Asia T-296/21
SU
vastaan
Euroopan vakuutus- ja lisäeläkeviranomainen (EIOPA)
Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (neljäs jaosto) 14.12.2022
Henkilöstö – Väliaikaiset toimihenkilöt – Määräaikainen sopimus – Sopimuksen uusimatta jättäminen – Sopimuksen uusimista koskeva menettely – Arviointikertomusten huomioon ottaminen – Viimeistelemätön arviointikertomus – Vastuu – Aineellinen vahinko – Mahdollisuuden menetys – Henkinen kärsimys – Täysi harkintavalta – Unionin yleisen tuomioistuimen tuomion täytäntöönpano
1. Virkamiehet – Väliaikaiset toimihenkilöt – Arviointi – Arviointimenettelyyn liittyvä sisäinen sääntö – Oikeusvaikutukset
(Henkilöstösääntöjen 43 artikla; muuta henkilöstöä koskevien palvelussuhteen ehtojen 15 artiklan 2 kohta ja 54 artikla)
(ks. 36–39 kohta)
2. Virkamiehet – Arviointi – Arviointikertomus – Laatiminen – Komission käyttöön ottama järjestelmä – Arvioinnin tarkastajalle tehty valitus – Vastaamatta jättäminen – Seuraus – Kertomus, joka ei ole tullut lopulliseksi
(Henkilöstösääntöjen 43 artikla; muuta henkilöstöä koskevien palvelussuhteen ehtojen 15 artiklan 2 kohta ja 54 artikla)
(ks. 40–42, 45 ja 47 kohta)
3. Virkamiehet – Arviointi – Arviointikertomus – Laatiminen – Hallintoelimen velvollisuus – Laiminlyönti – Perusteleminen vetoamalla sisäiseen organisaatioon – Ei hyväksytä
(Henkilöstösääntöjen 43 artikla)
(ks. 44 kohta)
4. Virkamiehet – Väliaikaiset toimihenkilöt – Palvelukseen ottaminen – Määräaikaisen sopimuksen uusimatta jättäminen – Sisäisten sääntöjen antaminen sopimuksen uusimista koskevien päätösten tekemisessä noudatettavasta menettelystä – Euroopan vakuutus- ja lisäeläkeviranomaisen (EIOPA) käyttöön ottama järjestelmä – Sellaisen arviointikertomuksen huomioon ottaminen, joka ei ole tullut lopulliseksi – Seuraukset – Sopimuksen uusimatta jättämistä koskevan päätöksen kumoaminen – Edellytykset
(Henkilöstösääntöjen 43 artikla; muuta henkilöstöä koskevien palvelussuhteen ehtojen 8 artikla, 15 artiklan 2 kohta ja 54 artikla)
(ks. 51–62 ja 64–67 kohta)
5. Virkamiehet – Sopimussuhteen ulkopuolinen toimielinten vastuu – Edellytykset – Vahinko – Määräaikaisen sopimuksen uusimatta jättämisestä aiheutuva palkkatulon menetys – Oikeutta sopimuksen uusimiseen ei ole – Hallintoelin ei ole antanut täsmällisiä ja konkreettisia vakuutteluja sopimuksen uusimisesta – Korvausvaatimuksen hylkääminen
(SEUT 266 artikla ja SEUT 340 artiklan toinen kohta)
(ks. 82 kohta)
6. Virkamiehet – Sopimussuhteen ulkopuolinen toimielinten vastuu – Edellytykset – Vahinko – Aineellinen vahinko, joka liittyy sopimuksen uusimismahdollisuuden menettämiseen – Arviointi – Perusteet – Menetyksen todellisuus ja varmuus
(SEUT 266 artikla ja SEUT 340 artiklan toinen kohta)
(ks. 83–98 kohta)
7. Henkilöstökanne – Vahingonkorvauskanne – Riidanalaisen toimen kumoaminen, jolla ei taata riittävää korvausta henkisestä kärsimyksestä – Henkinen kärsimys, joka on aiheutunut päätöksestä jättää väliaikaisen toimihenkilön sopimus uusimatta ja olosuhteista, joissa kyseinen päätös on tehty – Päätöksen tekemisestä alkaen sairauslomalla oleva väliaikainen toimihenkilö
(SEUT 340 artiklan toinen kohta)
(ks. 108–113 kohta)
8. Henkilöstökanne – Kumoamistuomio – Vaikutukset – Velvollisuus toteuttaa täytäntöönpanotoimenpiteitä – Tuomio, jolla päätös jättää väliaikaisen toimihenkilön sopimus uusimatta kumotaan – Kantajan vahingonkorvausvaatimus, joka koskee mahdollisuutta eläkeoikeuksien kertymiseen – Vaatimuksen ennenaikaisuus
(SEUT 266 artikla)
(ks. 114 kohta)
Tiivistelmä
Kantajana oleva SU otettiin tammikuussa 2015 Euroopan vakuutus- ja lisäeläkeviranomainen (EIOPA) palvelukseen kolmen vuoden sopimuksella, joka uusittiin myöhemmin kolmeksi vuodeksi.
Vuoden 2019 arviointikierroksella kantajan arvioija totesi, etteivät kantajan työsuoritukset olleet riittäviä ja että tulosten pitäisi parantua vuonna 2020, jotta ne pysyisivät kokonaisuudessaan tyydyttävinä. EIOPAn pääjohtaja, joka toimi myös arvioinnin tarkastajana, ei reagoinut mitenkään kantajan kieltäytymiseen hyväksymästä arviointikertomusta ja hänen esittämiinsä huomautuksiin eikä siten ottanut kantaa näihin huomautuksiin kyseisessä kertomuksessa.
Koska yksikönpäällikkö ei sopimuksen uusimista koskevassa kertomuksessa suositellut kantajan sopimuksen uusimista toisen kerran, EIOPAn pääjohtaja päätti heinäkuussa 2020 jättää kantajan sopimuksen uusimatta (jäljempänä riidanalainen päätös).
Unionin yleinen tuomioistuin, jonka käsiteltäväksi kantaja on saattanut asian, kumoaa riidanalaisen päätöksen ja täsmentää, miten sopimuksen uusimatta jättämisestä tehdyn päätöksen lainmukaisuuteen vaikuttaa se, että arviointikertomusta ei ole viimeistelty. Vahingonkorvausvaatimuksia koskevassa tuomion osassa määritetään, millä edellytyksillä mahdollisuuden menetyksestä, ja erityisesti mahdollisuuden menetyksestä sopimuksen uusimiseen, voidaan saada vahingonkorvausta. Siinä selvennetään mahdollisuuden menetyksen todellisuutta ja varmuutta koskevia vahingonkorvauksen edellytyksiä ja määritetään unionin yleisen tuomioistuimen täyden harkintavallan suhde hallintoelimen velvollisuuteen toteuttaa toimenpiteitä kumoamistuomion täytäntöön panemiseksi.
Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi
Kumoamisvaatimusten yhteydessä unionin yleinen tuomioistuin tutkii aluksi kantajasta laaditun vuoden 2019 arviointikertomuksen oikeudellisen arvon.
Tässä yhteydessä se toteaa, että EIOPAan sovellettavista säännöksistä(1) ilmenee selvästi, että tilanteessa, jossa toimenhaltija on kieltäytynyt hyväksymästä arviointikertomusta, tästä kertomuksesta tulee lopullinen vasta, kun arvioinnin tarkastaja on antanut päätöksensä. Silloin, kun arvioinnin tarkastajalla on täysi valvontavalta arviointikertomukseen sisältyvien arviointien asianmukaisuuden osalta niin, että hän voi vahvistaa nämä arvioinnit tai muuttaa niitä, ja kun hän lainvastaisesti jättää käyttämättä tätä valvontavaltaansa, arviointikertomuksesta, jota toimenhaltija on kieltäytynyt hyväksymästä, ei tule lopullista.
Hallintoelin ei kuitenkaan voi sisäiseen hallinnolliseen organisaatioonsa vetoamalla perustella sitä, ettei se ole noudattanut ehdotonta velvollisuuttaan varmistaa, että arviointikertomukset laaditaan säännöllisesti henkilöstösäännöissä vahvistettuina ajankohtina ja kyseisten sääntöjen mukaisesti. Käsiteltävässä asiassa sitä, että arvioinnin tarkastaja organisaation sisäisen virheen vuoksi jätti toimimatta sen johdosta, että kantaja kieltäytyi hyväksymästä kyseistä arviointikertomusta, ei näin ollen voida pitää kyseisen kertomuksen implisiittisenä vahvistamisena, jonka seurauksena kertomuksesta tulee lopullinen ja josta lähtien kertomusta koskevan valituksen tekemiselle asetettu määräaika alkaa kulua.
Tämän jälkeen unionin yleinen tuomioistuin tarkastelee vuoden 2019 arviointikertomuksen viimeistelemättömyyden seurauksia ja toteaa, että sopimusten uusimista koskevista EIOPAn sisäisistä säännöistä ilmenee, että silloin, kun päätös sopimuksen uusimisesta tehdään toimenhaltijan työsuoritusta koskevan kriteerin perusteella, asianomaisen henkilön arviointikertomukset on otettava huomioon sekä siinä vaiheessa, kun yksikönpäällikkö esittää suosituksensa, että päätöksentekovaiheessa.
Käsiteltävässä asiassa se, että kantajan vuoden 2019 arviointikertomuksesta esittämiä huomautuksia ei otettu huomioon, ja se, ettei kyseisestä kertomuksesta tullut lopullista, ovat voineet vaikuttaa ratkaisevasti sopimuksen uusimista koskevaan menettelyyn. Näin ollen sopimuksen uusimatta jättämistä koskeva päätös on kumottava.
Vahingonkorvausvaatimusten yhteydessä unionin yleinen tuomioistuin kumoaa ensimmäisen aineellisen vahingon perusteen, joka on työsopimuksen uusimatta jättämisestä aiheutunut palkkatulon menetys. Se toteaa, että kyseessä oleva menettelyvirhe ei merkitse sitä, että kantaja on otettava automaattisesti takaisin palvelukseen, vaan se merkitsee ainoastaan sitä, että vuoden 2019 arviointikertomus on viimeisteltävä ja että sopimuksen uusimista koskeva vaatimus on tutkittava uudelleen.
Lisäksi määräaikaisen sopimuksen päättymiseen kuuluu luontaisesti palkkatulon menetys, koska tällaisen sopimuksen uusiminen ei ole mikään oikeus vaan pelkkä mahdollisuus. Koska siis EIOPA ei antanut täsmällisiä ja konkreettisia vakuutteluja siitä, että kantajan sopimus uusitaan, kantaja ei voinut odottaa, että palkansaanti jatkuisi hänen määräaikaisen sopimuksensa päättymisen jälkeen. Tästä syystä ei voida myöskään väittää, että riidanalaisen päätöksen kumoamisesta on oltava seurauksena se, että tehdään uusi päätös, jolla EIOPA uusii kantajan sopimuksen siten, että sillä on takautuva vaikutus.
Toisesta aineellisen vahingon perusteesta, joka on sopimuksen uusimismahdollisuuden menettäminen, unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että tämän menetyksen on, jotta se voitaisiin todeta ja korvata, oltava todellinen ja varma.
Sen arvioimiseksi, onko mahdollisuuden menetys todellinen, on otettava huomioon ajankohta, jona sopimuksen uusimatta jättämistä koskeva päätös on tehty, ja tutkittava, onko osoitettu oikeudellisesti riittävällä tavalla, että kantaja on menettänyt – ei välttämättä sopimuksensa uusimista, jonka toteutumista hän ei koskaan pystyisi näyttämään toteen, vaan – vakavasti otettavan mahdollisuuden saada sopimuksensa uusituksi, minkä johdosta hänelle on aiheutunut tulojen menetyksestä muodostuva aineellinen vahinko. Vakavasti otettavan mahdollisuuden olemassaolo ei riipu siitä, miten todennäköisesti tämä mahdollisuus voi toteutua, vaikkakin viimeksi mainittu seikka otetaan huomioon aineellisen vahingon laajuuden ja siitä määrättävän korvauksen määrittämisessä, jos todetaan kyseisen mahdollisuuden olevan olemassa.
Unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että käsiteltävässä asiassa ei voida sulkea pois sitä, että jos sopimuksen uusimatta jättämistä koskevaa päätöstä rasittavaa lainvastaisuutta ei olisi tapahtunut, kantajan sopimus olisi saatettu uusia.
Mahdollisuuden menetyksen varmuudesta se toteaa, että sitä on arvioitava ajankohtana, jona unionin tuomioistuimet antavat ratkaisunsa, ottaen huomioon kaikki asiaan liittyvät seikat, vahinkoa aiheuttaneen lainvastaisen toimen jälkeen tapahtuneet seikat mukaan luettuina.
Toimielimen, elimen tai laitoksen, jonka säädös on kumottu, on toteutettava kumoamistuomion täytäntöön panemiseksi tarvittavat toimenpiteet ja siten poistettava todettujen lainvastaisuuksien vaikutukset. Kun kumottu toimenpide on jo pantu täytäntöön, sen vaikutusten häviäminen edellyttää lähtökohtaisesti sitä, että oikeudellinen tilanne, jossa kantaja oli ennen toimenpiteen toteuttamista, palautetaan. Tämä velvollisuus toteuttaa kumoamistuomion täytäntöön panemiseksi vaadittavat toimenpiteet ei kuitenkaan välttämättä sulje pois sitä, että kantajalle, joka on saanut häntä koskevan tuomion kumotuksi, aiheutunut mahdollisuuden menetys on varma.
Mahdollisuuden menetyksen varmuus voidaan nimittäin todeta, kun näillä toimenpiteillä ei, kun otetaan huomioon kaikki asian olosuhteet – ja vaikka hallintoelimen on yhä mahdollista toteuttaa toimenpiteitä tapahtuneen lainvastaisuuden korjaamiseksi – ole tehokasta vaikutusta kantajan kannalta, koska ne eivät palauta hänelle samaa mahdollisuutta kuin se, jonka hän on menettänyt kyseisen lainvastaisuuden seurauksena.
Käsiteltävässä asiassa tilanne on juuri tällainen. Yhtäältä sopimuksen uusimatta jättämistä koskeva päätös ei nimittäin sellaisenaan edellytä kantajan ottamista oikeudellisesti takaisin EIOPAn palvelukseen kyseisen päätöksen voimaantulopäivänä. Toisin kuin toistaiseksi voimassa olevalla sopimuksella työskentelevän virkamiehen tai muun toimihenkilön irtisanomispäätöksellä, sopimuksen uusimatta jättämistä koskevalla päätöksellä ei päätetä työsuhdetta, joka olisi jatkunut edelleen, ellei kyseistä päätöstä olisi tehty. Hallintoelimellä on siten vapaus katsoa, että uusi päätös, joka sen on tehtävä tämän tuomion johdosta, koskee ainoastaan tulevaa. Toisaalta, vaikka oletettaisiin, että EIOPA sen jälkeen, kun unionin yleinen tuomioistuin on kumonnut sopimuksen uusimatta jättämistä koskevan päätöksen, tekee uuden päätöksen, jolla se uusii kantajan sopimuksen hänen edellisen sopimuksensa päättymisestä lähtien, tällä päätöksellä ei olisi kantajan kannalta tehokasta vaikutusta hänen aikaisemman sopimuksensa päättymisen ja uuden sopimuksen tekemisen välisen ajanjakson osalta. Kantaja ei nimittäin voisi perustellusti vaatia, että hänelle maksetaan palkkaa kyseiseltä ajanjaksolta, eikä hän voisi alkaa hoitaa tehtäviään EIOPAssa ennen kuin hänet olisi otettu takaisin tämän viraston palvelukseen.
Riidanalaisen päätöksen kumoamisen tehokkaan vaikutuksen varmistamiseksi unionin yleinen tuomioistuin käyttää täyttä tuomiovaltaansa ja määrittää itse mahdollisuuden menetyksestä maksettavan vahingonkorvauksen määrän.