Lieta T‑405/21
(spriedums publicēts izvilkumu veidā)
Dexia Crédit Local
pret
Vienoto noregulējuma valdi
Vispārējās tiesas (astotā palāta paplašinātā sastāvā) 2024. gada 24. janvāra spriedums
Ekonomikas un monetārā savienība – Banku savienība – Kredītiestāžu un noteiktu ieguldījumu brokeru sabiedrību vienotais noregulējuma mehānisms (VNM) – Vienotais noregulējuma fonds (VNF) – VNV lēmums attiecībā uz ex ante iemaksu aprēķinu par 2021. gadu – Pienākums norādīt pamatojumu – Vienlīdzīga attieksme – Samērīguma princips – VNV novērtējuma brīvība – Iebilde par prettiesiskumu – Regulas (ES) Nr. 806/2014 juridiskais pamats – Komisijas rīcības brīvība
1. Tiesību aktu tuvināšana – Pasākumi, kas paredzēti, lai uzlabotu iekšējā tirgus darbību finanšu jomā – Regulējums, kas attiecas uz dalībvalstu tiesību normu tuvināšanu iestāžu noregulējuma jomā banku savienībā – Regulas Nr. 806/2014 5., 69. un 70. pants – Pilnvarojums Vienotajai noregulējuma valdei (VNV) noteikt “ex ante” iemaksas un pārvaldīt Vienotā noregulējuma fonda (VNF) finanšu resursus – Juridiskais pamats – LESD 114. pants
(Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas Nr. 806/2014 5., 69. un 70. pants)
(skat. 35., 37., 46., 48.–50., 54., 56., 58. un 59. punktu)
2. Ekonomikas un monetārā politika – Ekonomikas politika – Kredītiestāžu un noteiktu ieguldījumu brokeru sabiedrību vienotais noregulējuma mehānisms – “Ex ante” iemaksas Vienotajā noregulējuma fondā (VNF) – Raksturs – Fiskāla rakstura neesamība – Apdrošināšanā balstīta loģika, kuras mērķis ir nodrošināt visa finanšu sektora stabilitāti – Finanšu sektora finansējums kopumā – Iemaksas, kas tieši paredzētas tikai šī sektora izdevumu finansēšanai un nepieciešamas tā darbībai – Juridiskais pamats – LESD 114. panta 2. punkts
(LESD 114. panta 2. punkts un Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas Nr. 806/2014 67. panta 2. punkts un 4., 69. un 70. pants)
(skat. 64.–69., 71. un 76.–79. punktu)
3. Iestāžu akti – Pamatojums – Pienākums – Tvērums – Akta autora skaidrojumi par akta pamatojumu, kas sniegti tiesvedības laikā Savienības tiesā – Nosacījumi – Pretrunu neesamība un pienākums nodrošināt, lai skaidrojumi atbilstu minētajam pamatojumam
(LESD 296. panta otrā daļa)
(skat. 229. un 230. punktu)
Rezumējums
Vispārējā tiesa, izskatīdama atcelšanas prasību, ko tā apmierina, pirmo reizi lemj par Regulas Nr. 806/2014 (1) atbilstību LESD 114. panta 1. un 2. punktam un 352. pantam, un, ņemot vērā ex ante iemaksu pazīmes, tostarp sniedz precizējumus par jēdzienu “fiskāli noteikumi”. Tā arī atkārtoti izsaka apsvērumus par to, kāds ir Vienotās noregulējuma valdes (VNV) pienākuma norādīt pamatojumu tvērums saistībā ar gada mērķapjoma noteikšanu.
Dexia Crédit Local (turpmāk tekstā – “prasītāja”) ir Francijā reģistrēta kredītiestāde.
2021. gada 14. aprīlī VNV pieņēma lēmumu, ar kuru tā noteica (2) kredītiestāžu un noteiktu ieguldījumu brokeru sabiedrību, tostarp prasītājas, ex ante iemaksas Vienotajā noregulējuma fondā (turpmāk tekstā – “VNF”) par 2021. gadu (turpmāk tekstā – “apstrīdētais lēmums”) (3).
Vispārējās tiesas vērtējums
Attiecībā uz pamatiem, ar kuriem, ņemot vērā Līgumu tiesību normas, tiek izvirzītas iebildes par Regulas Nr. 806/2014 tiesību normu prettiesiskumu, ko Vispārējā tiesa noraida, prasītāja tostarp apstrīdēja, pirmkārt, juridisko pamatu, proti, LESD 114. pantu, balstoties uz kuru tika pieņemtas minētās regulas (4) strīdīgās tiesību normas, un, otrkārt, izvēli piemērot minētā panta 1. punktu, lai gan ex ante iemaksām esot fiskāls raksturs un tādējādi tās atbilstot jēdzienam “fiskāli noteikumi” šī panta 2. punkta izpratnē.
Pirmām kārtām, attiecībā uz izvēlētā juridiskā pamata apstrīdēšanu Vispārējā tiesa atgādina, ka Savienības tiesību akta juridiskā pamata izvēle ir jāpamato ar objektīviem, tiesā pārbaudāmiem elementiem, kuru vidū ir tiesību akta mērķis un saturs. Leģislatīvajos aktos, kuri pieņemti, pamatojoties uz LESD 114. panta 1. punktu, pirmkārt, ir jābūt paredzētiem pasākumiem dalībvalstu normatīvo un administratīvo aktu tuvināšanai un, otrkārt, tiem jābūt vērstiem uz iekšējā tirgus izveidi un darbību. Šajā gadījumā Vispārējā tiesa lemj, ka Regulas Nr. 806/2014 strīdīgās tiesību normas atbilst abiem pēdējiem minētajiem nosacījumiem.
Proti, pirmkārt, tā precizē, ka LESD 114. pantu var izmantot kā juridisko pamatu tikai tad, ja no tiesību akta objektīvi un faktiski izriet, ka tā mērķis ir uzlabot iekšējā tirgus izveides un darbības apstākļus. Tomēr no Regulas Nr. 806/2014 apsvērumiem izriet, ka tās mērķis ir mazināt saikni starp katras dalībvalsts plānoto budžeta situāciju un tajā esošo banku un uzņēmumu finansēšanas izmaksām, kā arī uzlikt atbildību par finansēšanas sistēmas stabilizācijas apmaksāšanu finanšu sektoram kopumā. Tādējādi Regulā Nr. 806/2014 tostarp ir paredzēti vienoti noteikumi un vienota procedūra attiecībā uz iestāžu noregulējumu, ko VNV piemēro radušos draudu novēršanai. Būtisks šo noteikumu un šīs procedūras elements ir VNF, kas ļauj nodrošināt noregulējuma pilnvaru efektīvu īstenošanu un dot ieguldījumu noregulējuma instrumentu finansēšanā, garantējot to efektīvu piemērošanu. Lai VNF nodrošinātu pietiekamus finanšu līdzekļus, to finansē tostarp no iestāžu veiktajām ex ante iemaksām, kuru apmērs ir atkarīgs no galīgā mērķapjoma un Regulas Nr. 806/2014 69. un 70. pantā noteiktajiem galvenajiem aprēķināšanas nosacījumiem. Tāpēc šo iemaksu veikšana nodrošina vienotu noteikumu un vienotas procedūras attiecībā uz iestāžu noregulējumu efektīvu piemērošanu.
Turklāt Savienības likumdevējs ir uzsvēris, ka noregulējuma shēmas vienota piemērošana iesaistītajās dalībvalstīs tiktu pastiprināta, pateicoties uzdevumiem, kas uzticēti VNV, kura ir speciāli izveidota, lai nodrošinātu ātru un efektīvu lēmumu pieņemšanas procesu noregulējuma jomā, un tai būtu arī jānodrošina, lai pienācīgi tiktu ņemta vērā valstu finanšu stabilitāte, Savienības finanšu stabilitāte un iekšējais tirgus. Šajā kontekstā šajā regulā noteikts, ka VNV ir uzskatāma par valsts regulatīvu iestādi (turpmāk tekstā – “VRI”), ja tā veic uzdevumus un īsteno pilnvaras, kas deleģētas šādai VRI. Tādējādi šī tiesību norma ļauj VNV pilnībā darboties kā lēmumu pieņemšanas struktūrai noregulējuma jomā banku savienībā, un tās mērķis ir uzlabot iekšējā tirgus darbību.
Vispārējā tiesa secina, ka Regulas Nr. 806/2014 mērķis ir uzlabot iekšējā tirgus izveides un darbības apstākļus.
Otrkārt, tā atgādina, ka ar frāzi “pasākumi, lai tuvinātu”, kas ietverta LESD 114. pantā, LESD autori ir vēlējušies – atkarībā no saskaņojamās nozares vispārējā konteksta un konkrētajiem apstākļiem – Savienības likumdevējam piešķirt rīcības brīvību saistībā ar to, kāda tuvināšanas metode ir vispiemērotākā vēlamā rezultāta sasniegšanai. Tādējādi Savienības likumdevējs var Savienības iestādei vai struktūrai deleģēt pilnvaras paredzētās tuvināšanas īstenošanai. Šādos apstākļos tā secina, ka Savienības likumdevējs varēja paredzēt, ka VNV ir jāuzskata par VRI, ja tā veic uzdevumus un īsteno pilnvaras, kas piešķirtas šādai VRI, un uzticēt tai pilnvaras noteikt ex ante iemaksu apmēru, kā arī pārvaldīt VNF finanšu līdzekļus. Turklāt Regulas Nr. 806/2014 69. un 70. pants ir būtisks iestāžu noregulējuma noteikumu un procedūras elements, kas palīdz novērst, ka atšķirīga valstu prakse kavē pamatbrīvību īstenošanu vai izkropļo konkurenci iekšējā tirgū. Tāpat Regulas Nr. 806/2014 5. pantā ir ietverts pasākums attiecībā uz tiesību aktu tuvināšanu noregulējuma jomā, kas sekmē iestāžu noregulējuma noteikumu un procedūras vienveidīgu piemērošanu. Šādos apstākļos trīs minētās tiesību normas var uzskatīt par normām, kuras attiecas uz dalībvalstu tiesību normu tuvināšanu iestāžu noregulējuma jomā banku savienībā. Tā precizē, ka VNV uzticētie uzdevumi ir cieši saistīti ar jomu, uz kuru attiecas Regula Nr. 806/2014.
Otrām kārtām, attiecībā uz izvēli piemērot LESD 114. panta 1. punktu, lai gan ex ante iemaksām esot fiskāls raksturs un tādējādi uz tām attiecoties LESD 114. panta 2. punkta normas, Vispārējā tiesa uzskata, ka Regulas Nr. 806/2014 69. un 70. pants, kuros iestādēm noteikts pienākums maksāt ex ante iemaksas un precizēta to aprēķināšanas kārtība, nav “fiskāli noteikumi” LESD 114. panta 2. punkta izpratnē.
Proti, tā atgādina, ka noteiktai summai, ko maksā konkrētas nozares ekonomikas dalībnieki, nav fiskāla rakstura tad, kad tā ir tieši paredzēta vienīgi šīs nozares izdevumu finansēšanai un šie izdevumi ir nepieciešami šīs nozares funkcionēšanai, tostarp lai to stabilizētu. Tomēr šī argumentācija ir piemērojama arī ex ante iemaksām, kuras atbilst apdrošināšanā balstītai loģikai un kuras konkrētas nozares ekonomikas dalībnieki veic, lai finansētu tikai šīs nozares izdevumus.
Lai gan Regulā Nr. 806/2014 nav noteikta automātiska saikne starp ex ante iemaksu veikšanu un attiecīgās iestādes noregulējumu, nevar uzskatīt, ka ex ante iemaksas ir kā apdrošināšanas prēmijas, kuras var veikt katru mēnesi un kuras var tikt atmaksātas. Tomēr no tā izriet, ka iestādes gūst divējādu labumu no VNF, kas tiek finansēts tieši no to ex ante iemaksām. No vienas puses, ja iestādes kļūst vai, iespējams, kļūs maksātnespējīgas, to finansiālo stāvokli var nostabilizēt ar noregulējuma procedūru, ko var sākt attiecībā uz tām. No otras puses, visas iestādes gūst labumu no savām ex ante iemaksām, pateicoties finanšu sistēmas stabilitātei, ko nodrošina VNF.
No tā izriet, ka VNF mērķis, raugoties no apdrošināšanā, nevis nodokļos balstīta viedokļa, ir garantēt finanšu sektora stabilitāti kopumā, visām iestādēm nodrošinot aizsardzību pret iekšējo krīzi. Šis apdrošināšanā balstītais mērķis atspoguļojas arī ex ante iemaksu aprēķinā, jo tās tiek aprēķinātas nevis, piemērojot konkrētu likmi pamata summai, bet gan nosakot galīgo mērķapjomu un pēc tam gada mērķapjomu, kas tad tiek sadalīts starp iestādēm.
Attiecībā uz pamatu, ar kuru tiek apgalvots pienākuma norādīt pamatojumu pārkāpums saistībā ar gada mērķapjoma noteikšanu, kas ir absolūts pamats, kuru tā atbalsta, Vispārējā tiesa vispirms atgādina, ka saskaņā ar piemērojamajiem tiesību aktiem astoņu gadu sākotnējā perioda beigās, skaitot no 2016. gada 1. janvāra (turpmāk tekstā – “sākotnējais periods”), VNF pieejamiem finanšu līdzekļiem jāsasniedz galīgais mērķapjoms, kas atbilst vismaz 1 % no segtajiem noguldījumiem visās iestādēs, kuras saņēmušas atļauju visu iesaistīto dalībvalstu teritorijā. Turpinot – sākotnējā periodā ex ante iemaksas ir jāsadala laikā pēc iespējas vienādi, līdz ir sasniegts galīgais mērķapjoms. Turklāt katru gadu iemaksas, kas jāveic visām iestādēm, kuras saņēmušas atļauju visu iesaistīto dalībvalstu teritorijā, nepārsniedz 12,5 % no galīgā mērķapjoma. Papildus, kas attiecas uz ex ante iemaksu aprēķināšanas metodi, visām iestādēm, kuras saņēmušas atļauju visu iesaistīto dalībvalstu teritorijā, VNV iemaksu apmēru nosaka, pamatojoties uz gada mērķapjomu, ņemot vērā galīgo mērķapjomu un pamatojoties uz iepriekšējā gada segto noguldījumu vidējo summu, kas aprēķināta reizi ceturksnī. Visbeidzot – VNV ex ante iemaksas katrai iestādei aprēķina, pamatojoties uz gada mērķapjomu, ko nosaka, ņemot vērā galīgo mērķapjomu un atbilstoši Deleģētajā regulā 2015/63 (5)aprakstītajai metodei.
Kā izriet no apstrīdētā lēmuma, šajā gadījumā VNV gada mērķapjomu par 2021. gada iemaksu periodu noteica 11 287 677 212,56 EUR apmērā. Minētajā lēmumā tā būtībā paskaidroja, ka gada mērķapjomu nosaka, pamatojoties uz analīzi par segto noguldījumu izmaiņām iepriekšējos gados, uz visām attiecīgām izmaiņām ekonomiskajā situācijā, kā arī uz analīzi par darījumdarbības cikla fāzes rādītājiem un prociklisko iemaksu iespējamo ietekmi uz iestāžu finansiālo stāvokli. VNV uzskatīja par piemērotu noteikt koeficientu, kas balstīts uz šo analīzi un VNF pieejamajiem finanšu līdzekļiem (turpmāk tekstā – “koeficients”) un, lai sasniegtu gada mērķapjomu, šo koeficientu piemēroja vienai astotdaļai no segto noguldījumu vidējās summas 2020. gadā. Pēc tam tā izklāstīja pieeju koeficienta noteikšanai. Ņemot vērā šos apsvērumus, VNV koeficienta vērtību noteica 1,35 % apmērā. Pēc tam tā aprēķināja gada mērķapjomu, segto noguldījumu vidējo summu 2020. gadā reizinot ar šo koeficientu un šī aprēķina rezultātu dalot ar astoņi.
Šajā ziņā, lai gan apstrīdētajā lēmumā VNV ir jāsniedz iestādēm skaidrojumi par gada mērķapjoma noteikšanas metodi, šiem skaidrojumiem ir jāatbilst skaidrojumiem, ko tā sniegusi tiesvedības laikā, un jāatteicas uz faktiski izmantoto metodi. Tomēr šajā lietā tas tā nav.
Proti, no VNV skaidrojumiem būtībā izriet, ka tā gada mērķapjoma summu par 2021. gadu noteikusi, izmantodama metodi, kurai ir četri soļi, no kuriem divos pēdējos soļos no galīgā mērķapjoma tiek atskaitīti VNF pieejamie finanšu līdzekļi, lai aprēķinātu līdz sākotnējā perioda beigām vēl iekasējamo summu, un pēdējā minētā summa tiek dalīta ar trīs.
Tomēr Vispārējā tiesa norāda, ka divi pēdējie aprēķināšanas soļi neparādās apstrīdētajā lēmumā minētajā matemātiskajā formulā kā pamats gada mērķapjoma summas noteikšanai.
Turklāt šo konstatējumu nevar atspēkot VNV apgalvojums, ka 2021. gada maijā tā bija publicējusi faktu lapu, ietverot diapazonu, kurā norādītas iespējamās galīgā mērķapjoma summas, un savā tīmekļa vietnē – VNF pieejamo finanšu līdzekļu summu. Proti, neatkarīgi no tā, vai prasītāja faktiski zināja par šīm summām, tās pašas par sevi nevarēja tai ļaut saprast, ka VNV patiešām bija veikusi abus pēdējos aprēķināšanas soļus, turklāt ir precizēts, ka matemātiskajā formulā tie pat nebija minēti.
Līdzīgas neatbilstības ir saistītas arī ar veidu, kādā tika noteikts 1,35 % koeficients, kam tomēr ir galvenā nozīme šajā matemātiskajā formulā. Proti, no VNV tiesas sēdē sniegtajiem skaidrojumiem izriet, ka šis koeficients tika noteikts tā, lai varētu pamatot gada mērķapjoma summas aprēķināšanas rezultātu, t.i., pēc tam, kad VNV aprēķināja šo summu, piemērodama faktiski izmantotās metodes četrus soļus. Tomēr šī pieeja nav atspoguļota apstrīdētajā lēmumā.
Turklāt diapazons, kurā saskaņā ar faktu lapu atradās plānotais galīgais mērķapjoms, izrādījās neatbilstošs apstrīdētajā lēmumā norādītajam segto noguldījumu 4 % līdz 7 % pieauguma līmeņa diapazonam. Proti, VNV tiesas sēdē norādīja, ka gada mērķapjoma noteikšanas nolūkā tā ir ņēmusi vērā segto noguldījumu 4 % pieauguma līmeni, kurš bija zemākais līmenis otrajā diapazonā, un tādā veidā ieguvusi plānoto galīgo mērķapjoma līmeni 75 miljardu EUR apmērā, kas bija augstākā vērtība pirmajā diapazonā. Tādējādi izrādās, ka šie divi diapazoni ir savstarpēji pretrunīgi. Šādos apstākļos prasītāja nevarēja identificēt veidu, kādā VNV izmantoja šo noguldījumu izmaiņu līmeņa diapazonu, lai nonāktu pie plānotā galīgā mērķapjoma aprēķina.
Vispārējās tiesas ieskatā VNV gada mērķapjoma noteikšanai faktiski izmantotā metode, kā tā izskaidrota tiesas sēdē, neatbilst apstrīdētajā lēmumā aprakstītajai metodei, jo nedz iestādes, nedz Vispārējā tiesa, pamatojoties uz apstrīdēto lēmumu, nevarēja identificēt patieso pamatojumu, kura dēļ tika noteikts šis mērķapjoms. Tādējādi apstrīdētajā lēmumā ir pieļautas nepilnības pamatojumā saistībā ar gada mērķapjoma noteikšanu.
Ņemot vērā apstrīdētā lēmuma prettiesiskumu, Vispārējā tiesa atceļ apstrīdēto lēmumu, ciktāl tas attiecas uz prasītāju.
Tomēr šādos apstākļos tā lemj saglabāt minētā lēmuma iedarbību, ciktāl tas attiecas uz prasītāju, līdz brīdim, kad saprātīgā termiņā, kas nedrīkst pārsniegt sešus mēnešus no šī sprieduma pasludināšanas dienas, stāsies spēkā jauns VNV lēmums, ar kuru nosaka prasītājas ex ante iemaksas VNF par 2021. gada iemaksu periodu.