STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
PEDRA CRUZ VILLALÓNA
přednesené dne 19. července 2012(1)
Věc C‑367/11
Déborah Prete
proti
Office national de l’emploi
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce
podaná Cour de cassation]
„Volný pohyb pracovníků – Dávky mladým lidem hledajícím první zaměstnání – Nárok uchazečů o zaměstnání na pobírání dávek – Poskytnutí dávky podmíněné studiem v hostitelském státě v trvání nejméně šesti let – Nepřímá diskriminace – Proporcionalita“
1. Belgický Cour de cassation (kasační soud) pokládá tuto žádost o rozhodnutí o předběžné otázce a žádá Soudní dvůr, aby se znovu vyjádřil k belgickému systému sociálních dávek pro případ prvního začlenění na trh práce (dále jen „čekací příspěvky“) určených mladým uchazečům o zaměstnání. Belgický právní řád doznal po vynesení rozsudků Deak(2), Kziber(3), Komise v. Belgie(4), D’Hoop(5) a Ioannidis(6) změn, jejichž prostřednictvím se měl postupně přizpůsobit požadavkům volného pohybu osob a pracovníků. Nejnovější reforma ovšem vyvolává pochybnosti, jelikož se od žadatelů o uvedený příspěvek vyžaduje, aby před podáním žádosti navštěvovali belgické vzdělávací zařízení, a to každopádně po dobu nejméně šesti let. Tato podmínka se vztahuje i na příslušníky ostatních členských států, kteří studovali v jiných státech než v Belgii, tedy i na navrhovatelku ve sporu v původním řízení.
2. Soudní dvůr má díky projednávané věci možnost rozvinout svou judikaturu týkající se sociálních dávek ve vztahu k uchazečům o zaměstnání. Je nezbytné, aby Soudní dvůr podal k této problematice, která se od vydání rozsudku Collins(7) neustále měnila na judikatorní i legislativní úrovni, další vysvětlení, zejména z hlediska existence vazby mezi uchazečem o zaměstnání a hostitelským státem, což je ožehavá otázka, která odůvodňuje přednesení tohoto stanoviska.
I – Právní rámec
A – Unijní právní rámec
3. Podle článku 18 ES (článku 21 SFEU) má „každý občan Unie […] právo svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států s výhradou omezení a podmínek stanovených v této smlouvě a v opatřeních přijatých k jejímu provedení“.
4. Článek 39 ES (článek 45 SFEU), který se týká volného pohybu pracovníků, stanoví:
„1. Je zajištěn volný pohyb pracovníků ve Společenství.
2. Volný pohyb pracovníků zahrnuje odstranění jakékoli diskriminace mezi pracovníky členských států na základě státní příslušnosti, pokud jde o zaměstnávání, odměnu za práci a jiné pracovní podmínky.
3. S výhradou omezení odůvodněných veřejným pořádkem, veřejnou bezpečností a ochranou zdraví zahrnuje právo:
a) ucházet se o skutečně nabízená pracovní místa;
b) pohybovat se za tím účelem volně na území členských států;
[…]“
5. Nařízení č. 1612/68, o volném pohybu pracovníků uvnitř Unie (přednedávnem zrušeno nařízením č. 492/11)(8), stanovilo v článku 3:
„Článek 3
1. V souladu s tímto nařízením se nepoužijí právní a správní předpisy ani správní postupy členského státu:
– které omezují poptávku po zaměstnání nebo jeho nabídku, přístup k zaměstnání a jeho výkon cizími státními příslušníky nebo je podmiňují požadavky, které neplatí pro vlastní státní příslušníky, nebo
– které, ačkoli se používají bez ohledu na státní příslušnost, mají za výlučný nebo hlavní cíl nebo účel znemožnit státním příslušníkům jiných členských států přístup k nabízenému zaměstnání.
[…]
Článek 7
1. S pracovníkem, který je státním příslušníkem členského státu, nesmí být na území jiného členského státu z důvodu jeho státní příslušnosti zacházeno jinak než s tuzemskými pracovníky, jde-li o podmínky zaměstnávání a pracovní podmínky, zejména z oblasti odměňování, propouštění a návratu k povolání nebo opětného zaměstnání, pokud se stal nezaměstnaným.
2. Požívá stejné sociální a daňové výhody jako tuzemští pracovníci.
[…]“
B – Vnitrostátní právní rámec
6. Článek 36 odst. 1 královské vyhlášky ze dne 25. listopadu 1991, o úpravě nezaměstnanosti, stanoví, že aby mohl pobírat čekací příspěvky, musí mladý pracovník splňovat následující podmínky:
„[…]
1. mít ukončenou povinnou školní docházku;
2. a) buď mít ukončené úplné vyšší střední vzdělání nebo nižší střední technické nebo odborné vzdělání ve vzdělávacím zařízení řízeném, podporovaném nebo uznávaném společenstvím;
[…]
j) nebo mít oprávnění vydané společenstvím, které dokládá rovnocennost s osvědčením uvedeným v písmeni b), či oprávnění umožňující přístup k vysokoškolskému studiu; ustanovení tohoto písmene se uplatní jen v případě, že žadatel dříve navštěvoval vzdělávací zařízení řízené, podporované nebo uznávané společenstvím po dobu nejméně šesti let;
[…]“
7. Písmeno j) bylo zavedeno královskou vyhláškou ze dne 11. února 2003 v reakci na rozsudek Soudního dvora ve věci D’Hoop.
II – Skutkové okolnosti
8. Déborah Prete, narozena v roce 1981, je francouzská státní příslušnice, která od roku 2001 žije v manželství s belgickým občanem. Od roku, kdy uzavřela manželství, se D. Prete se svým manželem usadila v Belgii a krátce nato, dne 1. února 2002, se u belgického úřadu práce zaregistrovala jako uchazečka o zaměstnání.
9. Od 3. do 8. června 2002 a dne 5. září 2002 vykonávala D. Prete zaměstnání na základě pracovní smlouvy na dobu určitou.
10. Dne 1. června 2003 požádala D. Prete belgické orgány o čekací příspěvky, tedy dávky poskytované mladým pracovníkům, kteří ukončili studium a hledají své první zaměstnání. Rozhodnutím ze dne 11. září 2003 byla žádost v souladu s královskou vyhláškou ze dne 25. listopadu 1991 zamítnuta s tím, že D. Prete nesplnila podmínku nejméně šestiletého studia absolvovaného v Belgii.
11. Déborah Prete totiž absolvovala středoškolská studia ve Francii, kde získala i maturitní vysvědčení na odborné škole se zaměřením na sekretářské práce. Nesplnila tedy jednu ze základních podmínek stanovených v uvedené královské vyhlášce.
12. Proti uvedenému zamítavému rozhodnutí podala D. Prete žalobu k Tribunal du travail de Tournai (pracovněprávní soud v Tournai), který v prvním stupni žalobě vyhověl. Žalovaný správní orgán, Office national de l'emploi (národní úřad práce), ovšem podal proti rozsudku odvolání. V druhostupňovém řízení potvrdil Cour du travail de Mons (odvolací pracovněprávní soud v Monsu) legalitu zamítavého správního rozhodnutí, což bylo pro D. Prete důvodem k podání kasační stížnosti k belgickému Cour de cassation, jenž pokládá projednávanou předběžnou otázku.
III – Předběžná otázka položená Soudnímu dvoru
13. Dne 11. července 2011 byla do rejstříku kanceláře Soudního dvora zapsána žádost belgického Cour de cassation o rozhodnutí o předběžné otázce obsahující tyto dvě předběžné otázky:
„1) Brání články 12, 17, 18, a případně i článek 39 Smlouvy o založení Evropského společenství ve znění konsolidovaném v Amsterodamu dne 2. října 1997 takové vnitrostátní právní úpravě, která jako čl. 36 odst. 1 bod 2 písm. j) belgické královské vyhlášky ze dne 25. listopadu 1991 o úpravě nezaměstnanosti stanoví, že mladá osoba s občanstvím Evropské unie, která nemá postavení pracovníka ve smyslu článku 39 Smlouvy a která absolvovala středoškolské studium v Evropské unii, nikoliv však ve vzdělávacím zařízení řízeném, podporovaném nebo uznaném některým z belgických společenství, a která získala buď oprávnění vydané některým z těchto společenství, dokládající rovnocennost tohoto studia s osvědčením vydaným příslušnou komisí některého z těchto společenství pro studium v belgických vzdělávacích zařízeních, nebo oprávnění umožňující přístup k vysokoškolskému studiu, má nárok na čekací příspěvky pouze pod podmínkou, že tato mladá osoba předtím studovala šest let ve vzdělávacím zařízení řízeném, uznaném nebo podporovaném některým z belgických společenství, za předpokladu, že je tato podmínka výlučná a absolutní?
2) V případě kladné odpovědi na první otázku, lze se domnívat, že okolnosti, že mladá osoba uvedená v první otázce, která nestudovala šest let v belgickém vzdělávacím zařízení, pobývá v Belgii se svým belgickým manželem a je zaregistrována u belgického úřadu práce jako uchazečka o zaměstnání, představují skutečnosti, které mají být zohledněny pro účely posouzení vazby mezi touto mladou osobou a belgickým trhem práce, s ohledem na články 12, 17, 18 a případně i článek 39 Smlouvy? Do jaké míry je namístě zohlednit délku pobytu, dobu trvání manželství či dobu, po jakou je tato osoba registrována jako uchazečka o zaměstnání?“
14. Písemná vyjádření předložil zástupce D. Prete, vláda Belgického království, vláda České republiky a Komise.
IV – K otázkám, které položil Cour de cassation
15. Úvodem podotýkám, že podstata obou otázek položených předkládajícím soudem je táž: možné porušení jedné či několika svobod pohybu. Zatímco první otázka směřuje na existenci omezení, druhá se pro případ, že by belgická právní úprava skutečně představovala omezení, táže na možná odůvodnění.
16. Předkládající soud si není jist ani svobodou, která se má na daný případ vztahovat. V první otázce zmiňuje články 12 ES, 17 ES, 18 ES a 39 ES, a to alternativně, z čehož plyne, že žádá Soudní dvůr o spolupráci i při určování relevantního ustanovení.
17. Projednávaný případ se totiž týká francouzské uchazečky o zaměstnání, která má bydliště v Belgii, kde uzavřela manželství s belgickým státním příslušníkem, a která žádá o čekací příspěvek určený osobám, které ukončily studium a mají v úmyslu vstoupit na belgický trh práce. Protíná se u ní tedy několik profilů (studentka, uchazečka o zaměstnání, pracovnice a manželka příslušníka členského státu), které mohou být důvodem pro současné použití různých svobod.
18. S takovým pohledem na výkladový problém předložený předkládajícím soudem se budu nejprve zabývat časovou a věcnou působností ustanovení použitelných v projednávané věci. Následně se budu ve dvou krocích věnovat možnému zásahu do dotčené svobody: v prvním posoudím otázku, zda došlo k omezení svobody, v druhém pak odůvodnění uváděné Belgickým královstvím a vycházející z neexistence vazby mezi navrhovatelkou a hostitelským státem.
V – Analýza
A – Časová a věcná působnost ustanovení použitelných v projednávané věci
19. Úvodem je třeba zjistit, zda se na situaci, v které se nachází D. Prete, vztahují ustanovení nyní účinné Smlouvy o fungování Evropské unie, která vstoupila v platnost dne 1. prosince 2009, anebo ustanovení obsažená v již zrušené Smlouvě o Evropském společenství.
20. Ze spisu plyne, že D. Prete podala žádost o čekací příspěvek dne 1. června 2003. Dne 11. září téhož roku belgické orgány její žádost zamítly. Právem použitelným na žádost D. Prete je proto právo účinné v roce 2003, tedy Smlouva o Evropském společenství. V tomto řízení o předběžné otázce tak bude třeba vykládat ustanovení uvedeného textu.
21. Na to bezprostředně navazuje otázka týkající se článků Smlouvy o Evropském společenství použitelných na danou věc. Déborah Prete žádá o podporu určenou k snazšímu začleňování mladých lidí na trh práce, takže lze její postavení kvalifikovat jako postavení uchazeče o zaměstnání. Ze spisu ovšem také plyne, že D. Prete před podáním žádosti o podporu pracovala, ač jen velmi krátce a nárazově. K tomu všemu přistupuje fakt, že D. Prete uzavřela manželství s belgickým státním příslušníkem a že o podporu žádá s tím, že splňuje podmínku absolvování studia ve vzdělávacím zařízení, což by mohlo být důvodem pro použití článku 18 ES.
22. Soudní dvůr není žádán o posouzení podmínek belgických čekacích příspěvků z hlediska základních svobod poprvé. Již v osmdesátých letech se ve své judikatuře zabýval těmito dávkami, které kvalifikoval jako „sociální výhody“ ve smyslu čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1612/68(9). V rozsudku D’Hoop potvrdil, že se na tyto dávky vztahuje nejen nařízení č. 1612/68, nýbrž i zásada nediskriminace na základě státní příslušnosti stanovená v článku 12 ES(10). Později v rozsudku Collins rozhodl, že na nepřiznání příspěvku na přístup na trh práce uchazeči o zaměstnání, který je příslušníkem jiného členského státu, lze nahlížet z perspektivy článku 39 ES, který se týká volného pohybu pracovníků(11). Konkrétně v souvislosti s belgickými čekacími příspěvky rozhodl Soudní dvůr ve věci Ioannidis tak, že „není […] možné z rozsahu působnosti čl. 39 odst. 2 ES vyloučit finanční dávku určenou ke zjednodušení přístupu k zaměstnání na pracovním trhu v členském státu“(12). Z toho důvodu a vzhledem k tomu, že D. Prete žádá o dávku coby uchazečka o zaměstnání, je ustanovením prima facie relevantním článek 39 odst. 2 ES.
23. Skutečnost, že podmínkou pro přiznání dávky je předchozí studium, ani skutečnost, že je D. Prete manželkou belgického státního příslušníka, nejsou důvodem k tomu, aby byla projednávaná věc posuzována z hlediska volného pohybu osob. Podle ustálené judikatury Soudního dvora platí, že pokud existuje okolnost, na jejímž základě se na navrhovatelku vztahuje hospodářská svoboda, například volný pohyb pracovníků, uplatní se tato svoboda přednostně před volným pohybem osob podle článku 18 ES.
24. Objasnit je však třeba ještě jeden aspekt, jelikož D. Prete byla před podáním žádosti o příspěvek vícekrát zaměstnána, ač celkově jen velmi krátce: jeden týden a jeden den. Je tudíž třeba zjistit, zda v důsledku této skutečnosti není D. Prete „pracovnicí“ spíše než „uchazečkou o zaměstnání“, neboť by to vedlo k odlišnému výkladu ustanovení použitelných na tento případ.
25. V této souvislosti Soudní dvůr, který již mnohokrát zdůraznil autonomní povahu pojmu „pracovník“, vylučuje, aby pod něj spadaly činnosti, jež jsou svou povahou „čistě okrajové a vedlejší“(13). Ve věci Raulin rozhodl Soudní dvůr, že je nutno brát v úvahu nepravidelnou povahu a omezenou dobu plnění skutečně poskytovaných v rámci příležitostného pracovního poměru(14). Ačkoli posoudit, zda se jedná o čistě příležitostnou činnost, musí v konečném důsledku a s ohledem na skutkové okolnosti předložené v průběhu řízení předkládající soud, jsou informace poskytnuté v rámci tohoto řízení o předběžné otázce dostatečně jednoznačné na to, aby bylo možno dát předkládajícímu soudu odpověď a vyloučit, že je D. Prete „pracovnicí“ v úzkém slova smyslu podle Smlouvy o ES.
26. Za těchto okolností a s ohledem na skutečnost, že činnost, kterou vykonávala D. Prete v roce 2002 byla příležitostná, potažmo čistě okrajová a vedlejší, mám za to, že je třeba s ní zacházet specificky coby s uchazečkou o zaměstnání, se všemi z toho plynoucími důsledky.
B – K existenci omezení volného pohybu pracovníků v případě uchazečky o zaměstnání
27. Nyní je třeba přezkoumat, zda ustanovení vnitrostátního práva, které přiznání čekacího příspěvku podmiňuje předchozím nejméně šestiletým studiem v Belgii po dobu základního či středního vzdělávání, představuje omezení volného pohybu pracovníků, které se v daném případě uplatňuje vůči uchazečce o zaměstnání.
28. V důsledku skutečnosti, že je D. Prete uchazečkou o zaměstnání, nikoli pracovnicí, je tedy namístě posoudit věc specificky s ohledem na právní předpisy a judikaturu vztahující se k této kategorii osob.
29. Dále je třeba zjistit, zda na projednávanou věc jakkoli dopadá nařízení č. 1612/68, konkrétně jeho články 3 a 7; odpověď na tuto otázku musí být záporná. Uvedený předpis poskytuje totiž záruku zákazu diskriminace pracovníků a jejich rodinných příslušníků v přístupu k „sociálním výhodám“(15). Nicméně základem, ze kterého tato záruka vychází v případě uchazečů o zaměstnání, není citované nařízení, nýbrž přímo Smlouva. Před vydáním rozsudku Collins vylučoval Soudní dvůr tuto kategorii osob z přístupu k sociálním dávkám. A přestože v uvedeném rozsudku změnil s ohledem na ustanovení Smlouvy týkající se občanství tento svůj přístup, k dopadu těchto ustanovení na nařízení č. 1612/68 se zvlášť nevyjádřil(16). Nárok, jehož se domáhá D. Prete, je tudíž založen přímo na článku 39 ES vykládaném s ohledem na občanství Unie.
30. Věc je tedy třeba posoudit výlučně z hlediska Smlouvy, a tak je záhodno připomenout, že zmiňovaný čl. 39 odst. 2 ES stanoví odstranění jakékoli diskriminace mezi pracovníky členských států na základě státní příslušnosti, pokud jde o zaměstnávání, odměnu za práci a jiné pracovní podmínky. Tento zákaz se, jak známo, vztahuje i na uchazeče o zaměstnání a pokrývá přímou i nepřímou diskriminaci na základě státního občanství(17). A od vydání rozsudku Collins, v němž se Soudní dvůr odklonil od své dosavadní judikatury, zakazuje toto ustanovení i všechny formy diskriminace v přístupu k dávkám určeným k začlenění na trh práce.
31. V projednávané věci stanoví čl. 36 odst. 1 bod 2 královské vyhlášky ze dne 25. listopadu 1991, konkrétně jeho písmeno j), že přístup k čekacím příspěvkům je podmíněn předchozím nejméně šestiletým studiem ve vzdělávacím zařízení řízeném, podporovaném nebo uznávaném společenstvím. Tato podmínka se vztahuje i na ty uchazeče o zaměstnání, kteří studovali v jiném členském státě a nechali si uznat své vzdělání v Belgii, což je případ i D. Prete.
32. Již v rozsudku D’Hoop, týkajícím se belgického státního příslušníka, který studoval ve Francii, rozhodl Soudní dvůr, že podmínka studia v belgickém vzdělávacím zařízení „znevýhodňuje některé vlastní státní příslušníky pouze na základě skutečnosti, že využili své svobody pohybu za účelem studia v jiném členském státě“(18). Krátce nato v rozsudku Ioannidis, v němž šlo o příslušníka jiného členského státu, který žádal o belgický čekací příspěvek pro přístup na trh práce, prohlásil Soudní dvůr, že podmínka studia v belgickém zařízení „může znevýhodnit zejména státní příslušníky ostatních členských států“(19). Odůvodnění tohoto rozsudku pokračovalo až k závěru, že „uvedená podmínka [studia v belgickém zařízení] […] může […] být jednodušeji splněna tuzemskými státními příslušníky“(20).
33. V důsledku rozsudků D’Hoop a Ioannidis změnilo Belgické království svou vnitrostátní právní úpravu, ale zavedlo uvedenou podmínku šestiletého studia v belgickém zařízení, která stále staví belgické státní příslušníky do výhodnějšího postavení než příslušníky ostatních členských států. Tato podmínka sama o sobě i její značný časový rozsah odrazují příslušníky ostatních členských států od využívání volného pohybu.
34. S ohledem na výše uvedené argumenty mám proto za to, že čl. 36 odst. 1 bod 2 královské vyhlášky ze dne 25. listopadu 1991, konkrétně jeho písmeno j), představuje v případě jeho uplatnění vůči uchazečce o zaměstnání žádající o čekací příspěvek omezení volného pohybu pracovníků podle článku 39 ES.
35. Zbývá tedy jen objasnit, zda je omezení stanovené v belgickém právním řádu z hlediska Smlouvy o ES odůvodněné, což je předmětem druhé z otázek, které položil Cour de cassation.
C – Odůvodnění omezení
36. Druhou z obou otázek se předkládající soud táže, zda takové skutečnosti, jako doba trvání pobytu D. Prete v Belgii, její manželství s belgickým státním příslušníkem či skutečnost, že se u belgického úřadu zaregistrovala jako uchazečka o zaměstnání, postačují k tomu, aby bylo možno vyloučit odůvodněnost omezení volného pohybu pracovníků. Soudní dvůr je nakonec tázán, jaká musí být míra začlenění v hostitelském státě, aby vznikl nárok na pobírání čekacího příspěvku.
37. Komise správně poznamenala, že Soudní dvůr již několikrát odkázal na podmínku začlenění z hlediska vzniku nároku osob, které využívají volného pohybu na území Unie, na sociální dávky, ale že je důležité rozlišovat okolnosti jednotlivých případů, v nichž byla tato judikatura vyslovena. V této souvislosti je třeba uvést, že judikatura Soudního dvora týkající se studentů a vyslovená například v rozsudcích Bidar(21), Förster(22), Morgan(23) a Komise v. Nizozemsko(24) se vztahuje k začlenění, které se vyžaduje od osob, jež využijí volného pohybu za účelem studia v jiném členském státě. Přístup, který zaujal Soudní dvůr v těchto případech, přirozeně nelze automaticky vztáhnout na uchazeče o zaměstnání, jejichž motivace je čistě ekonomická a váže se na cíle jiné svobody pohybu, než která se uplatní u studentů. Je proto nezbytné vymezit dosah judikatury Soudního dvora a stanovit kritéria začlenění použitelná konkrétně na uchazeče o zaměstnání žádající o čekací příspěvek.
38. Opakuji, že rozsudek, který je z tohoto hlediska klíčový, byl vydán ve věci Collins(25). V uvedené věci změnil Soudní dvůr svou dosavadní judikaturu a v důsledku vstupu občanství Unie v platnost dospěl k závěru, že dávka k usnadnění přístupu na trh práce je součástí vnitrostátních opatření spadajících pod volný pohyb pracovníků ve vztahu k uchazečům o zaměstnání. V rozsudku Collins dospěl Soudní dvůr k názoru, že požadavek státní příslušnosti podmiňující přístup k těmto dávkám představuje překážku volného pohybu pracovníků; zároveň však dodal, že takové opatření je odůvodněné, „zaklád[á-li se] na objektivních úvahách nezávislých na státní příslušnosti dotyčných osob a [je-li] přiměřen[é] legitimnímu cíli sledovanému vnitrostátním právem“(26).
39. Mezi cíli, jež státy legitimně sledují, vyzvedl Soudní dvůr v citovaném rozsudku existenci „vazby mezi osobami, které žádají o poskytnutí takové dávky, a [jeho] trhem práce [trhem práce hostitelského členského státu]“(27). Judikatura tedy připouští možnost hostitelského státu vyžadovat od uchazečů o zaměstnání z ostatních členských států, aby prokázali míru svého začlenění. Tímto začleněním může být začlenění uchazeče o zaměstnání na trhu práce, ale také se může jednat o vazbu mezi uchazečem o zaměstnání a hostitelskou společností, jež může vzniknout na základě rodinných nebo citových vztahů se státními příslušníky hostitelského státu nebo na základě dlouhodobého pobytu.
40. Při použití těchto kritérií na věc v původním řízení lze zaprvé poznamenat, že přezkoumávané opatření, tedy podmínka nejméně šestiletého studia v belgickém vzdělávacím zařízení, je opatření „objektivní“ a „nezávislé na státní příslušnosti dotčené osoby“. Jde o přesně stanovenou podmínku, která navíc sama o sobě nevede k rozlišování mezi belgickými a ostatními státními příslušníky, takže splňuje první z judikatorně stanovených požadavků.
41. Mnohem problematičtější je ovšem otázka proporcionality přezkoumávaného opatření, kterou je nyní třeba posoudit s ohledem na bohatou judikaturu Soudního dvora.
42. Podmínka nejméně šestiletého studia v belgickém vzdělávacím zařízení skutečně působí jako objektivní požadavek, jehož účelem je zajistit, aby žadatel o čekací příspěvek měl dostatečnou vazbu k belgickému státu. Aby však bylo opatření přiměřené sledovaným cílům, musí být vhodné, nezbytné a přiměřené v užším slova smyslu. Ačkoli jsem právě řekl, že objektivním účelem daného opatření je zajistit začlenění (takže opatření prošlo testem vhodnosti), problematická zůstává jeho nezbytnost a proporcionalita v užším slova smyslu.
43. Již ve věci D’Hoop odmítl Soudní dvůr v souvislosti se stejným příspěvkem, o jaký jde v projednávané věci, podmínku přístupu založenou na místě získání středoškolského diplomu. Soudní dvůr dospěl k závěru, že takové opatření má „příliš obecný a výlučný“ charakter, neboť „neprávem zvýhodňuje prvek, který nezbytně neprokazuje skutečný a efektivní stupeň pouta žadatele o čekací příspěvky k zeměpisnému trhu práce, s vyloučením všech ostatních reprezentativních prvků“.
44. Z tohoto hlediska se podmínka určité doby trvání studia v Belgii fakticky rovná podmínce pobytu, neboť je zřejmé, že nezletilá osoba bude studovat v členském státě, v němž má bydliště. Na druhou stranu se tato podmínka podobá podmínkám, které již Soudní dvůr posuzoval (a označil za protiprávní) ve výše uvedených věcech D’Hoop a Ioannidis, jelikož šestileté studium je období dostatečně dlouhé na to, aby z něj v drtivé většině případů měli prospěch studenti, kteří své studium absolvují v belgických vzdělávacích zařízeních. Toto opatření je tudíž ještě více omezující než opatření, které již dříve označil Soudní dvůr za protiprávní, neboť nejen že de facto stanoví povinnost mít vazbu na belgické vzdělávací zařízení, ale trvání této vazby prodlužuje způsobem po všech stránkách nepřiměřeným.
45. Předchozí vztah v délce šesti let, který musí doložit uchazeči o práci, představuje totiž velmi dlouhou dobu, dokonce delší, než jaká se vyžaduje od ekonomicky neaktivních osob a která je, jak známo, pětiletá(28). Soudní dvůr připustil požadavek, aby tato vazba trvala po určitou dobu i v případě studentů, zároveň však zdůraznil, že takovou podmínku lze klást jedině osobám, které nevyvíjejí hospodářskou činnost(29).
46. Případ uchazečů o zaměstnání je odlišný. Je sice pravda, že nejde o ekonomicky aktivní osoby v úzkém slova smyslu, avšak je také nesporné, že jim Smlouvy na základě pouhé skutečnosti, že se ucházejí o práci, přiznávají postavení rovnocenné těm, kdo se pohybují z ekonomických důvodů. Již v bodě 30 tohoto stanoviska jsem poukázal na to, že Soudní dvůr rozšířil, počínaje rozsudkem Collins, ochranu, které požívají uchazeči o zaměstnání, i na otázky dávek, čímž zabránil diskriminaci této skupiny v přístupu k dávkám určeným k jejich snazšímu začlenění na trh práce.
47. Jde tedy o podmínku nepřiměřeně obecnou, kterou lze snadno nahradit mírnějšími alternativními požadavky, a to mě vede k závěru, že jde o podmínku nepřiměřenou. Okolnosti projednávaného případu toto posouzení potvrzují.
48. Z předkládacího usnesení plyne, že D. Prete má v Belgickém království bydliště od roku 2001, kdy uzavřela manželství s belgickým státním příslušníkem. Dva roky nato a poté, co se u příslušného úřadu práce zaregistrovala jako uchazečka o zaměstnání, požádala o čekací příspěvky. Lze navzdory tomu, že tato žadatelka doložila požadované vzdělání, že v Belgii legálně pobývala po dobu dvou let, že žila v manželském svazku s belgickým státním příslušníkem a že byla zaregistrována u belgického úřadu práce, tvrdit, že nemá dostatečně kvalifikovanou vazbu k trhu práce a k sociální realitě hostitelského státu? Jestliže podle belgické právní úpravy představuje taková situace, jaká nastala v projednávané věci, případ nedostatečného začlenění, pak lze v souvislosti s jejím odůvodněním podle všeho důvodně dospět k závěru, že je v rozporu se zásadou proporcionality.
49. Kromě toho, jak správně podotkla Komise, vnáší skutečnost, že D. Prete uzavřela manželství s belgickým státním příslušníkem, do případu další dimenzi. Vnitrostátní ustanovení odepírající přístup k čekacím příspěvkům osobám, které po uzavření manželství s belgickým státním příslušníkem legálně pobývají v této zemi, je opatřením, jež nezohledňuje rodinné poměry uchazeče o zaměstnání. Tyto okolnosti svědčí o možných vztazích navázaných v hostitelském státě, a přestože jsou v některých případech tyto vztahy čistě osobní, v jiných – nejsou‑li řádně posouzeny – mohou představovat skutečnost, v jejímž důsledku může dojít k zásahu do základního práva na respektování soukromého života, které potvrdil Soudní dvůr právě v kontextu volného pohybu osob(30). Je zjevné, že podmínka přezkoumávaná v tomto řízení neumožňuje belgickým orgánům ani soudům tuto okolnost zohlednit. Mám tudíž za to, že i s ohledem na nemožnost zvažovat osobní poměry, například rodinné, je opatření stanovené v čl. 36 odst. 1 bodě 2 písm. j) královské vyhlášky ze dne 25. listopadu 1991 v rozporu se zásadou proporcionality, a tedy neodůvodňuje omezení volného pohybu pracovníků.
50. Z výše uvedených důvodů mám za to, že podmínka nejméně šestiletého studia v belgickém vzdělávacím zařízení představuje nepřiměřené omezení, jehož obecnost brání tomu, aby byly zohledněny zvláštní okolnosti každého případu, a zároveň vylučuje jiné, mírnější alternativy, které také umožňují dosáhnout cíle sledovaného belgickými orgány.
VI – Závěry
51. S ohledem na výše uvedené navrhuji Soudnímu dvoru, aby na předběžnou otázku, kterou položil Cour de cassation, odpověděl takto:
„Článek 39 ES je třeba vykládat tak, že brání takovému opatření, jaké je stanoveno v čl. 36 odst. 1 bodě 2 písm. j) královské vyhlášky ze dne 25. listopadu 1991, které bezpodmínečně váže přiznání čekacích příspěvků uchazečce o zaměstnání, která je státní příslušnicí jiného členského státu, na předchozí nejméně šestileté studium ve vzdělávacím zařízení řízeném, podporovaném nebo uznávaném belgickým společenstvím.“