Cauza T‑306/10
Hani El Sayyed Elsebai Yusef
împotriva
Comisiei Europene
„Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive împotriva anumitor persoane și entități care au legătură cu Osama ben Laden, cu rețeaua Al‑Qaida și cu talibanii – Regulamentul (CE) nr. 881/2002 – Înghețarea fondurilor și a resurselor economice ale unei persoane ca urmare a includerii acesteia pe o listă stabilită de un organ al Organizației Națiunilor Unite – Comitetul pentru sancțiuni – Includere ulterioară în anexa I la Regulamentul nr. 881/2002 – Refuzul Comisiei de a radia această includere pe listă – Acțiune în constatarea abținerii de a acționa – Drepturi fundamentale – Dreptul de a fi ascultat, dreptul la un control jurisdicțional efectiv și dreptul la respectarea proprietății”
Sumar – Hotărârea Tribunalului (Camera a doua) din 21 martie 2014
1. Procedură jurisdicțională – Acțiune în constatarea abținerii de a acționa – Acte vizate de articolul 263 TFUE – Eludarea expirării termenului de introducere a unei acțiuni în anulare – Inadmisibilitate – Limite – Existența unor fapte noi esențiale – Noțiunea de fapt nou esențial – Măsuri restrictive adoptate în cadrul politicii externe și de securitate comună
(art. 263 TFUE și 265 TFUE; Regulamentul nr. 881/2002 al Consiliului, art. 7c)
2. Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive specifice împotriva anumitor persoane și entități care au legătură cu Osama ben Laden, cu rețeaua Al‑Qaida și cu talibanii – Decizie de înghețare a fondurilor – Dreptul destinatarilor de a formula o cerere de revizuire ținând seama de evoluții ulterioare – Control jurisdicțional – Abținerea Comisiei de a da curs unei astfel de cereri – Omisiune care constituie o abținere de a acționa
(art. 263 TFUE și 265 TFUE; Regulamentul nr. 881/2002 al Consiliului)
3. Dreptul Uniunii Europene – Principii – Dreptul la apărare – Dreptul la protecție jurisdicțională efectivă – Măsuri restrictive împotriva anumitor persoane și entități care au legătură cu Osama ben Laden, cu rețeaua Al‑Qaida și cu talibanii – Obligația de a comunica motivele individuale și specifice care justifică deciziile adoptate – Obligația de a da posibilitatea persoanelor interesate să își exprime în mod util punctul de vedere în privința motivelor reținute împotriva lor
[art. 220 alin. (1) TFUE și art. 296 TFUE; Regulamentul nr. 881/2002 al Consiliului; Regulamentul nr. 1629/2005 al Comisiei]
1. Nu este permis unui reclamant să eludeze expirarea termenului de introducere a unei acțiuni în anulare în temeiul articolului 263 TFUE, îndreptată împotriva unui act al unei instituții, prin artificiul de procedură al acțiunii în constatarea abținerii de a acționa introduse în temeiul articolului 265 TFUE, îndreptată împotriva refuzului acestei instituții de a anula sau de a revoca actul respectiv.
În această privință, numai existența unor fapte noi esențiale poate justifica prezentarea unei cereri având ca obiect reexaminarea unei decizii care nu a fost contestată în termenele prevăzute. În contextul unei măsuri de înghețare a fondurilor în temeiul Regulamentului nr. 881/2002 de instituire a unor măsuri restrictive specifice împotriva anumitor persoane și entități care au legătură cu Osama ben Laden, cu rețeaua Al‑Qaida și cu talibanii și de abrogare a Regulamentului nr. 467/2001, pronunțarea Hotărârii Curții din 3 septembrie 2008, Kadi I (cauzele C‑402/05 P și C‑415/05 P), în care s‑au menționat condițiile de formă și de fond în care poate fi impusă o măsură de înghețare a fondurilor, precum și garanțiile procedurale de care trebuie să poată beneficia persoanele interesate, constituie un astfel de fapt nou. Astfel, această hotărâre a determinat o schimbare de atitudine și de comportament din partea Comisiei, care constituie ea însăși un fapt nou și esențial. În consecință, până la pronunțarea acestei hotărâri, Comisia considera, pe de o parte, că trebuia să respecte cu strictețe deciziile Comitetului pentru sancțiuni instituit de Consiliul de Securitate al Organizației Națiunilor Unite, fără nicio putere de apreciere autonomă, și, pe de altă parte, că garanțiile obișnuite ale dreptului la apărare erau inaplicabile în contextul adoptării sau al contestării unei măsuri de înghețarea fondurilor în temeiul Regulamentului nr. 881/2002. În schimb, imediat după pronunțarea Hotărârii Kadi I menționate, Comisia și‑a modificat radical abordarea și a revizuit, dacă nu din proprie inițiativă, cel puțin la cererea expresă a persoanelor interesate, toate celelalte cazuri de înghețare a fondurilor în temeiul Regulamentului nr. 881/2002.
În plus, constituie un fapt nou împrejurarea că guvernul unui stat membru, care este în același timp membru al Consiliului de Securitate al Organizației Națiunilor Unite, după ce a examinat, în contextul unei proceduri naționale, elementele de probă pe care s‑a întemeiat includerea numelui reclamantului pe lista persoanelor vizate de aceste măsuri restrictive, stabilite de respectivul Comitet pentru sancțiuni, a concluzionat ulterior acestei luări de poziție în sensul că acesta nu îndeplinea criteriile de includere pe lista respectivă și și‑a anunțat intenția de a se adresa Comitetului pentru sancțiuni în scopul de a obține radierea numelui său de pe lista indicată.
(a se vedea punctele 54, 55, 59, 60, 66, 69, 70 și 72)
2. Spre deosebire de actele destinate să producă efecte definitive, o măsură de înghețare a fondurilor adoptată în temeiul Regulamentului nr. 881/2002 de instituire a unor măsuri restrictive specifice împotriva anumitor persoane și entități care au legătură cu Osama ben Laden, cu rețeaua Al‑Qaida și cu talibanii și de abrogare a Regulamentului nr. 467/2001 constituie o măsură conservatorie de natură preventivă, care nu are intenția de a priva persoanele interesate de proprietatea lor. Validitatea unei asemenea măsuri este astfel întotdeauna condiționată de continuarea existenței împrejurărilor de fapt și de drept care au determinat adoptarea sa, precum și de necesitatea menținerii sale în vederea realizării obiectivului care îi este asociat. Prin urmare, o măsură de înghețare a fondurilor în temeiul regulamentului menționat trebuie în orice moment să poată face obiectul unei cereri de revizuire, cu scopul de a verifica dacă menținerea sa se dovedește justificată, iar abținerea Comisiei de a da curs unei astfel de cereri trebuie să poată face obiectul unei acțiuni în constatarea abținerii de a acționa. Reținerea unei argumentații contrare ar avea drept consecință, după expirarea termenului de introducere a acțiunii în anularea unei măsuri de înghețare a fondurilor, conferirea, în favoarea Comisiei, a puterii exorbitante de a îngheța pentru o perioadă nedeterminată fondurile unei persoane, în afara oricărui control jurisdicțional și indiferent de evoluția sau de dispariția împrejurărilor care au justificat inițial adoptarea acestei măsuri.
În plus, pe de o parte, articolul 7c din Regulamentul menționat nr. 881/2002, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul nr. 1286/2009, prevede la primele trei alineate o procedură de revizuire de care trebuie să beneficieze în mod specific persoanele care au fost incluse pe lista persoanelor vizate de aceste măsuri restrictive înainte de 3 septembrie 2008. Aceste persoane pot înainta Comisiei o cerere de expunere a motivelor care au determinat includerea lor pe această listă, apoi pot prezenta observații în această privință, iar în acest caz Comisia trebuie să își revizuiască decizia privind includerea lor pe listă ținând seama de respectivele observații. Pe de altă parte, dispoziția menționată prevede la alineatul (4) o procedură de revizuire de care trebuie să beneficieze orice persoană inclusă pe lista în litigiu care, în baza unor dovezi substanțiale noi, depune o nouă cerere de radiere. Atât într‑un caz, cât și în celălalt, calea acțiunii în constatarea abținerii de a acționa trebuie să fie, așadar, deschisă, conform articolului 265 TFUE, în cazul abținerii Comisiei de a efectua revizuirea prevăzută la articolul 7c din Regulamentul nr. 881/2002.
(a se vedea punctele 62, 63, 65 și 68)
3. În cazul în care decide să înghețe fondurile unei persoane în temeiul Regulamentului nr. 881/2002 de instituire a unor măsuri restrictive specifice împotriva anumitor persoane și entități care au legătură cu Osama ben Laden, cu rețeaua Al‑Qaida și cu talibanii și de abrogare a Regulamentului nr. 467/2001, o instituție a Uniunii are obligația, pentru a respecta drepturile acestei persoane la apărare, în special dreptul de a fi ascultat și dreptul la un control jurisdicțional efectiv, să comunice persoanei interesate elementele reținute în sarcina sa sau să îi acorde dreptul de a lua cunoștință de elementele respective într‑un termen rezonabil după dispunerea măsurii indicate și să îi dea posibilitatea să își exprime în mod util punctul de vedere în această privință.
Pe de altă parte, atunci când persoana vizată formulează observații în legătură cu expunerea de motive, autoritatea competentă a Uniunii are obligația să examineze, cu atenție și cu imparțialitate, temeinicia motivelor invocate, în lumina observațiilor menționate și a eventualelor elemente dezincriminatoare anexate la acestea. În acest sens, autoritatea respectivă are obligația să evalueze, având în vedere în special conținutul eventualelor observații, necesitatea de a solicita colaborarea Comitetului pentru sancțiuni instituit de Consiliul de Securitate al Organizației Națiunilor Unite și, prin intermediul acestuia din urmă, a membrului Organizației Națiunilor Unite care a propus includerea persoanei vizate pe lista consolidată a comitetului menționat, pentru a obține, în cadrul unui climat de cooperare utilă care, în temeiul articolului 220 alineatul (1) TFUE, trebuie să caracterizeze relațiile Uniunii cu organele Organizației Națiunilor Unite în domeniul combaterii terorismului internațional, comunicarea informațiilor sau a elementelor de probă, confidențiale sau neconfidențiale, care îi permit să își îndeplinească această obligație de examinare cu atenție și cu imparțialitate. În sfârșit, fără a merge până la a impune să se răspundă în mod detaliat la observațiile formulate de persoana vizată, obligația de motivare prevăzută la articolul 296 TFUE presupune în toate împrejurările, inclusiv atunci când motivarea actului Uniunii corespunde unor motive expuse de un organ internațional, ca această motivare să identifice considerentele individuale, specifice și concrete pentru care autoritățile competente apreciază că persoana vizată trebuie să facă obiectul unor măsuri restrictive.
În sfârșit, respectarea dreptului la apărare și a dreptului la protecție jurisdicțională efectivă impune, pe de o parte, ca autoritatea competentă a Uniunii să îi comunice persoanei vizate expunerea de motive furnizată de Comitetul pentru sancțiuni pe care se întemeiază decizia de includere sau de menținere a numelui persoanei menționate pe lista persoanelor vizate de aceste măsuri restrictive, să îi permită să își expună în mod util observațiile cu privire la acest subiect și să examineze, cu atenție și cu imparțialitate, temeinicia motivelor invocate în lumina observațiilor formulate și a eventualelor elemente de probă dezincriminatoare prezentate de această persoană.
În consecință, atunci când Comisia se întemeiază doar pe existența unui simplu comunicat de presă, care nu a fost motivat deloc de respectivul Comitet pentru sancțiuni, în vederea adoptării unor astfel de măsuri restrictive, în condițiile în care este obligată să acționeze în ceea ce îl privește pe reclamant și chiar dacă ea consideră că impunerea acestor măsuri restrictive reclamantului este și rămâne justificată, pe fond, în raport cu situația personală a persoanei interesate astfel cum rezultă din dosar, inclusiv față de noile elemente de fapt aduse la cunoștința sa, Comisia are în orice caz obligația să remedieze în cel mai scurt termen încălcarea principiilor aplicabile în cadrul procedurii urmate la adoptarea măsurilor respective, prin neîndeplinirea acestei obligații fiind în situația de a se abține de a acționa. În această privință, nu are importanță faptul că Comisia a inițiat între timp procedura de revizuire și că procedura amintită este încă în curs.
(a se vedea punctele 90, 92, 93, 95, 96, 98, 99 și 101)