MICHAL BOBEK
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2020. május 14.(1)
C‑129/19. sz. ügy
Presidenza del Consiglio dei Ministri
kontra
BV,
a Procura della Repubblica di Torino
részvételével
(a Corte Suprema di Cassazione [semmítőszék, Olaszország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal – A szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség – 2004/80/EK irányelv – A 12. cikk (2) bekezdése – A szándékos erőszakos bűncselekmények áldozatainak nemzeti kárenyhítési rendszerei – Tisztán belső helyzetek – A »határokon átnyúló helyzetek« fogalma – Igazságos és megfelelő kárenyhítés”
I. Bevezetés
1. Ebben az ügyben a Corte Suprema di Cassazione (semmítőszék, Olaszország) két jogkérdést vet fel a bűncselekmények áldozatainak kárenyhítéséről szóló, 2004. április 29‑i 2004/80/EK tanácsi irányelv(2) értelmezését illetően. Először, az irányelv 12. cikkének (2) bekezdése azt követeli‑e meg a tagállamoktól, hogy olyan kárenyhítési rendszert vezessenek be, amely a területükön szándékosan elkövetett erőszakos bűncselekmények valamennyi áldozatára kiterjed, a „tisztán belső” bűncselekményeket is beleértve? Másodszor, milyen szempontokat kell alkalmazni annak megállapítása céljából, hogy a nemzeti rendszerben előírt kárenyhítés az irányelv értelmében véve „igazságos és megfelelő”?
II. Jogi háttér
A. Az uniós jog
2. A 2004/80 irányelv három fejezetből áll. Az I. fejezet címe „Kárenyhítéshez való hozzájutás határokon átnyúló tényállások esetén”. Az 1. cikk így szól:
„A tagállamok gondoskodnak arról, hogy amennyiben a kárenyhítést kérelmező személy szokásos tartózkodási helye szerinti tagállamtól eltérő tagállamban követték el a szándékos erőszakos bűncselekményt, úgy a kérelmező jogosult legyen arra, hogy a kérelmet az előbbi tagállam hatóságához vagy más szervéhez nyújtsa be.”
3. A „Nemzeti kárenyhítési rendszerek” című II. fejezetben csak egy cikk található (a 12. cikk). E cikk értelmében:
„(1) A határokon átnyúló tényállások esetén a kárenyhítéshez való hozzájutás ezen irányelv által megfogalmazott szabályai a tagállamok területén szándékosan elkövetett erőszakos bűncselekmények áldozatainak nyújtott kárenyhítéssel kapcsolatos tagállami szabályozásokon alapulnak.
(2) Valamennyi tagállam gondoskodik arról, hogy a területükön szándékosan elkövetett erőszakos bűncselekmények áldozatainak nyújtott kárenyhítés tekintetében nemzeti jogszabályaik előírják egy olyan rendszer meglétét, amely igazságos és megfelelő kárenyhítést biztosít az áldozatok számára.”
4. A III. fejezetben „Végrehajtási rendelkezések” szerepelnek. A 18. cikk (1) bekezdése így szól:
„(1) A tagállamok hatályba léptetik azokat a törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseket, amelyek szükségesek ahhoz, hogy ennek az irányelvnek 2006. január 1‑je előtt megfeleljenek, kivéve a 12. cikk (2) bekezdését, amely tekintetében a megfelelés időpontja 2005. július 1‑je. Erről haladéktalanul tájékoztatják a Bizottságot.”
B. A nemzeti jog
5. A nemzeti jog tényállás idején alkalmazandó kulcsfontosságú rendelkezései az alábbiak voltak.
6. A Codice penale (olasz büntető törvénykönyv) 609‑bis. cikke rendelkezik a „szexuális erőszak” bűncselekményéről.
7. A Codice civile (olasz polgári törvénykönyv) 1218. cikke szerint „[a]z az adós, aki nem teljesíti pontosan a szolgáltatását, köteles a kárt megtéríteni, ha nem bizonyítja, hogy a teljesítés elmulasztása vagy a késedelem abból ered, hogy neki fel nem róható okból nem tudta teljesíteni a szolgáltatását.”
8. A 2016. július 23‑án hatályba lépő, módosított Legge 7 luglio 2016, n. 122 Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea–Legge europea 2015–2016(3) (Olaszországnak az európai unióbeli tagságából eredő kötelezettségek teljesítésével kapcsolatos intézkedésekről szóló, 2016. július 7‑i 122. sz. törvény – 2015–2016. évi európai törvény) 11. cikkének (1) bekezdése azt írta elő, hogy „a személy elleni erőszakkal szándékosan elkövetett bűncselekmények és egyébként a büntető törvénykönyv 603‑bis. cikke szerinti bűncselekmény áldozatai jogosultak az állam által fizetendő kárenyhítésre, az 581. és az 582. cikk szerinti bűncselekmények kivételével, kivéve ha fennállnak a büntető törvénykönyv 583. cikkében foglalt súlyosító körülmények”. Ugyanezen rendelkezés (2) bekezdése értelmében a kárenyhítést az emberölés, a szexuális erőszak vagy a súlyos testi sértés bűncselekmények esetén az áldozat vagy az áldozatnak a bűncselekmény következtében bekövetkező halála esetén a jogosult javára kell megfizetni a 11. cikk (3) bekezdése szerinti miniszteri rendeletben megállapított mértékben. A fent említett bűncselekményektől eltérő bűncselekmények esetén a kárenyhítés ezzel szemben az orvosi és ápolási költségek fedezetére szolgál.
9. A Decreto del Ministro dell’interno 31 agosto 2017 Determinazione degli importi dell’indennizzo alle vittime dei reati intenzionali violenti(4) (a szándékosan elkövetett erőszakos bűncselekmények áldozatainak járó kárenyhítés összegének megállapításáról szóló, 2017. augusztus 31‑i belügyminiszteri rendelet) 1. cikke a következőképpen határozza meg a kárenyhítések összegét: „a) emberölés esetén 7200 euróban rögzített összeg, valamint az akár elvált vagy különélő házastárs vagy a jelenleg vagy korábban a sértett személyhez érzelmileg kötődő személy által elkövetett emberölés esetén 8200 euróban rögzített összeg kizárólag az áldozat gyermekei részére; b) a büntető törvénykönyv 609‑bis. cikke szerinti szexuális erőszak esetén, kivéve ha fennáll a csekély mérték enyhítő körülménye, 4800 euróban rögzített összeg; c) az a) és b) pont szerinti bűncselekményektől eltérő bűncselekmények esetén legfeljebb 3000 euró az orvosi és ápolási költségek fedezetére”.
10. A teljesség kedvéért hozzá lehetne tenni, hogy a tárgyalás során az olasz kormány arról tájékoztatta a Bíróságot, hogy a 2019. november 22‑i miniszteri rendelettel az olasz kormány felemelte a szándékosan elkövetett erőszakos bűncselekmények áldozatai kárenyhítésének összegét. Az erőszakos közösülés után járó kárenyhítés 4800 euróról 25 000 euróra nőtt. Ugyanakkor úgy értelmezem, hogy ezek az új rendelkezések nem visszaható hatályúak. Ennélfogva láthatóan nem alkalmazandók a jelen ügyben.
III. A tényállás, az eljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
11. 2005 októberében az olaszországi tartózkodási hellyel rendelkező felperes Torinóban két román állampolgár által elkövetett szexuális erőszak áldozatává vált. Az elkövetőket 10 év 6 hónap szabadságvesztésre ítélték. Emellett külön eljárásban megállapítandó összegű kártérítés megfizetésére kötelezték őket, egyben a bíróság azonnal végrehajtható módon 50 000 euró összeg megfizetésére kötelezte őket a felperes részére.
12. A felperes azonban nem kaphatta meg ezt az összeget, mivel a bűncselekmény elkövetői elszöktek.
13. 2009 februárjában a felperes pert indított a Tribunale di Torino (torinói körzeti bíróság, Olaszország) előtt a Presidenza del Consiglio dei Ministrivel (a minisztertanács elnöksége, Olaszország) szemben, kártérítést kérve a 2004/80 irányelv átültetésének elmulasztása miatt. 2010. május 26‑i ítéletében a bíróság a keresetet megalapozottnak nyilvánította, és arra kötelezte a Presidenza del Consiglio dei Ministrit, hogy fizessen meg a felperes részére 90 000 euró összeget.
14. A Presidenza del Consiglio dei Ministri ezen ítélettel szemben fellebbezést nyújtott be a Corte di appello di Torinóhoz (torinói fellebbviteli bíróság, Olaszország). 2012. január 23‑i ítéletével e bíróság a fellebbezésnek részben helyt adott. A felperes részére fizetendő összeget 50 000 euróra csökkentette.
15. A Presidenza del Consiglio dei Ministri ezen ítélettel szemben felülvizsgálati kérelmet terjesztett elő a Corte Suprema di Cassazione (semmítőszék, Olaszország) előtt. Az eljárást a Bíróság két ítéletének meghozataláig felfüggesztették: az egyik az Európai Bizottság által 2014. december 22‑én az Olasz Köztársaság ellen a 2004/80 irányelv átültetésének elmulasztása miatt indított, kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárásra vonatkozott, a másik pedig a Tribunale di Roma (római körzeti bíróság, Olaszország) által 2015. március 24‑én az említett irányelv 12. cikke (2) bekezdésének értelmezése kapcsán benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelemre.
16. A Bíróság előtt folytatott két eljárás lezárását követően (az első a 2016. október 11‑i ítélettel,(5) míg a második a Bíróság elnökének 2017. február 28‑i végzésével(6) zárult), a Corte Suprema di Cassazione (semmítőszék) előtti eljárás tovább folytatódott.
17. Ugyanakkor a Corte Suprema di Cassazione (semmítőszék), mivel kétségei voltak a 2004/80 irányelv értelmezését illetően, úgy döntött, hogy ismét felfüggeszti az eljárását, és az alábbi kérdéseket terjeszti a Bíróság elé előzetes döntéshozatal céljából:
„1) [A 2004/80 irányelv] nemzeti jogba való késedelmes (és/vagy nem teljes körű) átültetésének esetével összefüggésben – az erőszakos bűncselekmények áldozatai kárenyhítési rendszerének az irányelvben előírt, non self‑executing [nemzeti jogi végrehajtást igénylő] létrehozását illetően, amely irányelv kizárólag az abban említett, határokon átlépő jogalanyok viszonylatában teremti meg a tagállam kártérítési felelősségét az Európai Unió Bíróságának ítélkezési gyakorlatából (többek között a Francovich, valamint a Brasserie du Pecheur és a Factortame III ítéletből) következő elvek alapján – a[z uniós] jog előírja‑e, hogy a tagállamoknak hasonló felelősséget kell viselniük a határokat nem átlépő (tehát lakóhellyel rendelkező) azon jogalanyok viszonylatában is, akik nem minősültek volna az irányelv átültetéséből eredő előnyök közvetlen címzettjeinek, de akiknek ugyanezen uniós jog keretében az egyenlőség/hátrányos megkülönböztetés tilalma elve megsértésének elkerülése céljából – amennyiben az irányelvet határidőben és megfelelően ültették volna át – élvezniük kellett volna és kellene ezen előnyt az irányelv (vagyis a fent említett kárenyhítési rendszer) hatékony érvényesülésének kiterjesztése révén?
2) Az előző kérdésre adott igenlő válasz esetén:
([A 2017. november 20‑i 167. sz. törvény 6. cikkével és a 2018. december 30‑i 145. sz. törvény 1. cikkének 593–596. bekezdésével] többször módosított, legge 7 luglio 2016, n. 122 [Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea Legge europea 2015–2016; Olaszországnak az európai unióbeli tagságából eredő kötelezettségek teljesítésével kapcsolatos intézkedésekről szóló, 2016. július 7‑i 122. sz. törvény – 2015–2016. évi európai törvény] 11. cikkének (3) bekezdése alapján kiadott) decreto del Ministro dell’interno 31 agosto 2017 (2017. augusztus 31‑i belügyminiszteri rendelet) által a szándékosan elkövetett erőszakos bűncselekmények (és többek között a cod. pen. [büntető törvénykönyv] 609‑bis. cikke szerinti szexuális erőszak) áldozatai javára 4800 euró összegben rögzített kárenyhítés a 2004/80 irányelv 12. cikkének (2) bekezdésében előírtak végrehajtásaként »az áldozatok részére biztosított megfelelő és igazságos kárenyhítésnek« tekinthető‑e?”
18. Írásbeli észrevételeket a felperes, az olasz kormány, valamint a Bizottság nyújtott be. Ezen érdekelt feleket a 2020. március 2‑i tárgyaláson is meghallgatta a Bíróság.
IV. Elemzés
19. A jelen indítvány felépítése a következő. Először röviden kitérek az olasz kormány azon kifogására, amely szerint a jelen kereset okafogyott (A). Másodszor kitérek a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem által feltárt kulcsfontosságú problémára: a 2004/80 irányelv 12. cikkének az irányelv egészének – megalkotásának bonyolult történetére is kiterjedő – összefüggésében értelmezett személyi hatályára (B). Végül néhány rövid észrevételt teszek a kérdést előterjesztő bíróság által feltett második kérdést illetően.
A. Okafogyott kereset
20. Az olasz kormány arra hivatkozik, hogy a felperes a nemzeti rendszerben kárenyhítésben részesült. Valóban úgy tűnik, hogy (késedelmes) átültetését követően a nemzeti rendszert(7) visszamenőlegesen alkalmazhatóvá tették a 2005. június 30‑át követően elkövetett szándékos erőszakos bűncselekmények áldozatai vonatkozásában, a 2004/80 irányelv 18. cikke (2) bekezdésének megfelelően. Márpedig a felperes megkapta a 4800 euróban meghatározott összeget. Ily módon a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem okafogyottá vált. A Bíróságnak ennek megfelelően azt el kell utasítania, megállapítva, hogy arra nem szükséges válaszolni.
21. Ez az érv rövid vizsgálatot igényel. Álláspontom szerint egyértelmű, hogy a felperesnek még fennáll az eljáráshoz fűződő érdeke, mivel a kérdést előterjesztő bíróság előtt magasabb összegű kártérítést követel, mint amelyben a nemzeti rendszer keretében részesült. Ennek érdekében a felperes lényegében két jogalapra hivatkozik. Először is az állam felelősségére hivatkozik a 2004/80 irányelv késedelmes vagy elégtelen átültetése miatt, a Francovich ítéleten alapuló ítélkezési gyakorlatnak megfelelően.(8) Másodszor azzal érvel, hogy az olasz rendszerben részére biztosított kárenyhítés, annak viszonylag alacsony összege (4800 euró) miatt nem tekinthető a 2004/80 irányelv értelmében véve „megfelelőnek és igazságosnak”.
22. A kérdést előterjesztő bíróság kérdéseiben megjelenő mindkét fenti probléma kifejezetten a Bíróság válaszát igényli. Ennek megfelelően most rátérek az előzetes döntéshozatalra előterjesztett két kérdés lényegére.
B. Az első kérdés
23. Első kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében azt kívánja megtudni, hogy megállapítható‑e a 2004/80 irányelv átültetését elmulasztó tagállam felelőssége a szándékos erőszakos bűncselekmények ugyanazon tagállam területén tartózkodási hellyel rendelkező áldozatainak szerződésen kívül okozott kárért – amennyiben a tagállam nemzeti joga kizárja a fordított irányú hátrányos megkülönböztetést – annak ellenére, hogy a 2004/80 irányelv csak határokon átnyúló helyzetekre alkalmazandó.
24. Úgy vélem, hogy e kérdést a következőképpen kell átfogalmazni: a 2004/80 irányelv, és különösen 12. cikkének (2) bekezdése azt követeli‑e meg a tagállamoktól, hogy olyan kárenyhítési rendszert vezessenek be, amely a területükön szándékosan elkövetett erőszakos bűncselekmények valamennyi áldozatára kiterjed, ami a nem határokon átnyúló helyzeteket is lefedi?
25. Emlékeztetek arra, hogy amikor az – olaszországi tartózkodási hellyel rendelkező – felperes a szóban forgó erőszakos bűncselekmény áldozata lett, Olaszország még nem ültette át a 2004/80 irányelvet, noha az átültetési határidő lejárt. Ugyanakkor amikor Olaszország végül átültette a 2004/80 irányelvet, a felperes az újonnan létrehozott kárenyhítési rendszer alapján kárenyhítésben részesült. A rendszert visszamenőlegesen alkalmazhatóvá tették, valamennyi áldozat vonatkozásában, vagyis az olaszországi tartózkodási hellyel rendelkező áldozatok esetében is.
26. Ebben az összefüggésben a kérdést előterjesztő bíróság úgy véli, hogy a felperes (közvetlenül) nem követelhet kártérítést Olaszországtól a 2004/80 irányelv késedelmes átültetéséért. A kérdést előterjesztő bíróság szerint az említett irányelv azt követeli meg a tagállamoktól, hogy csak a határokon átnyúló helyzetekre alakítsanak ki a szándékos erőszakos bűncselekmények áldozatai számára kárenyhítési rendszert. Ez azonban nem érintette a felperest: az áldozat tartózkodási helye Olaszországban volt, és a bűncselekmény is Olaszországban történt. Ennélfogva a helyzet teljes mértékben e tagállam területére korlátozódott. A kérdést előterjesztő bíróság ezért azt kívánja megtudni, hogy Olaszország szerződésen kívüli kártérítési felelőssége mindazonáltal megállapítható‑e más jogalapon, mégpedig annak eredményeként, hogy az olasz jog tiltja a fordított irányú hátrányos megkülönböztetést.
27. E kérdésre elkerülhetetlenül nemleges választ kell adni: amennyiben a helyzetet nem az uniós jog szabályozza, nem kerülhet sor az uniós jog megsértésére, és ebből következően az uniós jog nem alapozhatja meg a tagállam szerződésen kívüli felelősségét.(9) Ilyen felelősség kizárólag a nemzeti jog alapján állhat fenn, ha egyáltalán fennállhat, ha és amennyiben a nemzeti hatóságok megsértették a belső jogot (például a fordított irányú hátrányos megkülönböztetés tilalmát).
28. A megoldás akkor sem lehetne más, ha a kérdést előterjesztő bíróság által az előzetes döntéshozatal iránti kérelemben említett állampolgárságon alapuló hátrányos megkülönböztetést is a képlet részévé tennénk. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy ez (az EUMSZ 18. cikkben és az Európai Unió Alapjogi Chartájának [a továbbiakban: Charta] 21. cikkében szereplő) elv kizárólag az uniós jog által szabályozott helyzetekben alkalmazandó. Ugyanakkor amennyiben a vonatkozó uniós rendelkezések kizárólag a határokon átnyúló helyzetekre vonatkoznak, ezáltal a tagállamokra hagyva a tisztán belső helyzetek szabályozását, az említett elv nem alkalmazható. Az uniós jog jelenlegi állása szerint a nemzeti jogra tartozik, ha és amennyiben szükséges, a fordított irányú hátrányos megkülönböztetés bármely hatásának orvoslása.(10)
29. A fentiek fényében a Corte Suprema di Cassazione (semmítőszék) által előterjesztett első kérdés kapcsán egy másik kulcsfontosságú probléma merül fel, mégpedig az, hogy ténylegesen helyes‑e az a feltételezés, amelyen a kérdést előterjesztő bíróság első kérdése alapul: a 2004/80 irányelv, és különösen annak 12. cikke kizárólag határokon átnyúló helyzetekben alkalmazandó, a tisztán belső helyzetek kizárásával?
30. A jelen eljárásban a felperes amellett érvel, hogy nemleges választ kell adni ez utóbbi kérdésre, míg az olasz kormány és a Bizottság ennek ellenkezőjét javasolja. Mindkét oldal előadja, hogy a 2004/80 irányelv szövege, célja és keletkezéstörténete alátámasztja álláspontját. E célból a Bíróság bizonyos határozataira is hivatkoznak.
31. Az alábbiakban először kifejtem, hogy a 2004/80 irányelv szövege és belső rendszere miért nem egyértelmű, illetve önmagában miért nem szolgáltat választ e kérdésre (1). Ezt követően megpróbálom azonosítani az uniós jogalkotó által a 2004/80 irányelv, és különösen a 12. cikk (2) bekezdésének elfogadásával követett célt (célokat), az irányelv preambulumának (2) és előkészítő anyagainak (3) vizsgálata révén. Ezután megvizsgálom a 2004/80 irányelv jogalapját (4), majd megvizsgálom a Bíróság ítélkezési gyakorlatát (5), annak ellenőrzése céljából, hogy ezen elemek nem szolgáltatnak‑e esetleg további információkat.
32. Elemzésem teljes körű lefolytatását követően ugyanakkor el kell ismernem, hogy álláspontom szerint egyik válasz sem tekinthető egyértelműnek. Mindkét javasolt értelmezés továbbra is védhető. Végül három további alkotmányjogi érvet ismertetek annak alátámasztására, hogy mindent összevéve miért javaslom a Bíróságnak azt, hogy a felperes által javasolt értelmezést kövesse (6).
1. A 2004/80 irányelv szövege és belső rendszere
33. Először is az olasz kormány és a Bizottság úgy érvel, hogy egészében értelmezve a 2004/80 irányelv 12. cikkéből egyértelmű, hogy az azt írja elő, hogy a tagállamok csak a határokon átnyúló helyzetekkel kapcsolatban vezessenek be kárenyhítési rendszereket. A cikk első bekezdése kifejezetten utal a határokon átnyúló helyzetekre. Furcsa volna, ha ugyanazon rendelkezés második bekezdését úgy értelmeznénk, mint amelynek hatálya szélesebb, mint az elsőé.
34. Ez az érv nem meggyőző.
35. A 2004/80 irányelv 12. cikkének (1) bekezdése a következőképpen szól: „A határokon átnyúló tényállások esetén a kárenyhítéshez való hozzájutás ezen irányelv által megfogalmazott szabályai a tagállamok területén szándékosan elkövetett erőszakos bűncselekmények áldozatainak nyújtott kárenyhítéssel kapcsolatos tagállami szabályozásokon alapulnak”. Ezzel szemben a 2004/80 irányelv 12. cikkének (2) bekezdése a következőképpen rendelkezik: „Valamennyi tagállam gondoskodik arról, hogy a területükön szándékosan elkövetett erőszakos bűncselekmények áldozatainak nyújtott kárenyhítés tekintetében nemzeti jogszabályaik előírják egy olyan rendszer meglétét, amely igazságos és megfelelő kárenyhítést biztosít az áldozatok számára”.
36. E rendelkezés első bekezdése pusztán azt mondja ki, hogy az irányelv által a határokon átnyúló bűncselekményekkel kapcsolatos kárenyhítés céljából kialakított (a 2004/80 irányelv 1–11. cikkében lefektetett) együttműködési rendszernek „hozzá kell adódnia” a nemzeti kárenyhítési rendszerekhez. E rendelkezés pusztán azt rögzíti, hogy a jelen irányelv által előírt szabályok „többletet” jelentenek a tagállamok által a területükön szándékosan elkövetett erőszakos bűncselekmények áldozatainak biztosított nemzeti kárenyhítési rendszereken felül.
37. A 12. cikk (2) bekezdése e megállapítást követve azt írja elő, hogy a tagállamoknak a területükön szándékosan elkövetett erőszakos bűncselekmények áldozatai számára kárenyhítési rendszert kell fenntartaniuk. Természetesen, ha az első helyen nemzeti szinten semmi sem helyezkedne el, a 2004/80 irányelv I. fejezetében szereplő szabályoknak nem lenne mihez hozzáadódniuk.
38. A szöveg szintjén e rendelkezésben semmi sem korlátozza a 12. cikk hatályát kizárólag a határokon átnyúló helyzetekre. Ily módon e rendelkezés második bekezdésének a felperes javaslatának megfelelő azon értelmezése, hogy az azt írja elő a tagállamok számára, hogy olyan rendszereket alakítsanak ki, amelyek valamennyi, „a területükön szándékosan elkövetett erőszakos bűncselekményt” lefedik, a rendelkezés szövegének szintjén teljesen indokolt. Emellett nem eredményez belső következetlenséget sem a 2004/80 irányelv 12. cikkének értelmezését illetően.
39. Másodszor, az olasz kormány és a Bizottság szerint a 2004/80 irányelv 1. cikkéből az következik, hogy a nemzeti kárenyhítési rendszerek bevezetésére irányuló kötelezettség a határokon átnyúló helyzetekre korlátozódik. E rendelkezés azt írja elő, hogy a tagállamok biztosítsák a kárenyhítés igénylésének jogát, amennyiben „a kárenyhítést kérelmező személy szokásos tartózkodási helye szerinti tagállamtól eltérő tagállamban követték el a szándékos erőszakos bűncselekményt”.(11) Általánosabban ezt azt álláspontot – az olasz kormány és a Bizottság szerint – alátámasztja az irányelv többi része is; nem vitatható, hogy az irányelv által a kárenyhítéshez való hozzájutás megkönnyítése érdekében kialakított együttműködési rendszer kizárólag a határokon átnyúló helyzetekben lévő áldozatokat érinti.
40. Ezek az érvek álláspontom szerint helyesek a 2004/80 irányelv I. fejezetének értelmezését illetően. Nem meggyőzőek ugyanakkor a II. fejezet és a 12. cikk hatálya tekintetében.
41. Kiindulásként hangsúlyoznom kell, hogy – sok más jogi aktussal szemben – a 2004/80 irányelv első cikke(i) nem tartalmaz(nak) olyan rendelkezést, amely rögzítené az irányelv célját vagy tárgyát, körülhatárolná annak hatályát, és/vagy fogalommeghatározásokat szolgáltatna. Az 1. cikk nem egy olyan bevezető fejezet része, amelyet például az egész jogalkotási aktusra alkalmazandó „általános rendelkezések” megjelöléssel illetnek. Az 1. cikk ugyanis valójában már a „Kárenyhítéshez való hozzájutás határokon átnyúló tényállások esetén” című I. fejezet (1–11. cikk) része. E fejezetet a „Nemzeti kárenyhítési rendszerek” című II. fejezet követi (csak a 12. cikk).
42. Ezért nem látom, hogy a jogszabályok rendes értelmezési szabályai mellett miként lehetne a jogalkotási aktus valamely fejezetének bevezető rendelkezését/rendelkezéseit felhasználni ugyanazon aktus más fejezetei hatályának korlátozására. Az 1. cikk kizárólag az irányelv I. fejezetében kialakított együttműködési rendszerre vonatkozik. Ezzel szemben a két külön fejezet fennállása úgy is értelmezhető, mint arra utaló jel, hogy mindkettő a 2004/80 irányelv által bevezetni kívánt joganyag eltérő részét érinti. Ebben az esetben a 2004/80 irányelv a felperes érvelésének megfelelően úgy értelmezhető, mint amely két külön kötelezettséget ír elő a tagállamok számára: i. együttműködési rendszer kialakítását a kárenyhítéshez való hozzájutás megkönnyítése érdekében a határokon átnyúló helyzetekben, valamint ii. egy olyan nemzeti kárenyhítési rendszer kialakítását, amelynek alkalmazását bármely szándékos erőszakos bűncselekmény kiváltja.
43. Harmadszor, ezen álláspontot alátámasztja továbbá a 2004/80 irányelv 18. cikke, amely két különböző átültetési határidőt ír elő: egy korábbit a 12. cikk (2) bekezdése esetében és egy későbbit az irányelv fennmaradó része kapcsán.(12) E rendelkezés vitathatatlanul alátámasztja a 2004/80 irányelv 12. cikke (2) bekezdésének önállóságát vagy független jellegét. Ha a nemzeti rendszerek célja csak a 2004/80 irányelv más rendelkezéseiben kialakított rendszer hatékony működésének lehetővé tétele lenne, akkor nehezen lenne érthető a határidők említett eltérése mögött meghúzódó logika.
44. Negyedszer, a 2004/80 irányelv címe is számít: „a bűncselekmények áldozatainak kárenyhítéséről szóló” irányelvről van szó. Nem „a határokon átnyúló helyzetekben a bűncselekmények áldozatainak kárenyhítéséről szóló irányelvről” vagy „a bűncselekmények áldozatainak kárenyhítése kapcsán folytatott együttműködésről szóló irányelvről”, sem – amint azt a Tanács elnöksége a jogalkotási folyamat egy pontján javasolta – „a bűncselekmények áldozatai kárenyhítésének megkönnyítéséről szóló irányelvről”.(13) Ezek bármelyike vitán felül megfelelőbb lett volna egy kizárólag a határokon átnyúló helyzetekre vonatkozó jogi aktus esetében.
45. Ez az érv vitathatatlanul formalistának vagy kevéssé relevánsnak tűnhet. Ugyanakkor az irányelv címe ténylegesen a 2004/80 irányelv 12. cikke (2) bekezdésének megfogalmazását tükrözi. E cikk a tagállamok „területükön szándékosan elkövetett erőszakos bűncselekmények áldozatainak nyújtott [kárenyhítési rendszereire]” utal (további minősítések vagy korlátozások nélkül), valamint „áldozatokra” (szintén további minősítések vagy korlátozások nélkül). Ezenfelül, ellentétben a 2004/80 irányelv 1. cikkével, amely csak az I. fejezeten belül alkalmazandó, az irányelv átfogó címe kétségkívül az egész irányelv szempontjából releváns, nem csak valamelyik fejezetet illetően.
46. Ötödször, utolsósorban, az irányelv belső rendszere kapcsán, ha a 12. cikk pusztán kiegészítő vagy eljárási jellegű rendelkezés lenne, ahogy azt lényegében a Bizottság és az olasz kormány állítja, akkor az irányelv III. fejezetében („Végrehajtási rendelkezések”) szerepelhetne. Ugyanakkor e rendelkezést kellően jelentősnek ítélték ahhoz, hogy külön fejezetbe (II. fejezet) kerüljön, amelynek „anyagi jogi” címet adtak („Nemzeti kárenyhítési rendszerek”).
47. Álláspontom szerint a 2004/80 irányelv önmagában vizsgált szövege és belső rendszere inkább a felperes által javasolt értelmezés mellett szól. A kép ugyanakkor bizonyosan összetettebb lesz, ha megvizsgáljuk e jogi aktus céljait és célkitűzéseit, amennyiben azok megállapíthatók az irányelv preambulumbekezdései (2) és az irányelv elfogadásához vezető jogalkotási folyamat (3) alapján.
2. Az uniós jogalkotó céljai I: a 2004/80 irányelv preambuluma
48. Mindkét oldal arra hivatkozik, hogy a 2004/80 irányelv 12. cikkének hatálya egyértelműbb lesz, ha megvizsgáljuk az uniós jogalkotó által ezen irányelvvel követett célokat, amint azok az említett jogi aktus egyes preambulumbekezdéseiből kitűnnek.
49. Ezzel az érvvel az az egyetlen probléma, hogy mindkét oldal eltérő preambulumbekezdésekre hivatkozik álláspontjának alátámasztása céljából. Még nyugtalanítóbb az, hogy bizonyos értelemben mindkettőnek igaza van. A 2004/80 irányelv cikkeinek belső ellentmondását a preambulum is tükrözi. A preambulum vizsgálata egyáltalán nem teszi egyértelművé a 2004/80 irányelv 12. cikkének tulajdonítandó értelmezést, hanem csak fokozza a bizonytalanságot, ha ez egyáltalán lehetséges.
50. Leegyszerűsítve, a 2004/80 irányelv egyes preambulumbekezdéseiben szereplő célok, azok bizonyos fokú homályossága ellenére három különböző csoportba sorolhatók:(14) i. az áldozatok segítése határokon átnyúló helyzetekben; ii. a személyek és szolgáltatások szabad mozgása; iii. a bűncselekmények áldozatainak védelme a büntetőeljárással összefüggésben.
51. Először is, amint azt az olasz kormány és a Bizottság előadja, az első preambulumbekezdés‑csoportból az tűnik ki, hogy a 2004/80 irányelv csupán a kárenyhítéshez való hozzájutás szabályait rögzíti határokon átnyúló helyzetekben. A „határokon átnyúló helyzetek” alatt e felek olyan helyzeteket értenek, amelyekben a bűncselekmény áldozatának tartózkodási helye más tagállamban van, mint amelyben a bűncselekmény történt.
52. Ebben az összefüggésben e felek különösen az (1) és (2) preambulumbekezdésre hivatkoznak. Az (1) preambulumbekezdés szerint: „[a]z Európai [Unió] egyik célkitűzése az, hogy megszüntesse a személyek és szolgáltatások tagállamok közötti szabad mozgása előtt álló akadályokat”.(15) A szabad mozgásra vonatkozó utalást a (2) preambulumbekezdés egészíti ki, amely szerint: „A Cowan ügyben a Bíróság úgy ítélte meg, hogy amennyiben [az uniós] jog biztosítja egy természetes személy számára egy másik tagállamba való átjárás szabadságát, úgy a szóban forgó tagállamban az adott személy integritásának a saját állampolgárokéval és az ezen államban lakóhellyel rendelkező személyekkel azonos módon történő védelme az említett mozgásszabadság velejáró következménye. A bűncselekmények áldozatai kárenyhítésének elősegítését célzó intézkedéseknek hozzá kell járulniuk e célkitűzés megvalósításához.”(16)
53. Az olasz kormány és a Bizottság továbbá hangsúlyozza, hogy a (11), (12) és (13) preambulumbekezdés (kifejezetten vagy hallgatólagosan) olyan helyzetekre utal, amelyekben a bűncselekményt az áldozat tartózkodási helyétől eltérő tagállamban követték el. Ezenfelül, teszik hozzá, a (15) preambulumbekezdésben a 2004/80 irányelv elfogadását az arányosság és a szubszidiaritás szempontjából pusztán „a határokon átnyúló tényállások esetén a bűncselekmények áldozatai számára a kárenyhítéshez való hozzájutás megkönnyítésének” szükségességére hivatkozva indokolják. Az ilyen indokolás vitathatatlanul elégtelennek tekinthető egy olyan jogi aktus esetében, amelynek hatálya túlnyúlik a határokon átnyúló helyzetek szabályozásán.
54. Nem gondolom ugyanakkor, hogy e preambulumbekezdések szövegezése döntő lenne, az azokban szereplő, a határokon átnyúló helyzetekre vonatkozó számos utalás ellenére. Álláspontom szerint csak a (15) preambulumbekezdés tekinthető az uniós jogalkotó azon szándékára utaló egyértelmű jelnek, hogy korlátozza a 2004/80 irányelv hatályát. A látszat ellenére a többi preambulumbekezdés nem támasztja ennyire egyértelműen alá az olasz kormány és a Bizottság által képviselt álláspontot. Ezenfelül a (11), (12) és (13) preambulumbekezdés egyértelműen a 2004/80 irányelv I. fejezete által kialakított együttműködési rendszerre utal. Ennélfogva kevéssé informatívak a 12. cikknek tulajdonítandó értelmezést illetően.
55. Másodszor, az olasz kormány és a Bizottság által hivatkozott „határokon átnyúló helyzetek” (vagyis amikor a bűncselekmény áldozata gyakorolta szabad mozgáshoz való jogát) nem merítik ki azon „határokon átnyúló helyzetek” körét, amelyekre logikája alapján a 2004/80 irányelv hatálya kiterjedhet.
56. E logika akkor mutatkozik meg, ha alaposabban megvizsgáljuk az (1) preambulumbekezdést (emlékeztetve arra, hogy a személyek és szolgáltatások szabad mozgása előtt álló akadályok megszüntetése az Európai Unió egyik célja), az egyéb preambulumbekezdések általános megfogalmazásával együttesen. Közelebbről a (10) preambulumbekezdés a következőképpen szól: „A bűncselekmények áldozatai gyakran nem kaphatnak kártérítést az elkövetőtől, mivel az elkövető esetleg nem rendelkezik a kártérítést elrendelő bírósági határozat teljesítéséhez szükséges eszközökkel, vagy mert az elkövető nem ismert, illetve nem vonható felelősségre”.
57. Amennyiben a (10) preambulumbekezdést, illetve részben a (7) és (1) preambulumbekezdést arra vonatkozó magyarázatnak kell tekinteni, hogy az uniós jogalkotó miért ítélte szükségesnek a fellépést e területen, akkor a határokon átnyúló helyzetek egy másik típusa merül fel: nemcsak az „utazó áldozat”, hanem az „utazó elkövető” helyzete is. Elég gyakori, hogy az a helyzet, amelyben a szándékos erőszakos bűncselekmény áldozata nem részesülhet kártérítésben az elkövető részéről, és így különösen védelemre szorul a személyek szabad mozgása előtt álló akadályok megszüntetése érdekében, olyan helyzet, amelyben az elkövető gyakorolta szabad mozgáshoz való jogát. E helyzetekben az elkövető valójában könnyebben elkerülheti a nyomozást, illetve elmenekülhet, pusztán azáltal, hogy visszatér a tartózkodási helye szerinti országba.
58. Ennélfogva az, hogy az (1) és (2) preambulumbekezdés hangsúlyozza a kapcsolatot a 2004/80 irányelv és a mozgási szabadságok között, nem szükségképpen szól amellett, hogy az irányelv hatálya olyan szűk, ahogy azt az olasz kormány és a Bizottság állítja. Álláspontjuk elfogadása esetén egyes határokon átnyúló bűncselekmények minden esetben „kimaradnának”, ez pedig nehezen lenne összeegyeztethető az irányelv láthatóan a védelmet szolgáló logikájával.
59. Ebből következően az (1) és (2) preambulumbekezdés elvi szinten nem zárja ki, legalábbis kifejezetten, a „határokon átnyúló” fogalmának szélesebb értelmét. E fogalom ennek megfelelően magában foglalná azokat a helyzeteket, amelyekben akár az áldozat, akár a bűncselekmény elkövetője gyakorolta szabad mozgáshoz való jogát.
60. Ez az álláspont összhangban állna a (7) preambulumbekezdéssel is. E preambulumbekezdés, amely konkrétan a tagállamok nemzeti kárenyhítési rendszer kialakítására irányuló kötelezettségét érinti, a következőképpen szól: „Ezen irányelv együttműködési rendszert hoz létre, a határokon átnyúló tényállások esetén a bűncselekmények áldozatai számára a kárenyhítéshez való hozzájutás megkönnyítése céljából; e rendszer működése a tagállamok területén szándékosan elkövetett erőszakos bűncselekmények áldozatainak kárenyhítésével kapcsolatos tagállami szabályozásokon alapul […]”.(17)
61. Harmadszor és utoljára, van még egy preambulumbekezdés‑csoport, amely láthatóan egyértelműen a felperes által képviselt álláspontot támasztja alá. A 2004/80 irányelv preambulumának egyes részei ugyanis olyan kifejezéseket vagy fogalmakat tartalmaznak, amelyek a 12. cikk (2) bekezdéséhez hasonlóan messze túlmutatnak a határokon átnyúló helyzeteken. E részek láthatóan különösen az uniós jogalkotó általánosabb áldozatvédelmi célkitűzésén alapulnak.
62. Közelebbről megvizsgálva úgy lehet tekinteni, hogy a (10) preambulumbekezdés még a fentieknél is tovább megy. E preambulumbekezdés szövegének egyik eleme sem korlátozza ugyanis annak hatályát a határokon átnyúló helyzetekre: pusztán arra utal, hogy a bűncselekmények áldozatainak kárenyhítésben kell részesülniük, területi korlátozások nélkül.
63. Ezenfelül, ami jelentősebb, a (6) preambulumbekezdés szerint „[a]z Európai Unióban a bűncselekmények áldozatainak igazságosan és megfelelő módon biztosítani kell a nekik okozott károk enyhítését, tekintet nélkül arra, hogy a bűncselekményt az Európai Közösségen belül hol követték el.”(18)
64. Ehhez hasonlóan a (3)–(6) és a (8) preambulumbekezdésben található, a 2004/80 irányelv „történeti” hátterére vonatkozó hivatkozások is az irányelv szélesebb hatályára utalnak. Az e preambulumbekezdésekben hivatkozott jogi aktusok(19) semmiképpen sem „összpontosítottak a belső piacra”. Éppen ellenkezőleg, e jogi aktusok főként olyan célok követésére vonatkoztak, amelyek jellemzőbbek a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térséggel kapcsolatos rendelkezésekre. Ennek megfelelően az Európai Unión belül állampolgárságtól vagy tartózkodási helytől függetlenül valamennyi áldozat – noha aszimmetrikus – védelmét célzó irányelv inkább összhangban állna e célokkal.
65. Közelebbről, megvizsgálva a (3)–(6) preambulumbekezdést, amelyek elhelyezkedésük és tartalmuk alapján általános jellegűek és az egész jogi aktusra alkalmazandók, az állapítható meg, hogy a használt nyelvezet és érvelés a rendszerint a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térséggel kapcsolatos intézkedésekben szereplő. E preambulumbekezdésekben semmi nem korlátozza kizárólag a tartózkodási helyük szerinti tagállamon kívül található áldozatokkal szemben elkövetett határokon átnyúló bűncselekményekre az ott szereplő megfontolások hatókörét.
66. Következésképpen a 2004/80 irányelv preambulumának részletes vizsgálata nem rendezi az értelmezési problémákat. Sőt, még fokozza is őket. E ponton az előkészítő anyagok segítenek bemutatni, hogy miként született meg egy ilyen kevéssé egyértelmű uniós jogszabály.
3. Az uniós jogalkotó céljai II: a 2004/80 irányelv keletkezéstörténete
67. Újfent azzal érvel egyfelől az olasz kormány és a Bizottság, másfelől a felperes, hogy a 2004/80 irányelv előkészítő anyagai alátámasztják a 12. cikkel kapcsolatos értelmezésüket.
68. Az ügy iratai között található dokumentumok alapján a 2004/80 irányelv elfogadásához vezető „hosszú és kanyargós út” az alábbiak szerint foglalható össze.
69. A bűncselekmények sértettjeinek járó kártérítésről szóló tanácsi irányelv Bizottság által 2003‑ban előterjesztett eredeti tervezete(20) (a továbbiakban: Tervezet) két külön célt követett, amelyek a Bizottság szerint „szorosan kapcsolódtak”.(21)
70. Az első cél annak biztosítása volt, hogy valamennyi uniós polgár és az Unióban jogszerűen tartózkodó személy megfelelő kárenyhítésben részesüljön az általa bárhol az Európai Unióban amiatt elszenvedett bármely kár vonatkozásában, hogy bűncselekmény áldozata lett. E célt a bűncselekmények áldozatai állami kárenyhítésére vonatkozó minimumszabályok létrehozása révén kellett követni.
71. A második cél annak biztosítása volt, hogy a bűncselekmény áldozata számára az állami kárenyhítésben részesülés tekintetében biztosított lehetőségeket a gyakorlatban ne érintsék hátrányosan a határokon átnyúló helyzetek. Ennélfogva „meg [kellett] könnyíteni a kárenyhítéshez való hozzáférést olyan helyzetekben, amelyekben a bűncselekmény az áldozat tartózkodási helyétől eltérő tagállamban történt”. E célt a tagállami hatóságok közötti együttműködés rendszerének létrehozása révén kellett követni, ezáltal lehetővé téve az áldozat számára, hogy a tartózkodási hely szerinti tagállam hatóságához nyújtson be kérelmet.
72. E kettős célt mindenekelőtt a Tervezet 1. cikke tükrözte, amely a következőképpen szólt: „A jelen irányelv célja a bűncselekmények áldozatainak kárenyhítésére vonatkozó minimumszabályok létrehozása és az ilyen kárenyhítéshez való hozzáférés megkönnyítése határokon átnyúló helyzetekben”.(22) A kettős célt ezt követően az irányelv szerkezete is tükrözte, amely két külön szakaszra tagolódott, a két célnak megfelelően. Az 1. szakasz (2–15. cikk) a „bűncselekmények áldozatainak kárenyhítésére vonatkozó minimumszabályokra” vonatkozott, míg a 2. szakasz (16–23. cikk) az első szakasz alapján a „kárenyhítéshez való hozzáférés megkönnyítését [szabályozta] határokon átnyúló helyzetekben”.(23)
73. A Tervezet azonban nem kapott egyhangú támogatást a Tanácsban.(24) Mindazonáltal széles körű konszenzus alakult ki a Tervezet határokon átnyúló helyzetekben érvényesülő együttműködési rendszerrel kapcsolatos részét illetően. E probléma kezelése érdekében a Tanács elnöksége kompromisszumos javaslatot terjesztett elő, amely módosította a Bizottság javaslatát (a továbbiakban: Kompromisszum).(25) A Kompromisszum a határokon átnyúló helyzetekre vonatkozó rendelkezések (2. szakasz) megtartására tett javaslatot, a minimumszabályokra vonatkozó rendelkezések (1. szakasz) nélkül. Az utóbbi szakaszt egyetlen rendelkezés váltotta fel: az A. cikk, amely utóbb a 12. cikk lett. Az A. cikk azt írta elő, hogy a tagállamok hozzanak létre nemzeti rendszereket, a határokon átnyúló kárenyhítési rendszer hatékony működtetése érdekében,(26) meghagyva az uniós intézmények számára a kárenyhítéssel kapcsolatos minimumszabályok jövőbeli kialakításának szabadságát.(27)Ezt követően a Kompromisszum lett a végül elfogadott irányelv alapja.
74. Ennek fényében vizsgálva az előkészítő anyagok elvben az olasz kormány és a Bizottság által előterjesztett érveket támasztják alá. Közelebbről a Kompromisszum valóban arra utalhat, amint azt a Bizottság határozottan kifejtette, hogy a nemzeti rendszerek létrehozásának célja (kizárólag) az volt, hogy hozzájáruljanak a rendszer működéséhez a határokon átnyúló helyzetekben a kárenyhítéshez való hozzáférés tekintetében.
75. Mindazonáltal három probléma merül fel a Bizottság ezen álláspontjával kapcsolatban.
76. Az első és legfontosabb, hogy a „korlátozott hozzájárulás” nem következik egyértelműen az elfogadott szövegből. Mellesleg még a Kompromisszum szövegéből sem következik egyértelműen. Mindenesetre e dokumentum C. szakasza (13–16. pont) annak kiemelésével kezdődik, hogy a 2004. évi madridi terrorcselekményeket követően egyértelmű üzenetet kell küldeni a bűncselekmények áldozatai felé arra vonatkozóan, hogy a kárenyhítésükkel kapcsolatos intézkedések elfogadására kerül sor az EU szintjén.(28) Annak leszögezését követően, hogy nincs meg az akkori EK 308. cikk szerinti egyhangú többség, ott egyszerűen az szerepel, hogy a tagállamoknak „kárenyhítési rendszert” kell létrehozniuk, anélkül hogy azt bármilyen módon a határokon átnyúló helyzetekre korlátoznák.(29)
77. Másodszor, amikor a tárgyalás során a Bizottsághoz a tagállamok azon kötelezettsége mögött meghúzódó indokokkal kapcsolatban intéztek kérdést, hogy alakítsanak ki nemzeti kárenyhítési rendszert, annak ellenére, hogy az állítólag a határokon átnyúló bűncselekményekre korlátozódik, a Bizottság kifejtette, hogy azon lehetőség tagállamok részére való biztosítása, hogy eltérő rendszerekkel rendelkezzenek a határokon átnyúló helyzetek és a belső helyzetek vonatkozásában, szükségtelen bonyodalmakat okozott volna bizonyos helyzetekben.
78. Mikor azonban a Bizottság azzal a kérdéssel szembesült, hogy a tagállam megfelelően ültette volna‑e át a 2008/40 irányelvet, amennyiben a nemzeti kárenyhítési rendszert kizárólag a határokon átnyúló bűncselekményekre korlátozta volna, nem adott egyértelmű választ, annak ellenére, hogy a Bíróság ismételten feltette e kérdést. Ehelyett a Bizottság továbbra is azt állította, hogy a 12. cikk (2) bekezdése átültetésének egyetlen helyes módja nem az, hogy a tagállam rendelkezik „egy kárenyhítési rendszerrel”, illetve „több kárenyhítési rendszerrel”, hanem az, ha a tagállam egyetlen kárenyhítési rendszerrel rendelkezik valamennyi, e tagállam területén szándékosan elkövetett erőszakos bűncselekmény kapcsán.
79. Ugyanakkor ez az álláspont nehezen tartható fenn logikai okok miatt: vagy a nemzeti rendszer hatálya jogszerűen csak határokon átnyúló helyzetekre terjedhet ki (amennyiben a tagállam úgy dönt, hogy nem alakít ki kárenyhítési rendszert a belföldi bűncselekmények esetében), vagy e rendszerek hatályát szükségképpen ki kell terjeszteni tisztán belső helyzetekre.
80. Másként fogalmazva, az áldozat és jogai szempontjából, vagy (1) az uniós jog csak a tartózkodási helyük tagállamán kívül elkövetett bűncselekmények áldozatainak kárenyhítését írja elő (ezáltal a „belföldi” bűncselekmények áldozatait az uniós jog alapján semmilyen jog nem illeti meg), vagy (2) a tagállamok egyetlen kárenyhítési rendszert kötelesek biztosítani a területükön szándékosan elkövetett erőszakos bűncselekmények valamennyi áldozata számára (ezáltal az uniós jog alapján valamennyi áldozatot megilleti a kárenyhítéshez való jog, a 12. cikk (2) bekezdésének megfelelően). Tertium non datur: nem állhat fenn az uniós jog alapján valamennyi magánszemély javára egy olyan kötelezettség, amelynek nem felel meg ezen magánszemélyeknek az említett kötelezettség kikényszerítésére vonatkozó joga.
81. Harmadszor és mindenféleképpen, nem tekintem úgy, hogy a Bizottság által hivatkozott dokumentumok határozott és egyértelmű választ adnak a feltett kérdésre. E dokumentumokban nem teljesen egyértelmű, hogy a Kompromisszum a Tervezetben eredetileg szereplő valamennyi minimumszabályokkal kapcsolatos előírást és elvet teljes mértékben eltávolította, vagy pedig ezeknek egy minimális részét végül a 12. cikkbe „sűrítették”.
82. A Kompromisszum nem mondja ki egyértelműen, hogy a személyek nagyobb csoportjának (a határokon átnyúló áldozatokat is beleértve) védelmére irányuló cél teljesen eltűnt‑e, vagy pedig azt pusztán csak mérsékelték, azon minimális kötelezettséget írva elő számukra – olyan legkisebb közös nevezőként, amelyben valamennyi tagállam egyet tud érteni –, miszerint „igazságos és megfelelő kárenyhítést” kell biztosítani valamennyi áldozat számára.(30)
83. Ezenfelül, amint azt a felperes megjegyezte, vannak bizonyos előkészítő dokumentumok – különösen a Tanács két olyan ülésének jegyzőkönyve, amelyekre a Kompromisszumot követően került sor –,(31) amelyek az irányelv által követett második célkitűzés „fennmaradására” utalnak: a szándékos erőszakos bűncselekmények valamennyi áldozatára vonatkozó védelem megerősítése, az igazságos és megfelelő kárenyhítéshez való hozzáférésük biztosítása révén, függetlenül attól, hogy az Európai Unión belül hol követték el a bűncselekményt. Ez az állítás bizonyos mértékben alátámasztható, mivel néhány ilyen megfontolás „fennmaradt” a (3)–(6) preambulumbekezdés formájában.(32)
84. Összefoglalva, a 2004/80 irányelv elfogadásához vezető jogalkotási folyamat ismertetése segít megérteni, hogy miként került sor egy ilyen sajátosan szövegezett jogi aktus elfogadására. Ugyanakkor a végül elfogadott szövegre figyelemmel, illetve esetlegesen tekintetbe véve a folyamat során felmerült többértelműségeket és különböző nyilatkozatokat, ismét csak nincs egyértelmű válasz azzal kapcsolatban, hogy az uniós jogalkotó pontosan milyen célokat kívánt követni a 2004/80 irányelvvel, és különösen az irányelv 12. cikkének (2) bekezdésével.
4. A jogalap
85. A továbbiakban egy, a felek írásbeli és szóbeli beadványaiban tárgyalt másik elemmel foglalkozom: a jogalap – az EK 308. cikk (azóta EUMSZ 352. cikk) – kiválasztásával és annak a 2004/80 irányelv alkalmazási körére gyakorolt hatásaival. Ellentétben ugyanakkor a felek érvelésével, én nem látok olyan érvet, amelyre e tekintetben érvényesen lehetne hivatkozni, mivel egyszerűen mindkét aktustípust el lehetett volna fogadni az EK 308. cikk alapján.
86. Tervezetében a Bizottság kifejtette, hogy az irányelvnek az akkori EK 308. cikken kell alapulnia. E jogi aktus szorosan kapcsolódott a belső piachoz, de tárgya túlment azon, mivel általában a személyek szabad mozgását és a nemzeti polgári jogokat is érintette – olyan tárgyköröket, amelyeket az EK‑Szerződés harmadik részének IV. címe(33) szabályozott (azóta az EUM‑Szerződés harmadik részének V. címe(34)). Ugyanakkor a Bizottság szerint a IV. cím egyik rendelkezése sem ruházta fel akkor a Közösséget az irányelvtervezetben foglaltakhoz hasonló szabályok elfogadására irányuló hatáskörrel. Ennélfogva a Bizottság arra az álláspontra helyezkedett, hogy az uniós jogalkotó csak a rugalmassági záradék által az Unió részére biztosított maradvány hatásköröket veheti igénybe.(35)
87. Ennek fényében nem látom, hogy az a tény, hogy a Bizottság által eredetileg javasolt jogalapot fenntartották (még a Kompromisszum által eredményezett jelentős változásokat követően is), miként támaszthatná alá akár az olasz kormány és a Bizottság, akár a felperes álláspontját. A Tervezet 1. szakasza (legtöbb rendelkezésének) eltávolítása ellenére a 2004/80 irányelv szorosan kapcsolódott mind a belső piacra vonatkozó rendelkezésekhez, mind a jelenleg a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség körébe tartozó rendelkezésekhez. Ily módon a Bizottság által Tervezetében követett logika a jogalap tekintetében kétségtelenül érvényes maradt az irányelv végleges változatát illetően is.
88. Ezenfelül nincs lehetőség olyan fordított érvelésre, amely egy másodlagos jogi aktus hatályát kívánja korlátozni (vagy adott esetben tágítani) annak elsődleges jogi alapjai alapján, a másodlagos jogi aktus szövegében szereplő ilyen korlátozás hiányában.
89. Először is, nemrégiben óva intettem a másodlagos jogi aktusok ilyen utólagos, azok jogalapjára hivatkozó értelmezési korlátozásaival szemben, és azt javasoltam, hogy az ilyen típusú érvek az érvényesség megtámadásának tárgykörére szorítkozzanak.(36)
90. Másodszor és ezenfelül, még ha ez nem is állna fenn, az EK 308. cikk sajátos jellege akkor is meggátolná az ilyen „visszalépést”, amely időnként esetleg elképzelhető a Szerződésben szereplő más, konkrétabb jogalapok esetében.(37) A Szerződés alkotmányos szerkezetében az EK 308. cikk (ahogy az EUMSZ 352. cikk, noha bizonyos további fenntartásokkal) egyszerűen nyitott: a tagállamok közötti egyhangú többség esetén el lehet fogadni bizonyos intézkedéseket, amelyek semmilyen módon nem korlátozódnak a határokon átnyúló helyzetekre.(38)
5. Az eddigi ítélkezési gyakorlat
91. Végül a felek az általuk a 2004/80 irányelv 12. cikke (2) bekezdésének tulajdonított értelmezés alátámasztására hivatkoztak a Bíróság több határozatára. Közelebbről az olasz kormány és a Bizottság a Bíróság Dell’Orto ítéletét,(39) Giovanardi és társai ítéletét(40) és C végzését(41) emelte ki. A felperes a Bizottság kontra Olaszország ügyben a Bíróság ítéletére(42) és Bot főtanácsnok indítványára(43) hivatkozott.
92. Újfent az a helyzet, hogy egyik fél sem téved nyilvánvalóan: az említett ítélkezési gyakorlatból kitűnő elemek mindkét értelmezést alátámasztják. Egyfelől igaz, hogy a Bíróság által kisebb tanácsokban hozott korábbi határozatok a Bizottság és az olasz kormány által javasolt utat követik. A másik oldalon a Bíróság nagytanácsa által a Bizottság kontra Olaszország ügyben hozott újabb ítélet áll.
93. Egyrészt a Dell’Orto ítéletben a Bíróság megállapította, hogy a 2004/80 irányelv hatályán kívül esik az a helyzet, amelyben a bűncselekményt azon tagállam területén követték el, amelyben az áldozat tartózkodási helye található. A Bíróság szerint az irányelv „kizárólag abban az esetben ír elő kárenyhítést, amikor a szándékos erőszakos bűncselekményt a sértett szokásos tartózkodási helye szerinti tagállamtól eltérő tagállamban követték el”.(44)
94. A Giovanardi ügyben hozott ítélet eléggé hasonló. A Bíróság megállapította, hogy a 2004/80 irányelv 1. cikkéből az következik, hogy az irányelv „megkönnyíti a szándékos erőszakos bűncselekmények áldozatainak a kárenyhítéshez való hozzájutást határokon átnyúló tényállások esetén”, míg nem volt vitatott, hogy a kérdést előterjesztő bíróság előtti ügyben az eljárások „gondatlanságból elkövetett bűncselekményekkel [kapcsolatban] tisztán nemzeti összefüggésben merültek fel”.(45)
95. Ennélfogva valójában kizárólag a C ügy tekinthető valamennyire hasonlónak a jelen ügyhöz. C szándékos erőszakos bűncselekmény áldozata lett Olaszországban, és pert indított a Presidenza del Consiglio dei Ministri ellen a 2004/80 irányelv átültetésének elmulasztása miatt. A Bíróság megállapította hatáskörének hiányát az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés(46) megválaszolására, megállapítva, hogy a bűncselekményt ugyanabban a tagállamban követték el, mint amelyben az áldozat tartózkodási helye volt (Olaszország). Ennek fényében a helyzet a Bíróság szerint nem tartozott a 2004/80 irányelv hatálya alá, hanem kizárólag a nemzeti jog körébe esett. Ennek alapján a Bíróság a következőket állapította meg: „egy kizárólag belső jellegű helyzetben a Bíróság – főszabály szerint – nem rendelkezik hatáskörrel a kérdést előterjesztő bíróság által előterjesztett kérdés elbírálására”. Mivel a kérdést előterjesztő bíróság előzetes döntéshozatal iránti kérelmében nem hivatkozott a fordított irányú hátrányos megkülönböztetés tilalmára, a Bíróság arra a következtetésre jutott, hogy nyilvánvalóan nem rendelkezik hatáskörrel a kérdés megválaszolására.(47)
96. Másfelől ezen ítélkezési gyakorlat nyilvánvaló egyértelműségét, amint azt a felperes helyesen jegyezte meg, a Bíróság nagytanácsának egy közelmúltbeli ítélete megkérdőjelezte. A Bizottság kontra Olaszország ítéletben(48) a Bíróság a korábbi ítélkezési gyakorlat értelmét és alkalmazási körét kívánta egyértelművé tenni. Ítéletének 49. pontjában a Bíróság kimondta, hogy a Dell’Orto ítéletben, a Giovanardi ítéletben és a C végzésben azt állapította meg, hogy „a 2004/80 irányelvvel létrehozott együttműködési rendszer kizárólag a határokon átnyúló tényállások esetére rendezi a bűncselekmények áldozatainak a kárenyhítéshez való hozzájutását, ám e rendszer nem zárja ki azt, amit ezen irányelv 12. cikkének (2) bekezdése az irányelv által ilyen esetekben követett cél megvalósítása érdekében elő is ír, hogy minden egyes tagállam hozzon létre egy olyan nemzeti rendszert, amely valamennyi, a területén szándékosan elkövetett erőszakos bűncselekmény áldozatai számára kárenyhítést biztosít”.(49)
97. A Bíróság ezt követően az 50. pontban megállapította továbbá, hogy „[a] 2004/80 irányelv 12. cikke (2) bekezdésének ily módon való értelmezése összhangban van ezen irányelv céljával, mely a személyek és szolgáltatások tagállamok közötti szabad mozgása előtt álló akadályok megszüntetése a belső piac működésének javítása érdekében”.(50)
98. Ennélfogva annak ellenére, hogy e határozat jellegét tekintve némiképp ellentmondásos,(51) a Bizottság kontra Olaszország ítéletben a Bíróság kifejezetten: i. megállapította, hogy a 2004/80 irányelv 12. cikke (2) bekezdésének hatályát a korábbi ítélkezési gyakorlat nem határozta meg, valamint ii. nyitva hagyta ezt a kérdést, mivel az arra adott válasz szükségtelen volt a Bizottság által indított kereset elbírálása céljából.
99. Ez érthető, ha figyelembe vesszük az ügy jellegét, amely az EUMSZ 258. cikk szerinti, kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás volt. A Bizottság azt állította, hogy Olaszország nem teljesítette a 2004/80 irányelv szerinti kötelezettségeit, mivel a nemzeti jog csupán bizonyos különös bűncselekmények – mint a terrorizmus és a szervezett bűnözés – áldozatainak javára rendelkezett kárenyhítési rendszerről, és semmilyen kárenyhítési rendszert nem hozott létre más szándékosan elkövetett erőszakos bűncselekmények – mint például a szexuális erőszak vagy más súlyos, szexuális jellegű bűncselekmények – vonatkozásában.(52) E konkrét kérdés eldöntése szempontjából a 2004/80 irányelv 12. cikke (2) bekezdésének személyi hatálya nem volt olyan fontos, mivel egyértelmű volt, amint azt végül a Bíróság ítélete is megerősítette, hogy Olaszország nem ültette át az irányelvet az áldozatok mindkét (illetve valamennyi) kategóriája vonatkozásában.
6. Közbenső következtetés (és a döntő szempontok)
100. El kell ismernem, hogy ritka, hogy egy uniós jogi aktus szövegének, összefüggésének, céljának, keletkezéstörténetének, illetve a jogalapjára vonatkozó érvek feltárását követően nagyjából ugyanolyan elveszettek vagyunk, mint az elején.
101. Röviden, a jogi aktus szövege és belső logikája a felperes mellett szól. Ugyanakkor a keletkezéstörténet, noha nem teljes egészében, a Bizottság és az Olasz Köztársaság álláspontját támasztja alá. A jogalap „agnosztikus” mindkét szempontból. A „válaszd ki a neked tetsző preambulumbekezdést” játék eredménye az, amit szeretnénk: csak a megfelelő preambulumbekezdést kell kiválasztani.
102. Ennélfogva a fenti elemek együttes vizsgálatát követően az elemzés – ha élhetek egy sportkifejezéssel – „holtversenyhez” vezet a 2004/80 irányelv 12. cikke (2) bekezdésének két versengő értelmezése között.
103. Ennélfogva semmiképpen sem meglepő, hogy nemcsak az alapeljárás felei, hanem különböző nemzeti bíróságok és jogtudósok is eltérő következtetésekre jutottak e tárgyban.(53) Ezzel kapcsolatban láthatóan még a Bizottság szolgálatain belül is fennáll bizonyos véleménykülönbség.(54)
104. Ilyen ritka forgatókönyv esetében, hogy egy sportmetaforával folytassam, „meccslabdákra” van szükség a döntéshez. Három ilyen, szélesebb, alkotmányos jellegű szempontot ajánlok a Bíróság figyelmébe.
105. Először utalok a Chartára. Amint azt a Charta 51. cikkének (2) bekezdése kiemeli, a Charta az uniós jog alkalmazási körét nem terjeszti ki. A Charta ugyanakkor döntő értelmezési szempontot jelent olyan helyzetben, amelyben az uniós jog alkalmazását egyértelműen megnyitotta egy másodlagos uniós jogi aktus, a távolról sem tökéletes kodifikáció miatt azonban több értelmezés ugyanannyira kézenfekvő.
106. Az, hogy a 2004/80 irányelvet azt megelőzően fogadták el, hogy a Charta a kötelező elsődleges jog részévé vált volna, e tekintetben nem releváns. Először is, az irányelv értelmezését most kérik, a jelenlegi jog és körülmények alapján. Másodszor, természetesen vita tárgya lehet, hogy az immár a Chartában rögzített jog formájában létező elemek mennyiben léteztek korábban, általános jogelv formájában. Harmadszor, maga a 2004/80 irányelv kifejezetten hivatkozik a Chartára. A (14) preambulumbekezdés a következőképpen szól: „Ezen irányelv tiszteletben tartja az alapvető jogokat, és figyelembe veszi a különösen [a Charta] által megerősített elveket mint a közösségi jog általános elveit”.
107. E kérdés megoldását követően nem gondolom, hogy részletesebben kellene tárgyalni a Chartában rögzített azon egyéni jogokat, amelyek a 12. cikk (2) bekezdésének lehető legszorosabb értelmezése ellen szólnának. Egyértelmű, hogy a Charta 1. cikkében (Az emberi méltóság) és 6. cikkében (A szabadsághoz és biztonsághoz való jog) szereplő jogok különösen relevánsak lennének. Mindkét jogot mindenki számára biztosítják, ugyanúgy, ahogy a szöveg alapján a tagállam területén szándékosan elkövetett erőszakos bűncselekmények áldozatainak kárenyhítéshez való jogát rögzíti a 2004/80 irányelv 12. cikkének (2) bekezdése.
108. Álláspontom szerint az emberi méltóság, valamint részben a személyi biztonsághoz való jog sérthetetlen és oszthatatlan. Egyértelmű és abszolút jellegük miatt ezek szükségképpen jelentik az egyenlő emberi méltóságot és a személyi biztonság egyenlő védelmét, anélkül hogy szükséges lenne a Charta 21. cikkének (a bármilyen alapú megkülönböztetés tilalma) párhuzamos alkalmazása.
109. Ily módon, az értelmezendő szöveg jelentős ellentmondásosságának sajátos jogalkotási összefüggésében nem gondolom, hogy szükség lenne a Charta 21. cikkével, illetve az azzal kapcsolatos vitára, hogy e cikk önmagában vagy a Charta 1. cikkével együttesen tartalmazza‑e a fordított irányú hátrányos megkülönböztetés tilalmát. A jelen ügyben értelmezendő másodlagos jogi aktus igen sajátos tartalma miatt a Charta 1. és 6. cikke immár bőséges alapot szolgáltat a 2004/80 irányelv 12. cikke (2) bekezdésének egy adott irány felé orientálására.
110. Másodszor, a Charta 21. cikke ugyanakkor releváns lehet egy kissé eltérő összefüggésben: a különböző határokon átnyúló forgatókönyvek közötti potenciális hátrányos megkülönböztetés, illetve a mozgás és nem mozgás különböző típusai közötti differenciálás szempontjából.
111. Amennyiben a 2004/80 irányelvet az olasz kormány és a Bizottság javaslatainak megfelelően kell értelmezni, úgy eltérően kell kezelni két, határokon átnyúló elemet tartalmazó helyzettípust: azt a helyzetet, amikor maga az áldozat gyakorolja a mozgás szabadságát („utazó áldozat”), és azt a helyzetet, amikor az elkövető gyakorolja a mozgás szabadságát („utazó elkövető”).(55)
112. A bűncselekmény áldozata mindkét esetben valószínűleg a szokásosnál nagyobb akadályokkal szembesül, amikor kártérítést követel az elkövetőtől. E jelen ügy éppen erre lehet jó példa: a bűncselekmény elkövetői román állampolgárok voltak, akik az ellenük hozott ítélet kihirdetését követően elszöktek. Márpedig ha az irányelv deklarált célja a határokon átnyúló bűncselekmények áldozatainak segítése, a személyek szabad mozgásának elősegítése érdekében, nem kell‑e e két helyzetet ugyanúgy kezelni, legalábbis a 2004/80 irányelv 12. cikkének (2) bekezdése alapján, amennyiben e rendelkezés szövege egyértelműen lehetővé teszi az ilyen értelmezést?(56)
113. Ezenfelül az EUSZ 2. cikk (2) bekezdése szerint az Unió egyik célja, hogy „egy belső határok nélküli, a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló olyan térséget [kínáljon] polgárai számára, ahol [biztosított a személyek szabad mozgása]”. Ugyanakkor a belső határok nélküli térség nemes álma nem igazán értelmezhető egyoldalúan, oly módon, amelynél a felülről elrendelt nyitottsághoz nem kapcsolódik ennek megfelelő szintű felelősség és kötelezettség. Nem lehet figyelmen kívül hagyni azt, hogy a személyek szabad mozgásának fokozódása elkerülhetetlenül bizonyos negatív externáliákkal jár, vagy másként fogalmazva, megvan a társadalmi költsége.
114. Ennek megfelelően a 2004/80 irányelv 12. cikke (2) bekezdésének az olasz kormány és a Bizottság által javasolt igen szűk értelmezése azt jelentené, hogy e jogi aktus a személyek szabad mozgásának egydimenziós elősegítését célozza: a határokon átnyúló bűncselekmények bizonyos áldozatai helyzetének megerősítését, figyelmen kívül hagyva más áldozatok helyzetét, akiket a személyek szabad mozgása könnyen érinthet hátrányosan is.
115. Ezzel szemben, ha a 2004/80 irányelv 12. cikke (2) bekezdésének a felperes által javasolt tágabb értelmezését követjük, a határokon átnyúló helyzetek e két típusa közötti eltérő bánásmód nem merül fel. E rendelkezés ugyanis arra kötelezi a tagállamokat, hogy olyan rendszert alakítsanak ki, amely a bűncselekmények valamennyi áldozatát lefedi, tartózkodási helyüktől függetlenül.
116. A problematikus eltérő bánásmód akkor is elkerülhető lenne, ha a „határokon átnyúló” helyzetek fogalmát tágabban lehetne értelmezni, oly módon, hogy magában foglalja azokat a helyzeteket is, amikor az elkövető gyakorolta szabad mozgáshoz való jogát. El kell ugyanakkor ismernem, hogy a „határokon átnyúló” helyzetek (vagy bűncselekmény) ilyen tágabb fogalma nehezen egyeztethető össze a 2004/80 irányelv 12. cikkének (2) bekezdésével: a „határokon átnyúló” fogalmat e rendelkezés sehol nem használja.(57)
117. Harmadszor és végül, ki kell térni az uniós jogalkotó és az uniós bíróságok közötti, a hatalmi ágak elválasztásával (vagy uniós terminológiával az intézményi egyensúllyal) kapcsolatos érvre. Egyszerűen fogalmazva, a megfogalmazandó kérdés az, hogy mennyire kell alkalmazkodniuk az uniós bíróságoknak a történeti jogalkotó észlelt vagy valós jogalkotási szándékához, amennyiben e szándék az elfogadott és érvényes jogszabályban sehol nem nyer egyértelmű kifejezést.
118. A Bizottság előadja, hogy a Tanács az áldozatok kárenyhítésével kapcsolatban még minimumszabályokat sem kívánt előírni azon helyzeteken túl, amelyekben a bűncselekményt az áldozat tartózkodási helyétől eltérő tagállamban követték el. Ezen egyértelmű jogalkotói szándék azonban sem az elfogadott jogszabály végleges szövegében, és valójában a Tanács által javasolt Kompromisszum szövegében sem ismerhető fel.(58)
119. Ugyanakkor, még ha fel is tételeznénk, hogy helyes ez az álláspont, nem pártolnám, ha lehetővé tennénk, hogy ez az érvényes jogszabály szövegében egyértelműen sehol ki nem fejezett jogalkotói szándék váljon döntővé. Vitathatatlan, hogy a számos tagállamban érvényesülő jogszabályi értelmezéshez képest mindig meglepetéssel tapasztalom, hogy az uniós jogi értelmezési gyakorlat milyen mértékben alkalmazkodik a történeti jogalkotó akaratához. Nemzeti szinten igen valószínű, hogy a történeti jogalkotói szándékot megvizsgálják,(59) de inkább mint a releváns körülmények egyikét, nem pedig automatikusan döntő szempontként. Ami végül számít, az az elfogadott szöveg. E megközelítés a hatalmi ágak valódi elválasztására hivatkozva több rendszerben ahhoz vezetett, hogy bizonyos távolságot tartanak az érvényes jogszabályban ki nem fejezett történeti jogalkotói szándékkal kapcsolatos szubjektív akarattól.(60)
120. Ezzel szemben az uniós jogban a jogalkotó kizárólagos joga a jogszabály szövegének kodifikálása. Ezenfelül az uniós jogalkotó további „hiteles értelmezési iránymutatást” is szolgáltat a jogalkotási aktusok preambulumbekezdéseinek formájában. A dogmatikai álláspont természetesen az, hogy a preambulumbekezdések nem kötelező erejűek. A gyakorlat azonban kevésbé egyértelmű.(61)
121. Ennélfogva az uniós jogban az értelmezőt nem egyszeresen, hanem valójában kétszeresen kötelezi a (vélelmezhetően azonos) jogalkotói szándék. Ebben az összefüggésben az a felvetés, hogy e két rétegen túl van egy harmadik is, amely ténylegesen azt követeli meg, hogy szinte régészként tárjuk fel, hogy évtizedekkel ezelőtt pontosan ki és mit mondott, annak érdekében, hogy kijavítsuk, sőt inkább újra szövegezzük a rosszul kodifikált jogszabályt, álláspontom szerint egy vagy inkább két lépéssel tovább megy a kelleténél.
122. Ehelyett az uniós jogszabálynak elfogadását követően saját élettel kell bírnia. Értelmezése szempontjából a szövegben kifejezett elemek és jogalkotói szándékok számítanak, a szöveg preambulumbekezdéseiben kifejtett jogalkotói szándékkal együtt. Ezzel szemben a jogalkotási folyamat során megfogalmazott, de a szövegben ki nem fejezett szándékok és elgondolások nem relevánsak.(62)
123. Ez három további okból is így kell, hogy legyen. Először is, a jogszabályt rendes címzettje szempontjából kell értelmezni, aki valószínűleg nem áll neki a jogi aktus keletkezéstörténetéhez kapcsolódó (nyilvánosan nem is mindig elérhető) dokumentumok tanulmányozásának annak érdekében, hogy kiderítse, hogy a szövegben leírtak tükrözik‑e a történeti jogalkotó szubjektív akaratát. Másodszor, szem előtt kell tartani, hogy az uniós jogban rendszerint nem egy, hanem több társjogalkotó van, amelyek mindegyikének megvannak potenciálisan az elképzelései arról, hogy mire gondoltak a jogszabály elfogadása során. Harmadszor, ott van a kibocsátó erkölcsi felelősségével kapcsolatos érv – megvolt a lehetősége arra, hogy egyértelműen kimondja, hogy mi a szándéka. Amennyiben a jogalkotó nem volt képes vagy nem akarta rögzíteni, hogy mit akar, akkor problematikus ebbe később belekezdeni, különösen az érintett magánszemélyek hátrányára, akik észszerűen gondolkodhattak eltérően, az elfogadott szabály szövegére támaszkodva.
124. Ezért úgy vélem, hogy a 2004/80 irányelv 12. cikkének (2) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy az azt jelenti, hogy a tagállamoknak a területükön szándékosan elkövetett erőszakos bűncselekmény bármely áldozata számára – tartózkodási helyétől függetlenül – kárenyhítést biztosító nemzeti rendszereket kell kialakítaniuk.
C. A második kérdés
125. Második kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében azt kívánja megtudni, hogy a szexuális erőszak áldozatai részére biztosított 4800 euró összegben rögzített kárenyhítés a 2004/80 irányelv 12. cikke (2) bekezdésének értelmében véve „megfelelőnek és igazságosnak” tekinthető‑e.
126. A kérdés által felvetett probléma részletesebb tárgyalása előtt két előzetes megjegyzést kell tenni.
127. Az alapeljárásban a felperes az olasz hatóságoktól a 2004/80 irányelv késedelmes vagy elégtelen olaszországi átültetése miatt követel kártérítést. Mivel a felperes a nemzeti rendszer keretében 4800 euró összegű kárenyhítésben részesült, a Presidenza del Consiglióval szembeni követelései más jogalapon alapulnának (például a rendszer létrehozásának vagy az abba való befogadásnak a késedelme, nem teljes kártérítést eredményező kárenyhítés, nem „igazságos és megfelelő” összegű kárenyhítés). A pontos jogalapok ugyanakkor nem tűnnek ki egyértelműen sem a kérdést előterjesztő bíróság előzetes döntéshozatal iránti kérelméből, sem a felperes Bíróság előtti írásbeli beadványaiból és szóbeli előadásaiból. Ennélfogva annak érdekében, hogy átfogóbb iránymutatást nyújtsak a kérdést előterjesztő bíróság számára, rögzítek két, a Francovich ítéleten alapuló ítélkezési gyakorlat alapeljárásban szereplőkhöz hasonló körülmények közötti alkalmazásával kapcsolatos rövid megfontolást.
128. Először is, az irányelvet végrehajtó nemzeti intézkedések visszamenőleges alkalmazása orvosolhatja a késedelmes átültetés káros következményeit, feltéve hogy ezen irányelv megfelelően került átültetésre. Mindenesetre a nemzeti bíróság feladata annak biztosítása, hogy a kár megtérítése a kedvezményezettek számára megfelelő módon történjen. Ennek érdekében a kártérítést követelő magánszemélyeknek azt kell bizonyítaniuk, hogy jelentősebb káraik vannak amiatt, hogy nem részesülhettek megfelelő időben az irányelvben garantált jogokban.(63)
129. Másodszor, vita tárgya lehet, hogy tisztán belső helyzetekben a bűncselekmények áldozatai által indított kártérítési keresetek esetében nem nehéz‑e az uniós jog kellően súlyos megsértésének bizonyítása abban az esetben, ha a tagállam olyan nemzeti rendszert hozott létre, amely kizárólag a határokon átnyúló bűncselekményeket fedi le. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint ugyanis az állam felelősségének megalapozásához szükséges egyik feltétel az, hogy az uniós jog megsértése „kellően súlyos” legyen.(64) A nemzeti bíróságok által ebben az összefüggésben figyelembe veendő szempontok közé tartozik többek között „a megsértett szabály egyértelműségének és pontosságának [foka]”.(65)
130. Ugyanakkor a jelen indítvány előző részének egésze azt mutatta be, hogy a 2004/80 irányelv 12. cikke (2) bekezdésének szövegezése nem egyértelmű, mi több, az egyéb értelmezési módszerek alkalmazása sem eredményez sokkal nagyobb egyértelműséget ebben a tekintetben.
131. Mindazonáltal úgy tűnik, hogy az alapeljárás egyáltalán nem érinti e körülményt. Olaszország oly módon ültette át a 2004/80 irányelvet, hogy egy olyan nemzeti rendszert alakított ki, amely mind a belső, mind a határokon átnyúló helyzetet lefedi. Ennélfogva úgy értelmezem, hogy a nemzeti bíróságok előtti vita kizárólag a kárenyhítés megfelelő összegére vonatkozik.
132. Mindezek tisztázását követően most rátérek a Corte Suprema di Cassazione (semmítőszék) által előterjesztett második kérdés által felvetett kulcsfontosságú problémára. Az erőszakos közösülés áldozata számára nyújtott 4800 euró összegű kárenyhítés a 2004/80 irányelv 12. cikke (2) bekezdésének értelmében véve „megfelelőnek és igazságosnak” tekinthető‑e?
133. Rendkívül nehéz egy ilyen kérdésre „igen vagy nem” választ adni. A nemzeti bíróságnak az ügy valamennyi körülményét figyelembe kell vennie annak eldöntéséhez, hogy az előtte fekvő ügyben a hatóságok által az áldozat részére nyújtott kárenyhítés „megfelelőnek és igazságosnak” tekinthető‑e. A Bíróság szerepe az előzetes döntéshozatal iránti kérelemmel összefüggésben az, hogy általános iránymutatást adjon, azon szempontok egyértelművé tételével, amelyeket az említett bíróságoknak az ügy értékelése során figyelembe kell venniük.
134. Ebben a szellemben az alábbiakat jegyzem meg.
135. Először is egyet kell értenem az olasz kormánnyal abban, hogy ilyen tárgyú harmonizációs szabály hiányában a tagállamok széles mérlegelési jogkörrel rendelkeznek a lefedett kárenyhítési okok, a kárenyhítés összegének meghatározása szempontjából releváns szempontok, és ebből következően a kárenyhítés összegének megválasztása terén.
136. Az igaz, hogy a 2004/80 irányelv 12. cikkének (2) bekezdésében szerepel az „igazságos és megfelelő” fogalma. De semmi más. Közelebbről az uniós jogalkotó végül úgy döntött, hogy nem teszi magáévá az eredeti Tervezetben, különösen annak („A kárenyhítés összege meghatározásának elvei” című) 4. cikkében található, a kárenyhítéssel kapcsolatos minimumszabályokat meghatározó részletes szabályokat. Ennélfogva biztonsággal feltételezhető, hogy az uniós jogalkotó különösen széles mozgásteret kívánt biztosítani a tagállamok számára e tekintetben.
137. Másodszor abban is egyetértek az olasz kormánnyal, hogy a 2004/80 irányelvben semmi sem támasztja alá azt az álláspontot, hogy a nemzeti rendszerek alapján nyújtandó kárenyhítésnek meg kell egyeznie azon kártérítéssel, amelyet az elkövetőnek a nemzeti szerződésen kívüli felelősségi jog alapján kellene megfizetnie. A két kifizetés mögött meghúzódó indok és logika eltérő.
138. Egyrészt az a kárenyhítés (vagy kártérítés), amelyet az elkövetőnek kell a bűncselekmény áldozata részére megfizetnie, jellemzően a teljes reparáció vagy helyreállítás logikáját követi. A megítélt összegnek a lehető legszorosabban tükröznie kell az áldozat által elszenvedett kár, sérülés és fájdalom teljes kompenzációját.(66)
139. Másrészt, amennyiben az az elfogadott minimális szabályokból megállapítható, a 2004/80 irányelv alapján nyújtott kárenyhítés logikája szerint inkább egy (általános) állami (pénzbeli) támogatás a bűncselekmények áldozatai számára. A nemzeti rendszer fellépésének alapját nem a tagállami hatóságok felróható magatartásának valamilyen formája jelenti, például az elkövetők azonosításának vagy felkutatásának elmaradása. Ezenfelül az irányelv címe és rendelkezései a nemzeti rendszerek keretében biztosítandó kompenzációra több nyelven „kárenyhítésként” utalnak.(67) Értelmezésem szerint e kifejezést több országban a rögzített vagy átalánykompenzációhoz kötik, illetve mindenféleképpen a reparáció egy olyan formájához, amely nem szükségképpen felel meg a magánjogi értelemben vett (teljes) kártérítésnek.
140. Harmadszor, ez összhangban van a rendszer nemzeti szintű kezelésének módjával is. A 2004/80 irányelv alapján a kárenyhítés összegét nem bíróságnak kell megállapítania az ügy valamennyi sajátos körülményének mérlegelése alapján, a felek által előterjesztett bizonyítékok fényében.(68) Ezenfelül egy hosszadalmas és terhes eljárás (ami valószínűleg szükséges lenne annak biztosításához, hogy a nyújtott kárenyhítés megfeleljen a teljes kártérítésnek(69)) nem felelne meg az uniós jogalkotó által elképzelt típusú eljárásnak. Márpedig a 2004/80 irányelv 3. cikkének (3) bekezdése szerint a tagállamok „arra törekszenek, hogy a lehető legkisebb mértékűre csökkentsék a kárenyhítés iránti kérelem benyújtásához szükséges formai követelményeket”.
141. Negyedszer, e logika és ezen eljárás kihat az összegek meghatározásának módjára. Nem hiszem, hogy az „igazságos és megfelelő” fogalma strukturálisan összeegyeztethetetlen lenne az átalányösszeggel, illetve a szabványösszegekkel. A 2004/80 irányelv egyik eleme sem zárja ki, hogy a nyújtandó kárenyhítés meghatározása során a nemzeti jogok és eljárások sávokat, maximum és/vagy minimum összeghatárokat, valamint szabvány vagy rögzített pénzbeli értékeket állapítsanak meg az áldozat által elszenvedett kár vagy sérülés egyes típusai, illetve az elkövetett bűncselekmény típusa vonatkozásában.(70)
142. Ötödször és utoljára, a 2004/80 irányelv 12. cikkének (2) bekezdése azt követeli meg, hogy a kárenyhítés „igazságos és megfelelő” legyen, ezáltal korlátot szabva a tagállamok mérlegelési jogkörének ebben a tekintetben. E korlát azonban különösen enyhe. Azt javaslom, hogy az említett fogalmat arra vonatkozó követelményként értelmezzük, hogy valamilyen kapcsolatnak fenn kell állnia a bűncselekmény által okozott sérülés és kár, valamint a rendszer keretében nyújtott kárenyhítés között. Ez nem jelenti azt, hogy az összegnek meg kell közelítenie a teljes kártérítést. Ez inkább azt jelenti, hogy az összegnek észszerűen hozzá kell járulnia az áldozat által elszenvedett vagyoni és nem vagyoni kár reparációjához, és valamilyen elégtételt kell biztosítania számára az elszenvedett hátrányért. Közelebbről a kárenyhítés összege nem lehet olyan alacsony, hogy az tisztán szimbolikus jellegű legyen, vagy hogy annak az áldozat számára képviselt hasznossága és vigasztaló ereje a gyakorlatban elhanyagolhatónak vagy jelentéktelennek bizonyuljon.
143. Ehhez hozzátenném, hogy nem értek egyet a felperes azon álláspontjával, amely szerint a 2004/80 irányelv 12. cikkének (2) bekezdésében szereplő „megfelelőség” követelménye elkerülhetetlenül azt követeli meg, hogy a döntéshozó hatóság képes legyen a nemzeti jogban előírt összeget az egyes ügyek konkrét körülményeihez igazítani. Amennyiben a nemzeti jogban egy adott típusú bűncselekmény vonatkozásában meghatározott összeg észszerű, úgy nem látok indokot arra, hogy a rögzített összeget eleve ellentétesnek tekintsük a 2004/80 irányelv rendelkezéseivel.
144. Összegzésként elismerem, hogy ez az iránymutatás minimális jellegű és kissé homályos is. E konkrét kérdést illetően ugyanakkor, ellentétben a 2004/80 irányelv 12. cikke (2) bekezdésének hatályával, az irányelv elfogadott szövege egyértelmű annyiban, hogy nem szolgáltat további iránymutatást. Úgy tűnik tehát, hogy az uniós jogalkotó nyitva kívánta hagyni ezt a kérdéskört. Ez az egyes tagállamokban a rendszerek, eljárások, illetve a biztosított összegek jelentős sokféleségéhez vezetett.(71) Annak érdekében, hogy e jogterület közös minimumszabályok kialakítása révén fejlődjön tovább, amint azt eredetileg a 2004. évi Tanácsi Kompromisszum 16. pontja előírta,(72) az uniós jogalkotónak el kell döntenie,(73) hogy e sokféleséget problémának kell‑e tekinteni.
V. Végkövetkeztetés
145. Azt javaslom a Bíróságnak, hogy a Corte Suprema di Cassazione (semmítőszék, Olaszország) által előzetes döntéshozatal céljából előterjesztett kérdésre a következőképpen válaszoljon:
1) A bűncselekmények áldozatainak kárenyhítéséről szóló, 2004. április 29‑i 2004/80/EK tanácsi irányelv 12. cikkének (2) bekezdése alapján a tagállamoknak a szándékosan elkövetett erőszakos bűncselekmény bármely áldozata számára – tartózkodási helyétől függetlenül – kárenyhítést biztosító nemzeti rendszereket kell kialakítaniuk.
2) A bűncselekmények áldozatai részére nyújtott kárenyhítés akkor »igazságos és megfelelő« a 2004/80 irányelv 12. cikke (2) bekezdésének értelmében, ha észszerűen hozzájárul az áldozat által elszenvedett kár reparációjához. Közelebbről a nyújtott kárenyhítés összege nem lehet olyan alacsony, hogy az tisztán szimbolikus jellegű legyen, vagy hogy annak az áldozat számára képviselt hasznossága és vigasztaló ereje a gyakorlatban elhanyagolhatónak vagy jelentéktelennek bizonyuljon.