T‑405/21. sz. ügy
(Kivonatos közzététel)
Dexia Crédit Local
kontra
Egységes Szanálási Testület
A Törvényszék ítélete (kibővített nyolcadik tanács), 2024. január 24.
„Gazdasági és monetáris unió – Bankunió – A hitelintézetekre és bizonyos befektetési vállalkozásokra vonatkozó Egységes Szanálási Mechanizmus (ESZM) – Egységes Szanálási Alap (ESZA) – Az ESZT 2021. évi előzetes hozzájárulások kiszámításáról szóló határozata – Indokolási kötelezettség – Egyenlő bánásmód – Az arányosság elve – Az ESZT mérlegelési mozgástere – Jogellenességi kifogás – Az (EU) 806/2014/EK rendelet jogalapja – A Bizottság mérlegelési mozgástere”
1. Jogszabályok közelítése – A belső piac működésének a pénzügyek területén történő javítását célzó intézkedések – Az intézmények bankunión belüli szanálásával kapcsolatos tagállami rendelkezések közelítésére vonatkozó szabályozás – A 806/2014 rendelet 5., 69. és 70. cikke – Az Egységes Szanálási Testületnek (ESZT) az előzetes hozzájárulások meghatározására és az Egységes Szanálási Alap (ESZA) pénzeszközeinek kezelésére való felhatalmazása – Jogalap – EUMSZ 114. cikk
(806/2014 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 5., 69. és 70. cikk)
(lásd: 35., 37., 46., 48–50., 54., 56., 58., 59. pont)
2. Gazdaság‑ és monetáris politika – Gazdaságpolitika – A hitelintézetekre és bizonyos befektetési vállalkozásokra vonatkozó Egységes Szanálási Mechanizmus – Az Egységes Szanálási Alapba (ESZA) fizetendő előzetes hozzájárulások – Jelleg – Az adójelleg hiánya – A pénzügyi ágazat egésze stabilitásának biztosítására irányuló biztosítási logika – A pénzügyi ágazat egésze általi finanszírozás – Közvetlenül kizárólag ezen ágazat finanszírozására szánt és annak működéséhez szükséges hozzájárulások – Jogalap – Az EUMSZ 114. cikk (2) bekezdése
(EUMSZ 114. cikk, (2) bekezdés, 806/2014 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 67. cikk, (2) és (4) bekezdés, 69. és 70. cikk)
(lásd: 64–69., 71., 76–79. pont)
3. Intézmények jogi aktusai – Indokolás – Kötelezettség – Terjedelem – Az uniós bíróság előtti eljárás során a jogi aktus indokaira vonatkozóan a kibocsátó által szolgáltatott magyarázatok – Feltételek – A magyarázatok és az említett indokok közötti ellentmondás hiánya és azok koherenciája iránti követelmény
(EUMSZ 296. cikk, második bekezdés)
(lásd: 229., 230. pont)
Összefoglalás
A megsemmisítés iránti kereset tárgyában eljáró Törvényszék, amely e keresetnek helyt ad, első alkalommal határoz arról, hogy a 806/2014 rendelet(1) összeegyeztethető‑e az EUMSZ 114. cikk (1) és (2) bekezdésével, valamint az EUMSZ 352. cikkel, és ennek során többek között pontosítja az „adózásra vonatkozó rendelkezések” fogalmát az előzetes hozzájárulások jellemzőire tekintettel. Ezenkívül újfent kifejti az Egységes Szanálási Testületet (ESZT) az éves célszint meghatározását illetően terhelő indokolási kötelezettség terjedelmével kapcsolatos megfontolásait.
A Dexia Crédit Local (a továbbiakban: felperes) Franciaországban letelepedett hitelintézet.
2021. április 14‑én az ESZT határozatot fogadott el, amelyben meghatározta(2) a hitelintézetek és bizonyos befektetési vállalkozások, köztük a felperes által az Egységes Szanálási Alapba (a továbbiakban: ESZA) fizetendő 2021. évi előzetes hozzájárulásokat (a továbbiakban: megtámadott határozat).(3)
A Törvényszék álláspontja
Ami a 806/2014 rendelet rendelkezéseinek a Szerződések rendelkezéseire tekintettel fennálló jogellenességére alapított, a Törvényszék által elutasított jogalapokat illeti, a fellebbező különösen egyrészt a jogalapot, vagyis az EUMSZ 114. cikket vitatta, amelynek alapján az említett rendelet vitatott rendelkezéseit(4) elfogadták, másrészt pedig azt a döntést, hogy az említett cikk (1) bekezdését alkalmazzák, holott az előzetes hozzájárulások adójellegűek, és így az e cikk (2) bekezdése értelmében vett „adózásra vonatkozó rendelkezések” fogalma alá tartoznak.
Először is a választott jogalap vitatása kapcsán a Törvényszék emlékeztet arra, hogy valamely uniós jogi aktus jogalapja megválasztásának objektív elemeken, különösen a jogi aktus célján és tartalmán kell alapulnia, amelyek alkalmasak arra, hogy bírósági felülvizsgálat tárgyát képezzék. Az EUMSZ 114. cikk (1) bekezdése alapján elfogadott jogalkotási aktusnak egyrészről a tagállamok törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseinek közelítésére vonatkozó intézkedéseket kell tartalmaznia, másrészről a tárgyának a belső piac megteremtésének és működésének kell lennie. A jelen ügyben a Törvényszék úgy ítéli meg, hogy a 806/2014 rendelet vitatott rendelkezései megfelelnek e két utóbbi feltételnek.
Először is rámutat, hogy az EUMSZ 114. cikk csak akkor alkalmazható jogi alapként, ha objektíve és ténylegesen kitűnik a jogi aktusból, hogy annak célja a belső piac megteremtése és működése feltételeinek javítása. Márpedig a 806/2014 rendelet preambulumából kitűnik, hogy a rendelet igyekszik gyengíteni az egyes tagállamok vélt pénzügyi helyzete és az ezekben a tagállamokban működő intézmények és vállalkozások finanszírozási költségei közötti kapcsolatot, valamint a pénzügyi rendszer stabilizálásának finanszírozásával kapcsolatos felelősséget a pénzügyi szektor egészére hárítani. Ennek megfelelően a 806/2014 rendelet többek között egységes szabályokat és egységes eljárást állapít meg az intézmények szanálására vonatkozóan, amelyeket az ESZT köteles alkalmazni a felmerülő veszélyek enyhítése érdekében. E szabályok és ezen eljárás egyik alapvető eleme az ESZA, amely lehetővé teszi a szanálási hatáskörök hatékony gyakorlásának biztosítását és a szanálási eszközök finanszírozásához való hozzájárulást azok hatékony alkalmazásának biztosítása révén. A megfelelő pénzügyi eszközöknek az ESZA‑ban való biztosítása érdekében az ESZA‑t többek között az intézmények által fizetett előzetes hozzájárulásokból finanszírozzák, amelyek összege a 806/2014 rendelet 69. és 70. cikkében meghatározott végső célszinttől és fő számítási módoktól függ. Ezért e hozzájárulások befizetése biztosítja az egységes szabályok és az intézmények egységes szanálási eljárásának hatékony alkalmazását.
Egyébiránt az uniós jogalkotó hangsúlyozta, hogy a szanálási rendszernek a részt vevő tagállamokban történő egységes alkalmazását megerősítik az ESZT‑re ruházott feladatok, mely utóbbit kifejezetten a szanálással kapcsolatos gyors és hatékony döntéshozatali eljárás biztosítása érdekében hozták létre, és amelynek a nemzeti pénzügyi stabilitás, valamint az Európai Unió és a belső piac pénzügyi stabilitásának megfelelő figyelembevételét is biztosítania kell. Ebben az összefüggésben e rendelet 5. cikke előírja, hogy az ESZT‑t nemzeti szabályozó hatóságnak (a továbbiakban: NSZH) kell tekinteni, ha olyan feladatokat végez vagy hatásköröket gyakorol, amelyeket az ilyen NSZH‑nak kellene végeznie vagy gyakorolnia. E rendelkezés ily módon lehetővé teszi az ESZT számára, hogy teljes mértékben döntéshozó szervként járjon el a bankunión belüli szanálás területén, és ennélfogva a célja a belső piac működésének javítása.
A Törvényszék megállapítja, hogy a 806/2014 rendelet célja a belső piac létrehozása és működése feltételeinek javítása.
Másodszor emlékeztet arra, hogy az EUMSZ 114. cikkben foglalt, „közelítésére vonatkozó intézkedések” kifejezéssel az EUM‑Szerződés alkotói – a harmonizálandó terület általános összefüggései és sajátos körülményei függvényében – mérlegelési mozgásteret kívántak biztosítani az uniós jogalkotó számára a közelítésnek a kívánt eredmény elérése céljából legmegfelelőbb módját illetően. Következésképpen az uniós jogalkotó a kívánt harmonizáció megvalósítására irányuló hatásköröket ruházhat át valamely uniós szervre vagy hivatalra. E körülmények között arra a következtetésre jut, hogy az uniós jogalkotó előírhatta, hogy az ESZT‑t NSZH‑nak kell tekinteni, amennyiben az ilyen NSZH‑ra ruházott feladatokat lát el és hatásköröket gyakorol, valamint hogy az ESZT‑re ruházhatta az előzetes hozzájárulások összegének megállapítására, valamint az ESZA pénzügyi eszközeinek kezelésére vonatkozó hatásköröket. Ezenkívül, a 806/2014 rendelet 69. és 70. cikke az intézmények szanálására vonatkozó szabályok és eljárás olyan alapvető elemének minősül, amely hozzájárul annak elkerüléséhez, hogy az eltérő nemzeti gyakorlatok akadályozzák az alapvető szabadságok gyakorlását, vagy torzítsák a versenyt a belső piacon. Hasonlóképpen, a 806/2014 rendelet 5. cikke a szanálásra vonatkozó jogszabályok közelítésére vonatkozó intézkedést tartalmaz, amely megerősíti az intézmények szanálására vonatkozó szabályok és eljárások egységes alkalmazását. E körülmények között e három rendelkezés az intézmények bankunión belüli szanálására vonatkozó tagállami rendelkezések közelítésére vonatkozó rendelkezéseknek tekinthető. Kifejti, hogy az ESZT‑re bízott feladatok szorosan kapcsolódnak a 806/2014 rendelet tárgyát képező területhez.
Másodszor, az EUMSZ 114. cikk (1) bekezdésének alkalmazására vonatkozó döntést illetően, noha az előzetes hozzájárulások adójellegűek, és így az EUMSZ 114. cikk (2) bekezdése rendelkezéseinek hatálya alá tartoznak, a Törvényszék úgy ítéli meg, hogy a 806/2014 rendelet 69. és 70. cikke, amelyek az intézményeket előzetes hozzájárulások fizetésére kötelezik, és pontosítják azok kiszámításának módját, nem minősülnek az EUMSZ 114. cikk (2) bekezdése értelmében vett „adózásra vonatkozó rendelkezéseknek”.
Emlékeztet ugyanis arra, hogy egy adott ágazat gazdasági szereplői által fizetett adó nem adójellegű különösen olyan helyzetben, amikor közvetlenül kizárólag ezen ágazat kiadásainak finanszírozására fordítják, és amikor e kiadások szükségesek ezen ágazat működéséhez, különösen annak stabilizálása érdekében. Márpedig ez az érvelés az olyan előzetes hozzájárulások esetében is alkalmazandó, amelyek biztosítási logikát követnek, és amelyeket egy adott ágazat gazdasági szereplői kizárólag ezen ágazat kiadásainak finanszírozása érdekében fizetnek.
Kétségtelen, hogy mivel a 806/2014 rendelet nem hoz létre automatikus kapcsolatot az előzetes hozzájárulás megfizetése és az érintett intézmény szanálása között, az előzetes hozzájárulások nem tekinthetők biztosítási díjnak, amely havi részletekre bontható és visszatéríthető. Ettől függetlenül az intézmények két jogcímen részesülnek az ESZA‑ból, amelyet éppen az előzetes hozzájárulásukból finanszíroznak. Egyrészt, amennyiben az intézmények fizetésképtelenek vagy valószínűleg fizetésképtelenné válnak, pénzügyi helyzetük az intézmények javára megindítható szanálási eljárás keretében rendezhető. Másrészt valamennyi intézmény élvezi az előzetes hozzájárulásaiból eredő előnyöket a pénzügyi rendszer stabilitása révén, amelyet az ESZA biztosít.
Ebből következik, hogy az ESZA nem adójogi, hanem biztosítási szemlélettel törekszik a pénzügyi ágazat egésze stabilitásának biztosítására, azzal a céllal, hogy valamennyi intézmény számára védelmet biztosítson ezen ágazat válságával szemben. E biztosítási cél egyébiránt az előzetes hozzájárulások kiszámításában is tükröződik, mivel e hozzájárulások nem egy meghatározott adómértéknek az adóalapra történő alkalmazásából erednek, hanem a végső célszint, majd egy éves célszint meghatározásából, amelyet ezt követően felosztanak az intézmények között.
Az éves célszint meghatározásával kapcsolatos indokolási kötelezettség megsértésére alapított jogalapot illetően, amely imperatív és amelyet a Törvényszék elfogadott, a Törvényszék mindenekelőtt emlékeztet arra, hogy az alkalmazandó jogszabályoknak megfelelően a 2016. január 1‑jétől számított kezdeti nyolcéves időszak (a továbbiakban: kezdeti időszak) végén az ESZA‑ban rendelkezésre álló pénzügyi eszközöknek el kell érniük a végső célszintet, amely az összes részt vevő tagállam területén engedélyezett valamennyi intézmény biztosított betétei összegének legalább 1%‑át teszi ki. Ezt követően a kezdeti időszakban az előzetes hozzájárulásokat a lehető legegyenletesebben kell elosztani időben a végső célszint eléréséig. Egyébiránt az összes részt vevő tagállam területén engedélyezett valamennyi intézmény által fizetendő hozzájárulás egyik évben sem haladhatja meg a végső célszint 12,5%‑át. Ezenkívül, ami az előzetes hozzájárulások kiszámításának módját illeti, az ESZT azok összegét az éves célszint alapján, a végső célszintet figyelembe véve és a részt vevő tagállamok illetékességi területén engedélyezett összes intézmény biztosított betéteinek előző évi, negyedévente számított átlagos összege alapján határozza meg. Végül az ESZT az egyes intézményekre vonatkozó előzetes hozzájárulást a végső célszintre tekintettel és a 2015/63 felhatalmazáson alapuló rendeletben(5) meghatározott módszertan szerint meghatározandó éves célszint alapján számítja ki.
A jelen ügyben, amint az a megtámadott határozatból kitűnik, az ESZT a 2021. évi hozzájárulási időszakra az éves célszint összegét 11 287 677 212,56 euróban határozta meg. Az említett határozatban az ESZT lényegében kifejtette, hogy az éves célszintet a fedezett betétek előző években történő alakulásának elemzése, a gazdasági helyzetben bekövetkezett releváns változások, valamint az üzleti ciklus fázisára vonatkozó mutatók és a prociklikus hozzájárulásoknak az intézmények pénzügyi helyzetére gyakorolt hatásainak elemzése alapján kell meghatározni. Az ESZT helyénvalónak tartotta, hogy az ezen az elemzésen és az ESZA‑ban rendelkezésre álló pénzügyi eszközökön alapuló együtthatót (a továbbiakban: együttható) határozzon meg, és ezt az együtthatót a 2020‑ban biztosított betétek átlagos összegének egynyolcadára alkalmazta az éves célszint elérése érdekében. Ezt követően ismertette az együttható meghatározásakor követett megközelítést. E megfontolásokra tekintettel az ESZT az együttható értékét 1,35%‑ban állapította meg. Ezt követően kiszámította az éves célszint összegét oly módon, hogy a 2020‑ban biztosított betétek átlagos összegét megszorozta ezzel az együtthatóval, és e számítás eredményét elosztotta nyolccal.
E tekintetben, amennyiben az ESZT a megtámadott határozat útján köteles magyarázattal szolgálni az intézmények számára az éves célszint meghatározásának módszerére vonatkozóan, e magyarázatoknak összhangban kell lenniük az ESZT által a bírósági eljárás során nyújtott, a ténylegesen alkalmazott módszerre vonatkozó magyarázatokkal. A jelen esetben azonban ez nem valósul meg.
Az ESZT által a tárgyaláson adott magyarázatokból ugyanis lényegében kitűnik, hogy a 2021‑es hozzájárulási időszak éves célszintjét egy négy lépésből álló módszer alkalmazásával határozta meg, amelyek közül az utolsó kettő abban állt, hogy a végső célszintből levonta az ESZA‑n belül rendelkezésre álló pénzügyi eszközöket annak érdekében, hogy kiszámítsa azt az összeget, amelyet a kezdeti időszak végéig még kapnia kellett, és ez utóbbi összeget elosztotta hárommal.
Márpedig a Törvényszék rámutat, hogy e számítás utolsó két lépése nem úgy jelenik meg a megtámadott határozatban bemutatott matematikai képletben, hogy az az éves célszint összege meghatározásának alapját képezi.
Egyébiránt e megállapítást nem kérdőjelezheti meg az ESZT azon állítása, amely szerint 2021 májusában közzétette a tájékoztatót, amely a végső célszint esetleges összegeit feltüntető sávot tartalmazott, valamint internetes oldalán közzétette az ESZA‑ban rendelkezésére álló pénzügyi eszközök összegét. Függetlenül ugyanis attól a kérdéstől, hogy a felperesnek ténylegesen tudomása volt‑e ezekről az összegekről, ez utóbbiak önmagukban nem teszik lehetővé számára annak megértését, hogy a számítás két utolsó lépését az ESZT ténylegesen alkalmazta, pontosítva ráadásul, hogy a matematikai képlet azokat még csak nem is említi.
Hasonló következetlenségek érintik az 1,35%‑os együttható meghatározásának módját is, pedig az elsődleges szerepet játszik e matematikai képletben. Az ESZT által a tárgyaláson szolgáltatott magyarázatokból ugyanis az következik, hogy ezt az együtthatót oly módon állapították meg, hogy az igazolja az éves célszint összege számításának eredményét, vagyis azt követően, hogy az ESZT ezt az összeget a ténylegesen alkalmazott módszer négy lépése alapján kiszámította, Márpedig ez az eljárás a megtámadott határozatból egyáltalán nem következik.
Ezenkívül az a tartomány, amelyen belül a tájékoztató szerint a végső célszint becsült összege elhelyezkedett, nincs összhangban a biztosított betétek növekedési rátájának 4% és 7% közötti, a megtámadott határozatban szereplő tartományával. Az ESZT ugyanis a tárgyaláson jelezte, hogy az éves célszint meghatározása céljából a biztosított betétek 4%‑os növekedési rátáját vette figyelembe – amely a második tartomány legalacsonyabb rátája volt –, és így kapta eredményül a 75 milliárd euróra becsült végső célszintet, amely az első tartomány legmagasabb értékét képezte. Úgy tűnik tehát, hogy e két tartomány között ellentmondás áll fenn. E körülmények között a felperes nem volt képes meghatározni, hogy az ESZT milyen módon használta az e betétek változásának rátájára vonatkozó tartományt a becsült végső célszint kiszámításához.
A Törvényszék megállapítja, hogy ami az éves célszint meghatározását illeti, az ESZT által ténylegesen alkalmazott, a tárgyaláson kifejtett módszer nem felel meg a megtámadott határozatban leírt módszernek, így azokat a valós indokokat, amelyekre tekintettel e célszintet meghatározták, a megtámadott határozat alapján sem az intézmények, sem a Törvényszék nem tudta azonosítani. A megtámadott határozat indokolása tehát az éves célszint meghatározását illetően hiányos.
A megtámadott határozat jogellenességére tekintettel a Törvényszék a megtámadott határozatot a felperest érintő részében megsemmisíti.
Emellett úgy határozott, hogy az adott ügy körülményei között az említett határozat joghatásait a felperest érintő részében mindaddig fenn kell tartani, amíg az ESZT új, a felperes ESZA‑hoz való 2021. évi előzetes hozzájárulásának a megállapításáról szóló határozata a jelen ítélet kihirdetésétől számított hat hónapot meg nem haladó észszerű határidőn belül hatályba nem lép.