ARREST VAN HET GERECHT (Grote kamer)
13 september 2023 (*)
„Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Venezuela – Verbod op de verkoop, levering, overdracht of uitvoer van bepaalde goederen en diensten – Recht om te worden gehoord – Motiveringsplicht – Materiële onjuistheid van de feiten – Kennelijke beoordelingsfout – Internationaal publiekrecht”
In zaak T‑65/18 RENV,
Bolivariaanse Republiek Venezuela, vertegenwoordigd door F. Di Gianni, P. Palchetti, C. Favilli en A. Scalini, advocaten,
verzoekende partij,
tegen
Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door M. Bishop en A. Antoniadis als gemachtigden,
verwerende partij,
wijst
HET GERECHT (Grote kamer),
samengesteld als volgt: M. van der Woude, president, S. Papasavvas, D. Spielmann, A. Marcoulli, R. da Silva Passos, M. Jaeger, S. Frimodt Nielsen, H. Kanninen, S. Gervasoni, N. Półtorak, I. Reine (rapporteur), T. Pynnä, E. Tichy-Fisslberger, W. Valasidis en S. Verschuur, rechters,
griffier: I. Kurme, administrateur,
gezien de stukken,
gezien het arrest van 22 juni 2021, Venezuela/Raad (Geraaktheid van een derde staat) (C‑872/19 P, EU:C:2021:507),
na de terechtzitting op 3 maart 2023,
het navolgende
Arrest
1 Met haar beroep krachtens artikel 263 VWEU verzoekt de Bolivariaanse Republiek Venezuela om nietigverklaring van, ten eerste de artikelen 2, 3, 6 en 7 van verordening (EU) 2017/2063 van de Raad van 13 november 2017 betreffende beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Venezuela (PB 2017, L 295, blz. 21; hierna: „bestreden verordening”), ten tweede uitvoeringsverordening (EU) 2018/1653 van de Raad van 6 november 2018 tot uitvoering van de bestreden verordening (PB 2018, L 276, blz. 1), voor zover deze haar betreft, en ten derde besluit (GBVB) 2018/1656 van de Raad van 6 november 2018 tot wijziging van besluit (GBVB) 2017/2074 betreffende beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Venezuela (PB 2018, L 276, blz. 10), voor zover dit besluit haar betreft.
Voorgeschiedenis van het geding
2 Op 13 november 2017 heeft de Raad van de Europese Unie besluit (GBVB) 2017/2074 betreffende beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Venezuela (PB 2017, L 295, blz. 60) vastgesteld. Dat besluit bevat ten eerste in essentie een verbod op de export naar Venezuela van wapens, militaire uitrusting of andere uitrusting die kan worden gebruikt voor binnenlandse repressie, evenals bewakingsapparatuur, -technologie of -software. Ten tweede omvat het een verbod op het verstrekken van financiële, technische of andere bijstand in verband met die apparatuur en technologie aan Venezuela. Ten derde voorziet het in de mogelijkheid om maatregelen te nemen om tegoeden en economische middelen van personen, entiteiten en lichamen te bevriezen. Op de datum van vaststelling bevatte besluit 2017/2074 nog geen namen van personen of entiteiten.
3 Volgens overweging 1 ervan is besluit 2017/2074 vastgesteld vanwege de grote bezorgdheid van de Europese Unie omtrent de aanhoudende verslechtering van de toestand van de democratie, de rechtsstaat en de mensenrechten in Venezuela.
4 Op 13 november 2017 heeft de Raad – op grondslag van artikel 215 VWEU en besluit 2017/2074 – eveneens de bestreden verordening vastgesteld.
5 Artikel 2 van de bestreden verordening bepaalt het volgende:
„1. Er geldt een verbod op:
a) het direct of indirect verlenen van technische bijstand, tussenhandeldiensten en andere diensten in verband met de in de gemeenschappelijke lijst van militaire goederen van de [Unie] vermelde goederen en technologieën en in verband met de verstrekking, de fabricage, het onderhoud en het gebruik van in de gemeenschappelijke lijst van militaire goederen van de [Unie] vermelde goederen en technologieën, aan natuurlijke personen, rechtspersonen, entiteiten of lichamen in, of voor gebruik in Venezuela;
b) het direct of indirect verstrekken van financiering of financiële steun in verband met de in de gemeenschappelijke lijst van militaire goederen van de [Unie] vermelde goederen en technologieën, met inbegrip van met name subsidies, leningen en exportkredietverzekering, alsmede verzekering en herverzekering, voor de verkoop, de levering, de overdracht of de uitvoer van dergelijke goederen, of het verlenen van daarmee verband houdende technische bijstand, tussenhandeldiensten en andere diensten, direct of indirect aan personen, entiteiten of lichamen in, of voor gebruik in Venezuela.
[…]”
6 Artikel 3 van de bestreden verordening bepaalt:
„Er geldt een verbod op:
a) de directe of indirecte verkoop, levering, overdracht aan of uitvoer naar natuurlijke personen, rechtspersonen, entiteiten of lichamen in of voor gebruik in Venezuela van de in bijlage I vermelde uitrusting die voor binnenlandse repressie zou kunnen worden gebruikt, ongeacht of die uitrusting van oorsprong is uit de Unie;
b) het direct of indirect verlenen aan natuurlijke personen, rechtspersonen, entiteiten of lichamen in of voor gebruik in Venezuela van technische bijstand, tussenhandeldiensten en andere diensten die verband houden met de onder a) bedoelde uitrusting;
c) het direct of indirect verstrekken aan natuurlijke personen, rechtspersonen, entiteiten of lichamen in of voor gebruik in Venezuela van financiering of financiële bijstand, met inbegrip van met name subsidies, leningen en exportkredietverzekering, alsmede verzekering en herverzekering, die verband houdt met de onder a) bedoelde uitrusting.”
7 In afwijking van de artikelen 2 en 3 bepaalt artikel 4 van de bestreden verordening dat de bevoegde autoriteiten van de lidstaten op door hen passend geachte voorwaarden toestemming kunnen verlenen voor bepaalde transacties.
8 Artikel 6 van de bestreden verordening luidt als volgt:
„1. Het is verboden de in bijlage II vermelde apparatuur, technologie of software, al dan niet van oorsprong uit de Unie, direct of indirect te verkopen, te leveren, over te dragen aan of uit te voeren naar personen, entiteiten of lichamen in Venezuela of voor gebruik in Venezuela, tenzij de op de websites in bijlage III vermelde bevoegde autoriteit van de relevante lidstaat daartoe vooraf toestemming heeft verleend.
2. De op de websites in bijlage III vermelde bevoegde autoriteiten van de lidstaten verlenen geen toestemming als bedoeld in lid 1, indien zij redelijke gronden hebben om aan te nemen dat de bedoelde apparatuur, technologie of software door de regering van Venezuela, door overheidsorganen, -bedrijven of -agentschappen, of door personen of entiteiten die namens deze of op hun aanwijzing handelen, zou worden gebruikt voor binnenlandse repressie.
3. Bijlage II omvat apparatuur, technologie of software die voornamelijk bestemd is voor gebruik in toezicht op of interceptie van internetcommunicatie of telefoongesprekken.
[…]”
9 Artikel 7, lid 1, van de bestreden verordening bepaalt:
„Tenzij de op de websites in bijlage III vermelde bevoegde autoriteit van de relevante lidstaat daartoe voorafgaandelijk toestemming heeft verleend overeenkomstig artikel 6, lid 2, geldt een verbod op:
a) het direct of indirect verlenen van technische bijstand of tussenhandeldiensten in verband met de in bijlage II vermelde apparatuur, technologie en software, of in verband met het installeren, leveren, vervaardigen, onderhouden en gebruiken van de in bijlage II vermelde apparatuur en technologie, of in verband met het leveren, installeren, in werking stellen of actualiseren van in bijlage II vermelde software aan personen, entiteiten of lichamen in Venezuela of voor gebruik in Venezuela;
b) het direct of indirect verstrekken van financiering of financiële bijstand in verband met de in bijlage II vermelde uitrusting, technologie en software aan personen, entiteiten of lichamen in Venezuela of bestemd voor gebruik in Venezuela;
c) het verlenen van diensten van enige aard voor toezicht of interceptie van telecommunicatie of internet aan, of direct of indirect ten behoeve van de regering van Venezuela, overheidsorganen, -bedrijven en -agentschappen of personen of entiteiten die namens deze of op hun aanwijzing handelen.”
10 Daarnaast voorziet artikel 8 van de bestreden verordening in de bevriezing van de financiële activa die toebehoren aan „in de bijlagen IV en V [van deze verordening] vermelde” natuurlijke of rechtspersonen, entiteiten of lichamen. Op de datum van vaststelling bevatte de bestreden verordening nog geen namen van personen of entiteiten.
11 Overeenkomstig artikel 20 van de bestreden verordening zijn de beperkende maatregelen van toepassing:
„a) op het grondgebied van de Unie, met inbegrip van haar luchtruim;
b) aan boord van vlieg- of vaartuigen die onder de rechtsbevoegdheid van een lidstaat vallen;
c) op alle zich binnen of buiten het grondgebied van de Unie bevindende natuurlijke personen die onderdaan van een lidstaat zijn;
d) op alle volgens het recht van een lidstaat erkende of opgerichte rechtspersonen, entiteiten of lichamen, binnen of buiten het grondgebied van de Unie;
e) op alle rechtspersonen, entiteiten of lichamen ten aanzien van alle geheel of gedeeltelijk binnen de Unie verrichte zakelijke transacties.”
12 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 6 februari 2018 en aangepast bij memorie neergelegd op 17 januari 2019, heeft de Bolivariaanse Republiek Venezuela bij het Gerecht beroep ingesteld tot nietigverklaring van, ten eerste, de bestreden verordening, ten tweede, uitvoeringsverordening 2018/1653 en, ten derde, besluit 2018/1656, voor zover de bepalingen van deze handelingen haar betreffen.
13 Bij afzonderlijke akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 3 mei 2018, heeft de Raad krachtens artikel 130 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen.
14 Bij arrest van 20 september 2019, Venezuela/Raad (T‑65/18, EU:T:2019:649; hierna: „oorspronkelijk arrest”), heeft het Gerecht, wat de bestreden verordening betreft, geoordeeld dat de Bolivariaanse Republiek Venezuela het met haar beroep voorzien had op de artikelen 2, 3, 6 en 7 van deze verordening. Vervolgens heeft het Gerecht het beroep niet-ontvankelijk verklaard op grond dat de Bolivariaanse Republiek Venezuela niet rechtstreeks werd geraakt door de bestreden verordening en dus geen procesbevoegdheid had. Dientengevolge heeft het Gerecht het beroep niet-ontvankelijk verklaard wat uitvoeringsverordening 2018/1653 betreft. Wat besluit 2018/1656 tot wijziging van besluit 2017/2074 betreft, is het beroep niet-ontvankelijk verklaard op grond dat de Bolivariaanse Republiek Venezuela in haar gedinginleidend stuk niet om nietigverklaring van laatstgenoemd besluit had verzocht.
15 Bij arrest van 22 juni 2021, Venezuela/Raad (Geraaktheid van een derde staat) (C‑872/19 P, EU:C:2021:507; hierna: „arrest in hogere voorziening”), heeft het Hof, na eerst te hebben geoordeeld dat het Gerecht definitief uitspraak had gedaan over het beroep van de Bolivariaanse Republiek Venezuela voor zover het strekte tot nietigverklaring van uitvoeringsverordening 2018/1653 en besluit 2018/1656, het oorspronkelijke arrest vernietigd voor zover daarbij het beroep tot nietigverklaring van de artikelen 2, 3, 6 en 7 van de bestreden verordening was verworpen.
16 Het Hof heeft geoordeeld dat de beperkende maatregelen in kwestie rechtstreekse gevolgen hadden op de rechtspositie van de Bolivariaanse Republiek Venezuela. Het Hof heeft daarom het enige middel in hogere voorziening toegewezen en het oorspronkelijke arrest op dit punt vernietigd.
17 Overeenkomstig artikel 61, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft het Hof geoordeeld dat het over alle noodzakelijke gegevens beschikte om definitief uitspraak te doen over de ontvankelijkheid van het door de Bolivariaanse Republiek Venezuela ingestelde beroep.
18 Het Hof heeft aldus geoordeeld dat de Bolivariaanse Republiek Venezuela procesbelang had. Daarnaast heeft het geoordeeld dat uit de bewoordingen zelf van de artikelen 2, 3, 6 en 7 van de bestreden verordening volgt dat de in die bepalingen neergelegde verboden, onverminderd de afwijkende maatregelen of maatregelen inzake het verlenen van toestemming waarin die bepalingen voorzien en die in het geding niet aan de orde zijn, geen uitvoeringsmaatregelen zijn in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU.
19 Het Hof oordeelde daarom dat „aan de voorwaarden van het derde onderdeel van artikel 263, vierde alinea, VWEU [was] voldaan” en dat bijgevolg het beroep dat bij het Gerecht was ingesteld door de Bolivariaanse Republiek Venezuela ontvankelijk was voor zover het strekte tot nietigverklaring van de artikelen 2, 3, 6 en 7 van de bestreden verordening.
20 Het Hof heeft de beslissing omtrent de kosten aangehouden en de zaak naar het Gerecht terugverwezen voor een uitspraak ten gronde.
Conclusies van partijen na verwijzing
21 De Bolivariaanse Republiek Venezuela verzoekt het Gerecht:
– ten eerste de bestreden verordening, ten tweede uitvoeringsverordening 2018/1653 en ten derde besluit 2018/1656 nietig te verklaren, voor zover de bepalingen ervan haar betreffen;
– de Raad te verwijzen in de kosten.
22 De Raad verzoekt het Gerecht:
– het beroep te verwerpen;
– de Bolivariaanse Republiek Venezuela te verwijzen in de kosten.
In rechte
23 Ter ondersteuning van haar beroep voert de Bolivariaanse Republiek Venezuela vier middelen aan, waarvan het eerste is ontleend aan schending van het recht om te worden gehoord, het tweede aan schending van de motiveringsplicht, het derde aan materiële onjuistheid van de feiten en kennelijk onjuiste beoordeling van de politieke situatie in Venezuela, en het vierde aan de oplegging van onrechtmatige tegenmaatregelen en schending van het internationaal recht.
Opmerkingen vooraf
Omvang van het geding
24 Er zij aan herinnerd dat artikel 61 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, dat krachtens artikel 53, eerste alinea, ervan van toepassing is op het Gerecht, bepaalt dat wanneer de hogere voorziening gegrond is en de zaak wordt terugverwezen naar het Gerecht voor verdere afdoening, het Gerecht gebonden is aan de beslissing van het Hof over de rechtsvragen. Wanneer het Hof een arrest vernietigt en de zaak terugverwijst naar het Gerecht, wordt de zaak overeenkomstig artikel 215 van zijn Reglement voor de procesvoering dus door het arrest van het Hof aanhangig bij het Gerecht, en dient het zich opnieuw uit te spreken over alle door de verzoekende partij aangevoerde middelen tot nietigverklaring, met uitsluiting van de elementen van het dictum die niet zijn vernietigd door het Hof en van de overwegingen die de noodzakelijke grondslag voor die elementen vormen, aangezien deze kracht van gewijsde hebben gekregen (arresten van 18 november 2020, H/Raad, T‑271/10 RENV II, EU:T:2020:548, punt 38, en 21 december 2021, Gmina Miasto Gdynia en Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo/Commissie, T‑263/15 RENV, niet gepubliceerd, EU:T:2021:927, punt 26).
25 In hogere voorziening heeft het Hof het oorspronkelijke arrest vernietigd voor zover daarbij het door de Bolivariaanse Republiek Venezuela ingestelde beroep tot nietigverklaring van de artikelen 2, 3, 6 en 7 van de bestreden verordening niet-ontvankelijk was verklaard. Bovendien blijkt uit de punten 75 en 76 van het arrest in hogere voorziening dat het Hof definitief uitspraak heeft gedaan over de ontvankelijkheid van het beroep voor zover het deze artikelen van de verordening betreft.
26 Voorts is, zoals het Hof in punt 20 van het arrest in hogere voorziening heeft vastgesteld, het oorspronkelijke arrest definitief geworden op het punt van de niet-ontvankelijkheid van het beroep wat uitvoeringsverordening 2018/1653 en besluit 2018/1656 betreft.
27 In punt 82 van de memorie van repliek, die is neergelegd na de uitspraak van het arrest in hogere voorziening, herhaalt de Bolivariaanse Republiek Venezuela in haar eerste conclusie haar vordering tot nietigverklaring van uitvoeringsverordening 2018/1653 en besluit 2018/1656. Aangezien over de ontvankelijkheid van dit onderdeel van de vordering, voor zover het strekt tot nietigverklaring van bovengenoemde handelingen, definitief uitspraak is gedaan in het oorspronkelijke arrest, moet het beroep tot nietigverklaring van die handelingen, voor zover het in de memorie van repliek wordt herhaald, niet-ontvankelijk worden verklaard.
28 Hieruit volgt dat het Gerecht zich in de onderhavige zaak uitsluitend dient uit te spreken over de gegrondheid van alle middelen die de Bolivariaanse Republiek Venezuela ter ondersteuning van haar verzoek tot nietigverklaring van de artikelen 2, 3, 6 en 7 van de bestreden verordening heeft aangevoerd.
Aard van de betrokken beperkende maatregelen
29 Om te beginnen moet worden opgemerkt dat de – individuele dan wel algemene – strekking van de beperkende maatregelen van de artikelen 2, 3, 6 en 7 van de bestreden verordening van beslissende invloed is op de aard en de omvang, niet alleen van de door het Gerecht uit te oefenen toetsing, maar ook van de rechten die de Bolivariaanse Republiek Venezuela zou kunnen genieten. Derhalve moet worden vastgesteld of die beperkende maatregelen een algemene strekking dan wel een individuele strekking hebben.
30 In dit verband zij eraan herinnerd dat een verordening tot vaststelling van beperkende maatregelen enerzijds beperkende maatregelen van algemene strekking kan omvatten, waarvan de werkingssfeer wordt bepaald aan de hand van objectieve criteria, en anderzijds individuele beperkende maatregelen tegen geïdentificeerde natuurlijke of rechtspersonen kan omvatten (zie in die zin arrest van 6 september 2018, Bank Mellat/Raad, C‑430/16 P, EU:C:2018:668, punten 55 en 56).
31 In casu moet worden opgemerkt dat de beperkende maatregelen van de artikelen 2, 3, 6 en 7 van de bestreden verordening overeenkomstig artikel 215, lid 1, VWEU maatregelen zijn die de economische betrekkingen met een derde land verbreken of beperken met betrekking tot bepaalde goederen – te weten uitrusting die voor binnenlandse repressie zou kunnen worden gebruikt en communicatieapparatuur die oneigenlijk zou kunnen worden gebruikt – en bepaalde diensten. Deze maatregelen zijn niet gericht tegen geïdentificeerde natuurlijke of rechtspersonen, maar zijn van toepassing op objectief bepaalde situaties en op een categorie personen die op algemene en abstracte wijze worden beoogd.
32 Anders dan de Bolivariaanse Republiek Venezuela stelt, kan de loutere vermelding van de „regering van Venezuela” in artikel 6, lid 2, en artikel 7, lid 1, onder c), van de bestreden verordening deze vaststelling niet ter discussie stellen. Er moet namelijk worden opgemerkt dat deze bepalingen geen betrekking hebben op de Bolivariaanse Republiek Venezuela, maar, wat artikel 6, lid 2, van die verordening betreft, op de „regering van Venezuela, […] overheidsorganen, -bedrijven of -agentschappen, of […] personen of entiteiten die namens deze of op hun aanwijzing handelen” en, wat artikel 7, lid 1, onder c), van die verordening betreft, op de „regering van Venezuela, overheidsorganen, -bedrijven en -agentschappen, of personen of entiteiten die namens deze of op hun aanwijzing handelen”, dat wil zeggen algemene en abstracte categorieën van personen of entiteiten. De Bolivariaanse Republiek Venezuela wordt in bovengenoemde bepalingen dus niet met name genoemd.
33 Daarom heeft het Hof in punt 92 van het arrest in hogere voorziening geoordeeld dat de bestreden verordening een algemene strekking heeft „voor zover zij bepalingen bevat zoals die van de artikelen 2, 3, 6 en 7 ervan, die algemene en abstracte categorieën van adressaten verbieden bepaalde transacties te verrichten met eveneens op algemene en abstracte wijze genoemde entiteiten”.
34 Hieruit volgt dat de beperkende maatregelen van de artikelen 2, 3, 6 en 7 van de bestreden verordening beperkende maatregelen van algemene strekking zijn.
35 Tegen deze achtergrond moeten de door de Bolivariaanse Republiek Venezuela aangevoerde middelen worden onderzocht.
Eerste middel: schending van het recht om te worden gehoord
36 De Bolivariaanse Republiek Venezuela betoogt dat zij krachtens het algemene internationaal recht en de fundamentele beginselen van de Unie, met name artikel 41, lid 2, onder a), van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, het recht had om vóór de vaststelling van de bestreden verordening te worden gehoord, temeer daar zij procesbevoegdheid heeft. Aangezien zij door de betrokken beperkende maatregelen wordt geraakt, is er geen reden waarom dit recht in casu niet van toepassing zou zijn.
37 In het bijzonder betreurt de Bolivariaanse Republiek Venezuela dat de Raad de bestreden verordening heeft vastgesteld zonder haar vooraf te informeren of te horen, met name over de vermeende schendingen van de Venezolaanse grondwet, de democratische beginselen en de mensenrechten.
38 De Raad betwist de argumenten van de Bolivariaanse Republiek Venezuela.
39 Er dient op te worden gewezen dat volgens vaste rechtspraak het recht om te worden gehoord in de context van een administratieve procedure die betrekking heeft op een specifieke persoon, dat ook in acht moet worden genomen wanneer er geen procedureregeling bestaat, niet kan worden getransponeerd naar de context van de procedure zoals bedoeld in artikel 29 VEU en die van artikel 215 VWEU, die – zoals in casu – leiden tot de vaststelling van maatregelen met algemene strekking (zie arrest van 13 september 2018, Rosneft e.a./Raad, T‑715/14, EU:T:2018:544, niet gepubliceerd, punt 133 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Geen enkele bepaling verplicht de Raad om elke persoon op wie een nieuw criterium met algemene strekking mogelijk betrekking heeft, op de hoogte te brengen van de vaststelling van dat criterium (arrest van 17 februari 2017, Islamic Republic of Iran Shipping Lines e.a./Raad, T‑14/14 en T‑87/14, EU:T:2017:102, punt 98).
40 De Bolivariaanse Republiek Venezuela beroept zich op artikel 41, lid 2, onder a), van het Handvest van de grondrechten. Er moet worden opgemerkt dat deze bepaling echter van toepassing is op „individuele maatregelen” tegen een persoon, zodat zij niet kan worden ingeroepen in het kader van de vaststelling van maatregelen van algemene strekking, zoals in casu.
41 Bovendien beroept de Bolivariaanse Republiek Venezuela zich op een arrest van het Internationaal Gerechtshof van 25 september 1997 in de zaak Gabčíkovo-Nagymaros [Project (Hongarije/Slowakije), I.C.J. Reports 1997, blz. 7, punten 83 en 84]. Dat arrest heeft echter uitsluitend betrekking op de bijzondere context waarin tegenmaatregelen worden opgelegd, hetgeen in het kader van het vierde middel zal worden onderzocht.
42 Daarnaast is de bestreden verordening een handeling van algemene strekking die een keuze van de Unie op het gebied van het internationale beleid weerspiegelt. De verbreking of de beperking van de economische betrekkingen met een derde land op grond van artikel 215, lid 1, VWEU vloeit immers voort uit de bepaling van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) in de zin van artikel 24, lid 1, tweede alinea, VEU, aangezien die beperking of verbreking de vaststelling impliceert van maatregelen in reactie op een bijzondere internationale situatie, naar goeddunken van de autoriteiten van de Unie, teneinde een dergelijke situatie te beïnvloeden. Het horen van het betrokken derde land voorafgaand aan de vaststelling van een verordening tot uitvoering van dergelijk buitenlands beleid zou erop neerkomen dat de Raad wordt verplicht besprekingen te voeren die veel weg hebben van internationale onderhandelingen met dat land, waardoor het effect dat wordt beoogd door het opleggen van economische maatregelen aan dat land, namelijk druk op dat land uitoefenen teneinde een gedragswijziging teweeg te brengen, zou worden uitgehold.
43 Bovendien kan het feit dat de Bolivariaanse Republiek Venezuela rechtstreeks wordt geraakt door de artikelen 2, 3, 6 en 7 van de bestreden verordening haar op zich niet het recht verlenen om te worden gehoord (zie in die zin arresten van 14 oktober 1999, Atlanta/Europese Gemeenschap, C‑104/97 P, EU:C:1999:498, punten 34 en 35, en 11 september 2002, Alpharma/Raad, T‑70/99, EU:T:2002:210, punt 388).
44 Gelet op het voorgaande moet derhalve worden geoordeeld dat de Bolivariaanse Republiek Venezuela zich in casu niet kan beroepen op het recht om te worden gehoord met betrekking tot de beperkende maatregelen van de artikelen 2, 3, 6 en 7 van de bestreden verordening.
45 Het eerste middel moet dan ook worden afgewezen.
Tweede middel: schending van de motiveringsplicht
46 De Bolivariaanse Republiek Venezuela betoogt in de eerste plaats dat de bestreden verordening ontoereikend is gemotiveerd. Deze verordening zou namelijk vage en algemene overwegingen bevatten. Volgens de Bolivariaanse Republiek Venezuela had de Raad, gelet op de inmenging die de beperkende maatregelen in haar interne aangelegenheden vormen, een uitgebreidere motivering moeten geven.
47 In de tweede plaats bevat de bestreden verordening, ook wanneer zij in samenhang met besluit 2017/2074 wordt gelezen, geen bewijselementen of een opsomming daarvan die het opleggen van de beperkende maatregelen rechtvaardigt. Bijgevolg is de Bolivariaanse Republiek Venezuela niet in staat om te beoordelen of de beperkende maatregelen gerechtvaardigd waren en om passend te reageren.
48 De Raad betwist de argumenten van de Bolivariaanse Republiek Venezuela.
49 Volgens vaste rechtspraak hangt de omvang van de motiveringsplicht af van de aard van de betrokken handeling en kan de motivering in het geval van handelingen met een algemene strekking worden beperkt tot het aangeven van, ten eerste, de algemene situatie die tot de vaststelling van de handeling heeft geleid en, ten tweede, de algemene doelstellingen die met de handeling worden nagestreefd (arresten van 19 november 1998, Spanje/Raad, C‑284/94, EU:C:1998:548, punt 28; 28 maart 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punt 120, en 17 september 2020, Rosneft e.a./Raad, C‑732/18 P, niet gepubliceerd, EU:C:2020:727, punt 68).
50 Er zij aan herinnerd dat de verplichting om een handeling te motiveren een wezenlijk vormvoorschrift is dat moet worden onderscheiden van de vraag naar de gegrondheid van de motivering, die de inhoudelijke rechtmatigheid van de litigieuze handeling betreft (arrest van 14 juli 2021, Cabello Rondón/Raad, T‑248/18, niet gepubliceerd, EU:T:2021:450, punt 45).
51 Wat in casu de algemene situatie betreft die tot de vaststelling van de beperkende maatregelen heeft geleid, blijkt uit overweging 1 van de bestreden verordening dat „[i]n het licht van de voortdurende verslechtering van de toestand inzake democratie, de rechtsstaat en de mensenrechten in Venezuela […] de Unie bij herhaling uiting [heeft] gegeven aan haar bezorgdheid en alle politieke actoren en instellingen in Venezuela [heeft] opgeroepen om constructief samen te werken voor een oplossing van de crisis in het land, de volledige eerbiediging van de rechtsstaat en de mensenrechten, de democratische instellingen en de scheiding der machten”.
52 Voorts blijkt uit overweging 3 van de bestreden verordening dat deze is vastgesteld ter uitvoering, op het niveau van de Unie, van besluit 2017/2074. Bovendien wordt in overweging 2 van die verordening melding gemaakt van de beperkende maatregelen in besluit 2017/2074, die zijn overgenomen in de artikelen 2, 3, 6 en 7 van de bestreden verordening. De in besluit 2017/2074 aangevoerde redenen ter ondersteuning van de vaststelling van die maatregelen vormen dus de context van de vaststelling ervan, hetgeen de Bolivariaanse Republiek Venezuela bij lezing van de bestreden verordening had kunnen begrijpen.
53 Zo blijkt uit overweging 1 van besluit 2017/2074 dat de Unie „zich grote zorgen [blijft] maken over de aanhoudende verslechtering van de toestand van de democratie, de rechtsstaat en de mensenrechten in Venezuela”, hetgeen in de overwegingen 2 tot en met 7 van dat besluit nader is uitgewerkt.
54 Voorts blijkt uit overweging 8 van besluit 2017/2074 dat het, „[g]ezien het risico op verder geweld, buitensporig gebruik van dwang en schendingen of misbruik van de mensenrechten, […] daarenboven aangewezen [is] dat beperkende maatregelen worden opgelegd in de vorm van een wapenembargo, alsmede specifieke maatregelen tot het opleggen van beperkingen inzake uitrusting die kan dienen voor binnenlandse repressie en betreffende het voorkomen van misbruik van communicatieapparatuur”.
55 Bijgevolg is de algemene situatie die tot de vaststelling van de beperkende maatregelen heeft geleid uitvoerig door de Raad uiteengezet en kon de Bolivariaanse Republiek Venezuela daar niet onkundig van zijn.
56 Wat de beoogde doelstellingen van de beperkende maatregelen betreft, volgt uit overweging 8 van besluit 2017/2074 dat de beperkende maatregelen ertoe strekken het risico op verder geweld, buitensporig gebruik van dwang en schendingen of misbruik van de mensenrechten te voorkomen.
57 Bovendien moet worden opgemerkt dat het feit dat de Bolivariaanse Republiek Venezuela in staat was de redenen voor de vaststelling van die beperkende maatregelen te begrijpen wordt bevestigd door de inhoud van het derde middel van het onderhavige beroep, waarin zij de precieze feiten waarop de vaststelling van die maatregelen is gebaseerd heeft kunnen identificeren en de juistheid ervan heeft kunnen betwisten, alsook de beoordeling die de Raad dienaangaande heeft verricht. Hieruit volgt dat de motivering waarop de beperkende maatregelen van de artikelen 2, 3, 6 en 7 van de bestreden verordening zijn gebaseerd de Bolivariaanse Republiek Venezuela in staat heeft gesteld de gronden van die maatregelen te begrijpen en te betwisten en het Gerecht in staat heeft gesteld zijn toezicht op de rechtmatigheid ervan uit te oefenen.
58 Het tweede middel moet dus worden afgewezen.
Derde middel: materiële onjuistheid van de feiten en kennelijke beoordelingsfout betreffende de politieke situatie in Venezuela
59 De Bolivariaanse Republiek Venezuela benadrukt dat de betrokken beperkende maatregelen zijn vastgesteld wegens, ten eerste, schending door de Venezolaanse autoriteiten van de Venezolaanse grondwet, de rechtsstaat en de scheiding der machten, ten tweede, de gevangenneming van politieke tegenstanders in Venezuela en de schending van democratische beginselen, en, ten derde, schendingen van de mensenrechten door de Venezolaanse autoriteiten. Deze schendingen omvatten het buitensporig gebruik van dwang door de Venezolaanse politie en strijdkrachten en de belemmering van het recht van demonstratie. De Bolivariaanse Republiek Venezuela betwist de beoordeling van de Raad ten aanzien van deze elementen.
60 In het bijzonder betreurt de Bolivariaanse Republiek Venezuela de onjuistheid van de door de Raad aangevoerde feiten.
61 Bovendien betwist zij de beoordeling van die feiten door de Raad in het licht van de politieke situatie in Venezuela.
62 De Raad betwist de argumenten van de Bolivariaanse Republiek Venezuela.
63 Volgens vaste rechtspraak beschikt de Raad, waar het gaat om de algemene regels die de modaliteiten van beperkende maatregelen bepalen, over een ruime beoordelingsbevoegdheid met betrekking tot de factoren die in aanmerking moeten worden genomen bij de vaststelling van dergelijke economische en financiële maatregelen krachtens artikel 215 VWEU, overeenkomstig een op grond van hoofdstuk 2 van titel V van het VEU, in het bijzonder artikel 29 VEU, vastgesteld besluit. Daar de Unierechter zijn beoordeling van de bewijzen, feiten en omstandigheden die de vaststelling van dergelijke maatregelen rechtvaardigen niet in de plaats mag stellen van die van de Raad, moet de toetsing door die rechter zich ertoe beperken na te gaan of de procedure- en motiveringsvoorschriften in acht zijn genomen, of de feiten juist zijn weergegeven en of er geen sprake is van een kennelijk onjuiste beoordeling van de feiten dan wel van misbruik van bevoegdheid. Dit beperkt toezicht geldt met name voor de beoordeling van de opportuniteitsoverwegingen waarop dergelijke maatregelen zijn gebaseerd (zie arrest van 25 januari 2017, Almaz-Antey Air and Space Defence/Raad, T‑255/15, niet gepubliceerd, EU:T:2017:25, punt 95 en aldaar aangehaalde rechtspraak; zie in die zin ook arrest van 13 september 2018, Rosneft e.a./Raad, T‑715/14, niet gepubliceerd, EU:T:2018:544, punt 155).
64 Hieruit volgt dat het toezicht van de Unierechter op de beoordeling van de feiten beperkt is tot de vraag of er sprake is van een kennelijke beoordelingsfout. De toetsing van de materiële juistheid van de feiten vereist daarentegen een verificatie van de aangevoerde feiten en van het bestaan van een voldoende solide feitelijke grondslag, zodat de rechterlijke toetsing dienaangaande niet beperkt is tot een beoordeling van de abstracte waarschijnlijkheid van de feiten (zie in die zin en naar analogie arrest van 14 juli 2021, Cabello Rondón/Raad, T‑248/18, niet gepubliceerd, EU:T:2021:450, punt 64).
65 In dit verband zij eraan herinnerd dat de artikelen 2, 3, 6 en 7 van de bestreden verordening in casu in wezen het in de artikelen 1, 3 en 5 van besluit 2017/2074 uitgedrukte politieke standpunt van de Unie overnemen met het oog op de uitvoering ervan op het niveau van de Unie. Zoals in de punten 52 en 56 hierboven is aangegeven, moet bij de analyse van de bij de bestreden verordening opgelegde beperkende maatregelen rekening worden gehouden met de redenen voor de vaststelling van die maatregelen, die zijn uiteengezet in besluit 2017/2074 en met name in overweging 8 ervan.
66 Zo blijkt uit de overwegingen 1 en 8 van het bestreden besluit, die in de punten 53 en 54 hierboven zijn weergegeven, dat de beperkende maatregelen van de artikelen 2, 3, 6 en 7 van de bestreden verordening, gelezen in het licht van die overwegingen van besluit 2017/2074, zijn gebaseerd op de aanhoudende verslechtering van de toestand van de democratie, de rechtsstaat en de mensenrechten in Venezuela en op het zich voordoen van geweld, buitensporig gebruik van dwang en schendingen of misbruik van de mensenrechten, die door middel van die beperkende maatregelen moesten worden voorkomen. Bijgevolg moet de rechtmatigheid van deze maatregelen in deze specifieke context worden getoetst.
67 Wat in de eerste plaats de materiële juistheid van de feiten betreft, voert de Raad in zijn verweerschrift een aantal bewijselementen aan die de juistheid kunnen aantonen van de feiten op basis waarvan de in de artikelen 2, 3, 6 en 7 van de bestreden verordening bedoelde beperkende maatregelen zijn vastgesteld.
68 Ten eerste beroept de Raad zich op een oproep van Human Rights Watch van 11 september 2017 tot „optreden van de [Unie] tegen schendingen van de mensenrechten in Venezuela”.
69 Ten tweede citeert hij een perscommuniqué van 31 augustus 2017 van de Inter-Amerikaanse Commissie voor de Rechten van de Mens.
70 Ten derde baseert hij zich op een verslag van de Organisatie van Amerikaanse Staten (OAS) van 19 juli 2017.
71 Ten vierde beroept de Raad zich op een verslag van OAS van 25 september 2017.
72 Deze uit geloofwaardige bronnen afkomstige bewijselementen maken in wezen melding van de brute repressie door het regime van de Bolivariaanse Republiek Venezuela van dissidenten en tegenstanders van het regime. In het bijzonder wordt melding gemaakt van massale arrestaties van opposanten, het berechten van burgers voor militaire rechtbanken, ernstig geweld tegen en moord op betogers, misbruik van gevangenen door foltering, aanvallen op de Nationale Vergadering, schending van het recht op vreedzame betoging en van het stemrecht alsook van de vrijheid van meningsuiting, met name door agressie tegen en detentie van journalisten. Daarnaast heeft de regering de distributie van wapens aan burgermilities aangekondigd en hen aangemoedigd om de confrontatie met betogers aan te gaan. Voorts blijkt uit de bewijselementen van de Raad ook dat de procureur-generaal van Venezuela op 5 augustus 2017 is ontslagen toen zij onder meer onderzoek deed naar veiligheidstroepen die beweerdelijk op de betogers hadden geschoten, dat het haar verboden is Venezuela te verlaten en dat haar rekeningen zijn bevroren. Bovendien heeft de Nationale Grondwetgevende Vergadering een commissie ingesteld die door organisaties van het maatschappelijke middenveld werd beschouwd als een mechanisme voor vervolging van dissidenten. Ten slotte heeft de OAS verklaringen aangehaald van de toenmalige president van de Bolivariaanse Republiek Venezuela, die op 24 juni 2017 de strijdkrachten vroeg: „Wat zou er gebeuren als de [Verenigde Socialistische Partij van Venezuela] zou oproepen tot een civiel-militaire gewapende opstand om de leiders van de oppositie te arresteren [en] de Nationale Vergadering te ontbinden[?]” Bovendien heeft de toenmalige president op 27 juni 2017 tijdens een promotie-evenement van de Nationale Grondwetgevende Vergadering verklaard dat „[a]ls Venezuela in chaos en geweld zou vervallen en de Bolivariaanse revolutie vernietigd zou worden, [wij] ten strijde [zullen] trekken. We zullen nooit opgeven, en wat we niet met stemmen kunnen bereiken, zullen we met wapens doen.”
73 Ter betwisting van de door de Raad beschreven feiten voert de Bolivariaanse Republiek Venezuela in repliek een aantal bewijselementen aan, waaronder een in het kader van de Verenigde Naties (VN) opgesteld rapport, een besluit van de Mensenrechtenraad van de VN en resoluties van de Algemene Vergadering van de VN.
74 In dit verband moet worden vastgesteld dat nagenoeg al die bewijzen geen betrekking hebben op de Bolivariaanse Republiek Venezuela, laat staan op de gebeurtenissen in dat land. Het enige door de Bolivariaanse Republiek Venezuela aangevoerde bewijs met betrekking tot dit land betreft de economische en humanitaire situatie in Venezuela in 2021. Bovendien heeft de Bolivariaanse Republiek Venezuela niet aangegeven welke informatie in die bewijzen de juistheid van de door de Raad aangevoerde feiten in twijfel kon trekken.
75 Voorts beroept de Bolivariaanse Republiek Venezuela zich, om aan te tonen dat de Venezolaanse instellingen en gerechtelijke autoriteiten bijzonder actief waren bij de vervolging van de gepleegde misbruiken of inbreuken, ook op twee interne rapporten van haar regime die niet worden gestaafd door andere bewijselementen afkomstig van bronnen buiten dat regime en waarvan de bewijswaarde derhalve als zwak moet worden beschouwd (zie in die zin arrest van 3 februari 2021, Ilunga Luyoy/Raad, T‑124/19, niet gepubliceerd, EU:T:2021:63, punt 110). Voorts heeft de Bolivariaanse Republiek Venezuela ter terechtzitting en in haar stukken geen internationale bronnen aangevoerd die haar stelling kunnen staven. Hoe dan ook moet worden vastgesteld dat deze rapporten in wezen zijn gebaseerd op acties van de Venezolaanse openbare aanklager onder leiding van de procureur-generaal, die, zoals blijkt uit punt 72 hierboven, op 5 augustus 2017 door het Venezolaanse regime is ontslagen en het voorwerp uitmaakt van beperkende maatregelen. Bovendien wordt in die rapporten niet vermeld dat de interne onderzoeken in het land tot een goed einde waren gebracht en evenmin dat deze betrekking hadden op verantwoordelijke personen die behoorden tot de Venezolaanse veiligheidsdiensten.
76 Bijgevolg moet worden vastgesteld dat de Bolivariaanse Republiek Venezuela niet heeft aangetoond dat de feiten waarop de vaststelling van de in de artikelen 2, 3, 6 en 7 van de bestreden verordening bedoelde beperkende maatregelen is gebaseerd, materiële onjuistheden bevatten. De door de Raad aangevoerde feiten berusten op een solide feitelijke grondslag, die de Bolivariaanse Republiek Venezuela niet ter discussie heeft kunnen stellen.
77 Wat in de tweede plaats de beoordeling door de Raad van de politieke situatie in Venezuela betreft op basis van de feiten die ten grondslag lagen aan de vaststelling van de aan de orde zijnde beperkende maatregelen, voert de Bolivariaanse Republiek Venezuela de in punt 73 hierboven beschreven bewijselementen aan die volgens haar ertoe strekken de interne situatie in dat land te beschrijven. Zij preciseert echter niet waarom deze bewijselementen relevant zijn, of welke conclusie daaruit moet worden getrokken. Haar argumenten en bewijselementen lijken dus op een betwisting van de opportuniteit van de vaststelling van de beperkende maatregelen van de artikelen 2, 3, 6 en 7 van de bestreden verordening.
78 Zoals blijkt uit de in punt 63 hierboven aangehaalde rechtspraak, oefent de Unierechter dienaangaande een beperkt toezicht uit. Benadrukt moet worden dat, gelet op artikel 29 VEU, op grond waarvan de Raad „besluiten [vaststelt] waarin de aanpak van de Unie wordt bepaald ten aanzien van een bepaalde aangelegenheid van geografische of thematische aard”, de bestreden verordening ten eerste een algemene strekking heeft die het standpunt van de Unie over een aangelegenheid met betrekking tot het GBVB weergeeft, en dat het ten tweede niet aan het Gerecht staat om zijn eigen beoordeling van die aangelegenheid in de plaats van die van de Raad te stellen. In het bijzonder beschikt de Raad over een ruime discretionaire bevoegdheid, van politieke aard, om dit standpunt van de Unie te bepalen (zie in die zin arrest van 1 maart 2016, National Iranian Oil Company/Raad, C‑440/14 P, EU:C:2016:128, punt 77).
79 Bovendien moeten de argumenten van de Bolivariaanse Republiek Venezuela met betrekking tot de nationale bepalingen die het recht op vreedzame betoging waarborgen of met betrekking tot haar vermeende samenwerking met internationale mechanismen ter versterking van de mensenrechten, worden afgewezen.
80 In casu is immers niet de vraag aan de orde of de geldende teksten formeel de eerbiediging van de mensenrechten in Venezuela waarborgen. Hoewel deze teksten, zoals blijkt uit punt 72 hierboven, niet buiten beschouwing kunnen worden gelaten, heeft de Raad zich gebaseerd op geloofwaardige en betrouwbare informatie om de situatie in Venezuela te beoordelen. In het licht van die informatie kon de Raad oordelen dat op het tijdstip van de vaststelling van de bestreden verordening voldoende vaststond dat er in Venezuela sprake was van geweld en buitensporig gebruik van dwang en schendingen of misbruik van de mensenrechten of ondermijning van de democratie, en dat er een risico bestond dat dergelijke incidenten zich zouden herhalen. In die omstandigheden kon de Raad, zonder een kennelijke beoordelingsfout te maken, tot de slotsom komen dat de democratie, de rechtsstaat en de mensenrechten in Venezuela werden ondermijnd (zie punt 66 hierboven).
81 Bijgevolg moeten de argumenten van de Bolivariaanse Republiek Venezuela dat de politieke situatie in dat land kennelijk fout is beoordeeld, worden afgewezen.
82 Gelet op het voorgaande dient het derde middel te worden verworpen.
Vierde middel: oplegging van onrechtmatige tegenmaatregelen en schending van het internationaal recht
83 De Bolivariaanse Republiek Venezuela betoogt dat de bestreden verordening haar onwettige tegenmaatregelen oplegt en aldus het internationaal gewoonterecht en de overeenkomsten van de Wereldhandelsorganisatie (WTO) schendt. Met deze verordening zou de Unie namelijk hebben gereageerd op de beweerde schendingen van de democratische beginselen en van de Venezolaanse grondwet. Om die reden zou de Unie hebben besloten om de uit hoofde van de WTO-overeenkomsten op haar rustende verplichtingen op te schorten. Bovendien was het opgelegde embargo niet evenredig en vormde het een inmenging in de interne aangelegenheden van de Bolivariaanse Republiek Venezuela. Daarnaast had de Raad rekening moeten houden met de beperkende maatregelen die eerder door de Verenigde Staten van Amerika aan de Bolivariaanse Republiek Venezuela waren opgelegd.
84 De Bolivariaanse Republiek Venezuela voert aan dat indien, zoals de Raad stelt, de aan haar opgelegde beperkende maatregelen geen tegenmaatregelen vormen, de Raad die beperkende maatregelen niet kon vaststellen zonder voorafgaande toestemming van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties. Dergelijke unilaterale maatregelen zouden in strijd zijn met het internationaal recht, hetgeen blijkt uit de resoluties van de algemene vergadering van de Verenigde Naties, en de Raad is niet bevoegd om deze vast te stellen.
85 De Raad betwist de argumenten van de Bolivariaanse Republiek Venezuela.
86 In casu beroept de Bolivariaanse Republiek Venezuela zich in de eerste plaats op een vermeende schending van het internationaal gewoonterecht doordat de Raad onrechtmatige tegenmaatregelen heeft opgelegd en zo het beginsel van niet-inmenging in haar interne aangelegenheden heeft geschonden, doordat de betrokken beperkende maatregelen zijn vastgesteld zonder voorafgaande toestemming van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties en doordat het evenredigheidsbeginsel is geschonden.
87 Dienaangaande zij eraan herinnerd dat, zoals blijkt uit artikel 3, lid 5, VEU, de Unie bijdraagt tot de strikte eerbiediging en ontwikkeling van het internationaal recht. Wanneer zij een handeling vaststelt, is zij dus gehouden het gehele internationaal recht in acht te nemen, daaronder begrepen het internationaal gewoonterecht dat de instellingen van de Unie bindt (arrest van 21 december 2011, Air Transport Association of America e.a., C‑366/10, EU:C:2011:864, punt 101; zie in die zin ook arrest van 3 september 2008, Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie, C‑402/05 P en C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punt 291 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
88 De beginselen van het internationaal gewoonterecht kunnen door een justitiabele worden ingeroepen om de geldigheid van een handeling van de Unie door de Unierechter te laten toetsen, voor zover die beginselen de bevoegdheid van de Unie om die handeling vast te stellen op losse schroeven kunnen zetten, en daarnaast de betrokken handeling de rechten kan aantasten die de justitiabele aan het recht van de Unie ontleent, of voor hem verplichtingen naar dit recht kan doen ontstaan (arrest van 21 december 2011, Air Transport Association of America e.a., C‑366/10, EU:C:2011:864, punt 107).
89 Aangezien een beginsel van internationaal gewoonterecht echter niet even nauwkeurig is als een bepaling van een internationale overeenkomst, moet de rechterlijke toetsing noodzakelijkerwijs beperkt blijven tot de vraag of de instellingen van de Unie door vaststelling van de betrokken handeling blijk hebben gegeven van een kennelijk onjuiste beoordeling van de voorwaarden voor toepassing van die beginselen (arrest van 21 december 2011, Air Transport Association of America e.a., C‑366/10, EU:C:2011:864, punt 110).
90 Wat in casu ten eerste de vermeende vaststelling van onrechtmatige tegenmaatregelen door de Raad betreft, zij eraan herinnerd dat artikel 49 van de ontwerpartikelen over de verantwoordelijkheid van staten voor internationale onrechtmatige daden, zoals vastgesteld in 2001 door de Commissie voor het Internationaal Recht van de Verenigde Naties, betreffende het voorwerp en de grenzen van de tegenmaatregelen, het volgende bepaalt:
„1. Een benadeelde staat mag alleen tegenmaatregelen nemen tegen een staat die verantwoordelijk is voor een internationale onrechtmatige daad teneinde die staat ertoe te bewegen zijn verplichtingen uit hoofde van deel twee na te komen.
2. Tegenmaatregelen zijn beperkt tot de tijdelijke niet-nakoming van internationale verplichtingen van de staat die de maatregelen treft jegens de verantwoordelijke staat.
3. De tegenmaatregelen moeten zo veel mogelijk worden genomen op een wijze die de hervatting van de nakoming van de betrokken verplichtingen mogelijk maakt.”
91 In dat verband zij eraan herinnerd dat, zoals blijkt uit de punten 53 en 56 hierboven, de bestreden verordening is vastgesteld als reactie op de aanhoudende verslechtering van de toestand van de democratie, de rechtsstaat en de mensenrechten in Venezuela, teneinde het risico op verder geweld, buitensporig gebruik van dwang en schendingen of misbruik van de mensenrechten te voorkomen. Noch in de bestreden verordening noch in uitvoeringsbesluit 2017/2074 wordt aangevoerd dat de Bolivariaanse Republiek Venezuela een regel van internationaal recht heeft geschonden of dat de Unie een internationale verplichting jegens de Bolivariaanse Republiek Venezuela tijdelijk niet is nagekomen. Bijgevolg waren, zoals de Raad terecht stelt, de beperkende maatregelen van de artikelen 2, 3, 6 en 7 van de bestreden verordening niet bedoeld als antwoord op een internationale onrechtmatige daad die aan de Bolivariaanse Republiek Venezuela kon worden toegerekend, door een tijdelijke niet-nakoming van de internationale verplichtingen van de Unie. Bovendien heeft de Unie geen akten, zoals bedoeld in de rechtspraak van het Internationaal Gerechtshof, neergelegd waarmee kennis wordt gegeven van een dergelijke niet-nakoming [zie in die zin het arrest in de zaak Gabčíkovo-Nagymaros [Project (Hongarije/Slowakije), I.C.J. Reports 1997, blz. 7, punt 84]. Overigens heeft de Bolivariaanse Republiek Venezuela in antwoord op een vraag van het Gerecht ter terechtzitting betoogd dat zij geen enkele internationale onrechtmatige daad heeft begaan en heeft zij aangevoerd dat de bestreden handelingen dus geen tegenmaatregelen vormden.
92 Hieruit volgt dat de beperkende maatregelen van de artikelen 2, 3, 6 en 7 van de bestreden verordening geen tegenmaatregelen vormen in de zin van artikel 49 van de ontwerpartikelen over de verantwoordelijkheid van staten voor internationale onrechtmatige daden. Bijgevolg moet de vermeende schending van het beginsel van niet-inmenging in de interne zaken van de Bolivariaanse Republiek Venezuela worden afgewezen.
93 Derhalve is het argument van de Bolivariaanse Republiek Venezuela dat is ontleend aan het arrest van het Internationaal Gerechtshof van 25 september 1997 in de zaak Gabčíkovo-Nagymaros [Project (Hongarije/Slowakije), I.C.J. Reports 1997, blz. 7, punten 83 en 84], volgens hetwelk een derde staat het recht heeft te worden geïnformeerd voordat een andere staat tegenmaatregelen vaststelt, niet relevant, aangezien de artikelen 2, 3, 6 en 7 van de bestreden verordening geen tegenmaatregelen vormen in de zin van de regels van het internationaal gewoonterecht.
94 Hieruit volgt dat de argumenten van de Bolivariaanse Republiek Venezuela inzake schending van het internationaal gewoonterecht in verband met de vermeende oplegging van onrechtmatige tegenmaatregelen moeten worden afgewezen.
95 Wat ten tweede het argument betreft dat de betrokken beperkende maatregelen zonder voorafgaande toestemming van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties zijn vastgesteld, zij eraan herinnerd dat niets in artikel 29 VEU en in artikel 215 VWEU erop wijst dat de bevoegdheid die deze bepalingen de Unie verlenen, beperkt is tot de uitvoering van maatregelen waartoe de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties heeft besloten. Integendeel, deze Verdragsbepalingen verlenen de Raad de bevoegdheid om handelingen vast te stellen waarin autonome beperkende maatregelen zijn opgenomen, andere dan de specifiek door de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties aanbevolen maatregelen (zie arrest van 13 september 2018, Rosneft e.a./Raad, T‑715/14, niet gepubliceerd, EU:T:2018:544, punt 159 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
96 Bovendien moet worden opgemerkt dat volgens artikel 38, lid 1, onder b), van het Statuut van het Internationaal Gerechtshof het bestaan van een internationale gewoonte afhankelijk is van de voorwaarde van „een als recht aanvaarde algemene gewoonte”. De Bolivariaanse Republiek Venezuela heeft echter niet aangetoond dat er sprake is van een dergelijke algemene gewoonte waarbij voorafgaande toestemming van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties moet worden verkregen alvorens de Raad beperkende maatregelen vaststelt.
97 Zowel de resoluties van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties waarnaar de Bolivariaanse Republiek Venezuela verwijst als de resoluties van de Mensenrechtenraad werden aangenomen met een aanzienlijk aantal tegenstemmen of onthoudingen, met name van de kant van de lidstaten van de Unie. De resoluties waarop de Bolivariaanse Republiek Venezuela zich baseert, kunnen dus niet worden beschouwd als de weergave van „een als recht aanvaarde algemene gewoonte”.
98 Bijgevolg moeten de argumenten van de Bolivariaanse Republiek Venezuela dat de Raad niet bevoegd was om de bestreden verordening zonder voorafgaande toestemming van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties vast te stellen, worden afgewezen.
99 Wat ten derde de vermeende schending van het evenredigheidsbeginsel betreft, is het vaste rechtspraak dat dit beginsel deel uitmaakt van de algemene beginselen van het Unierecht en vereist dat de middelen waarmee een Unierechtelijke bepaling de door de betrokken regeling nagestreefde legitieme doelstellingen beoogt te bereiken, geschikt zijn en niet verder gaan dan daartoe noodzakelijk is (zie arrest van 3 februari 2021, Ilunga Luyoyo/Raad, T‑124/19, niet gepubliceerd, EU:T:2021:63, punt 193 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
100 Wat het rechterlijk toezicht op de naleving van het evenredigheidsbeginsel betreft, is het Hof bovendien van oordeel dat de Uniewetgever over een ruime discretionaire bevoegdheid beschikt op gebieden waarin van hem politieke, economische en sociale keuzes worden verlangd en waarin hij ingewikkelde beoordelingen moet maken. Daaruit heeft het afgeleid dat een op deze gebieden vastgestelde maatregel slechts onrechtmatig is wanneer hij kennelijk ongeschikt is ter bereiking van het door de bevoegde instelling nagestreefde doel (arrest van 28 maart 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punt 146).
101 In dit verband moet worden vastgesteld dat er een redelijk verband bestaat tussen, enerzijds, de beperkende maatregelen bestaande in een verbod op de verkoop, de levering, de overdracht of de uitvoer van uitrusting die voor binnenlandse repressie kan worden gebruikt en van diensten in verband met die uitrusting en militaire uitrusting en, anderzijds, het nagestreefde doel, namelijk het risico van nieuw geweld, buitensporig gebruik van dwang en schendingen of misbruik van de mensenrechten te voorkomen.
102 Voorts zijn de beperkende maatregelen van de artikelen 2, 3, 6 en 7 van de bestreden verordening in wezen beperkt tot een verbod op de verkoop, de levering, de overdracht of de uitvoer van uitrusting die voor binnenlandse repressie kan worden gebruikt en van diensten in verband met die uitrusting en militaire uitrusting, aan natuurlijke of rechtspersonen, entiteiten of lichamen in Venezuela of voor gebruik in Venezuela. Bovendien voorzien de artikelen 4, 6 en 7 van de bestreden verordening in de mogelijkheid voor de bevoegde autoriteiten van de lidstaten om in afwijking van de betrokken beperkende maatregelen bepaalde toestemmingen te verlenen. Derhalve zijn die maatregelen niet kennelijk ongeschikt en gaan zij niet verder dan noodzakelijk is om het nagestreefde doel te bereiken.
103 Bijgevolg is het evenredigheidsbeginsel niet geschonden.
104 Hieruit volgt dat alle argumenten van de Bolivariaanse Republiek Venezuela inzake schending van het internationaal gewoonterecht moeten worden afgewezen.
105 In de tweede plaats betoogt de Bolivariaanse Republiek Venezuela niet dat de bestreden verordening uitdrukkelijk verwijst naar bepalingen van de WTO-overeenkomsten. In dit opzicht bevat deze verordening geen enkele verwijzing naar die overeenkomsten.
106 Daarnaast heeft de Bolivariaanse Republiek Venezuela niet aangegeven met welke handelingen en bij welke gelegenheid de Unie door middel van de bestreden verordening uitvoering heeft willen geven aan een in het kader van de WTO aangegane bijzondere verplichting.
107 Wat de verenigbaarheid van de bij de bestreden verordening opgelegde beperkingen met de Algemene Overeenkomst betreffende tarieven en handel van 1994 (GATT) betreft, moet worden opgemerkt dat de WTO-overeenkomsten, gelet op hun aard en doel, volgens vaste rechtspraak in beginsel niet behoren tot de normen waaraan de Unierechter de wettigheid van handelingen van de instellingen van de Unie toetst. Slechts ingeval de Unie uitvoering heeft willen geven aan een in het kader van de WTO aangegane bijzondere verplichting of indien de handeling van de Unie uitdrukkelijk naar specifieke bepalingen van de WTO-overeenkomsten verwijst, dient de Unierechter die betrokken handeling te toetsen teneinde de wettigheid ervan na te gaan (zie arrest van 13 september 2018, PSC Prominvestbank/Raad, T‑739/14, niet gepubliceerd, EU:T:2018:547, punten 133 en aldaar aangehaalde rechtspraak; zie in die zin ook arresten van 22 juni 1989, Fediol/Commissie, 70/87, EU:C:1989:254, punten 19‑22, en 7 mei 1991, Nakajima/Raad, C‑69/89, EU:C:1991:186, punten 29‑32).
108 Bijgevolg moeten de argumenten van de Bolivariaanse Republiek Venezuela inzake schending van de WTO-overeenkomsten ongegrond worden verklaard.
109 In de derde plaats betoogt de Bolivariaanse Republiek Venezuela dat de door de Raad vastgestelde maatregelen gevolgen hebben op haar grondgebied, dat wil zeggen buiten het grondgebied van de Unie. Bijgevolg houden zowel de beoordeling die de Raad van de situatie in Venezuela heeft gemaakt om het bestaan van schendingen van het recht in de Bolivariaanse Republiek Venezuela vast te stellen als de gevolgen van de naar aanleiding van die beoordeling vastgestelde maatregelen de uitoefening van een extraterritoriale bevoegdheid in. Zoals het Internationaal Gerechtshof herhaaldelijk heeft benadrukt, is de uitoefening van een extraterritoriale bevoegdheid kennelijk in strijd met het internationaal recht. De Bolivariaanse Republiek Venezuela verwijst met name naar het arrest van het Internationaal Gerechtshof van 14 februari 2002 in de zaak Arrest Warrant of 11 april 2000 (Democratische Republiek Congo/België, I.C.J. Reports 2002, blz. 3].
110 In dit verband moet worden opgemerkt dat de Raad op grond van artikel 29 VEU „besluiten [vaststelt] waarin de aanpak van de Unie wordt bepaald ten aanzien van een bepaalde aangelegenheid van geografische of thematische aard”. Dit artikel bepaalt verder dat „de lidstaten […] er zorg voor [dragen] dat hun nationaal beleid met de standpunten van de Unie overeenstemt”. Bovendien bepaalt artikel 215, lid 1, VWEU dat de Raad een besluit kan vaststellen dat „voorziet in verbreking of gehele of gedeeltelijke beperking van de economische en financiële betrekkingen met een of meer derde landen”. Hieruit volgt dat het impliciete, maar evidente doel van dergelijke maatregelen erin bestaat gevolgen te hebben voor het betrokken derde land, zoals blijkt uit de punten 68 en 69 van het arrest in hogere voorziening. Deze bepalingen verlenen de Raad dus de bevoegdheid om beperkende maatregelen vast te stellen als bedoeld in de artikelen 2, 3, 6 en 7 van de bestreden verordening.
111 Zoals de Raad terecht stelt en zoals blijkt uit het in punt 11 hierboven aangehaalde artikel 20 van de bestreden verordening, hebben de betrokken beperkende maatregelen bovendien betrekking op personen en situaties die ratione loci of ratione personae onder de jurisdictie van de lidstaten vallen.
112 De verwijzing van de Bolivariaanse Republiek Venezuela naar het arrest van het Internationaal Gerechtshof van 14 februari 2002 in de zaak Arrest Warrant of 11 april 2000 (Democratische Republiek Congo/België), I.C.J. Reports 2002, blz. 3, is niet relevant, aangezien die zaak een andere situatie betrof dan in casu aan de orde is. Die zaak betrof immers een internationaal aanhoudingsbevel dat door het Koninkrijk België was uitgevaardigd tegen de minister van Buitenlandse Zaken van de Democratische Republiek Congo met het oog op zijn aanhouding en uitlevering aan het Koninkrijk België wegens vermeende misdrijven die „ernstige schendingen van het internationaal humanitair recht” vormden. Niets in de onderhavige zaak toont echter aan dat de Unie haar bevoegdheden heeft uitgeoefend op het grondgebied van de Bolivariaanse Republiek Venezuela of tegen personen die uitdrukkelijk onder de jurisdictie van dat landvallen.
113 Integendeel, de bevoegdheid van de Raad om beperkende maatregelen vast te stellen, past in het kader van de autonome maatregelen van de Unie die in het kader van het GBVB van de Unie worden vastgesteld, overeenkomstig de doelstellingen en waarden van de Unie, zoals deze zijn neergelegd in artikel 3, lid 5, VEU en artikel 21 VEU, met name de doelstelling om de democratie, de rechtsstaat, de universaliteit en de ondeelbaarheid van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden, de eerbiediging van de menselijke waardigheid en de naleving van de beginselen van het Handvest van de Verenigde Naties en het internationaal recht wereldwijd te verspreiden. Zij hebben met name tot doel de naleving te verzekeren van de verplichtingen erga omnes partes om de beginselen in acht te nemen die voortvloeien uit het algemeen internationaal recht en uit de internationale instrumenten van universele of nagenoeg universele aard, met name artikel 1 van het Handvest van de Verenigde Naties, de eerbiediging van de grondrechten, in het bijzonder het verbod op foltering, de eerbiediging van de democratische beginselen en de bescherming van de rechten van het kind. Het gaat om een gemeenschappelijk „juridisch belang” bij de bescherming van de rechten in kwestie [zie in die zin en naar analogie de arresten van het IGH in de zaak Barcelona Traction, Light and Power Company, Limited (België/Spanje), I.C.J. Reports 1970, blz. 3, punten 33 en 34, en in de zaak Questions relating to the Obligation to Prosecute or Extradite (België/Senegal), I.C.J. Reports 2012, blz. 422, punten 68‑70].
114 Bijgevolg moeten de desbetreffende argumenten van de Bolivariaanse Republiek Venezuela worden afgewezen.
115 Wat in de vierde plaats de grieven van de Bolivariaanse Republiek Venezuela betreft die zijn ontleend aan de verplichting van de Raad om rekening te houden met de beperkende maatregelen die zijn opgelegd door derde staten, met name de Verenigde Staten van Amerika, aan de aard van de betrokken beperkende maatregelen, die eenzijdige beperkende maatregelen vormen die in strijd zijn met het internationaal recht, en aan de uitoefening van dwang die schadelijk is voor het recht op ontwikkeling en de mensenrechten van de bevolking van de Bolivariaanse Republiek Venezuela, moet worden opgemerkt dat deze voor het eerst in repliek zijn aangevoerd.
116 Krachtens artikel 84, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering mogen in de loop van het geding evenwel geen nieuwe middelen worden voorgedragen, tenzij deze steunen op gegevens, rechtens of feitelijk, waarvan eerst in de loop van de behandeling is gebleken.
117 Volgens de rechtspraak is artikel 84, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering ook van toepassing op grieven of argumenten die geen nadere uitwerking zijn van in het verzoekschrift aangevoerde middelen of grieven (zie in die zin arrest van 14 juli 2021, AQ/eu-LISA, T‑164/19, niet gepubliceerd, EU:T:2021:456, punt 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
118 Uit het dossier blijkt niet dat de in punt 115 hierboven opgesomde grieven steunen op gegevens, rechtens of feitelijk, waarvan eerst in de loop van de behandeling is gebleken.
119 Bijgevolg zijn deze grieven krachtens artikel 84 van het Reglement voor de procesvoering niet-ontvankelijk.
120 Gelet op het voorgaande moet het vierde middel worden afgewezen, zodat het beroep in zijn geheel moet worden verworpen.
Kosten
121 Volgens artikel 133 van het Reglement voor de procesvoering wordt ten aanzien van de proceskosten beslist in het arrest waardoor een einde komt aan het geding. Wanneer het Hof een arrest heeft vernietigd en de zaak naar het Gerecht heeft terugverwezen, beslist het Gerecht ingevolge artikel 219 van dit Reglement over de proceskosten van de bij het Gerecht ingeleide procedures en van de procedure in hogere voorziening voor het Hof. Ten slotte wordt volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd.
122 In casu heeft het Hof in het arrest in hogere voorziening het oorspronkelijke arrest vernietigd en de beslissing omtrent de kosten aangehouden. Derhalve dient in het onderhavige arrest te worden beslist over de kosten van de oorspronkelijke procedure bij het Gerecht, de procedure in hogere voorziening bij het Hof en de onderhavige procedure na terugverwijzing.
123 Aangezien de Raad in de procedure in hogere voorziening bij het Hof in het ongelijk is gesteld, moet hij worden verwezen in zijn eigen kosten en in die van de Bolivariaanse Republiek Venezuela in verband met deze procedure.
124 Aangezien de Bolivariaanse Republiek Venezuela in de terugverwijzingsprocedure bij het Gerecht ten gronde in het ongelijk is gesteld op basis van de argumenten die zij had aangevoerd in de procedure bij het Gerecht die voorafging aan de hogere voorziening, dient zij te worden verwezen in de kosten van deze twee procedures.
HET GERECHT (Grote kamer),
rechtdoende, verklaart:
1) Het beroep wordt verworpen.
2) De Raad van de Europese Unie draagt zijn eigen kosten en de kosten die de Bolivariaanse Republiek Venezuela in de hogere voorziening voor het Hof in zaak C‑872/19 P heeft gemaakt.
3) De Bolivariaanse Republiek Venezuela wordt verwezen in de kosten van de terugverwijzingsprocedure bij het Gerecht in zaak T‑65/18 RENV en van de oorspronkelijke procedure bij het Gerecht in zaak T‑65/18.
Van der Woude | Papasavvas | Spielmann |
Marcoulli | da Silva Passos | Jaeger |
Frimodt Nielsen | Kanninen | Gervasoni |
Tichy-Fisslberger | Valasidis | Verschuur |
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 13 september 2023.
ondertekeningen