ROZSUDEK TRIBUNÁLU (osmého rozšířeného senátu)
24. ledna 2024(*)
„Hospodářská a měnová unie – Bankovní unie – Jednotný mechanismus pro řešení krizí úvěrových institucí a některých investičních podniků (SRM) – Jednotný fond pro řešení krizí (SRF) – Rozhodnutí Jednotného výboru pro řešení krizí (SRB) o výpočtu příspěvků předem na rok 2021 – Povinnost uvést odůvodnění – Rovné zacházení – Zásada proporcionality – Prostor SRB pro uvážení – Námitka protiprávnosti – Právní základ nařízení (EU) č. 806/2014 – Prostor Komise pro uvážení“
Ve věci T‑405/21,
Dexia Crédit Local, se sídlem v Paříži (Francie), zástupci: H. Gilliams a J.‑M. Gollier, advokáti,
žalobkyně,
proti
Jednotnému výboru pro řešení krizí (SRB), zástupci: J. Kerlin a C. De Falco, jako zmocněnci, ve spolupráci s: H.-G. Kamann, F. Louis, P. Gey a V. Del Pozo Espinosa de los Monteros, advokáti,
žalovanému,
podporovanému:
Evropským parlamentem, zástupci: J. Etienne a O. Denkov, jako zmocněnci,
dále
Radou Evropské unie, zástupkyně: E. d’Ursel a A. Westerhof Löfflerová, jako zmocněnkyně,
jakož i
Evropskou komisí, zástupci: D. Triantafyllou a A. Steiblytė, jako zmocněnci,
vedlejšími účastníky řízení,
TRIBUNÁL (osmý rozšířený senát),
ve složení: A. Kornezov, předseda, G. De Baere, D. Petrlík (zpravodaj), K. Kecsmár a S. Kingston, soudci,
za soudní kancelář: L. Ramette, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
po jednání konaném dne 1. března 2023,
vydává tento
Rozsudek(1)
1 Žalobou podanou na základě článku 263 SFEU se žalobkyně, Dexia Crédit Local, domáhá zrušení rozhodnutí Jednotného výboru pro řešení krizí (SRB) SRB/ES/2021/22 (dále jen „Jednotný výbor“ nebo „SRB“) ze dne 14. dubna 2021 o výpočtu příspěvků předem na rok 2021 do Jednotného fondu pro řešení krizí (dále jen „napadené rozhodnutí“) v rozsahu, v němž se jí týká.
[omissis]
III. Návrhová žádání účastníků řízení
22 Žalobkyně v podstatě navrhuje, aby Tribunál:
– zrušil napadené rozhodnutí v rozsahu, v němž se jí týká,
– uložil Jednotnému výboru náhradu nákladů řízení.
23 Jednotný výbor navrhuje, aby Tribunál:
– žalobu zamítl,
– uložil žalobkyni náhradu nákladů řízení,
– podpůrně, v případě zrušení napadeného rozhodnutí, zachoval účinky uvedeného rozhodnutí až do jeho nahrazení nebo alespoň po dobu šesti měsíců ode dne, kdy rozsudek nabude právní moci.
24 Evropský parlament navrhuje, aby Tribunál:
– zamítl žalobu v rozsahu, v němž je založena na námitce protiprávnosti nařízení č. 806/2014 vznesené v pátém a šestém žalobním důvodu,
– uložil žalobkyni náhradu nákladů řízení.
25 Rada Evropské unie navrhuje, aby Tribunál:
– žalobu zamítl,
– uložil žalobkyni náhradu nákladů řízení.
26 Komise navrhuje, aby Tribunál:
– žalobu zamítl,
– uložil žalobkyni náhradu nákladů řízení.
IV. Právní otázky
[omissis]
A. K námitkám protiprávnosti nařízení č. 806/2014 a nařízení v přenesené pravomoci 2015/63
1. K pátému a šestému žalobnímu důvodu, vycházejícím z námitek protiprávnosti ustanovení nařízení č. 806/2014 z hlediska Smluv
29 Zaprvé žalobkyně tvrdí, že články 5, 69 a 70 nařízení č. 806/2014, na jejichž základě Jednotný výbor určil roční cílovou úroveň a její příspěvek předem, jsou protiprávní. Tato ustanovení byla přijata na základě článku 114 SFEU, ačkoli nahrazují vnitrostátní orgány příslušné k řešení krizí, jakož i ke stanovení roční cílové úrovně a příspěvků předem, nezávislou evropskou agenturou, Jednotným výborem zřízeným uvedeným nařízením.
30 Zadruhé podle žalobkyně jsou ustanovení, jejichž legalita je zpochybňována v rámci šestého žalobního důvodu, a sice články 69 a 70 nařízení č. 806/2014, jak žalobkyně upřesnila ve své odpovědi na písemné otázky, které jí položil Tribunál, „ustanoveními o daních“ ve smyslu čl. 114 odst. 2 SFEU, takže nemohla být přijata na základě odstavce 1 uvedeného článku. Stanovují totiž uložení povinnosti platit příspěvky předem, které mají daňovou povahu, neboť nepředstavují skutečnou a přiměřenou odměnu za konkrétní službu. Žalobkyně totiž za jejich úhradu nemůže očekávat žádné protiplnění, a to s ohledem na skutečnost, potvrzenou Komisí a Jednotným výborem, že se její situace řídí ustanoveními platnými v okamžiku zahájení řešení její krize, který nastal před vstupem směrnice 2014/59 v platnost, a že v případě selhání pro ni nelze použít žádný nástroj k řešení krize.
31 Žalobkyně dále uvádí, že příspěvky předem sledují pouze cíle veřejného zájmu, jak Tribunál rozhodl v rozsudku ze dne 20. ledna 2021, ABLV Bank v. SRB (T‑758/18, EU:T:2021:28, body 70 a 71). Z cíle veřejného zájmu spočívajícího v zajištění finanční stability bankovního systému přitom mají prospěch nejen instituce nesoucí povinnost platit příspěvky předem, ale všechny unijní hospodářské subjekty.
32 Z toho podle žalobkyně vyplývá, že právním základem pro přijetí článků 5, 69 a 70 nařízení č. 806/2014 mohl být pouze článek 352 SFEU.
33 Jednotný výbor, Parlament, Rada a Komise s touto argumentací nesouhlasí.
34 Úvodem je třeba připomenout, že volba právního základu unijního aktu se musí zakládat na objektivních skutečnostech, které mohou být předmětem soudního přezkumu, mezi něž patří účel a obsah tohoto aktu [viz posudek 1/15 (Dohoda PNR mezi EU a Kanadou) ze dne 26. července 2017, EU:C:2017:592, bod 76 a citovaná judikatura; rozsudek ze dne 4. září 2018, Komise v. Rada (Dohoda s Kazachstánem), C‑244/17, EU:C:2018:662, bod 36].
35 Legislativní akty přijaté na základě čl. 114 odst. 1 SFEU musí obsahovat opatření ke sbližování ustanovení právních a správních předpisů členských států a jejich účelem musí být vytvoření a fungování vnitřního trhu (rozsudek ze dne 22. ledna 2014, Spojené království v. Parlament a Rada, C‑270/12, EU:C:2014:18, bod 100).
36 Za účelem posouzení, zda články 5, 69 a 70 nařízení č. 806/2014 mohly být přijaty na základě čl. 114 odst. 1 SFEU, je třeba nejprve zkoumat, zda tato ustanovení splňují obě podmínky uvedené v bodě 35 výše.
37 V první řadě je třeba připomenout, že článek 114 SFEU může být jako právní základ použit pouze tehdy, vyplývá-li objektivně a skutečně z právního aktu, že cílem aktu je zlepšit podmínky vytváření a fungování vnitřního trhu (viz rozsudek ze dne 22. ledna 2014, Spojené království v. Parlament a Rada, C‑270/12, EU:C:2014:18, bod 113 a citovaná judikatura).
38 V projednávané věci zejména z bodů 1 a 3 odůvodnění nařízení č. 806/2014, jakož i z bodu 1 odůvodnění směrnice 2014/59 vyplývá, že uvedené nařízení bylo přijato v kontextu hospodářské a finanční krize, která v případě Unie odhalila nedostatek nástrojů k účinnému čelení riziku představovanému institucemi ve finančních potížích, což členské státy nutilo využívat na podporu takových institucí veřejné finanční prostředky.
39 Z bodu 1 odůvodnění nařízení č. 806/2014 rovněž vyplývá, že tato krize ukázala na ohrožení fungování vnitřního trhu bankovních služeb a na zvyšující se nebezpečí roztříštěnosti finančnictví. To bylo skutečným zdrojem obav v rámci vnitřního trhu, na němž měly být banky schopny realizovat významné přeshraniční aktivity, zatímco bylo konstatováno jejich omezování související s obavou z nákazy.
40 Kromě toho unijní normotvůrce v bodech 2 až 4 a 12 odůvodnění nařízení č. 806/2014 zdůraznil, že rozdíly ve vnitrostátních pravidlech řešení krizí bank a související správní praxi a neexistence jednotného rozhodovacího procesu pro řešení krizí v bankovní unii přispívají k nedostatečné důvěře vnitrostátních bankovních systémů v systémy jiných členských států, včetně členských států, které se neúčastní SRM, a k tržní nestabilitě, jelikož nezajišťovaly jakoukoliv předvídatelnost řešení selhání některé z bank. Tyto rozdíly mohly rovněž vést k tomu, že by některé banky a jejich klienti měli vyšší výpůjční náklady pouze kvůli tomu, kde jsou tyto banky usazeny, bez ohledu na jejich reálnou úvěruschopnost.
41 A konečně unijní normotvůrce v bodech 9 a 19 odůvodnění nařízení č. 806/2014 zdůraznil, že dokud budou pravidla řešení krizí, praxe a přístupy při sdílení zátěže určovány vnitrostátně a finanční zdroje potřebné pro financování tohoto řešení získávány a vynakládány na vnitrostátní úrovni, nebyly by zcela přetrhány vazby mezi členskými státy a bankovním sektorem a vnitřní trh by zůstal roztříštěný. To by omezovalo přeshraniční aktivity bank, vytvářelo překážky výkonu základních svobod a narušovalo hospodářskou soutěž na vnitřním trhu.
42 Právě s ohledem na tyto úvahy má nařízení č. 806/2014 za cíl uvolnit vazbu mezi rozpočtovou situací každého členského státu, tak jak je vnímána, a náklady na financování bank a podniků, které jsou v něm usazeny, jakož i přenést odpovědnost za financování stabilizace finančního systému na finanční sektor jako celek.
43 Nařízení č. 806/2014 stanoví – jak uvádí jeho článek 1 – mimo jiné jednotná pravidla a jednotný postup pro řešení krizí institucí, které by měl Jednotný výbor uplatňovat, aby odstranil hrozby uvedené v bodech 38 až 41 výše.
44 Základním prvkem těchto pravidel a tohoto postupu je Jednotný fond pro řešení krizí, který, jak vyplývá z článků 67 a 76 nařízení č. 806/2014 a z bodu 107 jeho odůvodnění, umožňuje zajistit účinný výkon pravomocí k řešení krizí a přispět k financování nástrojů k tomuto řešení zajištěním jejich účinného uplatňování.
45 Aby byl zajištěn dostatek finančních prostředků pro Jednotný fond pro řešení krizí, je tento s ohledem na úvahy uvedené v bodech 38 až 41 výše financován zejména příspěvky předem hrazenými institucemi, jejichž výše závisí na konečné cílové úrovni a hlavních způsobech jejich výpočtu stanovených v článcích 69 a 70 nařízení č. 806/2014.
46 Platba těchto příspěvků, jak je určena na základě článků 69 a 70 nařízení č. 804/2014, v důsledku toho zajišťuje účinné uplatňování jednotných pravidel a jednotného postupu pro řešení krizí institucí. Pravidla, jimiž se řídí stanovení uvedených příspěvků, zase umožňují, jak vyplývá z bodů 12 a 19 odůvodnění téhož nařízení, zabránit vytváření překážek výkonu základních svobod nebo narušování hospodářské soutěže na vnitřním trhu v důsledku odlišující se vnitrostátní praxe.
47 Kromě toho unijní normotvůrce v bodech 11, 31 a 39 odůvodnění nařízení č. 806/2014 zdůraznil, že jednotné uplatňování režimu řešení krizí v zúčastněných členských státech bude posíleno úkoly svěřenými Jednotnému výboru, který byl koncipován specificky k zajištění rychlého a efektivního rozhodování při řešení krizí a měl by rovněž zajistit, aby byla řádně zohledňována vnitrostátní finanční stabilita, finanční stabilita Unie a vnitřní trh. V této souvislosti článek 5 nařízení stanoví, že pokud Jednotný výbor plní úkoly a vykonává pravomoci, které má plnit nebo vykonávat vnitrostátní orgán příslušný k řešení krize, musí být považován za takový orgán. Toto ustanovení tak Jednotnému výboru umožňuje jednat v plném rozsahu jako rozhodovací orgán v oblasti řešení krizí v rámci bankovní unie, a jeho cílem je proto, i s ohledem na úvahy uvedené v bodech 38 až 41 výše, zlepšit fungování vnitřního trhu.
48 S ohledem na výše uvedené je třeba konstatovat, že cílem nařízení č. 806/2014, zejména pak jeho článků 5, 69 a 70, je zlepšit podmínky pro vytvoření a fungování vnitřního trhu.
49 Ve druhé řadě je třeba připomenout, že výrazem „opatření ke sbližování“ uvedeným v článku 114 SFEU chtěli tvůrci Smlouvy o FEU v závislosti na obecném kontextu a zvláštních okolnostech harmonizované oblasti poskytnout unijnímu normotvůrci určitý prostor pro uvážení ohledně toho, jaká technika sbližování je nejvhodnější pro dosažení požadovaného výsledku, zejména v oblastech, které se vyznačují složitými technickými specifiky (viz rozsudek ze dne 22. ledna 2014, Spojené království v. Parlament a Rada, C‑270/12, EU:C:2014:18, bod 102 a citovaná judikatura).
50 Unijní normotvůrce tudíž může při volbě techniky sbližování a s ohledem na prostor pro uvážení, který má, pokud jde o opatření uvedená v článku 114 SFEU, přenést na některou instituci nebo jiný unijní subjekt pravomoci k provádění požadované harmonizace. Tak je tomu zejména v případě, kdy se opatření, jež mají být přijata, musí opírat o konkrétní profesní a odborné znalosti, jakož i o reaktivní schopnost takové entity (rozsudek ze dne 22. ledna 2014, Spojené království v. Parlament a Rada, C‑270/12, EU:C:2014:18, bod 105).
51 V této souvislosti je třeba uvést, že se opatření, která je třeba přijmout v oblasti řešení krizí, musí opírat o zvláštní odborné a technické odborné znalosti, jak vyplývá z bodů 38 až 42 výše. A jak dále vyplývá z úvah uvedených v bodě 47 výše, byl Jednotný výbor zřízen s cílem zajistit a posílit uplatňování jednotných pravidel a postupu pro řešení krizí institucí. Za těchto podmínek mohl unijní normotvůrce v článku 5 nařízení č. 806/2014 stanovit, že Jednotný výbor musí být považován za vnitrostátní orgán příslušný k řešení krize ve smyslu směrnice 2014/59, pokud plní úkoly a vykonává pravomoci svěřené takovému orgánu, a mohl mu svěřit pravomoc stanovit podle článků 69 a 70 uvedeného nařízení výši příspěvků předem a spravovat finanční prostředky Jednotného fondu pro řešení krizí v souladu s čl. 67 odst. 2 a 3 nařízení.
52 Mimoto, jak vyplývá z bodů 45 a 46 výše, články 69 a 70 nařízení č. 806/2014 představují základní prvek pravidel a postupu řešení krizí institucí, který pomáhá zabránit vytváření překážek výkonu základních svobod nebo narušování hospodářské soutěže na vnitřním trhu v důsledku odlišující se vnitrostátní praxe.
53 Stejně tak, jak vyplývá z bodu 47 výše, článek 5 nařízení č. 806/2014 obsahuje opatření ke sbližování právních předpisů v oblasti řešení krizí, které posiluje jednotné uplatňování pravidel a postupu pro řešení krizí institucí.
54 Za těchto podmínek lze články 5, 69 a 70 nařízení č. 806/2014 považovat za ustanovení týkající se sbližování předpisů členských států týkajících se řešení krizí institucí v bankovní unii.
55 Tento závěr není zpochybněn argumentem žalobkyně, že zřízení Jednotného výboru nařízením č. 806/2014 nesplňuje požadavky stanovené v rozsudku ze dne 2. května 2006, Spojené království v. Parlament a Rada (C‑217/04, EU:C:2006:279, body 44 a 45).
56 V rozsudku ze dne 2. května 2006, Spojené království v. Parlament a Rada (C‑217/04, EU:C:2006:279), Soudní dvůr uvedl, že úkoly svěřené subjektu pověřenému přispívat k uskutečnění procesu harmonizace musí úzce souviset s oblastmi, které jsou předmětem aktů sbližujících právní a správní předpisy členských států, přičemž tak je tomu „zejména“ v případě, kdy takto zřízený subjekt poskytuje vnitrostátním orgánům nebo subjektům služby, které mají vliv na sourodé provádění nástrojů harmonizace a mohou usnadnit jejich uplatňování (rozsudek ze dne 2. května 2006, Spojené království v. Parlament a Rada, C‑217/04, EU:C:2006:279, bod 45).
57 Poskytnutím posledně uvedených upřesnění Soudní dvůr vyzdvihl charakteristiky věci, která mu byla předložena, jež za okolností uvedené věci umožňovaly mít za to, že úkoly dotčeného subjektu úzce souvisely s oblastmi, které byly předmětem aktu sbližujícího právní a správní předpisy členských států dotčeného v uvedené věci.
58 Taková úzká souvislost mezi úkoly svěřenými Jednotnému výboru a oblastí, která je předmětem nařízení č. 806/2014, existuje rovněž v projednávané věci. Úkoly svěřené Jednotnému výboru uvedeným nařízením, tak jak jsou popsány v bodě 51 výše, totiž spadají do kontextu vytváření bankovní unie, která vyžadovala komplexní a podrobný jednotný soubor pravidel pro finanční služby, jak uvedl unijní normotvůrce v bodě 5 odůvodnění nařízení. Jak vyplývá z bodu 35 jeho odůvodnění, v tomto kontextu hraje Jednotný výbor důležitou úlohu při zajišťování soudržnosti mezi postupy dohledu a řešení krizí v celé Unii. Podle čl. 31 odst. 1 a čl. 70 odst. 2 nařízení navíc Jednotný výbor při plnění svých úkolů úzce spolupracuje s vnitrostátními orgány příslušnými k řešení krize, a to i pro účely výpočtu příspěvků předem. Úkoly, které jsou Jednotnému výboru svěřeny nařízením č. 806/2014, proto mají dopad na jednotné provádění harmonizačních nástrojů a mohou usnadnit jejich uplatňování.
59 Za těchto okolností nemůže žalobkyně tvrdit, že úkoly svěřené Jednotnému výboru nesouvisí úzce s oblastmi, které jsou předmětem aktů sbližujících právní a správní předpisy členských států v dotčené oblasti.
60 Ze všech výše uvedených úvah vyplývá, že články 5, 69 a 70 nařízení č. 806/2014 podmínky uvedené v čl. 114 odst. 1 SFEU splňují.
61 Následně žalobkyně tvrdí, že články 69 a 70 nařízení č. 806/2014 mají z důvodu, že stanovují povinnost platit příspěvky předem, daňovou povahu ve smyslu čl. 114 odst. 2 SFEU, a nemohly být proto přijaty na základě čl. 114 odst. 1 SFEU.
62 Článek 114 odst. 2 SFEU stanoví, že odstavec 1 tohoto článku se nevztahuje mimo jiné na „ustanovení o daních“.
63 Co se týče výkladu výrazu „ustanovení o daních“, je třeba konstatovat, že Smlouva o FEU jeho definici neobsahuje (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 29. dubna 2004, Komise v. Rada, C‑338/01, EU:C:2004:253, bod 63).
64 Z judikatury Soudního dvora nicméně vyplývá, že poplatek hrazený hospodářskými subjekty z určitého odvětví nemá daňovou povahu v situaci, kdy je zejména přímo určen toliko k financování výdajů tohoto odvětví a kdy jsou tyto výdaje nezbytné pro fungování odvětví mj. za účelem jeho stabilizace (v tomto smyslu a obdobně viz rozsudek ze dne 11. července 1989, Schräder HS Kraftfutter, 265/87, EU:C:1989:303, body 9 a 10).
65 Tato úvaha se přitom použije rovněž v případě příspěvků předem, které se řídí logikou pojistného principu a které jsou odváděny hospodářskými subjekty určitého odvětví výlučně za účelem financování výdajů tohoto odvětví.
66 Pokud jde o povahu příspěvků předem, v bodě 38 výše již bylo uvedeno, že nařízení č. 806/2014 bylo přijato v kontextu hospodářské a finanční krize, která v případě Unie odhalila nedostatek nástrojů k účinnému čelení riziku představovanému institucemi ve finančních potížích, což členské státy nutilo využívat na podporu takových institucí veřejné finanční prostředky. Cílem SRM je zabránit škodlivým důsledkům selhání institucí, k nimž by docházelo při takových krizích, jelikož selhání institucí v jediném členském státě může ohrozit celkovou stabilitu finančních trhů, jak vyplývá z bodů 8 a 12 odůvodnění uvedeného nařízení.
67 V této souvislosti měl unijní normotvůrce za to, že stabilizaci finančního systému má financovat finanční odvětví jako celek, jak vyplývá zejména z bodu 100 odůvodnění nařízení č. 806/2014.
68 Z tohoto pohledu zvláštní povaha těchto příspěvků předem spočívá – jak plyne z bodů 105 až 107 odůvodnění směrnice 2014/59 a bodu 41 odůvodnění nařízení č. 806/2014 – v zajištění toho, že finanční sektor poskytne na základě pojistného principu dostatečný objem finančních prostředků pro jednotný mechanismus pro řešení krizí, tak aby tento mechanismus mohl plnit své úkoly (rozsudek ze dne 15. července 2021, Komise v. Landesbank Baden-Württemberg a SRB, C‑584/20 P a C‑621/20 P, EU:C:2021:601, bod 113).
69 V souladu s čl. 67 odst. 2 a 4 a bodem 61 odůvodnění nařízení č. 806/2014 se proto příspěvky předem vybírají od hospodářských subjektů finančního sektoru za účelem poskytnutí prostředků Jednotnému fondu pro řešení krizí, které lze použít výhradně pro účely účinného používání nástrojů k řešení krizí a výkonu pravomocí k tomuto řešení, pokud se taková opatření ukážou jako nezbytná ke splnění cíle finanční stability tohoto sektoru.
70 V tomto ohledu je třeba uvést, že jak plyne z článku 1 nařízení č. 806/2014, opatření uvedená v bodě 69 výše se použijí pouze ve prospěch institucí, které jsou povinny platit příspěvky předem.
71 Je pravda, že nařízení č. 806/2014 žádnou automatickou vazbu mezi zaplacením příspěvku předem a řešením krize dotyčné instituce nestanoví. Z tohoto důvodu nemohou být příspěvky předem považovány za pojistné, jehož měsíční frekvence placení a vrácení by byly možné (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 20. ledna 2021, ABLV Bank v. SRB, T‑758/18, EU:T:2021:28, body 70 a 73).
72 Nic to však nemění na tom, že instituce mají z Jednotného fondu pro řešení krizí, který je financován právě z jejich příspěvků předem, hned dvojí prospěch.
73 Nastane-li selhání institucí nebo je pravděpodobné, že nastane, lze jejich finanční situaci zlepšit postupem řešení krize, který může být v jejich prospěch použit, pokud jsou splněny i ostatní podmínky stanovené článkem 18 nařízení č. 806/2014. Takový postup tak umožňuje použít finanční prostředky Jednotného fondu pro řešení krizí ve prospěch takových institucí, přičemž tyto prostředky byly vytvořeny z příspěvků těchto institucí.
74 A dále všechny instituce těží ze svých příspěvků předem prostřednictvím stability finančního systému, kterou Jednotný fond pro řešení krizí zajišťuje.
75 Jednotný fond pro řešení krizí totiž kryje právě riziko, které představuje celé finanční odvětví pro stabilitu finančního systému (rozsudek ze dne 20. ledna 2021, ABLV Bank v. SRB, T‑758/18, EU:T:2021:28, bod 72).
76 Z toho plyne, že Jednotný fond pro řešení krizí má, nikoliv na základě daňové, nýbrž pojistné logiky, zajistit stabilitu finančního sektoru jako celku tím, že jeho cílem je poskytovat ochranu před jeho vlastní krizí ve prospěch všech institucí.
77 Tento pojistný účel se ostatně odráží i ve výpočtu příspěvků předem, jelikož jejich výše není výsledkem použití určité sazby na určitý základ, nýbrž – jak stanoví články 102 a 103 směrnice 2014/59, jakož i články 69 a 70 nařízení č. 806/2014 – na určení konečné cílové úrovně a následně cílové úrovně roční, jež je poté rozdělena mezi instituce (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 15. července 2021, Komise v. Landesbank Baden-Württemberg a SRB, C‑584/20 P a C‑621/20 P, EU:C:2021:601, bod 113). Toto rozdělení roční cílové úrovně je založeno zejména – jak vyplývá rovněž z bodu 109 odůvodnění nařízení č. 806/2014 – na riziku, jaké každá instituce představuje pro stabilitu finančního systému, což vybízí tyto instituce k tomu, aby volily méně rizikové způsoby fungování.
78 Z výše uvedeného vyplývá, že instituce platí příspěvky předem na základě pojistného principu, přičemž tyto příspěvky jsou přímo určeny toliko k financování výdajů finančního sektoru, jehož součástí tyto instituce jsou, a tyto výdaje se ukazují být nezbytnými pro fungování sektoru mj. za účelem jeho stabilizace v případě selhání některých institucí a omezení účinků nákazy.
79 Ustanovení nařízení č. 806/2014, která ukládají institucím povinnost platit příspěvky předem a upřesňují způsob jejich výpočtu, zejména pak jeho články 69 a 70, v důsledku toho nepředstavují „ustanovení o daních“ ve smyslu čl. 114 odst. 2 SFEU.
80 Tento závěr není argumenty žalobkyně vyvrácen.
81 Z důvodů uvedených v bodech 72 až 74 výše je totiž třeba odmítnout argument žalobkyně, podle kterého za zaplacení příspěvků předem neobdrží žádné protiplnění.
82 A dále nemůže obstát ani argument žalobkyně, podle kterého je finanční stabilita cílem veřejného zájmu, z něhož nemají prospěch pouze osoby, které mají povinnost platit příspěvky předem. Taková okolnost totiž nemá dopad na pojistnou logiku příspěvků předem, kdy tyto příspěvky jsou přímo určeny toliko k financování výdajů finančního sektoru, jehož součástí tyto instituce jsou, a to pokud se ukáží nezbytnými pro fungování sektoru.
83 Ve třetí řadě žalobkyně tvrdí, že nařízení č. 806/2014 mělo být přijato na základě článku 352 SFEU, které je ustanovením rovnocenným článku 127 odst. 6 SFEU, který byl právním základem nařízení Rady (EU) č. 1024/2013 ze dne 15. října 2013, kterým se Evropské centrální bance svěřují zvláštní úkoly týkající se politik, které se vztahují k obezřetnostnímu dohledu nad úvěrovými institucemi (Úř. věst. 2013, L 287, s. 63).
84 Smyslem článku 352 SFEU je nahradit nedostatek pravomocí svěřených výslovně nebo implicitně unijním orgánům zvláštními ustanoveními Smluv v rozsahu, v němž se takové pravomoci nicméně jeví jako nezbytné k tomu, aby Unie mohla plnit své funkce za účelem dosažení některého z cílů stanovených těmito Smlouvami [posudek 2/94 (Přistoupení Společenství k EÚLP) ze dne 28. března 1996, EU:C:1996:140, bod 29; viz rovněž rozsudek ze dne 3. září 2009, Parlament v. Rada, C‑166/07, EU:C:2009:499, bod 41 a citovaná judikatura].
85 Z toho plyne, že pokud existuje zvláštní právní základ pro přijetí unijního aktu, je použití článku 352 SFEU vyloučeno.
86 Z bodů 38 až 54 výše přitom vyplývá, že ustanovení, jejichž legalita je zpochybňována, tedy články 5, 69 a 70 nařízení č. 806/2014, splňují podmínky stanovené v čl. 114 odst. 1 SFEU, jelikož každé z nich obsahuje opatření ke sbližování právních předpisů v oblasti řešení krizí a jejich cílem je zlepšit fungování vnitřního trhu. A dále z bodů 62 až 79 výše plyne, že články 69 a 70 uvedeného nařízení, jejichž legalita je zpochybňována, nepředstavují „ustanovení o daních“ ve smyslu čl. 114 odst. 2 SFEU.
87 Taková opatření lze proto spojit s pravomocemi k přijímání právních předpisů na základě článku 114 SFEU svěřenými unijním orgánům za účelem zlepšení fungování vnitřního trhu.
88 Za těchto podmínek není článek 352 SFEU náležitým právním základem pro přijetí článků 5, 69 a 70 nařízení č. 806/2014.
89 S ohledem na vše výše uvedené musí být pátý a šestý žalobní důvod zamítnuty.
[omissis]
B. K žalobním důvodům týkajícím se legality napadeného rozhodnutí
[omissis]
1. K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení čl. 69 odst. 2 nařízení č. 806/2014 napadeným rozhodnutím
[omissis]
207 Za účelem posouzení, zda Jednotný výbor porušil čl. 69 odst. 2 nařízení č. 806/2014, když v napadeném rozhodnutí stanovil roční cílovou úroveň, musí Tribunál nejprve i bez návrhu zkoumat, zda je toto rozhodnutí dostatečně odůvodněno, co se týče stanovení této úrovně.
208 V tomto ohledu je třeba připomenout, že neexistence či nedostatek odůvodnění představuje nepominutelný důvod, který unijní soud může, nebo dokonce musí zkoumat i bez návrhu (viz rozsudek ze dne 2. prosince 2009, Komise v. Irsko a další, C‑89/08 P, EU:C:2009:742, bod 34 a citovaná judikatura). Tribunál tedy může, ba dokonce musí zohlednit i jiné nedostatky odůvodnění než ty, na které poukazuje žalobkyně, a to zejména tehdy, když jsou odhaleny v průběhu řízení.
209 Za tímto účelem byli účastníci řízení v rámci organizačního procesního opatření a na jednání vyslechnuti ohledně všech případných nedostatků odůvodnění napadeného rozhodnutí, pokud jde o stanovení roční cílové úrovně.
210 Je třeba nicméně připomenout, že podle čl. 69 odst. 1 nařízení č. 806/2014 musí dostupné finanční prostředky v Jednotném fondu pro řešení krizí dosáhnout do konce počátečního období konečné cílové úrovně, která odpovídá nejméně 1 % hodnoty pojištěných vkladů všech úvěrových institucí povolených na území všech zúčastněných členských států.
211 Podle čl. 69 odst. 2 nařízení č. 806/2014 se příspěvky předem musí během počátečního období rozdělit co nejrovnoměrněji v čase do okamžiku dosažení konečné cílové úrovně uvedené v bodě 210 výše, přitom se však náležitě zohlední fáze hospodářského cyklu a dopad, který mohou procyklické příspěvky mít na finanční situaci institucí.
212 Článek 70 odst. 2 nařízení č. 806/2014 upřesňuje, že příspěvky, které mají každoročně uhradit všechny instituce povolené na území všech zúčastněných členských států, nepřekročí 12,5 % konečné cílové úrovně.
213 Co se týče způsobu výpočtu příspěvků předem, čl. 4 odst. 2 nařízení v přenesené pravomoci 2015/63 stanoví, že Jednotný výbor stanoví jejich výši na základě roční cílové úrovně, přičemž zohlední konečnou cílovou úroveň, a na základě čtvrtletně počítané průměrné hodnoty vkladů pojištěných v předchozím roce všemi institucemi povolenými na území všech zúčastněných členských států.
214 Stejně tak podle článku 4 prováděcího nařízení 2015/81 vypočítá Jednotný výbor příspěvek předem pro každou instituci na základě roční cílové úrovně, která musí být stanovena s ohledem na konečnou cílovou úroveň a v souladu s metodikou uvedenou v nařízení v přenesené pravomoci 2015/63.
215 Jak vyplývá z bodu 48 odůvodnění napadeného rozhodnutí, v projednávané věci stanovil Jednotný výbor pro příspěvkové období 2021 roční cílovou úroveň ve výši 11 287 677 212,56 eura.
216 V bodech 36 a 37 odůvodnění napadeného rozhodnutí Jednotný výbor v podstatě vysvětlil, že roční cílová úroveň musí být stanovena na základě analýzy vývoje pojištěných vkladů v předchozích letech, veškerého relevantního vývoje hospodářské situace, jakož i na základě analýzy ukazatelů týkajících se fáze hospodářského cyklu a dopadů procyklických příspěvků na finanční situaci institucí. Následně Jednotný výbor považoval za vhodné stanovit koeficient, který vycházel z této analýzy a z finančních prostředků dostupných v Jednotném fondu pro řešení krizí (dále jen „koeficient“). Tento koeficient pak použil na jednu osminu průměrné hodnoty vkladů pojištěných v roce 2020, aby tak získal roční cílovou úroveň.
217 Jednotný výbor popsal postup pro stanovení koeficientu v bodech 38 až 47 odůvodnění napadeného rozhodnutí.
218 V bodě 38 odůvodnění napadeného rozhodnutí Jednotný výbor konstatoval nepřetržitý vzestupný trend pojištěných vkladů u všech institucí zúčastněných členských států. Čtvrtletně počítaná průměrná výše těchto vkladů v roce 2020 konkrétně činila 6,689 bilionu eur.
219 V bodech 40 a 41 odůvodnění napadeného rozhodnutí Jednotný výbor předložil prognózu vývoje pojištěných vkladů pro zbývající tři roky počátečního období, tedy pro roky 2021–2023. Odhadoval, že roční míry nárůstu pojištěných vkladů do konce počátečního období se budou pohybovat mezi 4 % a 7 %.
220 V bodech 42 až 45 odůvodnění napadeného rozhodnutí Jednotný výbor předložil vyhodnocení fáze hospodářského cyklu a potenciálního procyklického účinku, který by příspěvky předem mohly mít na finanční situaci institucí. Uvedl, že za tímto účelem zohlednil několik ukazatelů, jako jsou očekávání Komise ohledně růstu hrubého domácího produktu a prognózy Evropské centrální banky (ECB) v tomto ohledu nebo úvěrový tok soukromého sektoru vyjádřený jako procentní podíl hrubého domácího produktu.
221 V bodě 46 odůvodnění napadeného rozhodnutí dospěl Jednotný výbor k závěru, že lze sice důvodně očekávat další růst pojištěných vkladů v bankovní unii, avšak tempo tohoto růstu bude nižší než v roce 2020. V tomto ohledu Jednotný výbor v bodě 47 odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedl, že ve věci míry růstu pojištěných vkladů v nadcházejícím období až do roku 2023 zaujal „konzervativní přístup“.
222 S ohledem na tyto úvahy stanovil Jednotný výbor v bodě 48 odůvodnění napadeného rozhodnutí hodnotu koeficientu na 1,35 %. Poté vypočítal roční cílovou úroveň vynásobením průměrné výše vkladů pojištěných v roce 2020 tímto koeficientem a vydělením výsledku osmi podle následujícího matematického vzorce, uvedeného v bodě 48 odůvodnění svého rozhodnutí:
„Úroveň0 [výše roční cílové úrovně] = Celková výše pojištěných vkladů2020 * 0,0135 * ⅛ = 11 287 677 212,56 EUR“.
223 Z vysvětlení Jednotného výboru na jednání v podstatě vyplývá, že roční cílovou úroveň pro příspěvkové období 2021 stanovil následovně.
224 Zaprvé Jednotný výbor stanovil na základě výhledové analýzy výši pojištěných vkladů všech institucí povolených na území všech zúčastněných členských států, předpokládanou ke konci počátečního období, na přibližně 7,5 bilionu eur. K této částce dospěl na základě zohlednění průměrné hodnoty pojištěných vkladů v roce 2020, tedy 6,689 bilionu eur, roční míry růstu pojištěných vkladů ve výši 4 %, jakož i počtu příspěvkových období zbývajících do konce počátečního období, v daném případě tří příspěvkových období.
225 Zadruhé v souladu s čl. 69 odst. 1 nařízení č. 806/2014 vypočetl Jednotný výbor 1 % z těchto 7,5 bilionu eur, aby získal odhadovanou výši konečné cílové úrovně, které má být dosaženo k 31. prosinci 2023, tedy přibližně 75 miliard eur.
226 Zatřetí Jednotný výbor od této částky odečetl finanční zdroje, které měl Jednotný fond pro řešení krizí již k dispozici v roce 2021, tj. přibližně 42 miliard eur, a získal tak částku, kterou zbývalo vybrat během zbývajících příspěvkových období do konce počátečního období, tedy od roku 2021 do roku 2023. Tato částka činila přibližně 33 miliard eur.
227 Začtvrté tuto posledně uvedenou částku vydělil třemi, aby ji rovnoměrně rozdělil mezi uvedená tři zbývající příspěvková období. Roční cílová úroveň pro příspěvkové období 2021 byla tedy stanovena ve výši uvedené v bodě 215 výše, tj. přibližně 11,287 miliardy eur.
228 Jednotný výbor na jednání rovněž uvedl, že zveřejnil informace, z nichž vycházela metoda popsaná v bodech 224 až 227 výše a které žalobkyni umožnily pochopit metodu, na základě které byla stanovena roční cílová úroveň. Konkrétně upřesnil, že v květnu roku 2021, tedy po přijetí napadeného rozhodnutí, ale před podáním projednávané žaloby, zveřejnil na svých internetových stránkách informativní přehled nazvaný Fact Sheet 2021 (dále jen „informativní přehled“), který uváděl odhadovanou výši konečné cílové úrovně. Jednotný výbor rovněž uvedl, že výši finančních prostředků dostupných v Jednotném fondu pro řešení krizí bylo možné zjistit i z jeho internetových stránek, jakož i z dalších veřejných zdrojů, a to již před přijetím napadeného rozhodnutí.
229 Za účelem posouzení, zda Jednotný výbor splnil svou povinnost odůvodnění, pokud jde o určení roční cílové úrovně, je třeba připomenout, že co se týče obsahu uvedené povinnosti, z judikatury vyplývá, že odůvodnění rozhodnutí přijatého unijním orgánem nebo unijní institucí musí být zejména prosto vnitřních rozporů, aby se zúčastněné strany mohly seznámit se skutečnými důvody tohoto rozhodnutí za účelem obrany svých práv před příslušným soudem a aby tento soud mohl provést jeho přezkum (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 10. července 2008, Bertelsmann a Sony Corporation of America v. Impala, C‑413/06 P, EU:C:2008:392, bod 169 a citovaná judikatura; ze dne 22. září 2005, Suproco v. Komise, T‑101/03, EU:T:2005:336, body 20 a 45 až 47, a ze dne 16. prosince 2015, Řecko v. Komise, T‑241/13, EU:T:2015:982, bod 56).
230 Stejně tak, pokud autor napadeného rozhodnutí poskytne v průběhu řízení před unijním soudem určitá vysvětlení ohledně důvodů tohoto rozhodnutí, musí být tato vysvětlení soudržná s úvahami uvedenými v tomto rozhodnutí (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 22. září 2005, Suproco v. Komise, T‑101/03, EU:T:2005:336, body 45 až 47, a ze dne 13. prosince 2016, Printeos a další v. Komise, T‑95/15, EU:T:2016:722, body 54 a 55).
231 Pokud totiž úvahy uvedené v napadeném rozhodnutí nejsou s takovými vysvětleními podanými během soudního řízení soudržné, neplní odůvodnění dotčeného rozhodnutí funkce připomenuté v bodech 181 a 182 výše. Taková nesoudržnost konkrétně brání zúčastněným stranám seznámit se před podáním žaloby se skutečnými důvody napadeného rozhodnutí a připravit si ve vztahu k těmto důvodům svou obhajobu a dále unijnímu soudu zjistit důvody, které tvořily skutečný právní podklad tohoto rozhodnutí, a přezkoumat jejich soulad s použitelnými pravidly.
232 A konečně je třeba připomenout, že pokud Jednotný výbor přijme rozhodnutí, kterým se stanoví příspěvky předem, musí dotyčným institucím sdělit metodu výpočtu těchto příspěvků (viz rozsudek ze dne 15. července 2021, Komise v. Landesbank Baden-Württemberg a SRB, C‑584/20 P a C‑621/20 P, EU:C:2021:601, bod 122).
233 Totéž musí platit pro metodu stanovení roční cílové úrovně, jelikož tato částka má v systematice takového rozhodnutí zásadní význam. Jak totiž plyne z článku 4 prováděcího nařízení 2015/81, způsob výpočtu příspěvků předem spočívá v rozdělení uvedené částky mezi všechny dotyčné instituce, takže její zvýšení nebo snížení vede k odpovídajícímu zvýšení nebo snížení příspěvku každé z těchto institucí.
234 Z výše uvedeného vyplývá, že ačkoli je Jednotný výbor povinen vysvětlit institucím prostřednictvím napadeného rozhodnutí metodu určení roční cílové úrovně, musí být tato vysvětlení soudržná s vysvětleními poskytnutými Jednotným výborem v průběhu soudního řízení a týkat se skutečně použité metody.
235 V projednávané věci tomu tak ovšem není.
236 Především je totiž třeba poukázat na to, že napadené rozhodnutí v bodě 48 odůvodnění uvedlo matematický vzorec, který údajně sloužil jako základ pro určení roční cílové úrovně. Je však zřejmé, že tento vzorec nezahrnuje prvky metody, kterou Jednotný výbor skutečně použil a která byla podrobněji popsána na jednání. Jak totiž vyplývá z bodů 224 až 227 výše, Jednotný výbor dospěl na základě této metody k roční cílové úrovni tím, že od konečné cílové úrovně odečetl finanční prostředky dostupné v Jednotném fondu pro řešení krizí, aby vypočetl částku, kterou zbývalo vybrat do konce počátečního období, a tuto částku vydělil třemi. Tyto dvě fáze výpočtu nejsou přitom v uvedeném matematickém vzorci vyjádřeny.
237 Tento závěr nemůže být navíc zpochybněn tvrzením Jednotného výboru, že v květnu 2021 zveřejnil informativní přehled, který obsahoval rozpětí uvádějící případné výše konečné cílové úrovně, a na svých internetových stránkách výši finančních prostředků dostupných v Jednotném fondu pro řešení krizí. Nezávisle na tom, zda žalobkyně tyto částky skutečně znala, nebyly totiž tyto částky takové povahy, aby jí umožnily rozpoznat, že Jednotný výbor obě operace uvedené v bodě 236 výše skutečně použil, zvláště když se o nich nezmiňuje ani matematický vzorec stanovený v bodě 48 odůvodnění napadeného rozhodnutí.
238 Podobnými nesoudržnostmi je stižen i způsob, jakým byl stanoven koeficient ve výši 1,35 %, přestože mu v matematickém vzorci zmíněném v bodě 237 výše náleží prvořadá úloha. Tento koeficient by totiž mohl být chápán v tom smyslu, že je kromě jiných parametrů založen na předpokládaném růstu pojištěných vkladů během zbývajících let počátečního období. To však není konzistentní s vysvětleními poskytnutými Jednotným výborem na jednání, z nichž plyne, že tento koeficient byl stanoven tak, aby mohl odůvodnit výsledek výpočtu výše roční cílové úrovně, tedy poté, co Jednotný výbor tuto částku vypočítal ve čtyřech krocích uvedených v bodech 224 až 227 výše, mj. vydělením částky vzešlé z odečtení finančních prostředků dostupných v Jednotném fondu pro řešení krizí od konečné cílové úrovně třemi. Tento postup však z napadeného rozhodnutí nijak nevyplývá.
239 Mimoto je třeba připomenout, že podle informativního přehledu se výše odhadované konečné cílové úrovně pohybovala v rozpětí mezi 70 a 75 miliardami eur. Toto rozpětí přitom zjevně nesouhlasí s mírou růstu pojištěných vkladů v mezi 4 % a 7 %, uvedeným v bodě 41 odůvodnění napadeného rozhodnutí. Jednotný výbor totiž na jednání uvedl, že pro účely určení roční cílové úrovně zohlednil míru růstu pojištěných vkladů ve výši 4 % – což byla spodní hodnota posledně uvedeného rozpětí – a že tak dospěl k odhadované konečné cílové úrovni 75 miliard eur, která představuje nejvyšší hodnotu prvně uvedeného rozpětí. Ukazuje se tak, že mezi těmito dvěma rozpětími existuje nesoulad. Rozpětí míry vývoje pojištěných vkladů totiž zahrnuje i hodnoty vyšší než 4 %, jejichž použití by však vedlo k vyšší odhadované konečné cílové úrovni, než jsou hodnoty zahrnuté v rozpětí týkajícím se této cílové úrovně. A dále je pro žalobkyni nemožné pochopit, proč Jednotný výbor zahrnul do rozpětí uvedené cílové úrovně částky, které jsou nižší než 75 miliard eur. K jejich dosažení by totiž bylo nezbytné použít sazbu, která je nižší než 4 %, avšak není zahrnuta v rozpětí týkajícím se míry růstu pojištěných vkladů. Za těchto podmínek nebyla žalobkyně schopna určit způsob, jakým Jednotný výbor použil rozpětí týkající se míry vývoje těchto vkladů, aby vypočetl odhadovanou konečnou cílovou úroveň.
240 Z toho vyplývá, že pokud jde o určení roční cílové úrovně, metoda skutečně použitá Jednotným výborem, kterou popsal na jednání, neodpovídá metodě popsané v napadeném rozhodnutí, takže ani instituce, ani Tribunál nemohly na základě napadeného rozhodnutí identifikovat skutečné důvody pro stanovení této cílové úrovně.
241 S ohledem na výše uvedené je třeba konstatovat, že napadené rozhodnutí je stiženo vadami odůvodnění, pokud jde o určení roční cílové úrovně.
242 Napadené rozhodnutí je tudíž třeba z tohoto důvodu zrušit, neboť takový nedostatek v odůvodnění brání Tribunálu zkoumat opodstatněnost prvního žalobního důvodu.
[omissis]
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (osmý rozšířený senát)
rozhodl takto:
1) Rozhodnutí Jednotného výboru pro řešení krizí (SRB) SRB/ES/2021/22 ze dne 14. dubna 2021 o výpočtu příspěvků předem na rok 2021 do Jednotného fondu pro řešení krizí se zrušuje v rozsahu, v němž se týká Dexia Crédit Local.
2) Účinky rozhodnutí SRB/ES/2021/22 zůstávají v rozsahu, v němž se toto rozhodnutí týká Dexia Crédit Local, zachovány do doby, než v přiměřené lhůtě, která nepřesáhne šest měsíců ode dne vyhlášení tohoto rozsudku, vstoupí v platnost nové rozhodnutí Jednotného výboru pro řešení krizí, kterým se stanoví příspěvek této instituce předem do Jednotného fondu pro řešení krizí na příspěvkové období 2021.
3) Jednotný výbor pro řešení krizí ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Dexia Crédit Local.
4) Evropský parlament, Rada Evropské unie a Evropská komise ponesou vlastní náklady řízení.
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 24. ledna 2024.
Podpisy