Asia C-24/20
Euroopan komissio
vastaan
Euroopan unionin neuvosto
Unionin tuomioistuimen tuomio (suuri jaosto) 22.11.2022
Kumoamiskanne – Päätös (EU) 2019/1754 – Euroopan unionin liittyminen alkuperänimityksistä ja maantieteellisistä merkinnöistä tehdyn Lissabonin sopimuksen Geneven asiakirjaan – SEUT 3 artiklan 1 kohta – Unionin yksinomainen toimivalta – SEUT 207 artikla – Yhteinen kauppapolitiikka – Immateriaalioikeuksien kaupalliset näkökohdat – SEUT 218 artiklan 6 kohta – Euroopan komission aloitevalta – Se, että Euroopan unionin neuvosto muuttaa komission ehdotusta – SEUT 293 artiklan 1 kohta – Sovellettavuus – SEU 4 artiklan 3 kohta, SEU 13 artiklan 2 kohta ja SEU 17 artiklan 2 kohta – SEUT 2 artiklan 1 kohta – Annetun toimivallan, toimielinten välisen tasapainon ja vilpittömän yhteistyön periaatteet
1. Kumoamiskanne – Tutkittavaksi ottamisen edellytykset – Riidanalaisen toimen toteuttajaa vastaan nostettu kanne – Vaatimus kumota kansainvälisen sopimuksen tekemistä koskeva neuvoston päätös – Sen hyväksyttävyys, että neuvosto antaa kyseisen päätöksen yksin
(SEUT 218 artiklan 6 kohta, SEUT 263 artikla ja SEUT 297 artiklan 2 kohta)
(ks. 42–45 kohta)
2. Kumoamiskanne – Kohde – Osittainen kumoaminen – Edellytys – Riidanalaisten säännösten erotettavuus – Objektiivinen peruste – Riidanalaisen toimen pääsisältö ei muutu – Edellytyksen täyttyminen – Tutkittavaksi ottaminen
(SEUT 263 artikla; neuvoston päätöksen 2019/1754 3 ja 4 artikla)
(ks. 47–49 ja 53–55 kohta)
3. Neuvosto – Toimivalta – Valta muuttaa yksimielisesti komission ehdotusta – Ulottuvuus – Komission nimettynä neuvottelijana unionin ulkoisen toiminnan yhteydessä tekemä ehdotus – Kuuluminen toimivaltaan
(SEUT 218 artikla ja SEUT 293 artiklan 1 kohta)
(ks. 77–82 kohta)
4. Euroopan unioni – Toimielimet – Velvoitteet – Vilpittömän yhteistyön velvoite – Toimielinten välinen tasapaino – Vaikutus
(SEU 13 artiklan 2 kohta, SEU 16 artiklan 1 kohta ja SEU 17 artiklan 2 kohta; SEUT 293 artikla)
(ks. 83, 84 ja 92 kohta)
5. Komissio – Toimivalta – Muut unionin toimet kuin lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävät säädökset – Aloiteoikeus kansainvälisen sopimuksen nimettynä neuvottelijana – Ulottuvuus – Unionin yleisen edun ajaminen – Valta tehdä ehdotus, määrittää sen kohde, tarkoitus ja sisältö sekä muuttaa ehdotusta tai jopa peruuttaa se
(SEU 17 artiklan 1 kohta ja 2 kohdan toinen virke; SEUT 218 artiklan 3 ja 6 kohta)
(ks. 85–88 kohta)
6. Neuvosto – Toimivalta – Valta muuttaa yksimielisesti komission ehdotusta – Edellytys – Ehdotuksen kohdetta ja tarkoitusta ei muuteta
(SEU 16 artiklan 1 kohta ja SEU 17 artiklan 2 kohta; SEUT 293 artikla; neuvoston päätöksen 2019/1754 3 artikla)
(ks. 92–94, 105–108, 111 ja 112 kohta)
7. Neuvosto – Toimivalta – Valta muuttaa yksimielisesti komission kansainvälisen sopimuksen nimettynä neuvottelijana tekemää ehdotusta – Ulottuvuus – Komission ehdotus, jonka mukaan unioni käyttää yksinomaista toimivaltaansa yksin – Poliittinen valinta, joka kuuluu komission arviointiin unionin yleisestä edusta – Neuvoston tekemä muutos, jolla jäsenvaltioille annetaan lupa käyttää unionin yksinomaista toimivaltaa, ei kuulu sen toimivaltaan
(SEU 17 artiklan 2 kohta; SEUT 218 artikla ja SEUT 293 artiklan 1 kohta)
(ks. 102–104, 109 ja 110 kohta)
Tiivistelmä
Euroopan unionin neuvosto hyväksyi päätöksellä 2019/1754(1) Euroopan unionin liittymisen alkuperänimityksistä ja maantieteellisistä merkinnöistä tehdyn Lissabonin sopimuksen(2) Geneven asiakirjaan(3).
Lissabonin sopimus on teollisoikeuden suojelemista koskevassa Pariisin yleissopimuksessa(4) tarkoitettu erityisjärjestely, johon voivat liittyä kaikki kyseisen yleissopimuksen sopimuspuolet. Lissabonin sopimuksen jäseninä on seitsemän unionin jäsenvaltiota. Kyseisen sopimuksen mukaan valtiot, joihin sitä sovelletaan, muodostavat erityisliiton Pariisin yleissopimuksella perustetun teollisoikeuden suojelemista koskevan liiton puitteissa. Geneven asiakirjalla avattiin unionille mahdollisuus tulla Lissabonin sopimukseen kuuluvien valtioiden kanssa saman erityisliiton jäseneksi, vaikka Lissabonin sopimuksessa sallittiin ainoastaan valtioiden liittyminen.
Unionin liittyminen Geneven asiakirjaan hyväksyttiin unionin puolesta riidanalaisen päätöksen 1 artiklalla. Kyseisen päätöksen 2 ja 5 artiklassa vahvistetaan liittymistä koskevat käytännön yksityiskohdat. Riidanalaisen päätöksen 3 artiklassa annetaan jäsenvaltioille lupa niin halutessaan ratifioida Geneven asiakirja tai liittyä siihen. Kyseisen päätöksen 4 artiklassa täsmennetään unionin ja Geneven asiakirjan ratifioivien tai siihen erityisliiton puitteissa liittyvien jäsenvaltioiden edustamista sekä unionin vastuuta sen itsensä ja kyseisten jäsenvaltioiden mainittuun asiakirjaan perustuvien oikeuksien käyttämisestä ja niiden siihen perustuvien velvoitteiden noudattamisesta.
Komissio nosti kanteen, jossa vaadittiin kumoamaan riidanalaisen päätöksen 3 artikla ja sen 4 artikla siltä osin kuin siinä viitataan jäsenvaltioihin. Se moitti neuvostoa siitä, että tämä oli muuttanut sen ehdotusta(5) lisäämällä siihen säännöksen, jossa jäsenvaltioille annetaan lupa niin halutessaan ratifioida Geneven asiakirja tai liittyä siihen. Komission ehdotuksessa, joka esitettiin EUT-sopimuksen yhteisen kauppapolitiikan täytäntöönpanoa(6) ja kansainvälisen sopimuksen tekemiseen kyseisellä alalla liittyvää päätöksentekomenettelyä(7) koskevien määräysten perusteella, mainittiin unionin yksinomainen toimivalta huomioon ottaen, että ainoastaan unioni liittyy Geneven asiakirjaan.
Suuressa jaostossa asian ratkaissut unionin tuomioistuin lausuu kanteen tutkittavaksi ottamisesta riidanalaisen toimen antajaa koskevien arviointiperusteiden ja sen, voidaanko toimen kumottavaksi vaaditut osat erottaa sen muista osista, kannalta. Lisäksi unionin tuomioistuin lausuu ensisijaisen kanneperusteen – jonka se hyväksyy – tutkimisen yhteydessä neuvoston jäsenvaltioille myöntämästä toimivallasta antaa kansainväliseen sopimukseen liittymisen kaltaisia oikeudellisesti sitovia toimia unionin yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvalla alalla. Unionin tuomioistuin kumoaa riidanalaisen päätöksen osittain ja toteaa, että se annettiin SEUT 293 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä SEU 13 artiklan 2 kohdan kanssa, vastaisesti.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Unionin tuomioistuin hylkää aluksi Italian tasavallan väitteen, jonka mukaan kanne on jätettävä tutkimatta sillä perusteella, että se on nostettu ainoastaan neuvostoa eikä myös Euroopan parlamenttia vastaan. Se nimittäin toteaa, että SEUT 218 artiklan 6 kohdan nojalla on niin, että Euroopan parlamentin etukäteen antamasta hyväksynnästä huolimatta ainoastaan neuvostolla on toimivalta tehdä päätös kansainvälisen sopimuksen tekemisestä. Riidanalaisen päätöksen allekirjoitti siten perustellusti neuvoston puheenjohtaja, ja hänen allekirjoituksellaan yksilöitiin näin kyseisen päätöksen tekijä, jota vastaan kanne oli nostettava.
Toisaalta unionin tuomioistuin hylkää neuvoston esittämän oikeudenkäyntiväitteen, jonka mukaan niitä riidanalaisen päätöksen säännöksiä, joiden kumoamista komissio vaatii, ei voida erottaa kyseisen päätöksen muista osista, eikä sen osittainen kumoaminen ole siten mahdollista.
Tässä yhteydessä unionin tuomioistuin muistuttaa, että riidanalaisten säännösten erotettavuuden tarkistaminen edellyttää niiden ulottuvuuden tutkimista, jotta voidaan arvioida objektiivisesti, merkitsisikö niiden kumoaminen riidanalaisen toimen hengen ja pääsisällön muuttamista. Se toteaa tältä osin, että riidanalaisen päätöksen pääsisältönä on unionin liittyminen Geneven asiakirjaan, joka hyväksyttiin unionin puolesta kyseisen päätöksen 1 artiklalla. Säännöksillä, joiden kumoamista komissio vaatii, sitä vastoin pyritään mahdollistamaan se, että jäsenvaltiot voivat niin halutessaan ratifioida Geneven asiakirjan tai liittyä siihen unionin rinnalla. Unionin tuomioistuin katsoo, että tilanne, jossa yksikään jäsenvaltio ei käytä kyseistä mahdollisuutta, tai siitä aiheutuvat seuraukset eivät vaikuta riidanalaisen päätöksen 1 artiklan oikeudelliseen ulottuvuuteen eivätkä saata kyseenalaiseksi unionin liittymistä Geneven asiakirjaan. Unionin tuomioistuin täsmentää, että sillä, että komissio vaati riidanalaisen päätöksen kumottavien osien vaikutusten tilapäistä pysyttämistä Lissabonin sopimuksen sopimuspuolina olevien jäsenvaltioiden osalta annettavan tuomion julistamispäivästä alkaen, ei ole vaikutusta riidanalaisen päätöksen kumottavaksi vaadittujen säännösten erotettavuuteen.
Asiakysymyksen osalta unionin tuomioistuin tutkii ensisijaisen kanneperusteen, jonka mukaan neuvosto toimi komission aloitteen ulkopuolella ja rikkoi siten SEUT 218 artiklan 6 kohtaa ja SEUT 293 artiklan 1 kohtaa sekä loukkasi SEU 13 artiklan 2 kohtaan perustuvaa toimielinten välistä tasapainoa muuttamalla komission ehdotusta antamalla säännöksen, jossa jäsenvaltioille annetaan niin halutessaan lupa ratifioida Geneven asiakirja tai liittyä siihen.
Ensinnäkin unionin tuomioistuin katsoo, että SEUT 293 artiklan 1 kohtaa voidaan soveltaa silloin, kun neuvosto tekee ratkaisunsa SEUT 218 artiklan 3 kohdan nojalla neuvottelijaksi nimeämänsä komission ehdotuksesta ja antaa SEUT 218 artiklan 6 kohdan mukaisesti päätöksen kansainvälisen sopimuksen tekemisestä.
Toiseksi unionin tuomioistuin tutkii väitteen, joka koskee SEUT 293 artiklan 1 kohdan rikkomista.
Tältä osin se muistuttaa aluksi, että kyseistä määräystä on luettava toimielinten välisen tasapainon periaatteen, joka on yksi unionin toimielinrakenteen ominaispiirteistä ja joka edellyttää sitä, että kukin toimielin käyttää toimivaltaansa muiden toimielinten toimivaltaa kunnioittaen, ja mainittujen toimielinten välisen vilpittömän yhteistyön periaatteen mukaisesti.(8) Tässä asiayhteydessä on mainittava, että muut kuin lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävät unionin toimet, kuten kyseessä olevan kansainvälisen sopimuksen tekemistä koskeva riidanalainen päätös, annetaan komission ehdotuksesta. Aloitevaltansa avulla komissio ajaa unionin yleistä etua ja tekee tätä varten tarvittavat aloitteet. SEUT 293 artiklalla, jossa määrätään yhtäältä, että se, että neuvoston valta muuttaa ehdotusta edellyttää poikkeustapauksia lukuun ottamatta yksimielisyyttä, ja toisaalta, että komissiolla on toimivalta muuttaa ehdotustaan niin kauan kuin neuvosto ei ole antanut ratkaisuaan, taataan toimielinten välisen tasapainon periaatteen noudattaminen komission ja neuvoston toimivaltojen välillä. Neuvoston muuttamisvalta ei siten voi olla niin laaja, että se voisi ottaa komission ehdotuksen huomioon sellaisella vääristyneellä tavalla, joka estäisi tavoiteltujen päämäärien saavuttamisen ja tekisi siten tyhjäksi ehdotuksen tarkoituksen.
Niinpä unionin tuomioistuin tarkistaa tämän jälkeen, vääristettiinkö neuvoston tekemällä muutoksella komission ehdotuksen kohdetta tai tavoitetta tavalla, joka estäisi sillä tavoiteltujen päämäärien saavuttamisen.
Se muistuttaa tältä osin, että kyseisen ehdotuksen tarkoituksena oli yksinomaan unionin liittyminen Geneven asiakirjaan ja että sen tavoitteena oli mahdollistaa se, että unioni voi käyttää asianmukaisesti yksinomaista toimivaltaansa kyseisen asiakirjan kattamalla alalla eli yhteisessä kauppapolitiikassa, joka perustuu yhtenäisiin periaatteisiin ja jota harjoitetaan unionin ulkoista toimintaa, johon Geneven asiakirjasta neuvotteleminen kuuluu, koskevien periaatteiden ja tavoitteiden mukaisesti.
Unionin tuomioistuin täsmentää lisäksi, että kun perussopimuksissa annetaan unionille yksinomainen toimivalta tietyllä alalla, ainoastaan unioni voi toimia lainsäätäjänä ja antaa oikeudellisesti sitovia toimia, ellei unioni ole antanut jäsenvaltioille tätä koskevaa valtuutusta(9). Annetun toimivallan periaate sekä EU-sopimuksessa määritelty toimielinrakenne, jonka puitteissa unioni voi käyttää sille perussopimuksissa annettua toimivaltaa, ovat unionin ja sen oikeuden erityispiirteitä, jotka koskevat unionin perustuslaillista rakennetta.
Unionin tuomioistuin toteaa, että päättäessään sallia sen, että jäsenvaltiot niin halutessaan ratifioivat Geneven asiakirjan tai liittyvät siihen, neuvosto ilmaisi komission ehdotukseen nähden vaihtoehtoisen poliittisen valinnan, joka vaikuttaa unionin yksinomaisen toimivallan käyttöä koskeviin yksityiskohtiin, vaikka tällainen valinta kuuluu unionin yleistä etua koskevaan komission arviointiin, johon komission aloitevalta liittyy erottamattomasti.
Unionin tuomioistuin päättelee tästä, että tällaisella neuvoston antamalla valtuutuksella vääristetään komission ehdotuksen kohdetta ja tavoitetta, sillä komissio ilmaisi ehdotuksessaan poliittisen valintansa sallia Geneven asiakirjaan liittyminen ainoastaan unionille, jolloin unioni voi käyttää yksin yksinomaista toimivaltaansa mainitun asiakirjan kattamalla alalla.
Se lisää, ettei tätä päätelmää voida saattaa kyseenalaiseksi sillä perusteella, että riidanalaisen päätöksen 3 artiklassa tarkoitettu lupa myönnetään sillä varauksella, että unionin yksinomaista toimivaltaa kunnioitetaan täysimääräisesti, ja että kyseisen päätöksen 4 artiklan mukaan neuvosto antoi unionin ja niiden jäsenvaltioiden, jotka haluavat käyttää kyseistä lupaa, edustamisen komission tehtäväksi unionin kansainvälisen edustuksen yhtenäisyyden takaamiseksi. Tällaisista rajoituksista huolimatta on nimittäin niin, että kun mainitut valtiot käyttävät tällaista lupaa unionin rinnalla itsenäisinä kansainvälisen oikeuden subjekteina, ne käyttävät unionin yksinomaista toimivaltaa ja estävät näin unionia käyttämästä sitä yksin.
Neuvoston tekemää muutosta ei voida perustella väitteillä, jotka koskevat tarvetta varmistaa, että unionilla on äänioikeus erityisliiton yleiskokouksessa, ja säilyttää Lissabonin sopimuksen nojalla rekisteröityjen alkuperänimitysten suojan aiemmuus ja jatkuvuus niissä seitsemässä jäsenvaltiossa, jotka olivat jo Lissabonin sopimuksen sopimuspuolia. Unionin tuomioistuin nimittäin toteaa, että ne mahdolliset vaikeudet yksinomaisen toimivaltansa käyttämisessä, joita unioni voi kohdata kansainvälisellä tasolla, tai sen käyttämisen seuraukset jäsenvaltioiden kansainvälisten sitoumusten kannalta eivät sellaisenaan voi antaa neuvostolle oikeutta muuttaa komission ehdotusta siinä määrin, että sen kohde tai tavoite vääristyy, ja loukata näin toimielinten välistä tasapainoa, jonka noudattaminen SEUT 293 artiklalla pyritään varmistamaan.