Lieta T‑28/22
(spriedums publicēts izvilkumu veidā)
Ryanair DAC
pret
Eiropas Komisiju
Vispārējās tiesas (astotā palāta) 2024. gada 8. maija spriedums
Valsts atbalsts – Vācijas gaisa transporta tirgus – Pārstrukturēšanas atbalsts, ko Vācija piešķīrusi aviosabiedrībai – Vācijas izsniegto aizdevumu nosacījumu grozīšana un parādu daļēja norakstīšana – Lēmums necelt iebildumus – Atcelšanas prasība – Locus standi – Pieņemamība – Procesuālo tiesību nodrošināšana – Nopietnas grūtības – LESD 107. panta 3. punkta c) apakšpunkts – Pamatnostādņu par valsts atbalstu grūtībās nonākušu nefinanšu uzņēmumu glābšanai un pārstrukturēšanai 67. punkts – Sloga sadale
1. Atcelšanas prasība – Fiziskas vai juridiskas personas – Tiesību akti, kas šīs personas skar tieši un individuāli – Komisijas lēmums, ar kuru konstatēta valsts atbalsta saderība ar iekšējo tirgu, neuzsākot formālu izmeklēšanas procedūru – Prasības, kuras ceļ ieinteresētās puses LESD 108. panta 2. punkta izpratnē – Prasība, lai nodrošinātu ieinteresēto pušu procesuālās tiesības – Pieņemamība
(LESD 108. panta 2. un 3. punkts un 263. panta ceturtā daļa; Padomes Regulas 2015/1589 1. panta h) punkts)
(skat. 17.–19. punktu)
2. Atcelšanas prasība – Fiziskas vai juridiskas personas – Tiesību akti, kas šīs personas skar tieši un individuāli – Individuāls skārums – Kritēriji – Komisijas lēmums, ar kuru konstatēta atbalsta saderība ar iekšējo tirgu, neuzsākot formālu izmeklēšanas procedūru – Uzņēmums, kas apstrīd šī lēmuma pamatotību – Uzņēmums, kurš nav pierādījis būtisku ietekmi uz tā pozīciju tirgū – Nepieņemamība
(LESD 108. panta 2. un 3. punkts un 263. panta ceturtā daļa)
(skat. 20.–29. punktu)
3. Valsts atbalsts – Pārbaude, ko veic Komisija – Iepriekšējas izskatīšanas stadija un stadija, kas balstīta uz sacīkstes principu – Komisijas pienākums nopietnu grūtību gadījumā sākt procedūru, kas balstīta uz sacīkstes principu – Apstākļi, kas ļauj apstiprināt šādu grūtību esamību – Komisijas veiktās pārbaudes nepietiekamais un nepilnīgais raksturs
(LESD 108. panta 2. un 3. punkts; Padomes Regulas Nr. 2015/1589 4. pants)
(skat. 33.–36. un 241.–243. punktu)
4. Valsts atbalsts – Aizliegums – Atkāpes – Atbalsts, ko var uzskatīt par saderīgu ar iekšējo tirgu – Atbalsts pārstrukturēšanai grūtībās nonākušam uzņēmumam – Vērtējums, ņemot vērā LESD 107. panta 3. punkta c) apakšpunktu un Pamatnostādnes par valsts atbalstu grūtībās nonākušu nefinanšu uzņēmumu glābšanai un pārstrukturēšanai – Grūtībās nonākusi grupas sabiedrība – Sabiedrība, kas atbilstoši pamatnostādnēm ir izslēgta no atbalsta saņemšanas – Grupas veikta grūtībās nonākušas sabiedrības pārpirkšana – Pārpirkšana, kuras nosacījums ir restrukturizācijas atbalsta piešķiršana – Grūtībās nonākusi sabiedrība, kas atbilstoši pamatnostādnēm ir tiesīga saņemt atbalstu
(LESD 107. panta 3. punkta c) apakšpunkts; Komisijas paziņojuma 2014/C 249/01 22. punkts)
(skat. 40.–54. punktu)
5. Valsts atbalsts – Aizliegums – Atkāpes – Atbalsts, ko var uzskatīt par saderīgu ar iekšējo tirgu – Atbalsts pārstrukturēšanai grūtībās nonākušam uzņēmumam – Vērtējums, ņemot vērā LESD 107. panta 3. punkta c) apakšpunktu un Pamatnostādnes par valsts atbalstu grūtībās nonākušu nefinanšu uzņēmumu glābšanai un pārstrukturēšanai – Kritēriji – Tiekšanās sasniegt kopīgo interešu mērķi – Pasākums, kura mērķis ir novērst sociālās grūtības vai tirgus nepilnības – Būtiska pakalpojuma, kuru atbalsta saņēmēja iziešanas no tirgus gadījumā ir grūti dublēt un nodrošināt konkurentam, pārtraukšanas risks
(LESD 107. panta 3. punkta c) apakšpunkts; Komisijas Paziņojuma 2014/C 249/01 43. un 44. punkts)
(skat. 57.–92. punktu)
6. Valsts atbalsts – Aizliegums – Atkāpes – Atbalsts, ko var uzskatīt par saderīgu ar iekšējo tirgu – Atbalsts grūtībās nonākušu uzņēmumu glābšanai – Vērtējums, ņemot vērā LESD 107. panta 3. punkta c) apakšpunktu un Pamatnostādnes par valsts atbalstu grūtībās nonākušu nefinanšu uzņēmumu glābšanai un pārstrukturēšanai – Kritēriji – Atbalsta nepieciešamība LESD 107. panta 3. punkta c) apakšpunktā paredzēto mērķu sasniegšanai – Atbalsta stimulējošs efekts uz saņēmēju nolūkā piedalīties minēto mērķu sasniegšanā
(LESD 107. panta 3. punkta c) apakšpunkts; Komisijas Paziņojuma 2014/C 249/01 8., 53. un 59. punkts un II pielikuma otrās daļas 3. punkts)
(skat. 96.–120. punktu)
7. Valsts atbalsts – Aizliegums – Atkāpes – Atbalsts, ko var uzskatīt par saderīgu ar iekšējo tirgu – Atbalsts grūtībās nonākušu uzņēmumu glābšanai – Vērtējums, ņemot vērā LESD 107. panta 3. punkta c) apakšpunktu un Pamatnostādnes par valsts atbalstu grūtībās nonākušu nefinanšu uzņēmumu glābšanai un pārstrukturēšanai – Kritēriji – Dalībvalsts pienākums iesniegt realizējamu, konsekventu un vērienīgu pārstrukturēšanas plānu, lai saprātīgā termiņā atjaunotu saņēmēja ilgtermiņa dzīvotspēju – Pārstrukturēšanas plāns, kam jābūt atbilstošam un jāaprobežojas ar izvirzītā mērķa sasniegšanai nepieciešamo minimumu
(LESD 107. panta 3. punkta c) apakšpunkts; Komisijas Paziņojuma 2014/C 249/01 45., 47., 48., 50.–52., 54., 58. un 61. punkts un II pielikuma otrās daļas 9. punkts)
(skat. 123.–126., 150., 161., 175., 183., 184., 187. un 195. punktu)
8. Valsts atbalsts – Aizliegums – Atkāpes – Atbalsts, ko var uzskatīt par saderīgu ar iekšējo tirgu – Atbalsts grūtībās nonākušu uzņēmumu glābšanai – Vērtējums, ņemot vērā LESD 107. panta 3. punkta c) apakšpunktu un Pamatnostādnes par valsts atbalstu grūtībās nonākušu nefinanšu uzņēmumu glābšanai un pārstrukturēšanai – Kritēriji – Pārstrukturēšanas izmaksām atbilstošs atbalsta saņēmēja, tā akcionāru vai kreditoru, tā grupas vai jauno ieguldītāju līdzmaksājums
(LESD 107. panta 3. punkta c) apakšpunkts; Komisijas paziņojuma 2014/C 249/01 61.–64. punkts)
(skat. 198.–201. punktu)
9. Valsts atbalsts – Aizliegums – Atkāpes – Atbalsts, ko var uzskatīt par saderīgu ar iekšējo tirgu – Atbalsts grūtībās nonākušu uzņēmumu glābšanai – Vērtējums, ņemot vērā LESD 107. panta 3. punkta c) apakšpunktu un Pamatnostādnes par valsts atbalstu grūtībās nonākušu nefinanšu uzņēmumu glābšanai un pārstrukturēšanai – Kritēriji – Sloga taisnīga sadale – Atbalsts saņēmēja pašu kapitāla stiprināšanai – Piešķiršanas kārtība, ar kuru valstij jānodrošina samērīga daļa no saņēmēja vērtības turpmākā pieauguma
(LESD 107. panta 3. punkta c) apakšpunkts; Komisijas paziņojuma 2014/C 249/01 67. punkts)
(skat. 204.–233. punktu)
10. Valsts atbalsts – Aizliegums – Atkāpes – Atbalsts, ko var uzskatīt par saderīgu ar iekšējo tirgu – Atbalsts grūtībās nonākušu uzņēmumu glābšanai – Vērtējums, ņemot vērā LESD 107. panta 3. punkta c) apakšpunktu un Pamatnostādnes par valsts atbalstu grūtībās nonākušu nefinanšu uzņēmumu glābšanai un pārstrukturēšanai – Kritēriji – Sloga taisnīga sadale – Konkurences kropļojumu ierobežošanas pasākumu kalibrēšana
(LESD 107. panta 3. punkta c) apakšpunkts; Komisijas Paziņojuma 2014/C 249/01 87. un 90. punkts)
(skat. 236.–238. punktu)
Rezumējums
Izskatījusi aviosabiedrības Ryanair DAC iesniegto atcelšanas prasību, Vispārējā tiesa atcēla Eiropas Komisijas lēmumu, ar kuru tā bija atļāvusi Vācijas Federatīvās Republikas atbalsta pasākumu, ko tā piešķīra aviosabiedrībai Condor Flugdienst GmbH (turpmāk tekstā – “Condor”), lai atbalstītu tās pārstrukturēšanu (1). Šajā kontekstā Vispārējā tiesa sniedz precizējumus par pārstrukturēšanas atbalsta saderības ar iekšējo tirgu pārbaudi, ņemot vērā Pamatnostādnēs par valsts atbalstu grūtībās nonākušu uzņēmumu glābšanai un pārstrukturēšanai (2) noteikto prasību, ka jebkurš valsts atbalsts, kas uzlabo saņēmēja kapitāla stāvokli, jāpiešķir tā, lai nodrošinātu, ka valsts saņem saprātīgu daļu no saņēmēja vērtības turpmākā pieauguma.
Lai novērstu kaitējumu, kas nodarīts ar Covid‑19 pandēmiju saistīto ceļošanas ierobežojumu noteikšanas dēļ, Vācija 2020. un 2021. gadā piešķīra Condor divus individuālus atbalsta pasākumus.
Ar 2020. gada 26. aprīļa lēmumu (3) Komisija secināja, ka Covid‑19 atbalsts, kas 2020. gadā piešķirts Condor kā divi aizdevumi par kopējo summu 550 miljoni EUR (turpmāk tekstā – “2020. gada aizdevumi saistībā ar Covid‑19”) kopā ar valsts garantiju, ir saderīgs ar iekšējo tirgu, pamatojoties uz LESD 107. panta 2. punkta b) apakšpunktu. Izskatot atcelšanas prasību, Vispārējā tiesa šo lēmumu atcēla pamatojuma trūkuma dēļ, taču apturēja šīs atcelšanas sekas, līdz tiks pieņemts jauns lēmums (4). Tādējādi 2021. gada 26. jūlijā Komisija pieņēma jaunu lēmumu, ar ko konstatēja, ka 2020. gada atbalsts saistībā ar Covid‑19 bija saderīgs ar iekšējo tirgu (5).
Tajā pašā dienā Komisija pieņēma lēmumu, kurā tā secināja, ka Condor 2021. gadā piešķirtais atbalsts saistībā ar Covid‑19, kas izpaužas kā 60 miljonu EUR parādu, kuri izriet no 2020. gada atbalsta saistībā ar Covid‑19 ietvaros piešķirtajiem aizdevumiem, daļēja dzēšana, arī ir saderīgs ar iekšējo tirgu, pamatojoties uz LESD 107. panta 2. punkta b) apakšpunktu (6).
Visbeidzot – ar vēl vienu 2021. gada 26. jūlija lēmumu (7) Komisija, pamatojoties uz LESD 107. panta 3. punkta c) apakšpunktu un Glābšanas un pārstrukturēšanas pamatnostādnēm, atļāva Vācijas piešķirtu atbalsta pasākumu Condor pārstrukturēšanai un darbības turpināšanai, kuram ir divas daļas. Pirmo daļu veido, pirmkārt, 2020. gada aizdevumu saistībā ar Covid‑19 nosacījumu grozīšana un, otrkārt, 90 miljonu EUR parādu, kas izriet no šiem aizdevumiem, daļēja norakstīšana. Otro daļu veido parāda 20,2 miljonu EUR apmērā, kas atbilst procentiem, kuri Condor bija jāatmaksā pēc grozītā 2021. gada 26. jūlija lēmuma par 2020. gada atbalstu saistībā ar Covid‑19, norakstīšana.
Ryanair vērsās Vispārējā tiesā ar prasību atcelt 2021. gada 26. jūlija lēmumu, ar kuru tika atļauts pārstrukturēšanas atbalsts Condor.
Vispārējās tiesas vērtējums
Savas prasības pamatojumam Ryanair it īpaši atsaucās uz savu procesuālo tiesību pārkāpumu, jo Komisija apstrīdēto lēmumu bija pieņēmusi, neuzsākdama LESD 108. panta 2. punktā paredzēto formālo izmeklēšanas procedūru, neraugoties uz to, ka tai bija jārodas šaubām par attiecīgā atbalsta saderību ar iekšējo tirgu.
Saskaņā ar pastāvīgo judikatūru, ja atbalsta pasākuma iepriekšēja izskatīšana nav ļāvusi Komisijai pārvarēt nopietnās grūtības, kas radušās, novērtējot šī pasākuma saderību ar iekšējo tirgu, ir jāuzsāk formālā izmeklēšanas procedūra. Šajā ziņā judikatūrā ir arī precizēts, ka pierādījums par to, ka Komisijas veiktā pārbaude, izvērtējot atbalsta saderību ar iekšējo tirgu, ir nepietiekama vai nepilnīga, var liecināt, ka šis vērtējums ir radījis nopietnas grūtības.
Ņemot vērā šo judikatūru, Ryanair it īpaši norādīja, ka Komisija apstrīdētajā lēmumā nav ievērojusi Glābšanas un pārstrukturēšanas pamatnostādņu 67. punktu, kas pierādot nopietnu grūtību esamību, kuru dēļ bija jāuzsāk formālā izmeklēšanas procedūra.
Šajā ziņā Vispārējā tiesa konstatē, ka atbilstoši Glābšanas un pārstrukturēšanas pamatnostādņu 67. punktam atbilstīga sloga sadale citastarp nozīmē, ka valsts atbalsts, kas uzlabo saņēmēja pašu kapitāla pozīciju, jāpiešķir ar noteikumiem, kuri valstij nodrošina samērīgu daļu no saņēmēja vērtības turpmākā pieauguma, ievērojot valsts ieguldītā pašu kapitāla summu attiecībā pret uzņēmuma pašu kapitālu, kas paliek pēc zaudējumu ņemšanas vērā.
Tā kā apstrīdētajā lēmumā netika izskatīts jautājums, vai attiecīgā atbalsta piešķiršanas nosacījumi nodrošinātu Vācijai saprātīgu daļu no Condor vērtības turpmākā pieauguma, Vispārējā tiesa izskata Komisijas argumentu, ka uz attiecīgo atbalsta pasākumu neattiecas Glābšanas un pārstrukturēšanas pamatnostādņu 67. punkts. Komisija uzskata, ka šis 67. punkts ir piemērojams tikai tad, ja atbalsta pasākums ir kapitāla ieguldījums un attiecīgajai dalībvalstij pieder saņēmēja kapitāldaļas, kas šajā gadījumā tā nav.
Tādēļ Vispārējā tiesa visupirms norāda, ka Glābšanas un pārstrukturēšanas pamatnostādņu 67. punkta formulējumā pastāv zināma nekonsekvence, jo, pirmkārt, tā ievaddaļā ir norādīts, ka to ir paredzēts piemērot “jebkuram valsts atbalstam, kas uzlabo saņēmēja pašu kapitāla pozīciju”, proti, dotācijām, kapitāla iepludināšanai un parādu norakstīšanai, savukārt, otrkārt, tā beigu daļā ir atsauce tikai uz “valsts ieguldīto pašu kapitālu”. Šai nekonsekvencei, par kuru turklāt ir atbildīga Komisija, kas ir minēto pamatnostādņu autore, būtu bijis jāliek Komisijai padziļināti pārbaudīt šo noteikumu, ņemot vērā tā kontekstu un mērķus, bet tā to nav izdarījusi.
Attiecībā uz Glābšanas un pārstrukturēšanas pamatnostādņu 67. punkta kontekstu Vispārējā tiesa norāda, ka šis punkts ietilpst pamatnostādņu sadaļā par sloga sadali, kas noteikta 65. punktā. Minētais 65. punkts, kurā noteikts, ka atbalsts zaudējumu segšanai jāpiešķir tā, lai nodrošinātu taisnīgu sloga sadalījumu starp ieguldītājiem, attiecas vienlīdz uz subsīdijām, kapitāla ieguldījumiem un parādu norakstīšanu. Tāpat arī Glābšanas un pārstrukturēšanas pamatnostādņu 66. punkts, saskaņā ar kuru valsts iejaukšanās ir pieļaujama tikai pēc tam, kad zaudējumi ir pilnībā ņemti vērā un attiecināti uz akcionāriem un subordinētajiem kreditoriem, ir piemērojams neatkarīgi no šīs iejaukšanās veida. Nekas neliecina par to, ka 65., 66. un 67. punktam būtu jābūt atšķirīgām piemērošanas jomām atkarībā no tā, kādā formā tiek sniegts valsts atbalsts. It īpaši 66. un 67. punktā paredzēto prasību sistēma un to kumulatīvais raksturs liek domāt, ka tie, tāpat kā 65. punkts, ir piemērojami jebkuram valsts atbalstam, kura mērķis ir saņēmēja situācijas uzlabošana pašu kapitāla jomā.
Visbeidzot – attiecībā uz Glābšanas un pārstrukturēšanas pamatnostādņu 67. punktā izvirzītajiem mērķiem Vispārējā tiesa norāda, ka noteikumu, kas ietilpst sadaļā par sloga sadalījumu, mērķis ir it īpaši izvairīties no tā, ka akcionāri un subordinētie kreditori tiek aizsargāti pret sekām, kuras saistītas ar viņu izvēli veikt ieguldījumus saņēmējā, un tas varētu radīt bezrūpīgas rīcības risku un nelabvēlīgi ietekmēt tirgus disciplīnu. Tomēr nekas minētajās pamatnostādnēs neliecina, ka bezrūpīgas rīcības risks pastāvētu tikai tad, ja dalībvalsts saņēmējā iepludina kapitālu, bet ne tad, ja tā noraksta tā parādus vai minētajam saņēmējam piešķir subsīdiju. Turklāt 67. punkta pamatā esošais mērķis, proti, samazināt risku, ka uzņēmumi, kas paļaujas uz iespējamu glābšanu un pārstrukturēšanu grūtību gadījumā, varētu uzņemties pārmērīgu risku, lai palielinātu peļņu, nevar tikt pilnībā sasniegts, ja no tā piemērošanas jomas būtu jāizslēdz noteiktu veidu atbalsta pasākumi, piemēram, parādu norakstīšana, pat ja šie pasākumi uzlabo saņēmēja pašu kapitāla pozīciju un rada tādu pašu bezrūpīgas rīcības risku kā tas ir kapitāla iepludināšanas rezultātā. Tāpat arī pārstrukturēšanas atbalsta – vai tas būtu dotācijas, kapitāla iepludināšanas vai parādu dzēšanas veidā – saņēmēja vērtības turpmākā pieauguma samērīgas daļas piešķiršana valstij atbilst valsts izdevumu efektivitātes mērķiem, kas atgādināti Glābšanas un pārstrukturēšanas pamatnostādnēs.
Ņemot vērā iepriekš minēto, Vispārējā tiesa uzskata, ka Komisija nevarēja secināt, ka Condor piešķirtais pārstrukturēšanas atbalsts neietilpst Glābšanas un pārstrukturēšanas pamatnostādņu 67. punkta piemērošanas jomā, nepārbaudījusi, vai šis atbalsts atbilst šajā punktā paredzētajām prasībām.
Tādējādi, tā kā Ryanair ir pierādījusi, ka Condor piešķirtā pārstrukturēšanas atbalsta saderības ar iekšējo tirgu pārbaude nebija pilnīga un pietiekama, Vispārējā tiesa konstatē, ka Komisijai bija jābūt šaubām, kas pamato LESD 108. panta 2. punktā paredzētās procedūras uzsākšanu, un atceļ apstrīdēto lēmumu.