le Tribunal règle librement les dépens. En l’espèce, le Conseil ayant succombé pour l’essentiel, il y a lieu de le condamner aux dépens, conformément aux conclusions des requérants.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (première chambre)
déclare et arrête :
1) Sont annulés, pour autant qu’ils concernent MM. Ali Sedghi et Ahmad Azizi :
– la décision 2011/783/PESC du Conseil, du 1er décembre 2011, modifiant la décision 2010/413/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de l’Iran ;
– le règlement d’exécution (UE) n° 1245/2011 du Conseil, du 1er décembre 2011, mettant en œuvre le règlement (UE) n° 961/2010 concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran ;
– le règlement (UE) n° 267/2012 du Conseil, du 23 mars 2012, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant le règlement (UE) n° 961/2010.
2) Il n’y a plus lieu de statuer pour le surplus.
3) Le Conseil de l’Union européenne est condamné aux dépens.
Kanninen | Pelikánová | Buttigieg |
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 4 juin 2014.
Signatures