Mål C‑551/21
Europeiska kommissionen
mot
Europeiska unionens råd
Domstolens dom (stora avdelningen) av den 9 april 2024
”Talan om ogiltigförklaring – Beslut (EU) 2021/1117 – Genomförandeprotokollet till partnerskapsavtalet om fiske mellan Republiken Gabon och Europeiska gemenskapen (2021–2026) – Undertecknande på unionens vägnar – Institution som har befogenhet att utse den person som har rätt att underteckna avtalet – Artikel 13.2 FEU – Varje unionsinstitution ska iaktta gränserna för de befogenheter som institutionen har getts – Lojalt samarbete mellan unionsinstitutionerna – Artikel 16.1 och 16.6 FEU – Europeiska unionens råds befogenhet att fastställa politik och att utforma unionens yttre åtgärder – Artikel 17.1 FEU – Europeiska kommissionens befogenhet att representera unionen utåt – Artikel 218 FEUF”
1. Talan om ogiltigförklaring – Dom om ogiltigförklaring – Räckvidd – Delvis ogiltigförklaring av en unionsrättsakt – Villkor – Huruvida de delar som kan ogiltigförklaras går att avskilja från den angripna rättsakten – Beslut av rådet om bemyndigande av att underteckna ett internationellt avtal – Frågan om utseende av den person som ska underteckna avtalet saknar betydelse för rådets beslut att godkänna avtalet och om provisorisk tillämpning av detta – Avskiljbarhet
(Artikel 263 FEUF)
(se punkt 29)
2. Talan om ogiltigförklaring – Saken – Delvis ogiltigförklaring – Villkor – Huruvida de omtvistade bestämmelserna kan avskiljas – Objektivt kriterium – Ingen ändring av kärninnehållet i den angripna rättsakten – Villkoret är uppfyllt – Upptagande till prövning
(Artikel 263 FEUF; rådets beslut 2021/1117, artiklarna 1–4)
(se punkterna 30–35)
3. Talan om ogiltigförklaring – Sakprövningsförutsättningar – Talan riktad mot den som antagit den angripna rättsakten – Yrkande om ogiltigförklaring av ett beslut av rådet om bemyndigande av att underteckna ett internationellt avtal och om provisorisk tillämpning av detta – Detta beslut har antagits enbart av rådet – Tillåtet
(Artikel 263 första och andra styckena FEUF)
(se punkterna 36 och 41)
4. Domstolsförfarande – Ansökan genom vilken talan väckts – Formkrav – Uppgift om saken – Yrkanden om ogiltigförklaring av en rättsakt som antagits av en institution – Rättsakt som tillsammans med andra rättsakter bildar en helhet – Upptagande till prövning
(Domstolens stadga, artikel 21; domstolens rättegångsregler, artikel 120 c)
(se punkterna 39 och 41)
5. Internationella avtal – Avtal ingångna av unionen – Förhandling och ingående – Rådets beslut om undertecknande på unionens vägnar och om provisorisk tillämpning av genomförandeprotokollet till partnerskapsavtalet om fiske mellan Republiken Gabon och Europeiska gemenskapen – Artikel 218 FEUF – Befogenhetsfördelning – De olika institutionerna tilldelas bestämda befogenheter – Rådet utfärdar en fullmakt för en person att underteckna avtalet på unionens vägnar – Kommissionen representerar unionen utåt – Förenlighet med begränsningarna av de befogenheter som respektive institution tilldelats – Föreligger inte – Ogiltigförklaring av den aktuella bestämmelsen i rådets beslut och av rådets därpå följande beslut att utse den person som har rätt att underteckna avtalet
(Artiklarna 16.1, 16.6 och 17.1 FEU; artikel 218.2 och 218.5 FEUF; rådets beslut 2021/1117, artikel 2)
(se punkterna 66, 67, 69, 71–73, 77 och 85)
6. Internationella avtal – Avtal ingångna av unionen – Tolkning – Unionsdomstolens behörighet – Villkor – Avtal som regleras av internationell rätt – Tillämpning av Wienkonventionen om traktaträtten – Begreppet fullmakt att anta eller bestyrka en traktattext – Internationell sedvanerätt
(se punkterna 74–76)
7. Internationella avtal – Avtal ingångna av unionen – Förhandling och ingående – Artikel 218 FEUF – Befogenhetsfördelning – Ett enhetligt och allmänt tillämpligt förfarande – Undertecknande av ett avtal som ingås av unionen och som inte omfattas av vare sig den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken eller begreppet andra i fördragen angivna fall – Kommissionens befogenhet att underteckna det internationella avtalet i fråga
(Artikel 17.1 FEU; artikel 218.5 FEUF)
(se punkterna 79–81)
8. Institutionernas rättsakter – Antagandeförfarande – Regler i fördraget – Tvingande karaktär – En institutions praxis beträffande utövandet av en befogenhet – Saknar relevans mot bakgrund av reglerna i fördraget
(Artikel 218 FEUF; rådets beslut 2021/1117, artikel 2)
(se punkt 82)
9. Talan om ogiltigförklaring – Dom om ogiltigförklaring – Verkningar – Begränsning därav som förordnas av domstolen – Bibehållande av den angripna rättsaktens verkningar till dess att rättsakten ersätts inom en rimlig tidsfrist – Motiverat av rättssäkerhetsskäl
(Artikel 264 andra stycket FEUF; rådets beslut 2021/1117, artiklarna 1 och 2)
(se punkterna 86–89)
Resumé
Efter det att Europeiska kommissionen väckt talan om ogiltigförklaring av artikel 2 i beslut 2021/1117 om undertecknande på unionens vägnar och om provisorisk tillämpning av genomförandeprotokollet till partnerskapsavtalet om fiske mellan Republiken Gabon och Europeiska gemenskapen,(1) och av Europeiska unionens råds beslut att utse den person som har rätt att underteckna detta protokoll, ogiltigförklarar domstolen (stora avdelningen) nämnda bestämmelse och det med stöd av denna fattade utseendebeslutet. Domstolen konstaterar att det i artikel 218.5 FEUF anges att rådet har befogenhet att bemyndiga undertecknande och provisorisk tillämpning av ett internationellt avtal, men att det i denna bestämmelse inte nämns att rådet har befogenhet att utse den som ska underteckna avtalet, och att kommissionen enligt artikel 17.1 sjätte meningen FEU har befogenhet att ombesörja undertecknandet av avtalet.(2)
Den 22 oktober 2015 antog rådet, på kommissionens rekommendation, ett beslut om bemyndigande för kommissionen att på unionens vägnar föra förhandlingar med Republiken Gabon om en förlängning för perioden 2021–2026 av genomförandeprotokollet till partnerskapsavtalet om fiske mellan Europeiska unionen och Republiken Gabon. I artikel 2 i kommissionens förslag till rådets beslut om undertecknande och provisorisk tillämpning av genomförandeprotokollet till nämnda avtal angavs att rådets generalsekretariat skulle utfärda ”det instrument som ger den person som anges av kommissionen full befogenhet att underteckna avtalet, med förbehåll för att det ingås”. I artikel 2 i beslut 2021/1117 föreskrivs följande: ”Rådets ordförande bemyndigas att utse den eller de personer som ska ha rätt att underteckna protokollet på unionens vägnar.” Rådets ordförande utsåg Republiken Portugals ständiga representant vid unionen som den person som hade rätt att underteckna protokollet på unionens vägnar.(3) Nämnda medlemsstat innehade då det roterande ordförandeskapet i rådet.
Kommissionen yrkar att domstolen ska ogiltigförklara artikel 2 i beslut 2021/1117, bland annat på grund av ett åsidosättande av artikel 17.1 FEU, jämförd med artikel 13.1 och 13.2 FEU.(4)
Domstolens bedömning
Domstolen erinrar för det första om att det, i enlighet med den befogenhetsfördelning som föreskrivs i artikel 17.1 FEU samt i artikel 218.2 och 218.5 FEUF, ankommer på rådet att, på förslag av förhandlaren, bemyndiga undertecknandet av ett internationellt avtal på unionens vägnar. Denna akt bidrar till fastställandet av unionens politik och utarbetandet av unionens yttre åtgärder i den mening som avses i artikel 16.1 andra meningen och 16.6 tredje stycket FEU. Beslutet om bemyndigande att underteckna ett internationellt avtal omfattar emellertid inte den senare handlingen som består i själva undertecknandet av detta avtal. Undertecknandet ska nämligen, sedan bemyndigande getts, göras efter det att alla för ändamålet nödvändiga åtgärder har vidtagits, bland annat med avseende på det berörda tredjelandet. Bland dessa åtgärder ingår utfärdandet av en fullmakt för en person att underteckna avtalet på unionens vägnar. Domstolen understryker i detta sammanhang att detta utseende inte kräver att det görs en bedömning som omfattas av ”fastställa[ndet av unionens] politik” eller uppgifterna avseende ”samordnande” eller ”utformande av unionens yttre åtgärder”, i den mening som avses i artikel 16.1 och 16.6 FEU, och att det således inte omfattas av den politiska bedömning som beslutet baseras på och som lett till att rådet har godtagit de rättsverkningar som följer av undertecknandet i enlighet med relevanta folkrättsliga regler.
Vad för det andra gäller frågan huruvida utseendet av den person som ska underteckna avtalet är en handling som ”representerar unionen utåt”, i den mening som avses i artikel 17.1 sjätte meningen FEU, påpekar domstolen att det rättsliga begreppet representera normalt avser att någon företar en handling för en annan persons räkning i förhållande till tredje man och att en sådan handling kan bestå i att ge uttryck för den andra personens vilja i förhållande till denna tredje man. Den för ändamålet utsedda personens undertecknande av ett internationellt avtal på unionens vägnar ger emellertid just uttryck för unionens vilja, såsom den fastställts av rådet, i förhållande till det tredjeland med vilket avtalet har förhandlats fram. Ordalydelsen i artikel 17.1 sjätte meningen FEU, enligt vilken kommissionen ska ”representera unionen utåt”, ger således stöd för att denna bestämmelse ger kommissionen befogenhet att, utanför den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (Gusp) och såvida inte det i fördragen föreskrivs en annan befogenhetsfördelning på denna punkt, vidta alla åtgärder som, efter det att rådet har fattat ett beslut om bemyndigande av undertecknande av ett internationellt avtal på unionens vägnar, ombesörjer att undertecknandet sker.
Domstolen konstaterar för det tredje att denna bokstavstolkning av artikel 17.1 sjätte meningen FEU ligger i linje med internationell sedvanerätt,(5) enligt vilken varje person som i en handling som härrör från den behöriga statsmyndigheten eller från ett behörigt organ i en internationell organisation har utsetts för att underteckna en traktat ska anses företräda denna stat eller denna internationella organisation i kraft av denna fullmakt. En sådan persons undertecknande av ett internationellt avtal på unionens vägnar är således, utifrån internationella sedvanerättsliga regler, hänförlig till ”representation” av unionen. Vad gäller artikel 17.1 sjätte meningen FEU finner domstolen därför att de åtgärder som är nödvändiga för att underteckna ett internationellt avtal efter det att rådet har bemyndigat undertecknandet, däribland åtgärden att utse den som ska underteckna avtalet, omfattas, utanför Gusp-området, av kommissionens befogenhet att ”representera unionen utåt”, såvida inte EU-fördraget eller EUF-fördraget ger en annan unionsinstitution befogenhet att organisera undertecknandet.
Domstolen preciserar i detta sammanhang att i motsats till artikel 218.3 FEUF, som i fråga om förhandlingar om internationella avtal ger rådet befogenhet inte bara att bemyndiga inledandet av förhandlingarna utan även att utse unionens förhandlare eller chefen för unionens förhandlingsdelegation, anges i artikel 218.5 FEUF att rådet har befogenhet att bemyndiga undertecknande och provisorisk tillämpning av det internationella avtalet men inte att den har befogenhet att utse den som ska underteckna avtalet. Sistnämnda bestämmelse innehåller således inte något undantag från artikel 17.1 sjätte meningen FEU. Av detta följer att för det fall rådet har bemyndigat undertecknandet av ett internationellt avtal som inte omfattas av Gusp eller av ”andra i fördragen angivna fall”, ankommer det enligt artikel 17.1 sjätte meningen FEU på kommissionen att ombesörja själva undertecknandet av detta avtal. Domstolen noterar i detta avseende att även om rådet, efter det att EU- och EUF-fördragen trädde i kraft, fortsatte att utse de personer som skulle underteckna internationella avtal, kan inte ens en fast praxis ändra de regler i fördragen som institutionerna är skyldiga att följa.
För det fjärde och sista erinrar domstolen om att kommissionen enligt artikel 17.1 första meningen FEU ska utöva sin befogenhet avseende undertecknande av internationella avtal i unionens allmänna intresse, och att den är skyldig att iaktta den skyldighet till lojalt samarbete som föreskrivs i artikel 13.2 FEU.