TRIBUNALENS DOM (fjärde avdelningen)
den 22 maj 2019 (*)
”Statligt stöd – Stöd som de spanska myndigheterna beviljat en professionell fotbollsklubb – Förlikning för att kompensera för att en ursprunglig överenskommelse om marköverföring mellan en kommun och en fotbollsklubb inte ägt rum – Den kompensation som fotbollsklubben beviljats uppgår till ett överdrivet stort belopp – Beslut i vilket stödet förklaras vara oförenligt med den inre marknaden – Fördel”
I mål T‑791/16,
Real Madrid Club de Fútbol, Madrid (Spanien), företrädd av advokaterna J. Pérez-Bustaamante Köster och F. Löwhagen,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av P.-J. Loewenthal, G. Luengo och P. Němečková, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
angående en talan enligt artikel 263 FEUF om ogiltigförklaring av kommissionens beslut (EU) 2016/2393 av den 4 juli 2016 om statligt stöd SA.33754 (2013/C) (f.d. 2013/NN) som Spanien har beviljat Real Madrid (EUT L 358, 2016, s. 3),
meddelar
TRIBUNALEN (fjärde avdelningen),
sammansatt av ordföranden H. Kanninen (referent) samt domarna J. Schwarcz och C. Iliopoulos,
justitiesekreterare: handläggaren I. Dragan,
efter den skriftliga delen av förfarandet och förhandlingen den 5 september 2018,
följande
Dom
Bakgrund till tvisten
1 Den 20 december 1991 undertecknade Ayuntamiento de Madrid (Madrids kommunfullmäktige, Spanien), Gerencia Municipal de Urbanismo (Stadsbyggnadskontoret) i samma kommun och sökanden, Real Madrid Club de Fútbol, ett avtal om ombyggnad av Santiago Bernabéu-stadion i Madrid (nedan kallad 1991 års avtal).
2 Den 29 november 1996 undertecknade sökanden och Comunidad autonoma de Madrid (Autonoma regionen Madrid) ett avtal om markutbyte (nedan kallad 1996 års avtal).
3 Den 29 maj 1998 slöt sökanden och Madrids kommunfullmäktige ett avtal med målsättningen att genomföra det byte som avsågs i 1996 års avtal (nedan kallat 1998 års genomförandeavtal). Enligt 1998 års genomförandeavtal skulle sökanden överlåta vissa fastigheter till nämnda kommun. Denna skulle i gengäld till sökanden överlåta fastigheter med ett värde som motsvarar dess skyldigheter gentemot sökanden, närmare bestämt fastigheter med ett värde på omkring 13,5 miljoner euro. Det föreskrevs att kommunen skulle överlåta fastigheter belägna i området Julian Camarillo Sur (tomterna B-33 och B-34) och tomt B-32 i området Las Tablas i Madrid (tomt B-32). För det bytet uppskattade den tekniska avdelningen vid Madrids kommunala förvaltning värdet av denna tomt till 595 194 euro.
4 Den 29 juli 2011 undertecknade sökanden och Madrids kommunfullmäktige ett avtal i syfte att lösa en rättstvist dem emellan avseende 1991 års avtal och bytet av fast egendom som omfattades av 1996 års avtal och 1998 års genomförandeavtal (nedan kallat 2011 års förlikningsavtal). Enligt det avtalet erkände parterna att det var rättsligt omöjligt att överlåta tomt B-32 i dess nuvarande form till sökanden. Eftersom det var omöjligt för kommunen att fullgöra sina skyldigheter enligt 1998 års genomförandeavtal, beslutade kommunen att ersätta sökanden med ett belopp motsvarande det värde denna tomt hade år 2011. I en rapport från år 2011 uppskattade tekniska avdelningen vid denna kommun detta värde till 22 693 054,44 euro. Parterna kom överens om att kompensationen skulle betalas genom att ersätta överlåtelsen av denna tomt med en överlåtelse av andra fastigheter till sökanden. Det rörde sig om en fastighet på 3 600 m², vissa andra fastigheter med en total markareal på 7 966 m² och ett område på 3 035 m², vars sammanlagda värde beräknades till 19 972 348,96 euro. Parterna kom också överens om att kvitta sina ömsesidiga skulder. Resultatet var en återstående nettofordran på 8,04 euro som kommunen var skyldig sökanden.
5 Enligt ett stadsplaneringsavtal som ingicks i september 2011 mellan Madrids kommunfullmäktige och sökanden åtog sig sökanden att återlämna vissa fastigheter. Inom ramen för denna transaktion ändrade Madrids kommunfullmäktige och Autonoma regionen Madrid den allmänna stadsutvecklingsplanen för Madrid.
6 Europeiska kommissionen informerades år 2011 om att det eventuellt förelåg ett statligt stöd till förmån för sökanden, i form av en fördelaktig överlåtelse av fastigheter, varför kommissionen den 20 december 2011 uppmanade Konungariket Spanien att lämna synpunkter på dessa uppgifter. Den medlemsstaten besvarade kommissionens begäran den 23 december 2011 och den 20 februari 2012. Kommissionen avgav en ny begäran den 2 april 2012, som besvarades den 18 juni 2012.
7 Genom skrivelse av den 18 december 2013 underrättade kommissionen Konungariket Spanien om sitt beslut att inleda det förfarande som anges i artikel 108.2 FEUF. Kommissionen ansåg preliminärt att kompensationen till sökanden från Madrids kommunfullmäktige enligt 2011 års förlikningsavtal utgjorde statligt stöd till förmån för sökanden, i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF. Kommissionen uppmanade Konungariket Spanien och berörda parter att tillhandahålla relevanta uppgifter för att avgöra om överlåtelsen av tomt B-32 till sökanden faktiskt var rättsligt omöjlig för nämnda kommun enligt 1998 års genomförandeavtal och att undersöka de möjliga följderna därav enligt spansk lagstiftning. Kommissionen begärde närmare uppgifter om värdet på de fastigheter som ingick i 2011 års förlikningsavtal och i det stadsutvecklingsavtal som avses i punkt 5 ovan. Spanien lämnade den 16 januari 2014 sina synpunkter på beslutet att inleda förfarandet.
8 Genom beslut (EU) 2016/2393 av den 4 juli 2016 om statligt stöd SA.33754 (2013/C) (f.d. 2013/NN) som Spanien har genomfört till förmån för Real Madrid CF (EUT L 358, 2016, s. 3) (nedan kallat det angripna beslutet), beslutade kommissionen, i enlighet med artikel 1 i det beslutet, att det statliga stöd på 18 418 054,44 euro som Konungariket Spanien olagligen hade beviljat sökanden den 29 juli 2011, i strid med artikel 108.3 FEUF, inte var förenligt med den inre marknaden.
9 I det angripna beslutet förklarade kommissionen att en marknadsekonomisk aktör, under omständigheter liknande dem som Madrids kommunfullmäktige befann sig i, inte skulle ha undertecknat 2011 års förlikningsavtal. Kommissionen ansåg, till att börja med, att, med tanke på den rättsliga osäkerhet som år 2011 omgärdade frågan huruvida nämnda kommun var skyldig att kompensera sökanden för sin underlåtenhet att till denne överlåta tomt B-32 enligt 1998 års genomförandeavtal, skulle en marknadsekonomisk aktör i samma situation ha sökt juridisk rådgivning innan man ingick detta avtal, i syfte att fastställa sannolikheten att man faktiskt var ansvarig för denna oförmåga. Kommissionen påpekade att denna kommun inte hade sökt sådan rådgivning. Kommissionen ansåg vidare att en marknadsekonomisk aktör i en situation som liknar denna kommuns situation inte skulle ha gått med på att betala sökanden kompensation på 22 693 054,44 euro enligt ett sådant avtal, eftersom det beloppet vida överstiger den största omfattningen av dess rättsliga ansvar för dess underlåtenhet att överlåta nämnda tomt.
10 Kommissionen har i det angripna beslutet granskat den värdering av markområdena som utfördes av den tekniska tjänsten vid Madrids kommun, som ingick i en rapport från det spanska finansministeriet år 2011, den markvärderingsrapport som sökanden lämnat och som denne beställt från en fastighetskonsult (nedan kallad markvärderingsrapporten) och den markvärderingsstudie som kommissionen beställt från ett markvärderingskontor (nedan kallad markvärderingsstudien). Kommissionen ansåg bland annat att sistnämnda studie innehöll en detaljerad och minutiös jämförelse, och bekräftade värdet av tomt B-32 år 2011, vilket i denna studie fastställts till ett belopp av 4 275 000 euro.
Förfarandet och parternas yrkanden
11 Sökanden har, genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 14 november 2016, väckt förevarande talan och yrkat att tribunalen ska
– fastställa att talan kan tas upp till sakprövning,
– ogiltigförklara det överklagade beslutet i dess helhet, och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
12 Kommissionen inkom med sin svarsinlaga till tribunalens kansli den 2 mars 2017, och yrkar att tribunalen ska
– ogilla talan, och
– förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
13 Sökanden lämnade in sin replik till tribunalens kansli den 25 april 2017 och kommissionen lämnade in sin duplik den 6 juni 2017.
14 På förslag av referenten beslutade tribunalen att inleda det muntliga förfarandet och som en åtgärd för processledning i enlighet med artikel 89 i tribunalens rättegångsregler ställde den skriftliga frågor till parterna och uppmanade dem att besvara dem skriftligen. Parterna besvarade dessa frågor inom utsatt frist.
15 Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens muntliga frågor vid förhandlingen den 5 september 2018.
Rättslig bedömning
Begäran om att höra vittnen och om ingivande av handlingar
16 I ansökan har sökanden framställt en begäran om att få höra författarna till markvärderingsrapporten, med åberopande av artiklarna 85, 88 och 91 d i rättegångsreglerna, för att få reda på dessa personers synpunkter på den metod för värdering av tomt B-32 som kommissionen använt och på de fel som, enligt sökanden, har gjorts i markvärderingsstudien. Kommissionen har också, med hänvisning till artikel 89.3 i rättegångsreglerna, begärt att kommissionen ska översända en kopia av det kontrakt som ingåtts med markvärderingskontoret.
17 Kommissionen anser att det begärda vittnesförhöret inte är nödvändigt, eftersom kommissionen i detalj förklarat skälen till att den avvisade den bedömning som ingår i markvärderingsrapporten, av vilken en kopia bifogats ansökan och som till fullo återspeglar rapportförfattarnas analys och slutsatser. När det gäller begäran om ingivande av handlingar har kommissionen till svaromålet bifogat en icke‑konfidentiell version av det avtal som ingåtts med markvärderingskontoret.
18 Vad avser sökandens begäran om vittnesförhör ska det erinras om att tribunalen är ensam behörig att avgöra huruvida det föreligger ett eventuellt behov av att komplettera den information som den har tillgång till i mål som den har att avgöra (se dom av den 28 juni 2016, Portugal Telecom/kommissionen, T-208/13, EU:T:2016:368, punkt 280 och där angiven rättspraxis).
19 Det framgår av rättspraxis att även om tribunalen kan avgöra saken på grundval av de yrkanden, grunder och argument som anförts under det skriftliga och muntliga förfarandet samt med beaktande av de handlingar som ingetts, så ska sökandens begäran om hörande av vittne avslås, utan att tribunalen särskilt behöver motivera sin bedömning att det är onödigt att försöka få fram ytterligare bevisning (se dom av den 28 juni 2016, Portugal Telecom/kommissionen, T-208/13, EU:T:2016:368, punkt 285 och där angiven rättspraxis).
20 I det aktuella fallet är det tillräckligt att notera att en kopia av markvärderingsrapporten tillhandahölls som en bilaga till ansökan och att denna rapport redan innehåller alla de uppgifter som behövs för att förstå författarnas analys och slutsatser. I skälen 47 och 54 i det angripna beslutet har kommissionen dessutom återgett sökandens argument angående slutsatserna i nämnda rapport. I skäl 64 i det angripna beslutet angav kommissionen resultaten i denna rapport och på vilka sätt denna skilde sig från de bedömningar som gjorts i 1998 års genomförandeavtal. I skäl 66 i beslutet erinrade kommissionen om den metod som fastighetskonsulten använt för att värdera tomt B-32, såsom denna tomt beskrivs av sökanden. I skälen 107 och 110 i samma beslut påminde kommissionen om den värdering respektive den metod som valts i nämnda rapport. Den förklarade också i detalj varför den avfärdat den värdering som framgår av markvärderingsrapporten. Det är därför inte nödvändigt att bevilja sökandens begäran om hörande av vittnen.
21 När det gäller sökandens begäran om ingivande av handlingar räcker det att påpeka att kommissionen till svaromålet bifogat en icke‑konfidentiell version av det avtal som ingåtts med markvärderingskontoret. Det är därför inte längre nödvändigt att fatta beslut om denna begäran.
Prövning i sak
22 Inledningsvis är det viktigt att komma ihåg att kommissionen i det angripna beslutet för det första påpekat att en marknadsekonomisk aktör i samma situation som Madrids kommunfullmäktige skulle ha inhämtat ett juridiskt expertutlåtande innan den undertecknade 2011 års förlikningsavtal, och att denna kommun, i avsaknad av ett sådant expertutlåtande, inte borde ha godtagit att anses som ansvarig för underlåtenheten att fullgöra skyldigheten att överlåta tomt B-32.
23 För det andra utgick kommissionen, när den fastställde förekomsten av och storleken på det beviljade stödet, från antagandet att Madrids kommunfullmäktige helt var ansvarig för att tomt B-32 inte överfördes. Kommissionen utredde värdet på endast denna tomt, vilket ledde till att kommunen ansågs ansvarig gentemot sökanden inom ramen för 2011 års förlikningsavtal.
24 Till stöd för sin talan åberopar sökanden tre grunder. I den första grunden har sökanden hävdat att kommissionen har gjort en felaktig bedömning av huruvida en fördel föreligger till sökandens förmån. I den andra grunden kombinerar sökanden åsidosättandet av artikel 107.1 FEUF med den i den allmänna principen om god förvaltning för att hävda att kommissionen gjort en uppenbart oriktig bedömning genom att grunda sitt beslut på ett expertutlåtande utan bevisvärde och genom att utan motivering avfärda övriga utvärderingar vad rör tomt B-32. I den tredje grunden åberopar sökanden ett åsidosättande av artikel 107.1 FEUF, tillsammans med ett åsidosättande av motiveringsskyldigheten och av principen om god förvaltning, och argumenterar att det angripna beslutet innehåller motsägelser i fastställandet av värdet på den ersättning som sökanden har beviljats.
25 Inom ramen för den första grunden har sökanden anfört tre delgrunder. I den första delgrunden hävdar sökanden att kommissionen felaktigt ersatt kriteriet om en marknadsekonomisk aktör med ett formellt test av extern juridisk sakkunskap. I den andra delgrunden hävdar sökanden att det ankom på kommissionen att visa att Madrids kommunfullmäktige inte var skyldig att ersätta skada som orsakats av kommunens underlåtenhet att fullgöra sina avtalsenliga skyldigheter och att kommissionen inte på ett korrekt sätt fastställt den högsta nivån på den kommunens ansvar. I den tredje delgrunden har sökanden gjort gällande att värdet på tomt B-32 enligt 2011 års förlikningsavtal är mycket lägre än kommunens finansiella exponering, vad gäller kommunens möjlighet att frigöra sig från sitt ansvar för att 1998 års genomförandeavtal inte har efterlevts.
26 Den första grundens första och andra del består i huvudsak av kritik mot det angripna beslutet när det gäller de skäl som felaktigt anförs vad gäller Madrids kommunfullmäktiges ansvar för att inte överlåta tomt B‑32, särskilt mot bakgrund av underlåtenheten att inhämta ett externt expertutlåtande som styrker detta ansvar. Sökanden bestrider dessutom, i den tredje grundens första del, och i den andra och den tredje grunden, förekomsten av statligt stöd och bedömningen av dess omfattning.
27 Tribunalen kommer först att pröva den första grundens första och andra del, och därefter, tillsammans, den första grundens tredje del och den andra grunden, och, slutligen, den tredje grunden.
Den första grundens första och andra del
28 Enligt sökanden kan kommissionen inte ersätta villkoret i marknadsekonomitestet med ett formellt test i form av ett externt juridisk expertutlåtande, enligt vilket, i avsaknad av ett sådant utlåtande, en hypotetisk marknadsekonomisk aktör i en liknande situation inte skulle behöva påta sig det fulla rättsliga ansvaret för att en avtalsenlig förpliktelse inte uppfyllts.
29 Madrids kommunfullmäktige hade enligt sökanden erhållit ett juridiskt expertutlåtande från sin rättstjänst innan den ingick 2011 års förlikningsavtal och hade ingen skyldighet att inhämta ett externt expertutlåtande innan den ingick detta avtal.
30 Sökanden bestrider dessutom kommissionens argument att Madrids kommunfullmäktige inte hade någon skyldighet att ingå 2011 års förlikningsavtal innan en domstol konstaterat att en sådan skyldighet föreligger. Den ifrågasätter särskilt kommissionens tolkning av domen av den 27 september 1988, Asteris m.fl. (106/87–120/87, EU:C:1988:457).
31 Sökanden hävdar vidare att kommissionen, för att fastställa förekomsten av statligt stöd enligt artikel 107.1 FEUF, var tvungen att visa att Madrids kommunfullmäktige inte var skyldig att ersätta den skada som orsakats av dess underlåtenhet att fullgöra sina avtalsenliga skyldigheter. Dessutom har kommissionen inte på ett korrekt sätt fastställt den högsta nivån för kommunens ansvar. Det råder hursomhelst ingen rättslig osäkerhet vad gäller denna kommuns ansvar för bristande efterlevnad av 1998 års genomförandeavtal. Enligt spansk rätt kunde samma kommun endast ha undkommit varje form av ansvar för att inte ha överlåtit tomt B-32 i två fall, nämligen om nämnda genomförandeavtal vore ogiltigt, eftersom det föreskriver en överföringsskyldighet som ursprungligen var omöjlig, eller om skyldigheten att avyttra först hade varit giltig, men det senare, innan den skulle uppfyllas, uppstått ett hinder som kan anses befria denna kommun från skyldigheten att fullgöra sin skyldighet. De villkor som gäller för dessa två hypoteser är dock inte uppfyllda i förevarande fall.
32 Kommissionen har bestritt sökandens argument.
33 Tribunalen påpekar härvid att till att börja med att sökanden, i den första grundens första del, i sin replik, framfört ett argument angående en påstådd tillämpning av selektivitetskriteriet. Som svar på en fråga från tribunalen vid förhandlingen har sökanden angett att detta argument inte ska förstås som en grund som rör bristande selektivitet, utan endast som ett uttryck för avsaknaden av en ekonomisk fördel i samband med analysen av det villkor som är knutet till principen om en privat aktör i en marknadsekonomi. Sökanden menar därför att tribunalen inte behöver pröva kommissionens påstående att argumentet att åtgärden inte var selektiv inte kan upptas till sakprövning.
34 För det andra utgick, såsom noterats, kommissionen, när den fastställde förekomsten av och storleken på stödet, från antagandet att Madrids kommunfullmäktige helt var ansvarig för att tomt B-32 inte överfördes. I samband med detta gjorde kommissionen ingen annan bedömning än kommunen och sökanden, vilka, genom att ingå 2011 års förlikningsavtal, med erkännande av en skuld gentemot sökanden motsvarande värdet på nämnda tomt, även de ansåg att denna kommun skulle anses bära det fulla ansvaret för att denna tomt inte överläts.
35 Oavsett vad som blir tribunalens svar på frågan huruvida den första grundens första och andra del är verkningslösa – eftersom de syftar till att ifrågasätta den beskrivning av förekomsten och omfattningen av Madrids kommunfullmäktiges ansvar, som kommissionen har godtagit på samma sätt som kommunen och sökanden har gjort – bör det påpekas att kommissionen i det angripna beslutet angett att en marknadsekonomisk aktör i samma situation som den kommunen borde ha begärt ett juridiskt expertutlåtande innan den undertecknade 2011 års förlikningsavtal.
36 I artikel 107.1 FEUF anges att om inget annat föreskrivs i fördragen är stöd, av vilket slag det än är, som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel och som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den mån det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.
37 Enligt domstolens fasta praxis krävs att samtliga följande villkor är uppfyllda för att en åtgärd ska anses utgöra statligt stöd, i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF. För det första ska det röra sig om en statlig åtgärd eller en åtgärd som vidtas med hjälp av statliga medel. För det andra ska denna åtgärd kunna påverka handeln mellan medlemsstaterna. För det tredje ska åtgärden ge mottagaren en selektiv fördel. För det fjärde ska åtgärden snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen (se dom av den 6 mars 2018, kommissionen/FIH Holding och FIH Erhvervsbank, C‑579/16 P, EU:C:2018:159, punkt 43 och där angiven rättspraxis).
38 Enligt fast rättspraxis är begreppet stöd mer allmänt än begreppet subvention, eftersom det inte enbart omfattar sådana konkreta förmåner som subventioner, utan även statliga åtgärder vilka på olika sätt minskar de utgifter som normalt belastar ett företags budget och vilka därigenom, utan att det är fråga om subventioner i strikt bemärkelse, är av samma beskaffenhet och har identiskt lika effekter (se dom av den 8 maj 2003, Italien och SIM 2 Multimedia/kommissionen, C‑328/99 och C‑399/00, EU:C:2003:252, punkt 35 och angiven rättspraxis, och dom av den 21 december 2016, kommissionen/Aer Lingus och Ryanair Designated Activity, C‑164/15 P och C‑165/15 P, EU:C:2016:990, punkt 40 och där angiven rättspraxis).
39 Det följer av artikel 107.1 FEUF att begreppet statligt stöd är ett objektivt begrepp som framför allt utgår från frågan huruvida en statlig åtgärd medför en fördel för vissa företag eller inte.
40 Vid bedömningen av huruvida en statlig åtgärd utgör stöd, ska det således bland annat avgöras om det företag som omfattas av åtgärden får en fördel som det inte skulle ha fått under normala marknadsvillkor (dom av den 11 juli 1996, SFEI m.fl., C‑39/94, EU:C:1996:285, punkt 60, och dom av den 29 april 1999, Spanien/kommissionen, C‑342/96, EU:C:1999:210, punkt 41; se även dom av den 12 juni 2014, Sarc/kommissionen, T-488/11, ej publicerad, EU:T:2014:497, punkt 90 och där angiven rättspraxis). Enligt numera fast rättspraxis kan tillhandahållande av varor eller tjänster till förmånliga villkor utgöra statligt stöd, i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF (se dom av den 11 juli 1996, SFEI m.fl., C‑39/94, EU:C:1996:285, punkt 59 och angiven rättspraxis, dom av den 1 juli 2010, ThyssenKrupp Acciai Speciali Terni/kommissionen, T-62/08, EU:T:2010:268, punkt 57 och där angiven rättspraxis, och dom av den 28 februari 2012, Land Burgenland/kommissionen, T-268/08 och T-281/08, EU:T:2012:90, punkt 47 och där angiven rättspraxis).
41 Tillämpningen av kriteriet avseende en privat aktör i en marknadsekonomi består i att jämföra myndigheternas agerande med hur en privat aktör av jämförbar storlek skulle ha agerat under samma omständigheter. Om staten i realiteten endast beter sig på samma sätt som varje privat aktör som agerar på normala marknadsvillkor skulle göra (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 oktober 2015, Electrabel och Dunamenti Erőmű/kommissionen, C‑357/14 P, EU:C:2015:642, punkt 144 och där angiven rättspraxis), finns det ingen fördel som är knuten till det statliga ingripandet, eftersom den stödmottagande enheten i princip skulle uppnå samma fördelar redan av marknadens sätt att fungera (se dom av den 30 april 2014, Tisza Erőmű/kommissionen, T-468/08, ej publicerad, EU:T:2014:235, punkt 85 och där angiven rättspraxis; se även, för ett liknande resonemang, dom av den 28 februari 2012, Land Burgenland/kommissionen, T-268/08 och T‑281/08, EU:T:2012:90, punkt 48 och där angiven rättspraxis).
42 I det aktuella fallet måste det avgöras om sökanden fått en fördel som denne inte skulle ha fått under normala marknadsvillkor.
43 Närmare bestämt, och som kommissionen med rätta påpekat i skäl 86 i det angripna beslutet, måste det fastställas huruvida 2011 års förlikningsavtal gav sökanden en ekonomisk fördel i samband med tillämpningen av principen om en privat investerare i en marknadsekonomi.
44 När det gäller frågan dels huruvida kommissionen ersatt villkoret avseende en marknadsekonomisk aktör med ett formellt test avseende ett externt juridiskt expertuttalande, dels huruvida kommunen inte hade någon skyldighet att ingå 2011 års förlikningsavtal innan en domstol konstaterat att en sådan skyldighet föreligger (se punkt 30 ovan), är det lämpligt att erinra om vad kommissionen, i det angripna beslutet, kommit fram till vad gäller avsaknaden av juridiskt expertuttalande avseende Madrids kommunfullmäktiges ansvar på grund av att tomt B‑32 inte överlåtits.
45 Av skäl 93 i det angripna beslutet framgår att kommissionen, mot bakgrund av den rättsliga osäkerhet som rådde år 2011 om huruvida Madrids kommunfullmäktige var skyldig att kompensera sökanden för sin underlåtenhet att till denne överlåta tomt B-32, ansåg att en marknadsekonomisk aktör i samma situation som nämnda kommun skulle ha sökt juridisk rådgivning innan man undertecknade 2011 års förlikningsavtal, och påpekade att denna kommun inte hade sökt sådan rådgivning. Kommissionen lade i skäl 94 i det angripna beslutet till att den bett Konungariket Spanien att tillhandahålla den ”uppgifter om eventuell juridisk rådgivning som [samma kommun] hade sökt innan ingåendet av [nämnda förlikningsavtal]”. I fotnot 23 i det angripna beslutet anges att Konungariket Spanien bekräftat avsaknaden av ”sådan extern rådgivning”.
46 Bortsett från denna fotnot där kommissionen uttryckligen hänvisar till ”extern” expertis framgår det av flera av skälen i det angripna beslutet, närmare bestämt skälen 93, 94, 105 och 108, att det inte anges vad kommissionen menar med juridisk rådgivning, och det anges inte heller att den invänder mot avsaknaden av ett expertutlåtande från ett oberoende organ.
47 På en fråga vid förhandlingen har kommissionen bekräftat att den, om den hade fått del av något att expertutlåtande, skulle ha tagit hänsyn till detta.
48 Dessutom framgår det av de handlingar som parterna har lämnat under den skriftliga delen av förfarandet, liksom parternas svar på de frågor som ställdes under förhandlingen, att kommissionen faktiskt, genom ett e-postmeddelande av den 2 mars 2016, under det administrativa förfarandet, frågat Konungariket Spanien om Madrids kommunfullmäktige hade begärt ett oberoende rättsligt utlåtande om sina skyldigheter och om de olika alternativ som stod öppna.
49 Det är dock Konungariket Spanien som i sitt svar genom e-post den 9 mars 2016 angett att om man med oberoende juridiskt yttrande menar ett externt utlåtande, så kvarstår faktum att de behöriga myndigheterna angett att inget sådant samråd genomförts.
50 Det har inte inlämnats någon handling med något som helst svar från kommissionen på sistnämnda e-postmeddelande, där det klargörs att det med oberoende rättsligt yttrande inte bara avses ett externt expertutlåtande.
51 Såsom kommissionen har påmint om kräver dock tillämpningen av kriteriet om en privat investerare att det på objektiva och verifierbara grunder fastställs en bedömning som är jämförbar med den som en privat investerare skulle ha haft tillgång till före eller vid tidpunkten för antagandet av åtgärden i fråga (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 juni 2012, kommissionen/EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, punkterna 81–83, och dom av den 24 oktober 2013, Land Burgenland m.fl./kommissionen, C‑214/12 P, C‑215/12 P och C‑223/12 P, EU:C:2013:682, punkterna 57 och 58).
52 För att tillmötesgå kommissionens begäran kunde Konungariket Spanien ha förlitat sig på varje form av rättslig analys som Madrids kommunfullmäktige genomfört på de villkor som anges i punkt 51 ovan.
53 I det aktuella fallet har sökanden vid den muntliga förhandlingen hävdat att Madrids kommunfullmäktige mottagit två tekniska expertrapporter från sina egna enheter innan den ingick 2011 års förlikningsavtal. Att så är fallet framgår enligt sökanden av motiveringen till nämnda avtal, som återger kommunens slutsatser i denna fråga.
54 Tribunalen konstaterar emellertid att det varken under förfarandet vid kommissionen eller under förfarandet vid tribunalen angetts vilka expertutlåtanden från kommunens tjänstegrenar som Madrids kommunfullmäktige påstås ha mottagit. Trots talrika kontakter mellan Konungariket Spanien och kommissionen under det administrativa förfarandet, och trots de möjligheter som nämnda kommun hade att delta i detta förfarande, har kommissionen inte fått del av någon rättslig analys av denna kommuns ansvar för att tomt B-32 aldrig överläts.
55 Även om motiveringen till 2011 års förlikningsavtal innehåller vissa indikationer, av faktiskt slag, om de regler som gäller för tomt B-32 och Madrids kommunfullmäktiges skyldighet att överlåta denna tomt, kan en sådan redogörelse inte ses som en verklig rättslig analys som leder till slutsatsen att denna kommun är ansvarig för att tomten aldrig överläts. Framför allt har det inte i detalj specificerats hur de regler som gäller för samma tomt har utvecklats från 1991 års avtal fram till 2011 års förlikningsavtal. Det förekommer inte heller någon analys av vem som är ansvarig för att tomten inte överlåtits, och varför denne ska anses ansvarig. Däremot konstateras det, såsom kommissionen påpekat, att överföringen av den berörda tomten inte var möjlig och det betonas att parterna är villiga att nå en överenskommelse, varvid det är oklart vad respektive ansvar består av.
56 Vad gäller sökandens invändningar mot kommissionens påstådda argument att Madrids kommunfullmäktige inte hade någon skyldighet att ingå 2011 års förlikningsavtal innan en sådan skyldighet konstaterats av en domstol, räcker det att konstatera att denna invändning saknar stöd i fakta, eftersom kommissionen, i det angripna beslutet, inte i något sammanhang angett att skyldigheten att ingå nämnda förlikningsavtal måste vara resultatet av ett domstolsavgörande.
57 Det är viktigt att tillägga att, till skillnad från det fall som gav upphov till domen av den 27 september 1988, Asteris m.fl. (106/87 till 120/87, EU:C:1988:457), där de nationella myndigheterna hade ålagts att ersätta skada som följer av en rättsstridighet som identifierats genom ett domstolsavgörande, har Madrids kommunfullmäktiges ansvar i det aktuella fallet inte fastställts av en domstol, och den ersättning som sökanden har beviljats följer av 2011 års förlikningsavtal, vilket syftade till att reglera en tvist mellan parterna och enligt vilket endast kommunen är ansvarig för att tomt B-32 inte överlåtits.
58 Kommissionen har inte begått något fel genom att, i skäl 105 i det angripna beslutet, förklara att en försiktig marknadsekonomisk aktör, i en sådan situation som den i det aktuella fallet, skulle ha sökt juridisk rådgivning innan man hade ingått 2011 års förlikningsavtal och godtagit fullt rättsligt ansvar för omöjligheten att överlåta tomt B-32 enligt 1998 års genomförandeavtal.
59 En sådan slutsats är än mer motiverad mot bakgrund av den rättsliga ram som gällde för tomt B-32 från dagen för 1998 års genomförandeavtal och till ingåendet av 2011 års förlikningsavtal och med beaktande av att den autonoma regionen Madrid och Madrids kommunfullmäktige har ett delat ansvar vad gäller stadsplanering samt sökandes kännedom om detta rättsliga sammanhang.
60 I detta avseende är det lämpligt att påpeka att det framgår av handlingarna i målet att den rättsliga ordning som gällde för tomt B-32 från 1996 års avtal fram till 2011 års förlikningsavtal inte underlättade överföringen av denna tomt.
61 Enligt de uppgifter som anges i det angripna beslutet och som inte bestrids, skulle, när sökanden och den autonoma regionen Madrid undertecknade 1996 års avtal, de fastigheter och de rättigheter som skulle överföras fastställas i ett senare skede och parterna satte värdet på bytestransaktionen till 27 miljoner euro. När 1998 års genomförandeavtal undertecknades kom man bland annat överens om att tomt B-32 skulle överlåtas till sökanden, och värdet på denna tomt uppskattades av de tekniska tjänsterna vid Madrids kommunfullmäktige till 595 194 euro. Det beaktades att endast stadsplanering hade genomförts för området där fastigheten är belägen men inte ännu dess stadsutveckling samt att ingen byggverksamhet ännu hade påbörjats.
62 Enligt andra uppgifter i det angripna beslutet, som inte heller de bestrids, överläts tomt B-32 under år 1998 inte från Madrids kommunfullmäktige till sökanden, eftersom kommunen fortfarande inte hade någon laglig äganderätt till denna tomt. I 1998 års genomförandeavtal föreskrevs att överlåtelsen skulle verkställas sju dagar efter registreringen av Madrids kommunfullmäktige som ägare av nämnda fastighet i fastighetsregistret. Den 28 juli 2000 blev den senare ägaren till nämnda fastighet, men förvärvet registrerades först den 11 februari 2003. Fastigheten har inte vidareöverlåtits. I enlighet med den lokala planen för stadsutveckling av den 28 juli 1995 var tomten klassificerad för grundläggande idrottsutövning och integrerades i den allmänna stadsutvecklingsplanen för Madrid, som godkändes den 17 april 1997 av den kommunen och den autonoma regionen Madrid.
63 Det framgår av det angripna beslutet att enligt Ley 9/2001, de 17 de julio 2001, del Suelo de la Comunidad de Madrid (lag 9/2001 av den 17 juli 2001 om stadsplaneringen i den autonoma regionen Madrid) måste alla tomter, anläggningar, konstruktioner och byggnader användas i enlighet med sina villkor, klassificeringar eller stadsrättsliga ställning. I artikel 7.7.2 a i den allmänna stadsutvecklingsplanen för Madrid beskrivs tomter som är klassificerade för idrottsutövning som offentligt ägda tomter. Denna lag var i kraft när Madrids kommunfullmäktige år 2003 registrerades som ägare av tomt B-32. I samma lag behålls ett krav på offentligt ägande för mark som klassificerats för grundläggande idrottsutövning, för vilka inga överlåtelser får ske, eftersom det är fråga om mark av allmänt intresse, vars överlåtelse är förbjuden.
64 Sökanden bestrider inte att tomt B-32, vid tidpunkten för ingåendet av 1998 års genomförandeavtal, enligt den allmänna stadsutvecklingsplanen för Madrid var ämnad för grundläggande idrottsutövning. Sökanden har inte heller bestritt att när Madrids kommunfullmäktige, år 2003, skulle verkställa sin avyttringsskyldighet, ingick denna tomt bland den kommunala offentliga sektorns tillgångar som inte får avyttras.
65 Sökanden var således, vid tidpunkten för ingåendet av 1998 års genomförandeavtal, medveten om att Madrids kommunfullmäktige inte var ägare till tomt B-32, att denna tillhörde en särskild kategori, nämligen anläggningar för grundläggande idrottsutövning, och det åtminstone krävdes att kommunen först förvärvade fastigheten och fick detta förvärv registrerat, för att sökandens skulle kunna förvärva densamma.
66 Sökanden har inte heller bestritt att det i artikel 7.7.2 a i den allmänna stadsutvecklingsplanen för Madrid, som godkändes den 17 april 1997 och som därmed var tillämplig när 1998 års genomförandeavtal ingicks, anges att fastigheter som klassificerats för ”grundläggande idrottsutövning” ingår bland offentliga fastigheter. Genom att ingå detta genomförandeavtal visste sökanden således att tomt B-32, innan denna kunde överlåtas till sökanden, måste omklassificeras för att överföras, eftersom offentligägda fastigheter inte, som sådana, kan överlåtas, enligt spansk lagstiftning.
67 Det framgår av det angripna beslutet, och av svaren på de frågor som tribunalen ställt, att den allmänna stadsutvecklingsplanen för Madrid är ett dokument som inte faller under Madrids kommunfullmäktiges exklusiva behörighet, utan även den autonoma regionen Madrids behörighet. Denna kommun kan således inte göra ändringar i den allmänna stadsutvecklingsplanen för Madrid på eget initiativ, utan måste föreslå en sådan ändring till den autonoma regionen.
68 Det bör tilläggas att den rättsliga ram som gäller för tomt B-32 ändrades mellan tidpunkten för ingåendet av 1998 års genomförandeavtal och dagen för ingåendet av 2011 års förlikningsavtal. I lag 9/2001 av den 17 juli 2001 om stadsplaneringen i den autonoma regionen Madrid föreskrevs att alla tomter, anläggningar, konstruktioner och byggnader måste användas i enlighet med sina villkor, klassificeringar eller stadsrättsliga ställning.
69 Parterna är överens om att även om de fastigheter som klassificerats för ”grundläggande idrottsutövning” redan var offentligägda fastigheter i enlighet med artikel 7.7.2 a i den allmänna stadsutvecklingsplanen för Madrid, gjorde lag 9/2001 av den 17 juli 2001 om stadsutvecklingen i den autonoma regionen Madrid det ännu svårare att överföra tomt B-32.
70 Det bör tilläggas att även om varken Konungariket Spanien eller Madrids kommunfullmäktige eller sökanden till kommissionen har skickat en detaljerad rättslig analys av kommunens ansvar för att tomt B-32 inte har överlåtits, var det inte kommissionens uppgift att själv utföra denna analys, och göra en helhetsbedömning, i vilken, utöver de omständigheter som åberopats, hänsyn tas till alla andra relevanta omständigheter som gör det möjligt för kommissionen att avgöra om Konungariket Spanien vidtagit den aktuella åtgärden i egenskap av privat aktör i en marknadsekonomi eller i dess egenskap av offentlig myndighet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 juni 2012, kommissionen/EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, punkt 86, och dom av den 24 oktober 2013, Land Burgenland m.fl./kommissionen, C‑214/12 P, C‑215/12 P och C‑223/12 P, EU:C:2013:682, punkt 60). Kommissionen har inte bevisbördan för att visa att kommunen inte var skyldig att ersätta skada som orsakats av dess underlåtenhet att fullgöra sina avtalsenliga skyldigheter och att fastställa den högsta ansvarsnivån för samma kommun.
71 Av det ovan anförda följer att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den första grundens första och andra del.
Den första grundens tredje del och den andra grunden
72 I den första grundens tredje del och den andra grunden bestrider sökanden i huvudsak bedömningen av förmånens storlek och, i synnerhet, kommissionens bedömning av värdet av tomt B-32.
73 Sökanden hävdar att Madrids kommunfullmäktige inte kunde frigöra sig från sitt ansvar för bristande efterlevnad av 1998 års genomförandeavtal och att kommunens ekonomiska exponering inte motsvarade priset på tomt B-32. Fastighetens marknadsvärde, enligt löftet till sökanden, är värdet av att få full äganderätt till densamma, utan begränsning i fråga om vidareförsäljning.
74 Högsta möjliga finansiella exponering för Madrids kommunfullmäktige i händelse av en tvist med sökanden och om denna kommun befinns vara juridiskt ansvarig för bristande efterlevnad av 1998 års genomförandeavtal uppgår till mellan 33 och 240 miljoner euro, enligt uppskattningarna i markvärderingsrapporten. Den finansiella exponeringen är i vilket fall som helst högre än 4 275 000 euro. Sökanden hävdar att kommissionen inte har bestritt att det skulle ha varit möjligt att ändra klassificeringen av tomt B-32, så att den kunde överlåtas.
75 Sökanden har tillagt att den finansiella exponeringen för Madrids kommunfullmäktige, även om den inte skulle hållas ansvarig för bristande efterlevnad av avtalet (vid en första omöjlighet eller omöjlighet att senare överföra den, vilken medför ansvarsfrihet), inte är noll, utan klart högre än värdet på tomt B-32. Den högsta nivån för kommunens finansiella exponering uppgår till 40 miljoner euro, om 1998 års genomförandeavtal förklaras vara ogiltigt, eller 33 miljoner euro om det beslutas att detta genomförandeavtal ska hävas, på grund av att det senare visat att det är omöjligt att verkställa det.
76 Sökanden har tillagt att kommissionen har gjort en uppenbart oriktig uppskattning av marknadsvärdet för tomt B-32. Sökanden grundar sig på tre andra uppskattningar, enligt vilka denna fastighet har ett värde mellan 22 och 25 miljoner euro.
77 Efter att ha erinrat om de olika scenarierna i markvärderingsstudien, det vill säga scenarierna SE-00, SE-01, SE-02 och SE-03, hävdar sökanden att SE-03-scenariot, enligt vilket tomt B-32 är föremål för en rättighet att använda marken på 4 275 000 euro, vilket möjliggör 30 års utnyttjande som sportutrustning, inte har något bevisvärde.
78 Scenariot SE-03 gör det inte möjligt att fastställa marknadsvärdet för tomt B-32, utan endast ett investeringsvärde.
79 Dessutom kringgärdas markvärderingskontorets bedömning av marknadsvärdet av uppenbara metodfel. Dels har endast en rättighet att använda marken beaktats, vilken har bedömts på ett felaktigt sätt. Uppskattningen är inte förenlig med de regler för värdering av rättigheter att använda marken som fastställs i Orden Ministerial ECO/805/2003, de 27 de marzo, sobre normas de valoración de bienes inmuebles y de determinados derechos para ciertas finalidades financieras (ministerförordning ECO/805/2003 av den 27 mars 2003 om regler för värdering av fastigheter och vissa ekonomiska rättigheter). Enligt sökandens beräkningar har värdet av rättigheten att använda marken varierat mellan 23 och 24 miljoner euro beroende på rättighetens varaktighet. Dels uppfyller det investeringsprojekt som anges i markvärderingsstudien inte kriteriet om maximalt och optimalt utnyttjande och det är olämpligt för att maximera värdet på tomt B-32.
80 Relevansen av de andra utvärderingar som finns tillgängliga utöver markvärderingsstudien har enligt sökanden inte vederlagts tillräckligt.
81 Kommissionen har bestritt sökandens argument.
82 Inledningsvis bör det påpekas att sökanden har hävdat att den ekonomiska exponeringen från Madrids kommunfullmäktiges sida till följd av den bristande efterlevnaden av 1998 års genomförandeavtal i varje fall överträffade marknadsvärdet för tomt B-32, oavsett om Madrids kommunfullmäktige var ansvarig för den bristande efterlevnaden eller inte. Sökanden menar därför att tribunalen inte behöver uttala sig om detta värde.
83 I detta avseende är det viktigt att påminna om att Madrids kommunfullmäktige inte visat att man hade anlitat juridisk sakkunskap innan man ingick 2011 års förlikningsavtal, för att klargöra vem som enligt spansk lagstiftning var ansvarig för att tomt B-32 inte överlåtits. Vidare framgår det av nämnda förlikningsavtal att sökanden och kommunen grundat sig på kommunens tekniska avdelnings bedömning av värdet på denna tomt vid beräkningen av den ersättning sökanden skulle beviljas på grund av att denna tomt inte kunde överlåtas till sökanden i enlighet med 1998 års genomförandeavtal.
84 Under dessa omständigheter kan det – trots den slutsats kommissionen dessförinnan kunnat dra, nämligen att en försiktig investerare i en marknadsekonomi under samma förutsättningar som rådde i förevarande fall inte skulle ha undertecknat 2011 års förlikningsavtal utan att först ha inhämtat ett juridiskt expertutlåtande – inte hävdas att kommissionen, när det gäller bedömningen av förekomsten av en fördel och dess belopp, intresserat sig för värdet på tomt B-32 efter att ha utgått från att Madrids kommunfullmäktige var ansvarig därför.
85 Det ska härvid påpekas att en privat investerares agerande, som ska jämföras med agerandet hos en offentlig investerare, inte nödvändigtvis är beteendet hos en vanlig investerare som placerar kapital i syfte att gå med vinst på relativt kort sikt. Detta beteende måste åtminstone motsvara agerandet hos ett privat holdingbolag eller en privat koncern – som har en strukturell, allmän eller sektoriell strategi och som styrs av mer långsiktiga lönsamhetsperspektiv (dom av den 21 mars 1991, Italien/kommissionen, C‑305/89, EU:C:1991:142, punkt 20).
86 Under dessa omständigheter syftar tillämpningen av kriteriet privat investerare inte till att fastställa den maximala avkastning som en investerare uppnår inom en viss sektor eller inom hela ekonomin, utan att fastställa huruvida en jämförbar privat investerare skulle ha kunnat göra investeringen i fråga med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Det handlar således om att avgöra huruvida den berörda investeringen har sin grund i någon form av ekonomisk rationalitet, åtminstone på lång sikt (dom av den 3 juli 2014, Spanien m.fl./kommissionen, T-319/12 och T-321/12, ej publicerad, EU:T:2014:604, punkt 42).
87 Enligt denna rättspraxis är det därför nödvändigt att bedöma huruvida det – mot bakgrund av den ursprungliga avsikten hos parterna i 1998 års genomförandeavtal, men också de regler som gäller för tomt B-32, vid tidpunkten för avtalets ingående och även när 2011 års förlikningsavtal ingicks – är rimligt att anta att en marknadsekonomisk aktör skulle ha godtagit att täcka hela ersättningen för att tomten inte överlåtits, varvid tomtens värde uppskattades till 22 690 000 euro.
88 Det ska tilläggas att även om det, vad gäller omfattningen av tribunalens prövning, av rättspraxis framgår att denna översyn i princip omfattar hela frågeställningen huruvida en åtgärd omfattas av tillämpningsområdet för artikel 107.1 FEUF, har domstolen ändå slagit fast att en sådan rättslig prövning är begränsad, när kommissionens bedömning är av teknisk eller komplicerad art (se dom av den 22 december 2008, British Aggregates/kommissionen, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, punkt 114 och där angiven rättspraxis, och dom av den 28 oktober 2015, Hammar Nordic Plugg/kommissionen, T-253/12, EU:T:2015:811, punkt 30 (ej publicerad)).
89 Den prövning som unionsdomstolarna gör av kommissionens komplicerade ekonomiska bedömningar är en begränsad prövning som endast består i en kontroll av att reglerna för handläggning och motivering har följts, att uppgifterna om de faktiska omständigheterna är materiellt riktiga, att bedömningen av dessa faktiska omständigheter inte är uppenbart oriktig och att det inte förekommit maktmissbruk (dom av den 2 september 2010, kommissionen/Scott, C‑290/07 P, EU:C:2010:480, punkt 66).
90 Det har redan slagits fast att det är nödvändigt för kommissionen – när den fastställer huruvida de offentliga myndigheternas försäljning av ett markområde utgör ett statligt stöd – att tillämpa kriteriet avseende en privat investerare i en marknadsekonomi för att bedöma om det pris som den presumerade mottagaren av stödet betalade motsvarar det pris som en privat investerare skulle ha betalat, om denne handlade under normala konkurrensförhållanden. I allmänhet innebär tillämpningen av kriteriet att kommissionen gör en komplicerad ekonomisk bedömning (dom av den 2 september 2010, kommissionen/Scott, C‑290/07 P, EU:C:2010:480, punkt 68).
91 Det är viktigt att tillägga att eftersom tomt B-32 inte överförts, har det föreskrivits en ersättning, vars bedömning kännetecknas av avsaknaden av ett villkorslöst anbud. En sådan omständighet kan också göra kommissionens uppgift komplicerad (se, analogt, dom av den 2 september 2010, kommissionen/Scott, C‑290/07 P, EU:C:2010:480, punkt 70).
92 Endast ett uppenbart fel vid fastställandet av värdet av tomt B-32 kan göra att det angripna beslutet ska anses rättsstridigt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 oktober 2015, Hammar Nordic Plugg/kommissionen, T-253/12, EU:T:2015:811, punkt 34 (ej publicerad)).
93 I förevarande fall framgår det av det angripna beslutet och av övriga uppgifter i ärendet att de olika uppskattningar som gjorts för att fastställa värdet av tomt B-32 kraftigt skiljer sig åt.
94 Vad avser 1998 års genomförandeavtal bedömdes det antagna värdet för tomt B-32 av tjänstemän vid avdelningen för kommunal stadsplanering till 595 194 euro. Det anges att denna utvärdering utförts ”genom tillämpning av den värderingsmetod som fastställs i spansk lagstiftning”, utan att några ytterligare detaljer anges.
95 Vad avser 2011 års förlikningsavtal grundade sig Madrids kommunfullmäktiges avdelningar på taxeringsvärdet, vilket, enligt sökanden, beaktar faktorer såsom markens värde, byggnadsvärdet, läget och den relevanta marknaden. I den studie som offentliggjordes den 27 juli 2011 bedömde nämnda avdelningar värdet av tomt B-32 till 22 693 054,44 euro. Bedömningen beskrivs närmare i punkt 36 i det angripna beslutet och har inte ifrågasatts av parterna. Detta värde behölls i 2011 års förlikningsavtal.
96 Efter att 2011 års förlikningsavtal ingåtts uppdaterade tjänstemännen vid det spanska fastighetsregistret, vilket lyder under det spanska ekonomi- och finansministeriet, värdet på tomt B-32 och beräknade värdet av denna tomt till minst 25 776 296 euro. Enligt sökanden innebär en sådan uppdatering att taxeringsvärdet närmar sig marknadsvärdet, utan att marknadsvärdet överskrids. Taxeringsvärdet grundas exempelvis på uppgifter om aktuella marknadstransaktioner. Dessa tjänstemän är oberoende i förhållande till Madrids kommunfullmäktiges tjänstemän.
97 Sökanden beställde och ingav markvärderingsrapporten, i vilken marknadsvärdet för tomt B-32 år 1998 värderades till 574 000 euro, vilket således knappt skiljer sig från det värde som angavs i 1998 års genomförandeavtal. I samma rapport angavs marknadsvärdet för samma tomt år 2011 till 22 690 000 euro, vilket också det ligger nära värdet i 2011 års förlikningsavtal. Sökanden uppger att man i markvärderingsrapporten använt metoden med statiskt restvärde, vilken är baserad på ett scenario med en försäljning av de olika enheterna en kort tid efter att idrottsinfrastruktur anlagts på den marken. En fullständig överföring av äganderätten har beaktats, utan begränsningar vad gäller vidareförsäljning och vad gäller syftet med ersättningen enligt detta förlikningsavtal.
98 I markvärderingsstudien, som beställdes av kommissionen, angavs slutligen följande fyra scenarier: SE-00-scenariot, enligt vilket marken är en offentlig egendom och inte har något marknadsvärde, utan endast ett självkostnadspris på 3 930 000 euro; SE-01-scenariot enligt vilket marken är avsedd för uppförande av subventionerade bostäder och värderas till 18 000 000 euro; SE-02-scenariot, enligt vilket markens marknadsvärde motsvarar 10 procent av värdet i sektorn, det vill säga 12 245 000 euro; SE-03-scenariot, enligt vilket tomt B-32 inte kan överlåtas, utan endast bli föremål för en rättighet att använda marken, vilket skulle möjliggöra 30 års användning för idrottsutövande, utan möjlighet till vidareförsäljning, vilket ger ett värde på 4 275 000 euro.
99 Kommissionen har angett att den i förevarande fall valt det värde som följer av SE-03-scenariot i markvärderingsstudien, med hänsyn till markklassificeringen för denna tomt, vilken fastställer dess användning och utesluter dess vidareförsäljning.
100 För det första ska det påpekas att kommissionen inte gjorde något uppenbart fel när den valde det värde som är resultatet av ett sådant scenario, vilket valts med hänsyn till att tomt B-32 är föremål för en rättighet att använda marken.
101 Det har inte bestritts att värdet av tomt B-32 ska bedömas utifrån situationen när 2011 års förlikningsavtal ingicks. Detta datum är nämligen detsamma som dagen för ersättning och kompensation, såsom de fastställts i nämnda förlikningsavtal och som detta förfarande rör.
102 Såsom framgår av den rättsliga ordning som gäller för tomt B-32 ingick denna dag en sådan tomt bland offentligägd egendom och den kunde inte överlåtas, utan endast bli föremål för en rättighet att använda marken.
103 Såsom kommissionen med rätta påpekat i skäl 123 i det angripna beslutet är, om en fordran om kompensation skulle föreligga mot Madrids kommunfullmäktige, det relevanta värdet på tomt B-32 det värde som den innebar för Madrids kommunfullmäktige, det vill säga rättigheten att använda marken, och inte det hypotetiska värde den skulle ha om den gick att överlåta.
104 Vad gäller rättigheten att använda marken har sökanden vidare hävdat att denna rättighet inte bedömts på ett korrekt sätt och att uppskattningen av densamma inte var förenlig med de regler som gäller för bedömningen av sådana rättigheter i Spanien.
105 På denna punkt konstaterar tribunalen att kommissionen inte gjorde någon uppenbart oriktig bedömning när den valde SE-03-scenariot från markvärderingsstudien.
106 De andra scenarierna i markvärderingsstudien och de övriga uppskattningar som sökanden hänvisat till ligger mycket längre från de aktuella omständigheterna, eftersom de inte grundas på en uppskattning av värdet av rättighet att använda marken vad avser en offentligägd tomt, utan på värdet av en fastighet som kan säljas med full äganderätt.
107 Med SE-03-scenariot i markvärderingsstudien var kommissionens enda alternativ att utgå från värdet på tomträtten för tomt B-32.
108 Sökanden hävdar dessutom att kommissionen felaktigt utgått från att tomträtten inte kunde säljas.
109 I skäl 111 i det angripna beslutet anges visserligen att markklassificeringen för denna tomt fastställer dess användning och utesluter dess vidareförsäljning. I sitt svar på en fråga från tribunalen har kommissionen angett att den utgått från investeringsvärdet och att tomten utnyttjas under 30 år för idrottsutövande.
110 Denna utgångspunkt ligger också nära vad sökanden hade i åtanke år 1996 i sitt markbyte med Madrids kommunfullmäktige, eftersom detta utbyte ursprungligen gjordes för att ge sökanden möjlighet att själv exploatera den mark denne skulle ta emot från Madrids kommunfullmäktige.
111 Vad slutligen rör invändningen om åsidosättande av principen om god förvaltningssed ska det påpekas att kommissionen hade begärt en expertrapport, vilken utarbetades på grundval av flera olika scenarier, att kommissionen analyserat de olika scenarierna och de andra bedömningar som gjorts, och att kommissionen således inte godtagit slutsatserna i markvärderingsstudien.
112 Vad gäller sökandens argument avseende olika skillnader mellan den ursprungliga och den slutliga versionen av markvärderingsstudien räcker det att påpeka att de värden som används i dessa två versioner för SE-03-scenariot är nästan identiska, såsom kommissionen med rätta har påpekat, närmare bestämt 4 270 000 euro i den inledande rapporten och 4 275 000 euro i slutrapporten.
113 Det följer av det ovan anförda att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den första grundens tredje del och den andra grunden.
Den tredje grunden
114 Sökanden har gjort gällande att kommissionen har åsidosatt artikel 107.1 FEUF, artikel 296 FEUF, motiveringsskyldigheten och principen om god förvaltning, vilken stadfästs i artikel 41 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, eftersom kommissionen ifrågasatte värdet av tomt B-32 när den fastställde förekomsten av en fördel, samtidigt som den erkände att värdet på de andra tomter som överläts till sökanden inom ramen för 2011 års förlikningsavtal var korrekt. Detta värde hade dock beräknats med hjälp av samma värderingsmetod som Madrids kommunfullmäktige använde för tomt B-32. Sökanden har med hänvisning till en rad olika mål hävdat att kommissionen hade bevisbördan för förekomsten av statligt stöd och att den inte kunde begränsa sig till att selektivt och isolerat bedöma vissa fördelar från transaktionen. Sökanden har dessutom angett att denne var tvungen att acceptera kommunens markvärdering trots att värdet var för lågt satt. Enligt spansk lagstiftning hade sökanden inte tillgång till något rättsmedel som skulle ha gjort det möjligt för denne att ifrågasätta värderingen för att rikta invändningar mot skillnaden mellan den avtalsenliga bedömningen och marknadsvärdet. Om kommissionen hade undersökt huruvida respektive prestationer var likvärdiga, så skulle kommissionen kommit fram till att det påstådda statliga stödet inte i något fall översteg 10 931 835 euro.
115 Kommissionen har erinrat om att syftet med utredningen i förevarande fall var att undersöka den eventuella förekomsten av statligt stöd som följer av den ersättning som beviljades av Madrids kommunfullmäktige till följd av Madrids kommunfullmäktiges underlåtenhet att efterleva 1998 års genomförandekonvention samt att fastställa huruvida en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi skulle ha accepterat fullt ansvar utan föregående juridisk rådgivning, med tanke på de många rättsliga oklarheterna. Ett ytterligare syfte var att kontrollera huruvida den skuld som kommunen ådragit sig motsvarade den finansiella exponering som denne skulle ha godtagit för det specifika värdet av tomt B-32 år 2011. Beslutet att inleda förfarandet och det angripna beslutet är enligt kommissionen tydliga i detta avseende. Enligt kommissionen måste motiveringen till nämnda beslut också bedömas utifrån dess sammanhang, och kommissionen var inte skyldig att svara på alla de argument som en berörd part lagt fram under det administrativa förfarandet. Kommissionen hävdar att den i enlighet med rättspraxis tillräckligt motiverat detta beslut. Kommissionen har tillagt att syftet med undersökningen inte var att avgöra om sökanden hade erhållit olagligt stöd med avseende på samtliga åtaganden som ingåtts inom ramen för 2011 års förlikningsavtal. De mål som sökanden har hänvisat till är inte relevanta och, om sökanden ansåg sig ha erhållit en mindre motprestation än vad som överenskommits, kunde sökanden ha begärt det värde som anges i 2011 års förlikningsavtal, vilket sökanden inte har gjort.
116 Det ska härvid påpekas att det framgår av rättspraxis att kommissionen, för att avgöra om förmånen skulle ha kunnat erhållas på normala marknadsvillkor, är skyldig att göra en fullständig analys av alla relevanta delar av transaktionen i fråga och dess sammanhang. (se dom av den 30 juni 2015, Nederländerna m.fl./kommissionen, T-186/13, T-190/13 och T-193/13, ej publicerad, EU:T:2015:447, punkt 88 och där angiven rättspraxis).
117 När det gäller bedömningen av värdet av stöd i form av en offentlig enhets försäljning av mark till en privatperson till ett påstått förmånligt pris har det också slagits fast att principen om en privat investerare som verkar i en marknadsekonomi är tillämplig och att värdet av stödet motsvarar skillnaden mellan vad stödmottagaren faktiskt betalade och vad denne skulle ha betalat ut vid den tidpunkten under normala marknadsförhållanden för att köpa motsvarande mark från en säljare i den privata sektorn (se dom av den 30 juni 2015, Nederländerna m.fl./kommissionen, T-186/13, T-190/13 och T-193/13, ej publicerad, EU:T:2015:447, punkt 77 och där angiven rättspraxis).
118 Det bör noteras att det, enligt rättspraxis, är nödvändigt att beakta den information som kommissionen har eller som den kunde ha haft vid tidpunkten för det angripna beslutet för att kunna bedöma beslutets lagenlighet. Om det därvid visar sig att kommissionens bedömning motsägs eller ifrågasätts av uppgifter som den inte hade kännedom om under det administrativa förfarandet, ska det kontrolleras huruvida kommissionen kunde ha fått kännedom om dessa uppgifter och kunde ha beaktat dem i tid och, om så var fallet, huruvida kommissionen normalt borde ha beaktat dessa uppgifter, åtminstone i den del de var relevanta för tillämpningen av kriteriet om en privat investerare (dom av den 30 juni 2015, Nederländerna m.fl./kommissionen, T-186/13, T‑190/13 och T-193/13, ej publicerad, EU:T:2015:447, punkt 90 och där angiven rättspraxis).
119 I förevarande fall ska det understrykas att kommissionen har erkänt att den undersökt den eventuella förekomsten av statligt stöd som härrör från den ersättning som Madrids kommunfullmäktige beviljat enligt 2011 års förlikningsavtal.
120 Det är viktigt att notera att parterna enligt 2011 års förlikningsavtal var överens om att ersättningen skulle betalas genom att överlåtelsen av tomt B-32 ersattes av en överlåtelse av andra tomter till sökanden från Madrids kommunfullmäktige och genom avräkning av ömsesidiga skulder. Resultatet blev en återstående nettofordran på 8,04 euro från kommunen till sökanden.
121 2011 års förlikningsavtal gällde således inte enbart erkännandet av den skuld som uppstod till följd av att tomt B-32 inte överläts, utan var avsedd att kompensera sökanden för denna uteblivna överlåtelse genom överföring av andra tomter och genom avräkning för ömsesidiga skulder.
122 Det är dock ostridigt att de tomter som överläts i stället för tomt B-32 inte värderades av kommissionen. Kommissionen utgick från de värden som anges i 2011 års förlikningsavtal.
123 I sina svar på tribunalens skriftliga frågor har sökanden, utan invändningar från kommissionen, bekräftat att denne under det administrativa förfarandet hade uppgett att det fanns en skillnad mellan värdet på de tomter som överfördes enligt 2011 års förlikningsavtal och värdet på de tomter som angavs i markvärderingsrapporten och att det därmed var möjligt att dessa tomter övervärderats.
124 Dessutom hade sökanden även under det administrativa förfarandet understrukit att markvärderingsstudien inte innehöll någon bedömning av de tomter som överförts enligt 2011 års förlikningsavtal.
125 Kommissionen kan därför inte anses ha tagit hänsyn till alla delar av den omtvistade transaktionen och dess sammanhang när den endast undersökte värdet på tomt B-32. Tvärtemot vad den var skyldig att göra, har kommissionen således inte gjort en fullständig analys av alla relevanta faktorer, för att inte bara visa att det rör sig om en bedömning av stödbeloppet, utan även och framför allt, förekomsten av en fördel till följd av åtgärden i dess helhet.
126 Det bör noteras att kommissionen, i sina svar på tribunalens frågor, åberopat det faktum att den inte var skyldig att beakta händelser som inträffat efter dem som var föremål för granskningsförfarandet samt förmåner som inte hör ihop med den granskade åtgärden som sådan.
127 Det räcker dock att påminna om att en värdering av de tomter som överfördes enligt 2011 års förlikningsavtal ingick i den markvärderingsrapport som kommunicerades under det administrativa förfarandet. Dessutom var den granskade åtgärden inte begränsad till erkännandet av den skuld som uppstod till följd av att tomt B-32 inte överläts, utan även omfattade den eventuella förekomsten av statligt stöd som härrör från den ersättning som Madrids kommunfullmäktige beviljat enligt 2011 års förlikningsavtal.
128 Kommissionen har därför inte i tillräcklig utsträckning kunnat visa att åtgärden i fråga ger sökanden en fördel. Eftersom åtminstone ett av de kumulativa villkor som anges i punkt 37 ovan inte är uppfyllt, kunde kommissionen inte klassificera den aktuella åtgärden som statligt stöd, i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF.
129 Av det ovan anförda följer att talan ska bifallas såvitt avser den tredje grunden. Det angripna beslutet ska följaktligen ogiltigförklaras.
Rättegångskostnader
130 Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Sökanden har yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet, ska sökandens yrkande bifallas.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (fjärde avdelningen),
följande:
1) Kommissionens beslut (EU) 2016/2393 av den 4 juli 2016 om statligt stöd SA.33754 (2013/C) (f.d. 2013/NN) som Spanien har beviljat Real Madrid CF ogiltigförklaras.
2) Europeiska kommissionen ska bära sina rättegångskostnader och ersätta de kostnader som uppkommit för Real Madrid Club de Fútbol.
Kanninen | Schwarcz | Iliopoulos |
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den.
Underskrifter