NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
ELEANOR SHARPSTON
prednesené 26. októbra 2017 (1)
Vec C‑82/16
K. A.
M. Z.
M. J.
N. N. N.
O. I. O.
R. I.
B. A.
proti
Belgische Staat
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podala Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (Rada pre cudzinecké spory, Belgicko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Občianstvo Únie – Článok 20 ZFEÚ – Žiadosť štátneho príslušníka tretej krajiny o pobyt v členskom štáte občana Únie, ktorý nikdy neuplatnil svoje práva na slobodu pohybu – Vnútroštátna správna prax spočívajúca v odmietnutí posúdenia žiadostí o povolenie na pobyt na účely zlúčenia rodiny, ak dotknutý štátny príslušník tretej krajiny podlieha platnému a konečnému zákazu vstupu v zmysle vnútroštátneho práva – Články 7 a 24 Charty základných práv Európskej únie – Smernica 2008/115/ES“
1. Týmto návrhom na začatie prejudiciálneho konania sa od Súdneho dvora požaduje predovšetkým usmernenie k otázke, či právo Únie bráni vnútroštátnej správnej praxi spočívajúcej v odmietnutí posúdenia žiadostí o povolenie na pobyt, ktoré podali štátni príslušníci tretích krajín s cieľom zlúčenia rodiny s občanom Únie, pričom tento občan nikdy neuplatnil svoje práva na slobodu pohybu v zmysle zmlúv. Spornú správnu prax uplatňujú vnútroštátne správne orgány v prípade, keď štátny príslušník tretej krajiny podlieha zákazu vstupu v zmysle vnútroštátneho práva a je preto povinný opustiť nielen územie Belgicka (dotknutého štátu), ale územie členských štátov ako celok. Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (Rada pre cudzinecké spory, Belgicko) sa pýta najmä to, či je takáto prax zlučiteľná s článkom 20 ZFEÚ v spojení s Chartou základných práv Európskej únie(2) a smernicou 2008/115/ES o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území.(3) Pokiaľ ide o článok 20 ZFEÚ, vnútroštátny súd sa pýta, aké faktory treba zohľadniť pri posúdení existencie vzťahu závislosti medzi občanom Únie a dotknutým štátnym príslušníkom tretej krajiny.
Právna úprava Únie
Charta
2. Článok 7 Charty stanovuje, že každý má právo na rešpektovanie rodinného života.(4)
3. Článok 24 má názov „Práva dieťaťa“. Znie nasledovne:
„1. Deti majú právo na takú ochranu a starostlivosť, ktorá je potrebná pre ich blaho. Môžu slobodne vyjadrovať svoje názory. Tieto názory sa berú do úvahy pri otázkach, ktoré sa ich týkajú, s prihliadnutím na ich vek a vyspelosť.
2. Pri všetkých opatreniach prijatých orgánmi verejnej moci alebo súkromnými inštitúciami, ktoré sa týkajú detí, sa musia v prvom rade brať do úvahy najlepšie záujmy dieťaťa.
3. Každé dieťa má právo na pravidelné udržiavanie osobných vzťahov a priamych stykov s obidvoma svojimi rodičmi, ak to nie je v rozpore s jeho záujmom“.
4. V súlade s článkom 51 ods. 1 platí, že ustanovenia Charty sa vzťahujú na členské štáty výlučne vtedy, ak vykonávajú právo Únie.(5)
Zmluva o fungovaní Európskej únie
5. Článok 20 ods. 1 ZFEÚ ustanovuje občianstvo Únie a uvádza, že „každá osoba, ktorá má štátnu príslušnosť členského štátu“ je občanom Únie. Podľa článku 20 ods. 2 písm. a) ZFEÚ majú občania Únie „právo na slobodný pohyb a pobyt na území členských štátov“.
Smernica 2004/38
6. Smernica 2004/38/ES(6) stanovuje podmienky, ktoré upravujú uplatňovanie práva voľného pohybu a pobytu v rámci územia Únie, právo trvalého pobytu a obmedzenia zavedené pre tieto práva. Táto smernica sa uplatňuje na všetkých občanov Únie, ktorí sa pohybujú alebo zdržiavajú v členskom štáte (hostiteľskom členskom štáte) inom, ako je členský štát, ktorého štátnymi príslušníkmi sú, a na ich rodinných príslušníkov, ktorí ich sprevádzajú, alebo sa k nim pripájajú.(7)
Smernica o návrate
7. Odôvodnenia smernice o návrate objasňujú, že jej cieľom je zaviesť pravidlá, ktoré sú uplatniteľné na všetkých štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí nespĺňajú alebo prestali spĺňať podmienky vstupu alebo pobytu v členskom štáte.(8) Ukončenie nelegálneho pobytu štátnych príslušníkov tretích krajín by sa malo uskutočniť prostredníctvom spravodlivého a transparentného postupu. V súlade so všeobecnými zásadami práva Únie by sa mali rozhodnutia prijaté podľa smernice o návrate prijímať na individuálnom základe a mali by sa zakladať na objektívnych kritériách, čo znamená, že sa posudzuje viac, ako len samotná skutočnosť nelegálneho pobytu dotknutej osoby.(9) Pri vykonávaní smernice o návrate by mal byť pre členské štáty prvoradým hľadiskom najlepší záujem dieťaťa a rešpektovanie rodinného života.(10) Potvrdzuje sa, že uvedená smernica rešpektuje základné práva.(11)
8. Článok 1 uvádza, že smernica o návrate ustanovuje spoločné normy a postupy, ktoré sa majú uplatňovať v členských štátoch na „návrat“ neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín v súlade, okrem iného, so základnými právami ako všeobecnými zásadami práva Únie.
9. V zmysle článku 2 ods. 1 platí, že štátni príslušníci tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na území členského štátu, patria do pôsobnosti tejto smernice.
10. Článok 3 ods. 1 definuje „štátneho príslušníka tretej krajiny“ ako „každú osobu, ktorá nie je občanom Únie v zmysle [článku 20 ods. 1 ZFEÚ] a ktorá nepožíva právo [Únie] na voľný pohyb vymedzené v článku 2 ods. 5 Kódexu schengenských hraníc“.(12) Článok 3 ods. 2 definuje „nelegálny pobyt“ ako „prítomnosť štátneho príslušníka tretej krajiny na území členského štátu, pričom táto osoba nespĺňa alebo prestala spĺňať podmienky vstupu ustanovené v článku 5 Kódexu schengenských hraníc alebo iné podmienky vstupu alebo pobytu v uvedenom členskom štáte“.(13) „Rozhodnutím o návrate“ sa rozumie „správne alebo súdne rozhodnutie, alebo akt, ktorým sa ustanovuje alebo vyhlasuje, že štátny príslušník tretej krajiny sa zdržiava na území neoprávnene a ktorým sa ukladá alebo ustanovuje povinnosť návratu“ (článok 3 ods. 4). Pojmom „odsun [vyhostenie – neoficiálny preklad]“ sa rozumie vykonanie povinnosti návratu, teda fyzický transport z členského štátu (článok 3 ods. 5). „Zákaz vstupu“ znamená „správne alebo súdne rozhodnutie alebo akt, ktorým sa na stanovené obdobie zakazuje vstup na územie členských štátov a pobyt na tomto území a ktoré je pripojené k rozhodnutiu o návrate“ (článok 3 ods. 6). Maloletí a maloletí bez sprievodu sú zaradení do definície pojmu „zraniteľné osoby“, uvedenej v článku 3 ods. 9.
11. V súlade s článkom 5 sú členské štáty povinné pri vykonávaní tejto smernice vziať náležite do úvahy, okrem iného, najlepšie záujmy dieťaťa a rodinný život.
12. Podľa článku 6 ods. 1 sú členské štáty povinné vydať rozhodnutie o návrate každého štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na ich území.(14)
13. Všeobecné pravidlo uvedené v článku 7 ods. 1 spočíva v tom, že v rozhodnutiach o návrate by sa mala poskytnúť primeraná lehota na dobrovoľný odchod. Túto lehotu možno predĺžiť s prihliadnutím na osobitné okolnosti konkrétneho prípadu, akými sú rodinné alebo sociálne väzby, ako to stanovuje článok 7 ods. 2 Ak dotknutá osoba predstavuje, okrem iného, riziko pre verejný poriadok, členské štáty môžu v zmysle článku 7 ods. 4 upustiť od poskytnutia lehoty na dobrovoľný odchod. Článok 8 upravuje výkon rozhodnutí o návrate prostredníctvom vyhostenia dotknutého štátneho príslušníka tretej krajiny. V súlade s článkom 10 sa stanovujú osobitné opatrenia na návrat a vyhostenie maloletých osôb bez sprievodu s náležitým prihliadaním k najlepším záujmom dieťaťa.
14. Článok 11 má názov „Zákaz vstupu“. Stanovuje:
„1. K rozhodnutiam o návrate sa pripája zákaz vstupu:
a) ak sa nestanovila lehota na dobrovoľný odchod, alebo
b) ak sa nesplnila povinnosť návratu.
V ostatných prípadoch sa k rozhodnutiam o návrate môže pripojiť zákaz vstupu.
2. Dĺžka trvania zákazu vstupu sa určí s náležitým zohľadnením všetkých relevantných okolností konkrétneho prípadu a v zásade nesmie presiahnuť päť rokov. Päť rokov však môže presiahnuť v prípade, ak štátny príslušník tretej krajiny predstavuje vážnu hrozbu pre verejný poriadok, verejnú bezpečnosť alebo národnú bezpečnosť.
3. Členské štáty zvážia zrušenie alebo pozastavenie zákazu vstupu v prípade, ak štátny príslušník tretej krajiny, ktorému bol podľa odseku 1 druhého pododseku tento zákaz vstupu uložený, môže dokázať, že opustil územie členského štátu v plnom súlade s rozhodnutím o návrate.
…
Členské štáty môžu v jednotlivých prípadoch z humanitárnych dôvodov zákaz vstupu neuložiť, zrušiť alebo pozastaviť.
Členské štáty môžu v jednotlivých prípadoch alebo v určitých kategóriách prípadov zákaz vstupu zrušiť alebo pozastaviť z iných dôvodov.
…“
15. Kapitola III obsahuje určité procesné záruky. Článok 13 ods. 1 stanovuje, že dotknutému štátnemu príslušníkovi tretej krajiny sa poskytne účinný opravný prostriedok na odvolanie sa proti rozhodnutiam vzťahujúcim sa na návrat alebo na ich preskúmanie, o ktorom rozhoduje príslušný súdny alebo správny orgán. V súlade s článkom 14 („Záruky v období pred návratom“) členské štáty zabezpečia, okrem iného, zlúčenie rodiny až do návratu.
Vnútroštátne právo
Ustanovenia týkajúce sa zlúčenia rodiny
16. Podľa článku 40a ods. 2 wet van 15 December 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen (zákon z 15. decembra 1980 o vstupe na štátne územie, pobyte, usadení sa a vyhostení cudzincov; ďalej len „Vreemdelingenwet“) sa za rodinných príslušníkov občana Únie považujú tieto osoby: a) životný partner, s ktorým občana Únie spája registrované partnerstvo v súlade so zákonom a ktorý ho sprevádza alebo nasleduje; b) „jeho príbuzní v zostupnej línii a príbuzní jeho manžela/manželky alebo životného partnera… ktorí majú menej ako 21 rokov alebo ktorí sú od nich závislí…“; c) otec alebo matka maloletého občana Európskej únie uvedeného v článku 40 § 4 ods. 1 bode 2, ak je od otca alebo matky závislý a ak má otec alebo matka právo osobnej starostlivosti.
17. Článok 43 Vreemdelingenwet uvádza: „vstup a pobyt možno občanom Únie a ich rodinným príslušníkom odmietnuť len z dôvodov verejného poriadku [alebo] verejnej bezpečnosti,… a to v súlade s týmito obmedzeniami“. Takéto opatrenia musia byť primerané a musia vychádzať výlučne z osobného správania daného jednotlivca. Samotné trestné činy, ku ktorým došlo v minulosti, sa nepovažujú za dôvody na prijatie takýchto opatrení. Osobné správanie daného jednotlivca musí predstavovať skutočné, aktuálne a dostatočne závažné riziko, ktoré sa dotýka základného záujmu spoločnosti.
Ustanovenia týkajúce sa vyhostenia a zákazov vstupu
18. Článok 74/11 Vreemdelingenwet stanovuje:
„1. Trvanie zákazu vstupu sa stanoví s ohľadom na príslušné okolnosti konkrétneho prípadu.
V týchto prípadoch sa rozhodnutia o vyhostení spájajú so zákazom vstupu na maximálne tri roky:
(1) ak nebola stanovená lehota na dobrovoľný odchod, alebo
(2) ak sa nevykonalo skoršie rozhodnutie o vyhostení.
Lehota maximálne tri roky stanovená v odseku 2 sa zvýši na maximálne päť rokov, keď:
(1) predmetný štátny príslušník tretej krajiny spáchal podvod alebo využil iné nezákonné prostriedky na to, aby získal povolenie na pobyt alebo si zachoval svoje právo na pobyt,
(2) predmetný štátny príslušník tretej krajiny uzatvoril manželstvo alebo partnerstvo, alebo uskutočnil adopciu, čo slúžilo výlučne na účel získania povolenia na pobyt alebo zachovania práva na pobyt v [Belgicku].
Rozhodnutia o vyhostení sa môžu spájať so zákazom vstupu na viac ako päť rokov, keď štátny príslušník tretej krajiny predstavuje závažné riziko pre verejný poriadok alebo verejnú bezpečnosť.
2. …
Z humanitárnych dôvodov môže minister alebo osoba, ktorú poveril, v konkrétnych prípadoch upustiť od uloženia zákazu vstupu.
3. Zákaz vstupu nadobúda účinnosť v deň oznámenia zákazu vstupu.
Zákaz vstupu nemôže byť v rozpore s právom na medzinárodnú ochranu stanoveným v článkoch 9b, 48/3 a 48/4.“
19. Článok 74/12 Vreemdelingenwet stanovuje:
„1. Minister alebo osoba, ktorú poveril, môže zrušiť alebo pozastaviť zákaz vstupu z humanitárnych dôvodov.
…
Pokiaľ medzinárodná zmluva, zákon alebo kráľovské nariadenie nestanovuje inak, štátny príslušník tretej krajiny musí podať odôvodnenú žiadosť na belgickom diplomatickom alebo konzulárnom úrade príslušnom pre miesto jeho bydliska alebo pobytu v zahraničí.
2. Štátny príslušník tretej krajiny môže u ministra alebo osoby, ktorú minister poveril, podať žiadosť o zrušenie alebo pozastavenie zákazu vstupu z dôvodu splnenia povinnosti odísť, ktorá sa mu uložila skôr; na tento účel predloží písomný doklad, že belgické štátne územie opustil v úplnom súlade s rozhodnutím o vyhostení.
…
4. Počas posudzovania žiadosti o zrušenie alebo pozastavenie nemá dotknutý štátny príslušník tretej krajiny právo pricestovať do [Belgicka] alebo sa tam zdržiavať.
…“
20. Podľa článku 74/13 Vreemdelingenwet platí, že minister alebo osoba, ktorú poveril, zohľadní pri prijímaní rozhodnutia o vyhostení najlepší záujem dieťaťa, rodinný život a zdravotný stav dotknutého štátneho príslušníka tretej krajiny.
Skutkový stav, konanie a prejudiciálne otázky
21. Všetci siedmi navrhovatelia sú štátnymi príslušníkmi tretích krajín a vzťahuje sa na nich príkaz opustiť Belgicko. V súlade s vnútroštátnou právnou úpravou, ktorou sa preberá smernica o návrate, je vo všetkých prípadoch k tomuto príkazu pripojený zákaz vstupu.
22. Po vydaní príkazov na opustenie územia a súvisiacich zákazov vstupu požiadala každá z dotknutých osôb o povolenie na pobyt na účely zlúčenia rodiny s belgickým štátnym príslušníkom, ktorý žije v Belgicku a ktorý sa nikdy nepohyboval ani sa nezdržiava v inom členskom štáte.(15) Tieto žiadosti boli podané na základe týchto rodinných vzťahov: a) rodičia maloletého dieťaťa, ktoré je občanom Únie (pán R. I., pani M. J., pani N. N. N. a pán O. I. O.); b) dospelé dieťa občana Únie (pani K. A. a pán M. Z.), a c) partner občana Únie (pán B. A.).(16)
23. Pán R. I. je albánsky štátny príslušník. Jeho dieťa sa narodilo 23. júna 2010 a má belgickú štátnu príslušnosť. S matkou dieťaťa (ktorá je taktiež belgická štátna príslušníka) sa oženil v Albánsku 31. júla 2013. Príkaz opustiť Belgicko a zákaz vstupu boli voči nemu vydané 17. decembra 2012.(17)
24. Pani M. J. je ugandská štátna príslušníčka. Je matkou dieťaťa, ktoré sa narodilo 26. októbra 2013 a ktoré je belgickým štátnym príslušníkom (rovnako ako otec dieťaťa). Pani M. J. podlieha príkazu opustiť Belgicko a zákazu vstupu z 11. januára 2013.(18)
25. Pani N. N. N. je štátnou príslušníčkou Kene. Jej dieťa, ktoré je belgickým štátnym príslušníkom, sa narodilo 25. júna 2011. Pani N. N. N. podlieha príkazu opustiť Belgicko a zákazu vstupu z 24. apríla 2014.(19)
26. Pán O. I. O. je nigérijský štátny príslušník. Jeho dieťa sa narodilo 15. januára 2009. Matka dieťaťa je belgickou štátnou príslušníčkou, rovnako ako dcéra pána O. I. O. S matkou dieťaťa sa rozviedol, pričom dieťa je v osobnej starostlivosti matky. Matka a dieťa nie sú od pána O. I. O. finančne závislé a jeho styk s dcérou je momentálne prerušený na základe súdneho rozhodnutia. Pán O. I. O. podlieha zákazu vstupu a príkazu opustiť Belgicko z 28. mája 2013.(20)
27. Pani K. A. je arménskou štátnou príslušníčkou, ktorej otec má belgickú štátnu príslušnosť. Príkaz opustiť územie a zákaz vstupu boli v jej prípade vydané 27. februára 2013. Jej dvaja synovia, ktorí sa opierajú o rovnakú rodovú líniu, podali zhodné žiadosti o povolenie na pobyt.(21)
28. Pán M. Z. je ruským štátnym príslušníkom. Jeho otec, belgický štátny príslušník, predložil príslušným orgánom dôkazy o tom, že jeho syn je od neho finančne závislý. Príkaz opustiť územie a zákaz vstupu boli voči nemu vydané 2. júla 2014.(22)
29. Pán B. A. je štátnym príslušníkom Guiney. V spoločnej domácnosti žije so svojím partnerom, ktorý je belgickým štátnym príslušníkom. Existujú dôkazy o tom, že ich vzťah je skutočný. Príkaz opustiť územie a zákaz vstupu boli voči nemu vydané 13. júna 2014.(23)
30. Žiadosti o zlúčenie rodiny boli podané na Dienst Vreemdelingenzaken (Úrad pre azyl a prisťahovalectvo, ďalej len „DVZ“) ako na poverený orgán staatssecretaris (štátneho tajomníka) príslušného pre azyl a prisťahovalectvo.(24) DVZ zastával názor, že tieto žiadosti nie je možné posúdiť, pretože každý z príslušných žiadateľov podlieha zákazu vstupu, a preto musia opustiť územie Belgicka.(25) DVZ preto prijal rozhodnutia, ktorými zamietol každú žiadosť o zlúčenie rodiny (ďalej len „napadnuté rozhodnutia“).
31. Uvedené napadnuté rozhodnutia navrhovatelia spochybnili pred vnútroštátnym súdom. Zastávajú názor, že DVZ pochybil, keď odmietol posúdiť dôvodnosť ich žiadostí o zlúčenie rodiny z dôvodu, že podliehajú platným zákazom vstupu. Tvrdia, že takéto zákazy vstupu predstavujú protiprávnu podmienku prípustnosti a že žiadosti o zlúčenie rodiny by sa mali považovať za implicitnú žiadosť o zrušenie alebo pozastavenie zákazu vstupu.(26) Uvádzajú, že v súlade so smernicou o návrate DVZ musí pri posudzovaní žiadostí o zlúčenie rodiny zohľadniť rodinný život a najlepšie záujmy dieťaťa. Zdôrazňujú tiež, že táto smernica neuvádza, že na to, aby žiadosť o zrušenie alebo pozastavenie zákazu vstupu bola platná, musí byť podaná zo zahraničia. Navrhovatelia uvádzajú, že vstup a pobyt rodinných príslušníkov Belgičanov možno odmietnuť len z dôvodov verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo zdravia obyvateľstva a iba v medziach stanovených zákonom. Tvrdia, že v rozpore s článkom 20 ZFEÚ, a najmä s jeho výkladom, ktorý Súdny dvor poskytol v rozsudku vo veci Ruiz Zambrano,(27) by ich vyhostenie z belgického štátneho územia a z územia Únie znamenalo, že ich belgickí rodinní príslušníci, ktorí sú od nich závislí, by ako občania Únie nemohli uplatňovať svoje práva v plnom rozsahu. Napokon navrhovatelia tvrdia, že v žiadnom z prípadov DVZ pri vydaní napadnutých rozhodnutí neposúdil záujmy v kontexte článku 8 EDĽP a článku 7 Charty.
32. DVZ nesúhlasí s tvrdeniami navrhovateľov. Uvádza, že konečný zákaz vstupu predstavuje pre dotknutú osobu prekážku pri príchode do Belgicka alebo pobyte v Belgicku a že dotknutá osoba musí územie Belgicka opustiť a podľa článku 74/12 ods. 1 Vreemdelingenwet zo zahraničia podať žiadosť o zrušenie alebo pozastavenie zákazu vstupu predtým, než môže požiadať o priznanie práva na pobyt v rámci žiadosti o zlúčenie rodiny.
33. Vnútroštátny súd uvádza, že v súlade s článkom 74/11 ods. 3 Vreemdelingenwet nadobúda zákaz vstupu účinnosť v deň jeho oznámenia. Vo všetkých siedmich prejednávaných prípadoch navrhovatelia podliehajú platnému a konečnému zákazu vstupu, ktorý nemožno napadnúť počas ich pobytu v Belgicku. Najprv musia opustiť štátne územie, aby mohli podať takúto žiadosť na belgickom konzulárnom alebo diplomatickom úrade v krajine svojho pôvodu alebo bydliska v súlade s článkom 74/12 Vreemdelingenwet.(28)
34. O žiadosti o zrušenie alebo pozastavenie zákazu vstupu, ktorá bola podaná v krajine pôvodu, sa musí rozhodnúť v priebehu štyroch mesiacov. Ak sa počas tejto lehoty nevydá žiadne rozhodnutie, považuje sa to za zamietavé rozhodnutie. Ak štátny príslušník tretej krajiny, voči ktorému sa uložil zákaz vstupu, podá vo svojej krajine pôvodu žiadosť o udelenie víza s ohľadom na zlúčenie rodiny s belgickým štátnym príslušníkom, najprv sa musí vydať rozhodnutie o zrušení alebo pozastavení zákazu vstupu. Následne sa rozhodne o žiadosti o udelenie víz. Vreemdelingenwet na to v článku 42 ods. 1 stanovuje lehotu šesť mesiacov. Len keď sa zákaz vstupu zruší alebo pozastaví a v rámci zlúčenia rodiny sa udelí vízum alebo prizná právo na pobyt, možno vychádzať z toho, že odlúčenie dotknutých štátnych príslušníkov tretej krajiny a belgického štátneho príslušníka je „prechodné“, alebo že obdobie, na ktoré je Belgičan ako občan Únie nútený opustiť územie Únie ako celok, je obmedzené.
35. Z napadnutých rozhodnutí nevyplýva, že sa zohľadnilo občianstvo Únie dotknutých belgických rodinných príslušníkov. Taktiež nie je jasné, že DVZ skúmal, či sa zákazy vstupu uložili okrem iného z dôvodov verejného poriadku alebo verejnej bezpečnosti, alebo či sa zohľadnili najlepšie záujmy dotknutých detí a/alebo rodinný život v zmysle článkov 7 a 24 Charty.
36. Za týchto okolností sa vnútroštátny súd domnieva, že hlavná otázka vyplývajúca zo žiadostí o zlúčenie rodiny, ktoré boli podané v prejednávaných veciach, sa týka vzťahu medzi zákazmi vstupu uloženými podľa smernice o návrate a ochranou základných práv, najmä práva na rešpektovanie rodinného života a najlepších záujmov dieťaťa, ako aj dodržiavania článku 20 ZFEÚ. Súdnemu dvoru sa preto predkladajú tieto prejudiciálne otázky:
„1. Má sa právo Únie – najmä článok 20 ZFEÚ, ako aj články 5 a 11 [smernice o návrate] v spojení s článkami 7 a 24 Charty – vykladať v tom zmysle, že za určitých okolností zakazuje vnútroštátnu prax, pri ktorej sa žiadosť o priznanie práva na pobyt, ktorú podá rodinný príslušník, štátny príslušník tretej krajiny, v rámci zlúčenia rodiny s občanom Únie v tom členskom štáte, v ktorom má bydlisko dotknutý občan Únie, ktorý je aj štátnym príslušníkom tohto členského štátu a neuplatnil svoje právo na voľný pohyb, ani slobodu usadiť sa (ďalej len „statický občan Únie“), zamietne len z dôvodu – prípadne spolu s vydaním rozhodnutia o vyhostení – že proti rodinnému príslušníkovi a dotknutému štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, sa vydal zákaz vstupu platný v celej Európe?
a) Je pre posúdenie takých okolností relevantné, že medzi rodinným príslušníkom, ktorý je štátnym príslušníkom tretej krajiny, a statickým občanom Únie existuje vzťah závislosti, ktorý prekračuje bežnú rodinnú väzbu? V prípade kladnej odpovede: Aké faktory zohrávajú úlohu pri určení, či existuje vzťah závislosti? Možno v tejto súvislosti čerpať usmernenie z judikatúry týkajúcej sa existencie rodinného života podľa článku 8 EDĽP a článku 7 Charty?
b) Osobitne v súvislosti s maloletými deťmi: Vyžaduje článok 20 ZFEÚ viac ako biologické spojenie medzi rodičom, ktorý je štátnym príslušníkom tretej krajiny, a dieťaťom, ktoré je občanom Únie? Je v tejto súvislosti dôležité, že sa preukáže spoločné bývanie, alebo postačujú citové a finančné väzby, akými sú úprava pobytu a styku a platenie výživného? Možno v tejto súvislosti usmernenie čerpať z rozsudkov Súdneho dvora [vo veciach Ogieriakhi,(29) Singh a i.(30) a O. a i.(31) Pozri v tejto súvislosti aj vec Chavez‑Vilchez a i. prejednávanú pred Súdnym dvorom(32)]?
c) Je pre posúdenie daných okolností relevantná skutočnosť, že rodinný život začal v čase, keď sa na štátneho príslušníka tretej krajiny už vzťahoval zákaz vstupu a teda vedel, že sa v členskom štáte zdržiava nelegálne? Možno byť táto skutočnosť relevantná, aby sa zamedzilo možnému zneužitiu konania o priznanie práva na pobyt v rámci zlúčenia rodiny?
d) Je pre posúdenie takýchto okolností relevantná skutočnosť, že proti rozhodnutiu o uložení zákazu vstupu sa nepodal opravný prostriedok v zmysle článku 13 ods. 1 [smernice o návrate], alebo skutočnosť, že sťažnosť proti danému rozhodnutiu o uložení zákazu vstupu sa zamietla?
e) Predstavuje skutočnosť, že zákaz vstupu sa uložil z dôvodu verejného poriadku alebo aj na základe nelegálneho pobytu, relevantný faktor? V prípade kladnej odpovede: Treba okrem toho posúdiť, či dotknutý štátny príslušník tretej krajiny predstavuje skutočné, aktuálne a dostatočne závažné ohrozenie základného záujmu spoločnosti? Možno v tejto súvislosti články 27 a 28 [smernice 2004/38/ES], ktoré sa prebrali článkami 43 a 45 zákona o cudzincoch, a relevantnú judikatúru Súdneho dvora k verejnému poriadku analogicky uplatniť na rodinných príslušníkov statických občanov Únie? (Pozri veci Rendón Marín a CS, ktoré momentálne prejednáva Súdny dvor).(33)
2. Má sa právo Únie – najmä článok 5 [smernice o návrate], ako aj články 7 a 24 Charty – vykladať v tom zmysle, že zakazuje vnútroštátnu prax, keď sa platný zákaz vstupu zohľadní pri zamietnutí žiadosti o zlúčenie rodiny so statickým občanom Únie, ktorá bola podaná neskôr na území členského štátu, pričom sa nezohľadní rodinný život a najlepší záujem dotknutých detí, ktorý sa uvádza v danej žiadosti o zlúčenie rodiny podanej neskôr?
3. Má sa právo Únie – najmä článok 5 [smernice o návrate], ako aj články 7 a 24 Charty – vykladať v tom zmysle, že zakazuje vnútroštátnu prax, podľa ktorej sa voči štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, na ktorého sa už vzťahuje platný zákaz vstupu, vydá rozhodnutie o vyhostení bez toho, aby sa pritom zohľadnil rodinný život a najlepší záujem dotknutých detí, ktorý sa uvádza v žiadosti o zlúčenie rodiny so statickým občanom Únie podanej neskôr – teda po uložení zákazu vstupu?
4. Treba článok 11 ods. 3 [smernice o návrate] chápať v tom zmysle, že žiadosť o zrušenie alebo pozastavenie platného a definitívneho zákazu vstupu musí štátny príslušník tretej krajiny v zásade podať vždy mimo Európskej únie alebo existujú okolnosti, za ktorých môže túto žiadosť podať aj v Európskej únii?
a) Treba článok 11 ods. 3 tretí a štvrtý pododsek [smernice o návrate] chápať v tom zmysle, že podmienka podľa článku 11 ods. 3 prvého pododseku [tejto smernice] – podľa ktorej zrušenie alebo pozastavenie zákazu vstupu prichádza do úvahy len v prípade, ak štátny príslušník tretej krajiny dokáže, že opustil územie členského štátu v plnom súlade s rozhodnutím o návrate – musí byť bezvýhradne splnená v každom konkrétnom prípade resp. vo všetkých skupinách prípadov?
b) Bránia články 5 a 11 smernice 2008/115/ES takému výkladu, podľa ktorého sa žiadosť o priznanie práva na pobyt v rámci zlúčenia rodiny so statickým občanom Únie, ktorý neuplatnil svoje právo na voľný pohyb, ani slobodu usadiť sa, považuje za implicitnú (časovo obmedzenú) žiadosť o zrušenie alebo pozastavenie platného a definitívneho zákazu vstupu, pričom, keď sa preukáže, že nie sú splnené podmienky pobytu, začne byť opätovne účinný platný a definitívny zákaz vstupu?
c) Predstavuje skutočnosť, že povinnosť podať žiadosť o zrušenie alebo pozastavenie zákazu vstupu v krajine pôvodu môže spôsobiť len prechodné odlúčenie štátneho príslušníka tretej krajiny a statického občana Únie, relevantný faktor? Existujú okolnosti, za ktorých články 7 a 24 Charty bránia prechodnému odlúčeniu?
d) Predstavuje skutočnosť, že povinnosť podať žiadosť o zrušenie alebo pozastavenie zákazu vstupu v krajine pôvodu spôsobí len to, že občan Únie musí prípadne na obmedzený čas opustiť územie Európskej únie ako celok, relevantný faktor? Existujú okolnosti, keď článok 20 ZFEÚ bráni tomu, aby statický občan Únie musel na obmedzený čas opustiť územie Európskej únie ako celok?“
37. Písomné vyjadrenia predložili pani K. A. a pán M. Z., belgická a grécka vláda, ako aj Európska komisia. Na pojednávaní, ktoré sa konalo 28. februára 2017, predniesli ústne vyjadrenia všetci títo účastníci konania, a zároveň pani M. J. a pani N. N. N.
Posúdenie
Úvodné poznámky
38. Uvedených sedem prejednávaných prípadov má tieto spoločné znaky. Každý z nich sa týka: a) občana Únie, ktorý nikdy neuplatnil svoje práva na slobodu pohybu (prima facie výlučne vnútroštátna situácia); b) štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý je podľa vnútroštátneho práva uznaný za rodinného príslušníka tohto občana Únie a ktorý podáva žiadosť o pobyt na účely zlúčenia rodiny, pričom c) v situácii, keď táto žiadosť nie je zo strany DVZ posúdená: zamieta sa, pretože dotknutý štátny príslušník tretej krajiny podlieha zákazu vstupu, ktorý je platný a konečný a žiadosť nebola podaná z územia, ktoré je mimo Európskej únie.
39. Žiadny z týchto siedmich prípadov nepatrí do pôsobnosti smernice 2004/38, pretože všetky sa týkajú občanov Únie, ktorí sa vždy zdržiavali v Belgicku (v členskom štáte, ktorého sú štátnymi príslušníkmi). Na občanov Únie sa preto nevzťahuje vymedzenie pojmu „oprávnená osoba“ v zmysle tejto smernice.(34) Vzhľadom na objasnenie skutkových okolností, ktoré uviedol vnútroštátny súd, v záujme prehľadnosti dodávam, že tieto prípady nepatria ani do pôsobnosti smernice 2003/86/ES o práve na zlúčenie rodiny.(35) Táto smernica sa vzťahuje na garantov, ktorí sú štátni príslušníci tretej krajiny oprávnene sa zdržiavajúci na území Únie a ktorých rodinní príslušníci žiadajú o vstup do členského štátu a pobyt v členskom štáte s cieľom zachovať rodinnú jednotku. V prejednávanej veci to tak však nie je.
40. Určenie, kedy bude občianstvo Únie viesť k odvodeným právam štátnych príslušníkov tretích krajín, a obmedzenia, ktoré sa môžu na tieto práva vzťahovať, momentálne predstavujú bohatú líniu judikatúry Súdneho dvora. Rozhodnutie Súdneho dvora vo veci Ruiz Zambrano(36) je kľúčovým rozhodnutím. V tejto veci sa rozhodlo, že článok 20 ZFEÚ bráni vnútroštátnym opatreniam, ktorých účinkom je zbavenie občanov Únie účinného požívania podstaty práv, ktoré im vyplývajú z ich statusu. Toto kritérium sa vymedzilo v rozsudku vo veci Dereci a i., v ktorom Súdny dvor uviedol, že toto kritérium „sa týka situácií charakteristických okolnosťou, že občan Únie by bol nútený opustiť nielen územie členského štátu, ktorého je štátnym príslušníkom, ale aj Únie ako celku“.(37) Nedávny rozsudok Súdneho dvora vo veci Chavez‑Vilchez a i.(38) opisuje vývoj judikatúry.
41. Súdny dvor konštatoval, že „existujú veľmi osobitné situácie, v ktorých napriek skutočnosti, že sekundárne právo týkajúce sa práva na pobyt štátnych príslušníkov tretích krajín sa neuplatňuje a dotknutý občan Únie nevyužil svoju slobodu pohybu, právo na pobyt výnimočne nemožno odoprieť štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, rodinnému príslušníkovi uvedeného občana, aby nedošlo k narušeniu potrebného účinku občianstva Únie, ktoré má štátny príslušník členského štátu, ak by ako dôsledok takého odopretia bol tento občan nútený opustiť územie Únie ako celku, čo by ho zbavilo možnosti účinne využívať podstatu práv, ktoré mu z postavenia občana Únie vyplývajú“.(39) Vo veci Ruiz Zambrano podliehal rodič maloletých detí, ktoré boli belgickými štátnymi príslušníkmi, príkazu na vyhostenie a príslušné orgány odmietli jeho žiadosť o pracovné povolenie. Súdny dvor rozhodol, že takéto rozhodnutia majú za následok zbavenie detí pána Ruiza Zambrana skutočného požívania práv vyplývajúcich z článku 20 ZFEÚ. Sporné rozhodnutia v tejto veci by viedli k tomu, že deti, občania Únie, by boli povinné opustiť územie Európskej únie.(40)
42. Je prax uplatnená v prejednávaných siedmich prípadoch, ktorá spočíva v odmietnutí preskúmania žiadosti o zlúčenie rodiny, tak úzko spojená s právami priznanými občanom Únie podľa článku 20 ZFEÚ (v spojení s článkami 7 a 24 Charty), že patrí do pôsobnosti práva Únie?
43. Vnútroštátny súd sa konkrétne pýta, či sa v tomto kontexte uplatňuje smernica o návrate. Hoci táto smernica upravuje spoločné normy a postupy „na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území“, nevyhnutne neustanovuje súvisiaci a obdobný postup, pokiaľ ide o posúdenie, ktoré sa vykonáva v prípadoch, keď štátny príslušník tretej krajiny žiada o zlúčenie rodiny (ako to je v konaní vo veci samej).
44. Vnútroštátny súd formuluje svoje otázky prostredníctvom odkazu na zákaz vstupu, ku ktorému je pripojené rozhodnutie o vyhostení. Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že zákazy vstupu boli uložené v zmysle opatrení, ktorými sa smernica o návrate preberá do vnútroštátneho práva. Táto smernica pritom rozlišuje medzi „rozhodnutím o návrate“ (článok 3 ods. 4) a rozhodnutím o „vyhostení“ (článok 3 ods. 5)(41) Z vymedzenia pojmu „zákaz vstupu“ (článok 3 ods. 6) vyplýva, že takéto zákazy sú pripojené k rozhodnutiu o návrate, nie k rozhodnutiu o vyhostení.(42) Vo všetkých siedmich prejednávaných veciach vnútroštátny orgán prijal rozhodnutie, ktoré vyžaduje, aby dotknutý štátny príslušník tretej krajiny opustil Belgicko. Tieto rozhodnutia považujem za rozhodnutia, ktoré zodpovedajú rozhodnutiam o návrate v zmysle smernice 2008/115. Vnútroštátny súd neuviedol, že v ktoromkoľvek konkrétnom prípade sa prijali opatrenia na vykonanie rozhodnutia o návrate, alebo že sa prijalo rozhodnutie o vyhostení.
O prvej, druhej a tretej otázke
45. Prvou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či v prípade, keď štátni príslušníci tretích krajín, ktorí podliehajú zákazu vstupu (podľa smernice o návrate), požiadajú o zlúčenie s rodinnými príslušníkmi, ktorí sú občanmi Únie, v členskom štáte ich štátnej príslušnosti, ktorí nikdy neuplatnili svoje právo na slobodu pohybu, zakazuje právo Únie vnútroštátnu prax, ktorá spočíva v odmietnutí posúdenia takýchto žiadostí, a konkrétne v tom, že príslušné orgány neposudzujú, či príslušné okolnosti patria do pôsobnosti pojmu „veľmi osobitné situácie“,(43) ktorý Súdny dvor vymedzil v rámci judikatúry týkajúcej sa článku 20 ZFEÚ. Vnútroštátny súd vzniesol aj päť podrobných podotázok týkajúcich sa faktorov, ktoré treba zohľadniť pri posudzovaní existencie vzťahu závislosti.(44)
46. Druhou otázkou sa vnútroštátny súd usiluje zistiť, či, stručne povedané, článok 5 smernice o návrate zakazuje spornú správnu prax v prípadoch, ktoré nepatria do pôsobnosti článku 20 ZFEÚ. Treťou otázkou sa pýta, či sa uvedená správna prax zakazuje za okolností, keď sa už na štátneho príslušníka tretej krajiny vzťahuje zákaz vstupu, ak sa vydá rozhodnutie o vyhostení bez toho, aby sa pritom zohľadnil rodinný život a najlepší záujem dotknutých detí (na ktoré sa poukazuje v následnej žiadosti o zlúčenie rodiny). Tieto tri otázky, ako aj problematika, ktorej sa týkajú, sú úzko prepojené, preto ich budem skúmať spoločne.
Vnútroštátna prax spočívajúca v neposúdení žiadostí o zlúčenie rodiny a článok 20 ZFEÚ
47. Sporná správna prax funguje nasledovne. Ak štátny príslušník tretej krajiny podliehajúci platnému zákazu vstupu najmenej na tri roky, ktorý sa stal právoplatným, následne podá v Belgicku žiadosť o pobyt na účely zlúčenia rodiny s občanom Únie, jeho žiadosť príslušné orgány neposúdia. Neposkytuje sa žiadny priestor na to, aby sa v konkrétnych prípadoch zohľadnil rodinný život, prípadne najlepšie záujmy dieťaťa, alebo skutočnosť, že belgický rodinný príslušník má občianstvo Únie.
48. Belgická vláda tvrdí, že takáto správna prax patrí do širokého rozsahu voľnej úvahy poskytnutej členským štátom, a preto by odpoveď na prvú otázku mala znieť „nie“. Komisia a navrhovatelia, ktorí v tomto konaní predložili svoje vyjadrenia, s Belgickom nesúhlasia. Grécko sa domnieva, že vzhľadom na posúdenie okolností tohto prípadu žiadosti vo veci samej patria do pôsobnosti článku 20 ZFEÚ.
49. Ja taktiež odmietam vyjadrenia belgickej vlády.
50. Po prvé zdá sa mi, že správna prax je tak úzko spätá s právom občana Únie slobodne sa pohybovať a zdržiavať sa na území členských štátov, že má vnútornú súvislosť s právami, ktoré zaručuje článok 20 ZFEÚ. Účinok takejto praxe spočíva v automatickom vylúčení posúdenia toho, či sa na štátneho príslušníka tretej krajiny a dotknutého občana Únie vzťahuje, v každom jednotlivom prípade, pojem „veľmi osobitné situácie“, v dôsledku čoho možno od členského štátu vyžadovať uplatnenie práv tohto občana na území Únie. Táto situácia môže podľa môjho názoru ohroziť účinné požívanie podstaty práv, ktoré vyplývajú zo statusu občianstva Únie.
51. Vnútroštátny súd poukazuje na to, že podľa vnútroštátnej právnej úpravy musia dotknutí štátni príslušníci tretích krajín v zásade opustiť Belgicko a celé územie členských štátov. Kým je zákaz vstupu účinný, na belgickom štátnom území nemožno podať žiadosť o priznanie práva na pobyt. Každú žiadosť o zrušenie alebo pozastavenie zákazu vstupu možno podať len z krajín mimo Belgicka a vyžaduje písomný dôkaz o tom, že žiadateľ opustil tento členský štát.
52. Na základe uvedeného môže mať prax spočívajúca v neposúdení žiadostí o zlúčenie rodiny potenciálne tvrdé dôsledky pre dotknutého občana Únie, ak existuje vzťah závislosti, na ktorý sa vzťahuje pojem „veľmi osobitné situácie“ uvedený vyššie.(45) Tento názor potvrdzuje aj vyjadrenie vnútroštátneho súdu, podľa ktorého ak existuje vzťah závislosti medzi rodinným príslušníkom, ktorý je občanom Únie, a štátnym príslušníkom tretej krajiny, belgický štátny príslušník je nútený opustiť územie Únie, aby sprevádzal svojho rodinného príslušníka. To zase spôsobuje, že dotknutý občan Únie je zbavený účinného požívania práv, ktoré sa mu ako občanovi Európskej únie priznávajú.
53. Po druhé pokiaľ správna prax opísaná vnútroštátnym súdom patrí do pôsobnosti práva Únie, treba zohľadniť články 7 a 24 Charty.(46) Automatická povaha spornej vnútroštátnej praxe znamená, že v konkrétnom prípade nie je priestor na to, aby sa zistilo, či sú zaručené práva občanov Únie zakotvené v týchto ustanoveniach.(47)
54. Po tretie, hoci je pravda, že členské štáty požívajú diskrečnú právomoc stanoviť v rámci svojich vnútroštátnych právnych systémov procesné pravidlá upravujúce žaloby a ochranu práv, ktoré osoby odvodzujú z práva Únie, tieto pravidlá nemôžu spôsobiť prakticky nemožnosť alebo nadmerné sťaženie uplatnenia práv, ktoré občanom Únie priznáva článok 20 ZFEÚ.(48)
55. V prípade existencie vzťahu závislosti s dotknutým štátnym príslušníkom tretej krajiny môže vnútroštátna prax, akou je tá opísaná v návrhu na začatie prejudiciálneho konania, ktorá sa uplatňuje automaticky a bez možnosti výnimiek, nepriaznivo ovplyvniť právo občana Únie zdržiavať sa nielen na území členského štátu, ktorého je štátnym príslušníkom, ale aj na celom území Únie.(49)
56. Napokon prax opísaná vnútroštátnym súdom vytvára potenciálnu odchýlku. Postup podávania a posudzovania žiadostí o zlúčenie rodiny podľa smernice 2003/86 nie je úplne totožný s vnútroštátnymi postupmi v prejednávaných veciach. To znamená, že na garanta, ktorý je štátnym príslušníkom tretej krajiny oprávnene sa zdržiavajúcim v Európskej únii, sa vzťahuje prísnejšie skúmanie jeho žiadosti o zlúčenie rodiny podľa tejto smernice, než v prípade občanov Únie, o akých ide v predmetných siedmich prejednávaných prípadoch.
57. Článok 5 smernice 2003/86 sa zaoberá podávaním a posudzovaním žiadostí o zlúčenie rodiny. Na rozdiel od správnej praxe opísanej vnútroštátnym súdom povinnosti členských štátov posúdiť žiadosti o zlúčenie rodiny podľa tejto smernice znamenajú, že príslušné orgány nemôžu automaticky odmietnuť posúdenie žiadostí podľa tejto smernice, ak sa už rodinný príslušník, ktorý je štátnym príslušníkom tretej krajiny, nachádza na území dotknutého členského štátu.(50) Postup podávania a posudzovania žiadostí podľa smernice 2003/86 teda v situácii opísanej v návrhu na začatie prejudiciálneho konania, zdá sa, stavia garanta, ktorý je štátnym príslušníkom tretej krajiny (v zmysle tejto smernice), do priaznivejšieho postavenia oproti postaveniu občana Únie, ktorého práva sú zakotvené v článku 20 ZFEÚ.
58. Domnievam sa preto, že odpoveď na zásadnú otázku, ktorú vnútroštátny súd položil v rámci svojej prvej otázky, spočíva v tom, že sporná správna prax je nezlučiteľná s článkom 20 ZFEÚ v spojení s článkami 7 a 24 Charty.
59. Ak sa Súdny dvor na rozdiel od môjho názoru bude domnievať, že sporná správna prax nepatrí do pôsobnosti článku 20 ZFEÚ, základné práva dotknutých osôb by neboli nevyhnutne bez ochrany. Vnútroštátny súd by musel posúdiť, či je táto prax zlučiteľná s článkom 8 EDĽP.(51) V tejto súvislosti sa musí dodržať zásada proporcionality.(52) Je teda otázne, či by sa dalo povedať, že správna prax, ktorá sa uplatňuje automaticky s cieľom zamietať žiadosti o povolenie na pobyt na účely zlúčenia rodiny bez dôkladného posúdenia, zohľadňuje faktory, ktoré sa majú posudzovať pri zisťovaní zaručenia práva na rodinný život.(53)
Vzťah závislosti v zmysle článku 20 ZFEÚ
60. Nasledujúce podrobné podotázky sú položené s cieľom určiť faktory, ktoré treba zohľadniť pri prípadnom posúdení týkajúcom sa vzťahu závislosti v zmysle článku 20 ZFEÚ v spojení článku 7 Charty.(54) Aké sú relevantné faktory, ktoré treba zohľadniť, pokiaľ ide o rodinný život a maloleté dieťa [prvá otázka písm. a) a b)]? Sú pre dané posúdenie relevantné nasledujúce faktory: či existuje pravdepodobnosť zneužitia postupu, konkrétne či sa rodinný život začal, keď už štátny príslušník tretej krajiny podliehal zákazu vstupu; či sa vykonali kroky s cieľom napadnúť zákaz vstupu predtým, než sa stal právoplatným; a či bol predmetný zákaz uložený z dôvodov verejného poriadku alebo z dôvodov neoprávneného pobytu [prvá otázka písm. c), d) a e)]?
61. Článok 7 Charty sa musí vykladať so zreteľom na článok 8 EDĽP.(55) Európsky súd pre ľudské práva (ďalej len „štrasburský súd“) rozhodol, že základným cieľom článku 8 je ochrana dotknutej osoby pred svojvoľným konaním verejných orgánov, hoci toto ustanovenie neukladá štátu všeobecnú povinnosť povoliť zlúčenie rodiny.(56) Posúdenie na účely článku 8 EDĽP zahŕňa vyváženie konkurujúcich si záujmov dotknutej osoby a štátu. Je nevyhnutné zvážiť dôsledky pretrhnutia rodinnej jednotky, ktoré by nastali v prípade vyhostenia rodinného príslušníka, ktorý je štátnym príslušníkom tretej krajiny. Zohľadňuje sa pritom dĺžka obdobia, počas ktorého príslušný štát toleroval prítomnosť tejto osoby na svojom území: či majú manželia (alebo partneri) spoločné zázemie, či je štátny príslušník tretej krajiny zodpovedný za každodennú starostlivosť o deti, ako aj za finančné povinnosti a citové väzby v rámci rodiny.(57)
62. Na druhej strane Súdny dvor už konštatoval, že samotná skutočnosť, že sa štátnemu príslušníkovi členského štátu môže zdať vhodné, aby s ním z dôvodov hospodárskej povahy alebo na účely zachovania jednoty rodiny na území Únie mohli rodinní príslušníci, ktorí nemajú štátnu príslušnosť členského štátu, bývať na území Únie, nestačí sama osebe na stanovenie, že občan Únie bude nútený opustiť územie Európskej únie, ak takéto právo nebude priznané.(58)
63. V EDĽP nie je zakotvené žiadne právo, ktoré zodpovedá článku 24 Charty. Hoci Charta nedefinuje pojem „dieťa“, zdá sa byť nesporné, že potomkovia pána R. I., pani M. J., pani N. N. N a pána O. I. O. sú deti v zmysle tohto ustanovenia. Treba posúdiť, či udržiavanie vzťahu s rodičom je v najlepšom záujme každého dieťaťa. Postavenie dieťaťa ako občana Únie a práva na pobyt, ktoré z neho plynú, samy osebe nezaručujú právo na pobyt jeho rodičom. Medzi relevantné skutočnosti patrí otázka starostlivosti o dieťa, ako aj otázka, či je dané dieťa právne, finančne alebo citovo závislé od rodiča, ktorý je štátnym príslušníkom tretej krajiny.(59)
64. V odpovedi na otázku vnútroštátneho súdu, či sa má uplatniť judikatúra Súdneho dvora týkajúca sa smernice 2004/38, sa mi zdá, že keďže situácie patriace do pôsobnosti tejto smernice patria aj do pôsobnosti práva Únie, možno vyvodiť niektoré zásady, najmä zásady týkajúce sa uplatňovania Charty, ktoré možno uplatniť analogicky. Osobitné kritériá, ktoré sa posudzujú podľa tejto smernice, však nemožno prevziať pri posudzovaní podľa článku 20 ZFEÚ. Podmienky, ktoré sa uplatňujú v prípade, keď si občan Únie želá získať právo pobytu v inom členskom štáte na obdobie dlhšie ako tri mesiace podľa článku 7 ods. 1 smernice 2004/38 a odvodené právo pobytu, ktoré sa rozširuje na štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sú rodinnými príslušníkmi tohto občana Únie, na základe článku 7 ods. 2 uvedenej smernice, nie sú priamo relevantné pri posudzovaní v zmysle článku 20 ZFEÚ.(60)
65. Podľa môjho názoru otázka, či sa rodinný život začal v čase, keď už štátny príslušník tretej krajiny podliehal zákazu vstupu, nie je automaticky relevantným hľadiskom. Samozrejme, je pravda, že rozsah práva Únie nemožno chápať tak, že kryje zneužitia. Zároveň však platí, že v súvislosti s posúdením, ktoré sa musí vykonať podľa článku 20 ZFEÚ, neexistuje priestor pre všeobecnú domnienku zneužitia v situácii, keď rodinná väzba vznikne v čase, keď štátny príslušník tretej krajiny vie, že sa na danom území zdržiava neoprávnene. Nemalo by sa ipso facto predpokladať, že dotknutá osoba si vytvorila rodinnú väzbu s cieľom ostať na území Únie. Dôkaz zneužívajúceho konania si vyžaduje jednak súbor objektívnych okolností, z ktorých vyplýva, že aj napriek formálnemu dodržaniu podmienok stanovených právnou úpravou Únie cieľ tejto právnej úpravy nebol dosiahnutý, a jednak subjektívny prvok spočívajúci v úmysle získať výhodu vyplývajúcu z právnej úpravy Únie tým, že sa umelo vytvárajú podmienky potrebné na získanie tejto výhody.(61) Okrem toho, hoci je pravda, že štrasburský súd opísal okolnosť, že príslušný štátny príslušník tretej krajiny sa stal rodičom v období, keď bolo jeho postavenie prisťahovalca neisté, ako „významnú skutočnosť“, Súdny dvor posúdil túto osobitnú skutočnosť vo vzťahu k ostatným okolnostiam veci.(62) Skutočnosť, že osoba sa stane rodičom dieťaťa v čase takejto neistoty, sa nevyhnutne nepovažuje za pokus zneužiť imigračné pravidlá.(63)
66. Už som vyjadrila názor, že vydanie rozhodnutia o návrate, ku ktorému je pripojený zákaz vstupu, by nemalo zohrávať úlohu pri posudzovaní, či existujú „veľmi osobitné situácie“, ktoré vedú k vzniku vzťahu závislosti v zmysle článku 20 ZFEÚ.(64) Je preto zbytočné posudzovať, či sa štátny príslušník tretej krajiny odvolal alebo požiadal o preskúmanie takéhoto opatrenia. Taktiež v tejto súvislosti netreba skúmať, či bol zákaz vstupu uložený z dôvodov verejného poriadku alebo výlučne z dôvodu neoprávneného pobytu. Vo vzťahu k druhému uvedenému treba poznamenať, že podľa smernice o návrate zákazy vstupu sa nevydávajú nezávisle od rozhodnutia o návrate.(65) Dôvodov verejného poriadku sa preto možno dovolávať len v prípade rozhodnutia o návrate. Vydať zákaz vstupu len z týchto dôvodov nie je možné.(66)
67. Naopak, ak posúdenie skutkových okolností v ktoromkoľvek konkrétnom prípade preukáže, že daný prípad nepatrí do pôsobnosti pojmu „veľmi osobitné situácie“, takýto prípad nepatrí do pôsobnosti práva Únie, pokiaľ ide o práva dotknutých občanov Únie. Za týchto okolností by príslušné orgány boli napriek tomu povinné vykonať posúdenie na základe článku 8 EDĽP, keďže všetky členské štáty sú signatármi tohto dohovoru.(67)
Smernica o návrate
68. Vnútroštátny súd sa tiež usiluje zistiť, či článok 5 smernice o návrate v spojení s článkami 7 a 24 Charty bráni spornej správnej praxi, pokiaľ týchto sedem prejednávaných vecí nepatrí do pôsobnosti článku 20 ZFEÚ (druhá otázka).
69. Belgicko tvrdí, že správna prax, ktorú vnútroštátny súd opísal vo svojom návrhu na začatie prejudiciálneho konania, je v súlade so smernicou o návrate. Cieľom tejto praxe je zabezpečiť, aby rozhodnutia o návrate boli skutočne konečné a aby nebolo možné znovu ich prejednať prostredníctvom mechanizmu „zadných dvierok“, ktorý umožňuje štátnym príslušníkom tretích krajín podliehajúcim platnému zákazu vstupu predložiť žiadosti o zlúčenie rodiny. To by bolo nezlučiteľné s účinnou politikou vyhostenia a bolo by to na úkor iných štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí rešpektujú rozhodnutia o návrate.
70. S analýzou Belgicka nesúhlasím.
71. Práva občanov Únie na slobodný pohyb a pobyt na území Európskej únie upravuje smernica o návrate. Touto smernicou sa zavádzajú pravidlá, ktoré sa uplatňujú na štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí nespĺňajú alebo prestali spĺňať podmienky vstupu alebo pobytu v členskom štáte.(68) Smernica o návrate nemá v zásade žiadny vplyv na to, či štátny príslušník tretej krajiny využíva odvodené práva podľa článku 20 ZFEÚ na pobyt s občanom Únie na území členského štátu. Takéto posúdenie sa uskutočňuje prostredníctvom ohraničenia práv, ktoré majú občania Únie, čo je záležitosť, ktorú smernica o návrate neupravuje. O to menej poskytuje smernica o návrate základ pre vnútroštátnu politiku spočívajúcu v automatickom odmietnutí posúdenia žiadostí o zlúčenie rodiny.
72. Posúdenie vykonávané v zmysle článku 5 smernice o návrate nie je nevyhnutne rovnaké ako posúdenie, ktoré sa vyžaduje na rozhodnutie o žiadosti o zlúčenie rodiny na základe článku 20 ZFEÚ. Článok 5 smernice o návrate odkazuje na potrebu zohľadnenia najlepších záujmov dieťaťa a rodinného života pri vykonávaní tejto smernice.(69) V rámci smernice o návrate sa maloletí bez sprievodu považujú za osobitne zraniteľnú skupinu, ak sa vyžaduje návrat do štátu ich pôvodu.(70) V takýchto prípadoch by sa preto mali zohľadniť najlepšie záujmy dieťaťa a jeho návrat by sa mal nariadiť až po posúdení týchto záujmov.(71) Pokiaľ ide o rodinný život, režim smernice naznačuje, že členské štáty by mali tento prvok zvážiť pri posudzovaní konkrétnych okolností prípadu týkajúcich sa dotknutej osoby.(72)
73. Posúdenie, či príslušné orgány zohľadnili najlepšie záujmy dieťaťa a rodinný život v súlade s článkom 5 písm. a) a b) smernice o návrate, preto nemusí nevyhnutne zahŕňať skutočnosti, ktoré sa zohľadňujú v prípade žiadosti o zlúčenie rodiny.(73) Okrem toho pri uložení zákazov vstupu v prejednávaných veciach nebolo možné vykonať takéto posúdenie, pretože žiadosti o zlúčenie rodiny boli podané až po vydaní rozhodnutí o návrate a uložení pripojených zákazov vstupu.
74. Vnútroštátny súd taktiež žiada o usmernenie k otázke, či je sporná správna prax zlučiteľná s právom Únie v prípadoch prijatia rozhodnutia o vyhostení (tretia otázka). Pri zohľadnení skutkových okolností uvedených v návrhu na začatie prejudiciálneho konania však nič nenaznačuje tomu, že takéto rozhodnutie (v zmysle článku 3 ods. 5 smernice o návrate) sa prijalo vo vzťahu k niektorému z navrhovateľov. Zdá sa mi teda, že na túto otázku netreba odpovedať. Pre úplnosť dodávam, že vzhľadom na nejasnosť spôsobenú používaním pojmu „rozhodnutie o vyhostení“ ako synonyma pojmu „rozhodnutie o návrate“ je možné, že vnútroštátny súd poukazuje na skutočnosť, že vo všetkých prípadoch, okrem prípadu pána R. I., sa na štátneho príslušníka tretej krajiny vzťahuje viac ako jedno rozhodnutie o návrate. Pri vykonávaní smernice o návrate sú členské štáty povinné zohľadniť článok 5.(74) Z týchto povinností neexistuje žiadna výnimka v prípadoch, keď sa na danú osobu vzťahujú neskoršie rozhodnutia o návrate. Preto treba vo vzťahu k takýmto rozhodnutiam zohľadniť povinnosti uvedené v článku 5 písm. a) a b).
75. Napriek tomu, že žiadosti o zlúčenie rodiny a rozhodnutia o návrate predstavujú samostatné postupy, otázky z nich vyplývajúce sa v určitom rozsahu môžu prekrývať. To však neznamená, že žiadosť o zlúčenie rodiny je „odvolaním“ alebo mechanizmom na obnovenie konania o návrate. Kritérium týkajúce sa „veľmi osobitných situácií“, ktoré treba splniť na preukázanie odvodených práv na pobyt pre štátneho príslušníka tretej krajiny na základe článku 20 ZFEÚ, je náročné. Vzhľadom na tieto okolnosti nesúhlasím s tým, že jednoduché posúdenie takýchto žiadostí narúša postupy stanovené v smernici o návrate.
Prejednávané veci
76. Ak so mnou bude Súdny dvor súhlasiť, že sedem prejednávaných prípadov patrí do pôsobnosti článku 20 ZFEÚ a že pravidlá stanovené v smernici o návrate by nemali byť súčasťou posúdenia veci samej, bude nevyhnutné, aby príslušné orgány v každom jednom prejednávanom prípade rozhodli, či v skutočnosti existuje vzťah závislosti medzi občanom Únie a rodinným príslušníkom, ktorý je štátnym príslušníkom tretej krajiny.(75) Posúdenie sa musí v prípade každého navrhovateľa vykonať s náležitým zreteľom na články 7 a 24 Charty.
77. Pokiaľ ide o pána R. I., pani M. J., pani N. N. N. a pána O. I. O., ktorí sú všetci rodičmi občana Únie, ktorý je maloletým dieťaťom, je okrem iného dôležité zohľadniť skutočnosť, že dieťa má jedného rodiča, ktorý je občanom Únie, a pokračovať s posudzovaním toho, ktorý rodič má (alebo či obaja rodičia majú) dieťa v osobnej starostlivosti a či je dieťa právne, finančne alebo citovo závislé od rodiča, ktorý je štátnym príslušníkom tretej krajiny.(76)
78. Situácia pána O. I. O je osobitná, pretože vnútroštátny súd vo svojom návrhu na začatie prejudiciálneho konania uvádza, že belgická matka jeho dieťaťa má dcéru vo svojej osobnej starostlivosti, že od neho nie je finančne závislá a že jeho styk s dcérou je prerušený na základe súdneho rozhodnutia. Táto informácia naznačuje, že by sa nemusel považovať za hlavného alebo prvoradého opatrovníka dieťaťa a že nemusí existovať žiadny vzťah závislosti.
79. Pokiaľ ide o pani K. A. a pána M. Z., dospelé deti belgického otca, príslušné orgány by mali vziať do úvahy, že túžba po zlúčení rodiny v Belgicku sama osebe nestačí.(77) Skutočnosť, že občan Únie poskytuje finančnú podporu dospelému dieťaťu, ktoré je štátnym príslušníkom tretej krajiny (pozri prípad pána M. Z.), nie je pri rozhodovaní o existencii vzťahu závislosti relevantná. Súdny dvor naopak konštatoval, „že práve vzťah závislosti medzi… občanom Únie a štátnym príslušníkom tretej krajiny, ktorému bolo odopreté právo na pobyt, môže narušiť potrebný účinok občianstva Únie, lebo práve táto závislosť by mohla viesť k tomu, že občan Únie by bol v dôsledku takéhoto zamietavého rozhodnutia skutočne nútený opustiť nielen územie členského štátu, ktorého je štátnym príslušníkom, ale aj územie Únie ako celku“.(78) Pokiaľ ide o dospelé dieťa rodiča, ktorý je občanom Únie, príkladom takýchto okolností môže byť situácia, keď sa starší alebo nevládny rodič spolieha na prítomnosť svojho dospelého dieťaťa, ktoré je štátnym príslušníkom tretej krajiny, a musel by opustiť Európsku úniu, ak bude dieťa z príslušného členského štátu vyhostené.
80. Na túto podstatnú skutočnosť by sa malo rovnako prihliadať aj v prípade posúdenia vykonaného vo vzťahu k pánovi B. A. Skutočnosť, že on a jeho partner nie sú pokrvnými príbuznými, podľa mňa nie je relevantná, pretože v zmysle vnútroštátneho práva sa považuje za rodinného príslušníka.(79)
81. Preto som dospela k záveru, že právo Únie, najmä článok 20 ZFEÚ v spojení s článkami 7 a 24 Charty, zakazuje vnútroštátnu prax spočívajúcu v tom, že príslušné orgány členského štátu automaticky odmietajú posúdenie žiadosti o povolenie na pobyt na ich území, ktorú podal štátny príslušník tretej krajiny podliehajúci rozhodnutiu o návrate a k nemu pripojenému zákazu vstupu s cieľom pripojiť sa k rodinnému príslušníkovi, ktorý je občanom Únie zdržiavajúcim sa v členskom štáte, ktorého je štátnym príslušníkom a ktorý nikdy neuplatnil svoje práva na slobodu pohybu. Smernica o návrate neposkytuje základ na odôvodnenie takejto praxe. Práve naopak, pred tým, než vnútroštátne orgány prijmú rozhodnutie o žiadosti o zlúčenie rodiny, sa musia posúdiť jednotlivé okolnosti konkrétneho prípadu.
O štvrtej otázke
82. Vnútroštátny súd žiada o objasnenie výkladu článku 11 ods. 3 smernice o návrate, ktorý sa týka zrušenia alebo pozastavenia zákazu vstupu. Vznesené sú štyri konkrétne otázky. Tie sa týkajú aj výkladu tretieho a štvrtého pododseku článku 11 ods. 3,(80) ako aj toho, či predmetné vnútroštátne ustanovenia, najmä tie, ktoré sa týkajú zrušenia alebo pozastavenia zákazu vstupu, sú zlučiteľné s právom Únie.(81)
83. Začnem niekoľkými všeobecnými poznámkami týkajúcimi sa zákazov vstupu, ktoré sú predmetom štvrtej otázky. Podľa vnútroštátnych pravidiel zákaz vstupu platí odo dňa jeho oznámenia, a nie od dátumu, keď dotknutý štátny príslušník tretej krajiny opustí územie Belgicka. Súdny dvor však konštatoval, že takéto zákazy majú dopĺňať rozhodnutia o návrate.(82) Taktiež uviedol, že obdobie trvania zákazu vstupu začína plynúť až odo dňa, keď dotknutá osoba skutočne opustila územie Únie.(83) Na neoprávnený pobyt dotknutého štátneho príslušníka tretej krajiny sa vzťahuje rozhodnutie o návrate, nie zákaz vstupu. Zdá sa, že vnútroštátne pravidlá opísané v návrhu na začatie prejudiciálneho konania v tejto súvislosti neodrážajú znenie, cieľ a štruktúru smernice o návrate.
84. Z môjho názoru, že článok 20 ZFEÚ vylučuje spornú správnu prax, ďalej vyplýva, že sa domnievam, že pravidlá týkajúce sa zákazu vstupu nie sú relevantné pre posúdenie, ktoré sa má vykonať na účely tohto ustanovenia, keďže pri žiadostiach o zlúčenie rodiny sa musí posudzovať ich skutková podstata. Ak by teda príslušné orgány v každom konkrétnom prípade rozhodli, že takáto žiadosť má byť povolená, znamenalo by to, že pobyt žiadateľa na štátnom území bude oprávnený a, na základe článku 2 ods. 1, že smernica o návrate sa už na neho nemôže vzťahovať, pretože jeho pobyt sa už nebude považovať za nelegálny v zmysle článku 3 ods. 2 tejto smernice.(84)
85. Naopak, ak tieto orgány rozhodnú, že žiadosť nemôže uspieť, prítomnosť žiadateľa na štátnom území bude aj naďalej patriť do pôsobnosti definície pojmu „nelegálny pobyt“ a bude podliehať existujúcemu rozhodnutiu o návrate a k nemu pripojenému zákazu vstupu. Následne bude úlohou príslušných orgánov, aby vykonali toto rozhodnutie v súlade so smernicou o návrate tým, že prijmú potrebné opatrenia, akým je napríklad rozhodnutie o vyhostení podľa článku 8 tejto smernice. Na každé takéto rozhodnutie sa samozrejme budú vzťahovať procesné záruky uvedené v kapitole III.
86. Keďže v súvislosti s prípadmi, ktoré sú predmetom sporu vo veci samej, ešte nebolo prijaté žiadne rozhodnutie o veci samej, nie je, prísne vzaté, potrebné vykladať článok 11 ods. 3 smernice o návrate s cieľom vyriešiť tieto prípady. Je možné, že uvedené ustanovenie bude relevantné v neskoršom štádiu, ale to závisí od výsledku posúdenia skutkovej podstaty, ktoré príslušné orgány vykonajú vo všetkých prípadoch. Preto navrhujem, aby Súdny dvor na štvrtú otázku neodpovedal.
Návrh
87. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy sa domnievam, že odpoveď na otázky, ktoré položila Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (Rada pre cudzinecké spory, Belgicko), by mala znieť takto:
– Právo Európskej únie, najmä článok 20 ZFEÚ v spojení s článkami 7 a 24 Charty základných práv Európskej únie, zakazuje vnútroštátnu prax spočívajúcu v tom, že príslušné orgány členského štátu automaticky odmietajú posúdenie žiadosti o povolenie na pobyt na ich území, ktorú podal štátny príslušník tretej krajiny podliehajúci rozhodnutiu o návrate a k nemu pripojenému zákazu vstupu s cieľom pripojiť sa k rodinnému príslušníkovi, ktorý je občanom Únie zdržiavajúcim sa v členskom štáte, ktorého je štátnym príslušníkom, a ktorý nikdy neuplatnil svoje práva na slobodu pohybu.
– Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2008/115/ES zo 16. decembra 2008 o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území, neposkytuje základ na odôvodnenie takejto praxe.
– Naopak, v takomto prípade treba posúdiť jednotlivé okolnosti konkrétneho prípadu pred tým, než vnútroštátne orgány prijmú rozhodnutie o žiadosti o zlúčenie rodiny.