UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (ensimmäinen jaosto)
26 päivänä kesäkuuta 2019 (*)
Ennakkoratkaisupyyntö – Direktiivi 2008/50/EY – 6, 7, 13 ja 23 artikla – Liite III – Ilmanlaadun arviointi – Perusteet, joiden avulla voidaan todeta typpidioksidin raja-arvojen ylittyminen – Kiinteiden mittauspisteiden avulla tehdyt mittaukset – Tarkoituksenmukaisten alueiden valinta – Näytteenottopaikoilla mitattujen arvojen tulkinta – Jäsenvaltioiden velvollisuudet – Tuomioistuinvalvonta – Valvonnan intensiivisyys – Toimivalta antaa määräyksiä
Asiassa C-723/17,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Brysselin hollanninkielinen alioikeus, Belgia) on esittänyt 15.12.2017 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 29.12.2017, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
Lies Craeynest,
Cristina Lopez Devaux,
Frédéric Mertens,
Stefan Vandermeulen,
Karin De Schepper ja
ClientEarth VZW
vastaan
Brussels Hoofdstedelijk Gewest ja
Brussels Instituut voor Milieubeheer,
Belgian valtion
osallistuessa asian käsittelyyn,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (ensimmäinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja J.-C. Bonichot (esittelevä tuomari) sekä tuomarit C. Toader, A. Rosas, L. Bay Larsen ja M. Safjan,
julkisasiamies: J. Kokott,
kirjaaja: johtava hallintovirkamies M. Ferreira,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 10.1.2019 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
– Lies Craeynest, Cristina Lopez Devaux, Frédéric Mertens, Stefan Vandermeulen, Karin De Schepper ja ClientEarth VZW, edustajinaan T. Malfait ja A. Croes, advocaten,
– Brussels Hoofdstedelijk Gewest ja Brussels Instituut voor Milieubeheer, edustajinaan G. Verhelst ja B. Van Weerdt, advocaten, ja I.-S. Brouhns, avocat,
– Tšekin hallitus, asiamiehinään M. Smolek, J. Vláčil ja L. Dvořáková,
– Alankomaiden hallitus, asiamiehinään M. K. Bulterman ja A. M. de Ree,
– Euroopan komissio, asiamiehinään E. Manhaeve ja K. Petersen,
kuultuaan julkisasiamiehen 28.2.2019 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Ennakkoratkaisupyyntö koskee yhtäältä SEU 4 artiklan 3 kohdan ja SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan, tarkasteltuina yhdessä SEUT 288 artiklan kolmannen kohdan kanssa, ja toisaalta ilmanlaadusta ja sen parantamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/50/EY (EUVL 2008, L 152, s. 1) 6, 7, 13 ja 23 artiklan sekä sen liitteen III tulkintaa.
2 Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat yhtäältä Lies Craeynest, Cristina Lopez Devaux, Frédéric Mertens, Stefan Vandermeulen, Karin De Schepper sekä ClientEarth VZW ja toisaalta Brussels Hoofdstedelijk Gewest (Brysselin pääkaupunkiseudun hallintoalue, Belgia) ja Brussels Instituut voor Milieubeheer (Brysselin alueen ympäristöhallintovirasto, Belgia) ja joka koskee velvoitetta laatia Brysselin alueen (Belgia) ilmanlaatusuunnitelma ja perustaa laissa edellytetyt näytteenottopaikat ilmanlaadun valvomiseksi.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
3 Direktiivin 2008/50 johdanto-osan 2, 5–7 ja 14 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(2) Ihmisten terveyden ja ympäristön suojelemiseksi on erityisen tärkeää torjua epäpuhtauspäästöjä niiden lähteellä ja määrittää ja panna täytäntöön tehokkaimmat päästöjä vähentävät toimenpiteet paikallisella, kansallisella ja yhteisön tasolla. Sen vuoksi olisi vältettävä, ehkäistävä tai vähennettävä haitallisten ilman epäpuhtauksien päästöjä ja asetettava tarkoituksenmukaisia ilmanlaadun tavoitteita ottaen huomioon asian kannalta merkitykselliset Maailman terveysjärjestön normit, ohjeet ja ohjelmat.
– –
(5) Ilmanlaadun arvioinnissa olisi käytettävä yhteistä lähestymistapaa yhteisten arviointiperusteiden mukaisesti. Ilmanlaatua arvioitaessa olisi otettava huomioon ilman epäpuhtauksille altistuvan väestön ja ekosysteemin koko. Sen vuoksi on asianmukaista jaotella kunkin jäsenvaltion alue alueisiin tai taajamiin asukastiheyden perusteella.
(6) Mallintamistekniikoita pitäisi soveltaa mahdollisuuksien mukaan, jotta yksittäisiä tietoja voidaan tulkita pitoisuuksien maantieteellisen levinneisyyden mukaan. Tämä voisi toimia perustana kyseisen alueen väestön kollektiivisen altistumisen laskemiselle.
(7) Jotta ilman epäpuhtauksista yhteisössä kerätyt tiedot olisivat tarpeeksi edustavia ja riittävässä määrin vertailukelpoisia, on tärkeää käyttää ilmanlaadun arvioinnissa käytettävien mittausasemien määrän ja sijainnin määrittelyssä yhdenmukaisia mittaustekniikkoja ja yhteisiä perusteita. Ilmanlaadun arviointiin voidaan käyttää myös muita tekniikoita kuin mittauksia, joten on tarpeen määritellä perusteet näiden tekniikoiden käytölle ja niiden tarkkuusvaatimuksille.
– –
(14) Kiinteiden mittausten olisi oltava pakollisia alueilla ja taajamissa, joissa otsonin osalta pitkän aikavälin tavoitteet tai muiden epäpuhtauksien osalta arviointikynnykset on ylitetty. Kiinteistä mittauksista saatavia tietoja voidaan täydentää mallintamistekniikoilla ja/tai suuntaa-antavilla mittauksilla, jotta yksittäisiä tietoja voidaan tulkita pitoisuuksien maantieteellisen levinneisyyden mukaan. Täydentävien arviointitekniikoiden käytöllä voidaan myös mahdollistaa pakollisten kiinteiden mittauspisteiden vähimmäismäärän vähentäminen.”
4 Direktiiviin 2008/50 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä säädetään toimenpiteistä, joiden tavoitteena on:
1) ilmanlaatua koskevien tavoitteiden määritteleminen ja vahvistaminen ihmisten terveydelle ja koko ympäristölle haitallisten vaikutusten välttämiseksi, ehkäisemiseksi tai vähentämiseksi;
2) ilmanlaadun arvioiminen jäsenvaltioissa yhteisin menetelmin ja perustein;
3) ilmanlaatua koskevien tietojen hankkiminen ilman pilaantumisen ja haittavaikutusten torjumiseksi sekä kansallisten ja yhteisön toimien pitkän aikavälin kehityksen ja niillä aikaansaatujen parannusten seuraamiseksi;
– –”
5 Kyseisen direktiivin 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
– –
3) ’tasolla’ epäpuhtauden pitoisuutta ilmassa tai sen laskeumaa tiettynä aikana;
4) ’arvioinnilla’ menetelmää, jolla mitataan, lasketaan, ennustetaan tai arvioidaan tasot;
5) ’raja-arvolla’ tasoa, joka on vahvistettu tieteellisin perustein ihmisen terveydelle ja/tai ympäristölle haitallisten seurausten välttämiseksi, ehkäisemiseksi tai vähentämiseksi, joka on saavutettava määräajassa ja jota ei saa ylittää sen jälkeen kun se on saavutettu;
– –
17) ’taajamalla’ aluetta, joka on 250 000:ta asukasta suurempi väestökeskittymä tai, jos asukkaita on enintään 250 000, aluetta, jonka asukastiheys neliökilometriä kohden on jäsenvaltion määrittelemä;
– –
20) ’keskimääräisen altistumisen indikaattorilla’ keskimääräistä tasoa, joka on määritelty koko jäsenvaltion alueella tehtyjen kaupunkien taustapitoisuusmittausten perusteella ja jossa otetaan huomioon väestön altistuminen. Sitä käytetään altistumisen kansallisen vähennystavoitteen ja altistuspitoisuutta koskevan velvoitteen laskemiseen;
– –
23) ’kaupunkien tausta-alueilla’ kaupunkialueita, joilla esiintyvät tasot edustavat kaupunkiväestön yleistä altistumista;
24) ’typen oksideilla’ typpimonoksidin (typpioksidin) ja typpidioksidin volyymin sekoitussuhteen (ppbv) summaa ilmaistuna typpidioksidin massakonsentraatioyksiköinä (μg/m3);
25) ’kiinteillä mittauksilla’ määrätyillä paikoilla joko jatkuvasti tai satunnaisotannalla suoritettuja mittauksia, joilla määritetään tasot asiaankuuluvien laatutavoitteiden mukaisesti;
– –”
6 Direktiivin 2008/50 4 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on määritettävä alueet ja taajamat alueellaan. Ilmanlaadun arviointi ja ilmanlaadun hallinta suoritetaan kaikilla alueilla ja kaikissa taajamissa.”
7 Kyseisen direktiivin 5 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Rikkidioksidin, typpidioksidin ja typenoksidien, hiukkasten (PM10 ja PM2,5), lyijyn, bentseenin ja hiilimonoksidin osalta on sovellettava liitteessä II olevassa A jaksossa yksilöityjä ylempiä ja alempia arviointikynnyksiä.
Kukin alue ja taajama on luokiteltava näiden arviointikynnysten mukaisesti.”
8 Kyseisen direktiivin 6 artiklassa, jonka otsikko on ”Arviointiperusteet”, säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on suoritettava kaikilla alueillaan ja kaikissa taajamissaan ilmanlaadun mittauksia 5 artiklassa tarkoitettujen epäpuhtauksien osalta tämän artiklan 2, 3 ja 4 kohdassa vahvistettujen perusteiden mukaisesti ja liitteessä III vahvistettujen perusteiden mukaisesti.
2. Alueilla ja taajamissa, joiden osalta 1 kohdassa tarkoitettujen epäpuhtauksien tasot ylittävät näille epäpuhtauksille vahvistetut ylemmät arviointikynnykset, on käytettävä ilmanlaadun arvioinnissa kiinteitä mittauksia. Näitä kiinteitä mittauksia voidaan täydentää mallintamistekniikoilla ja/tai suuntaa-antavilla mittauksilla riittävien tietojen saamiseksi ilmanlaadun alueellisesta jakautumisesta.
3. Alueilla ja taajamissa, joiden osalta 1 kohdassa tarkoitettujen epäpuhtauksien tasot alittavat näille epäpuhtauksille vahvistetut ylemmät arviointikynnykset, ilmanlaadun arvioinnissa voidaan käyttää kiinteiden mittausten ja mallintamistekniikoiden ja/tai suuntaa-antavien mittausten yhdistelmää.
4. Alueilla ja taajamissa, joiden osalta 1 kohdassa tarkoitettujen epäpuhtauksien tasot alittavat näille epäpuhtauksille vahvistetut alemmat arviointikynnykset, on mallintamista tai objektiivista arviointia taikka molempia pidettävä riittävinä ilmanlaadun arviointimenetelminä.
– –”
9 Saman direktiivin 7 artiklassa, jonka otsikko on ”Näytteenottopaikat”, säädetään seuraavaa:
”1. Rikkidioksidin, typpidioksidin ja typen oksidien, hiukkasten (PM10 ja PM2,5), lyijyn, bentseenin ja hiilimonoksidin mittausten näytteenottopaikkojen sijainti on määriteltävä liitteessä III lueteltujen perusteiden mukaisesti.
2. Alueilla ja taajamissa, joiden osalta kiinteät mittaukset ovat ainoa tietolähde arvioitaessa ilmanlaatua, on kutakin mitattavaa epäpuhtautta koskevia näytteenottopaikkoja oltava vähintään liitteessä V olevassa A jaksossa vahvistettu näytteenottopaikkojen vähimmäismäärä.
3. Alueilla ja taajamissa, joiden osalta kiinteissä mittauksissa käytettäviltä näytteenottopaikoilta peräisin olevia tietoja täydennetään mallintamisesta ja/tai suuntaa-antavista mittauksista saatavilla tiedoilla, liitteessä V olevassa A jaksossa vahvistettua näytteenottopaikkojen kokonaismäärää voidaan vähentää enintään 50 prosenttia, jos seuraavat edellytykset täyttyvät:
a) täydentävillä menetelmillä saadaan riittävästi tietoa ilmanlaadun arvioimiseksi raja-arvojen tai varoituskynnysten osalta sekä yleisölle tiedottamiseksi;
b) asennettavien näytteenottopaikkojen lukumäärä ja muiden menetelmien alueellinen erotuskyky on riittävä, jotta asiaa koskevat epäpuhtauspitoisuudet voidaan määrittää liitteessä I olevassa A jaksossa määriteltyjen laatutavoitteiden mukaisesti ja jotta mittaustulokset täyttävät liitteessä I olevassa B jaksossa määritellyt perusteet.
Mallintamisen ja/tai suuntaa-antavien mittausten tulokset on otettava huomioon arvioitaessa ilmanlaatua suhteessa tavoitearvoihin.
4. Komissio valvoo, että jäsenvaltiot soveltavat näytteenottopaikkojen valintaa koskevia perusteita, jotta helpotetaan kyseisten perusteiden yhdenmukaista soveltamista kaikkialla Euroopan unionissa.”
10 Direktiivin 2008/50 13 artiklan, jonka otsikko on ”Raja-arvot ja varoituskynnykset ihmisten terveyden suojelemiseksi”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on varmistettava, että niiden alueilla ja taajamissa vallitsevat ilman rikkidioksidi-, PM10-, lyijy- ja hiilimonoksiditasot eivät ylitä liitteessä XI vahvistettuja raja-arvoja.
Liitteessä XI vahvistettuja typpidioksidin ja bentseenin raja-arvoja ei saa ylittää liitteessä vahvistetuista ajankohdista alkaen.
Näiden vaatimusten noudattamista on arvioitava liitteen III mukaisesti.
– –”
11 Kyseisen direktiivin 15 artiklassa säädetään seuraavaa:
”– –
2. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että keskimääräisen altistumisen indikaattori vuodeksi 2015, joka on vahvistettu liitteessä XIV olevan A jakson mukaisesti, ei ylitä kyseisessä liitteessä olevassa C jaksossa vahvistettua altistuspitoisuutta koskevaa velvoitetta.
– –
4. Kunkin jäsenvaltion on liitteen III mukaisesti huolehdittava siitä, että näytteenottopaikkojen jakautumisella ja määrällä, johon PM2,5-hiukkasten keskimääräisen altistumisen indikaattori perustuu, varmistetaan, että väestön altistuminen otetaan riittävästi huomioon. Näytteenottopaikkoja ei saa olla vähemmän kuin liitteessä V olevassa B jaksossa määritellään.”
12 Direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jos ilman epäpuhtaustasot ylittävät raja-arvon tai tavoitearvon sekä kyseisessä tapauksessa sallitun ylitysmarginaalin tietyllä alueella tai tietyssä taajamassa, jäsenvaltioiden on varmistettava, että kyseisille alueille tai taajamille laaditaan ilmanlaatusuunnitelmia liitteissä XI ja XIV eritellyn raja-arvon tai tavoitearvon saavuttamiseksi.
Jos ylitetään sellaiset raja-arvot, joiden saavuttamisen määräaika on jo umpeutunut, ilmanlaatusuunnitelmiin on sisällytettävä asianmukaisia toimenpiteitä, jotta ylityksen kesto jää mahdollisimman lyhyeksi. Ilmanlaatusuunnitelmiin voi lisäksi sisältyä erityisiä toimenpiteitä herkkien väestöryhmien, myös lasten, suojelemiseksi.
Näihin ilmanlaatusuunnitelmiin on sisällytettävä ainakin liitteessä XV olevassa A jaksossa luetellut tiedot, ja niihin voidaan sisällyttää 24 artiklan mukaisia toimenpiteitä. Nämä suunnitelmat on annettava tiedoksi komissiolle viipymättä ja viimeistään kahden vuoden kuluttua sen vuoden päättymisestä, jolloin ylittyminen ensimmäisen kerran havaittiin.
– –”
13 Direktiivin 2008/50 liite III koskee ”Ilmanlaadun arviointia ja ilman rikkidioksidi‑, typpidioksidi- ja typenoksidi-, hiukkas- (PM10 ja PM2,5), lyijy-, bentseeni- ja hiilimonoksidipitoisuuksien mittauksessa käytettävien näytteenottopaikkojen sijaintia”. Sen A jakson, jonka otsikko on ”Yleistä”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Ilmanlaadun arviointi suoritetaan kaikilla alueilla ja kaikissa taajamissa seuraavien perusteiden mukaisesti:
1. Ilmanlaatua on arvioitava kaikissa paikoissa 2 kohdassa lueteltuja paikkoja lukuun ottamatta B ja C jaksossa kiinteiden mittausten näytteenottopaikkojen sijainnille vahvistettujen perusteiden mukaisesti. Jäljempänä B ja C jaksossa vahvistettuja periaatteita sovelletaan myös siltä osin kuin ne ovat merkityksellisiä niiden paikkojen yksilöimiseksi, joissa asiaankuuluvien epäpuhtauksien pitoisuus on määritelty, jos ilmanlaatua arvioidaan suuntaa-antavilla mittauksilla tai mallintamisella.”
14 Kyseisen direktiivin liitteessä III olevan B jakson, jonka otsikko on ”Näytteenottopaikkojen makrotason sijoitusperusteet”, 1 kohdassa, jonka otsikko on ”Ihmisten terveyden suojelu”, säädetään seuraavaa:
”a) Ihmisten terveyden suojelemiseksi perustetut näytteenottopaikat olisi sijoitettava siten, että saadaan tietoja seuraavista:
– alueiden ja taajamien ne osa-alueet, joilla esiintyvät korkeimmat pitoisuudet, joille väestö todennäköisesti altistuu suoraan tai välillisesti ajanjaksona, joka on merkityksellinen raja-arvo(je)n keskiarvon laskenta-aikaan nähden,
– pitoisuustasot alueiden ja taajamien muilla osa-alueilla, jotka edustavat väestön yleistä altistumista.
b) Näytteenottopaikat olisi yleensä valittava siten, että vältetään näytteenottopaikan välittömässä läheisyydessä olevien hyvin pienten mikroympäristöjen mittaukset, mikä tarkoittaa, että näytteenottopaikka olisi valittava siten, että se edustaa mahdollisuuksien mukaan kadun osan ilmanlaatua vähintään 100 metrin pituudelta liikenneympäristöä edustavien kohteiden osalta ja vähintään 250 m × 250 m:n alueella teollisuusalueiden osalta.
c) Kaupunkien tausta-alueiden sijainti on valittava niin, että niiden epäpuhtaustasoon vaikuttavat kaikkien asemasta vastatuuleen olevien lähteiden päästöt. Yksittäinen lähde ei saisi olla hallitseva epäpuhtaustasoon nähden, ellei tällainen tilanne ole luonteenomaista suuremmalle taajama-alueelle. Näiden näytteenottopisteiden on pääsääntöisesti edustettava ilmanlaatua usean neliökilometrin laajuudelta.
– –
f) Näytteenottopaikoiksi on mahdollisuuksien mukaan valittava paikkoja, jotka edustavat samankaltaisia paikkoja, jotka eivät sijaitse niiden välittömässä läheisyydessä.
– –”
15 Direktiivin 2008/50 liitteessä III olevassa C jaksossa säädetään näytteenottopaikkojen mikrotason sijoitusperusteista, joita ovat esimerkiksi näytteenottopään ja maanpinnan välinen etäisyys ja sen sijainti suhteessa teihin ja tienristeyksiin, sekä muista teknisistä vaatimuksista.
16 Kyseisen direktiivin liitteessä III olevassa D jaksossa, jonka otsikko on ”Dokumentointi ja valitun näytteenottopaikan tarkistaminen”, säädetään seuraavaa:
”Näytteenottopaikan valintamenettely on dokumentoitava asianmukaisesti luokitteluvaiheessa esimerkiksi ympäristöstä eri ilmansuunnista otettujen valokuvien ja yksityiskohtaisen kartan avulla. Näytteenottopaikat on tarkistettava ja dokumentoitava säännöllisin väliajoin, jotta voidaan varmistaa, että valintaperusteet täyttyvät edelleen.”
17 Kyseisen direktiivin liitteessä V säädetään ”ilman rikkidioksidi-, typpidioksidi (NO2)- ja typenoksidi-, hiukkas- (PM10 ja PM2,5), lyijy-, bentseeni- ja hiilimonoksidipitoisuuksien kiinteissä mittauksessa käytettävien näytteenottopaikkojen vähimmäislukumäärän määrittämisestä”. Kyseisen liitteen A jaksossa täsmennetään muun muassa seuraavaa:
”NO2:n, hiukkasten, bentseenin ja hiilimonoksidin osalta näytteenottopaikkoihin on kuuluttava vähintään yksi kaupunkien tausta-alueita edustava mittausasema ja yksi liikenneympäristöä edustava mittausasema edellyttäen, että näytteenottopaikkojen lukumäärää ei tarvitse nostaa. Näiden epäpuhtauksien osalta A jakson 1 kohdassa edellytetyt jäsenvaltion kaupunkien tausta-alueita ja liikenneympäristöä edustavien mittausasemien kokonaismäärät saavat poiketa toisistaan korkeintaan tekijällä 2. Näytteenottopaikat, joissa PM10-hiukkasten raja-arvo on ylittynyt viimeisten kolmen vuoden aikana, on säilytettävä, ellei uudelleensijoittaminen ole välttämätöntä erityisten olosuhteiden, erityisesti aluesuunnittelun, takia.”
18 Saman direktiivin liitteen XI otsikko on ”Raja-arvot ihmisten terveyden suojelemiseksi”. Sen B jaksossa vahvistetaan raja-arvot kunkin epäpuhtauden osalta sen mukaan, mikä sen pitoisuus – tiettyjen ajanjaksojen kuluessa mitattuna – ilmassa on. Typpidioksidin osalta kyseisessä liitteessä säädetään muun muassa seuraavaa:
Keskiarvon laskentajakso | Raja-arvo | Ylitysmarginaali | Ajankohta, johon mennessä raja-arvo on saavutettava |
Yksi tunti | 200 μg/m3, saa ylittyä enintään 18 kertaa kalenterivuoden aikana | – – 0 % 1.1.2010 | 1.1.2010 |
Kalenterivuosi | 40 μg/m3 | – – 0 % 1.1.2010 | 1.1.2010 |
19 Direktiivin 2008/50 liitteessä XV määritetään ”paikallisiin, alueellisiin tai kansallisiin ilmanlaadun parantamissuunnitelmiin sisällytettävät tiedot”. ”Direktiivin 23 artiklan mukaisesti toimitettavien tietojen (ilmanlaatusuunnitelmat)”, jotka luetellaan kyseisen liitteen A jaksossa, joukossa mainitaan ”paikka, jossa raja-arvot on ylitetty”, joka sisältää tietoja alueesta, kaupungista ja ”mittausasemasta (kartta, pituus- ja leveyspiirit)”. Kyseisiin yleisiin toimitettaviin tietoihin kuuluu myös ”arvio pilaantuneen alueen pinta-alasta (neliökilometreinä) sekä epäpuhtaudelle altistuneen väestön määrästä”.
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
20 Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että Brysselin pääkaupunkiseudun hallintoalue on direktiivin 2008/50 4 artiklassa tarkoitettu alue, jolla suoritetaan ilmanlaadun arviointia ja ilmanlaadun hallintaa. Kyseisen alueen ilmanlaatua tarkkaillaan näytteenottopaikkojen avulla. Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brusselin (Brysselin hollanninkielinen alioikeus, Belgia) mukaan viimeksi mainitut on direktiivin 2008/50 7 artiklan 1 kohdan, tarkasteltuna yhdessä saman direktiivin liitteessä III olevan B jakson 1 kohdan a alakohdan kanssa, mukaisesti sijoitettava siten, että saadaan tietoja muun muassa ”alueiden ja taajamien osa-alueista, joilla esiintyvät [kyseisessä direktiivissä tarkoitettujen epäpuhtauksien] korkeimmat pitoisuudet”.
21 Pääasian kantajien joukossa on neljä Brysselin pääkaupunkiseudun hallintoalueen asukasta, jotka ovat huolissaan ympäristönsä ilmanlaadusta. Viides pääasian kantaja on Englannin oikeuden mukaan perustettu voittoa tavoittelematon järjestö, jolla on toimintakeskus Belgiassa. Kyseisen järjestön tavoitteena on muun muassa ympäristönsuojelu.
22 Pääasian kantajat vaativat 21.9.2016 nostamallaan kanteella ennakkoratkaisua pyytänyttä tuomioistuinta toteamaan, että edellä mainittua vaatimusta ei ollut noudatettu Brysselin pääkaupunkiseudun hallintoalueella, ja velvoittamaan viimeksi mainittu sijoittamaan näytteenottopaikkoja tarkoituksenmukaisille osa-alueille, joita ovat esimerkiksi tietty katu tai liittymä.
23 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että direktiivillä 2008/50 vahvistetut säännöt, jotka koskevat sellaisten ”alueiden ja taajamien osa-aluei[den yksilöintiä tai rajaamista], joilla esiintyvät [epäpuhtauksien] korkeimmat pitoisuudet”, antavat toimivaltaisille viranomaisille harkintavaltaa. Sen mukaan ei näin ollen ole varmaa, että tuomioistuin voisi varmistaa, että näytteenottopaikat on sijoitettu asianmukaisesti, ja velvoittaa tarvittaessa kyseiset viranomaiset sijoittamaan tällaiset paikat osa-alueille, jotka se itse määrittää.
24 Pääasian kantajat katsovat puolestaan, että raja-arvo, joka direktiivissä 2008/50 on 1.1.2010 lähtien säädetty typpidioksidille, todella ylitetään Brysselin pääkaupunkiseudun hallintoalueella. Tämän vuoksi toimivaltaisten viranomaisten olisi laadittava kyseisen direktiivin 23 artiklassa säädetyn kaltainen ilmanlaatusuunnitelma.
25 Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan tapauksessa, jossa direktiivissä 2008/50 säädetyt raja-arvot ylitetään, jäsenvaltioiden on todellakin laadittava kyseisen direktiivin 23 artiklan 1 kohdan mukaisesti ilmanlaatusuunnitelma, jossa vahvistetaan asianmukaiset toimenpiteet, jotta ylityksen kesto jää mahdollisimman lyhyeksi. Kuten 19.11.2014 annetusta tuomiosta ClientEarth (C-404/13, EU:C:2014:2382) sen mukaan ilmenee, kyseisen velvoitteen noudattaminen voi olla tuomioistuinvalvonnan kohteena ja tuomioistuin, jonka käsiteltäväksi asia on saatettu, voi velvoittaa toimivaltaiset viranomaiset laatimaan tällaisen suunnitelman.
26 Kyseinen tuomioistuin toteaa myös, että pääasian asianosaiset eivät kiistä arvoja, jotka on mitattu Brysselin pääkaupunkiseudun hallintoalueella sijaitsevissa eri näytteenottopaikoissa. Niiden näkemykset sen sijaan eroavat toisistaan, kun on kyse direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan tulkinnasta; kyseisestä kohdasta ilmenee, että typpidioksidipitoisuuksien määrä ilmassa ei saa ylittää 40 μg/m3:n keskimääräistä pitoisuutta vuodessa jäsenvaltion ”alueilla ja taajamissa”.
27 Kyseisen säännöksen sanamuodon perusteella ei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan voida ratkaista kysymystä siitä, onko raja-arvo Brysselin pääkaupunkiseudun hallintoalueella todella ylitetty. Typpidioksidin 40 μg/m3:n arvo on toki ylitetty eri näytteenottopaikoissa kyseisellä alueella. Typpidioksidin pitoisuus mainitulla alueella on kuitenkin 40 μg/m3:n vuotuista keskimääräistä pitoisuutta alhaisempi, jos se määritetään yksinomaan niiden arvojen keskiarvon mukaan, jotka on mitattu kaikissa alueella olevissa näytteenottopaikoissa.
28 Pääasian kantajat katsovat, että direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan sanamuodosta ilmenee, että raja-arvot eivät saa ylittyä sen 4 artiklassa tarkoitetun alueen millään osa-alueella. Brysselin pääkaupunkiseudun hallintoalue ja Institut bruxellois pour la gestion de l’environnement katsovat puolestaan, että ilmanlaatua on arvioitava kokonaisuutena alueen tai taajaman osalta.
29 Tässä tilanteessa Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Onko [SEU] 4 artiklan 3 kohtaa ja 19 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa, kun niitä luetaan yhdessä [SEUT] 288 artiklan kolmannen kohdan sekä direktiivin [2008/50] 6 ja 7 artiklan kanssa, tulkittava siten, että väitettäessä, että jäsenvaltio ei ole sijoittanut näytteenottopaikkoja mainitun direktiivin liitteessä III olevan B jakson 1 kohdan a alakohdassa ilmoitettujen perusteiden mukaisesti, kansallisen tuomioistuimen on sellaisten yksityisten vaatimuksesta, joita mainitun direktiivin 13 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen raja-arvojen ylitys suoraan koskee, tutkittava, onko näytteenottopaikat sijoitettu kyseisten perusteiden mukaisesti, ja jos näin ei ole, toteutettava kansalliseen viranomaiseen nähden kaikki tarvittavat toimenpiteet, kuten annettava määräys, jotta näytteenottopaikat sijoitetaan kyseisten perusteiden mukaisesti?
2) Ylittyykö raja-arvo direktiivin [2008/50] 13 artiklan 1 kohdassa ja 23 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla, jos kalenterivuoden pituisen laskentajakson keskiarvolle kyseisen direktiivin liitteessä XI säädetyn raja-arvon katsotaan ylittyvän jo yhden kyseisen direktiivin 7 artiklassa tarkoitetun näytteenottopaikan mittaustulosten perusteella, vai ylittyykö raja-arvo vain silloin, kun ylitys ilmenee kaikkien tietyllä [samassa] direktiivissä tarkoitetulla alueella olevien näytteenottopaikkojen mittaustulosten keskiarvosta?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Ensimmäinen kysymys
30 Ensimmäisellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko SEU 4 artiklan 3 kohtaa ja SEU 19 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa, tarkasteltuina yhdessä SEUT 288 artiklan kolmannen kohdan ja direktiivin 2008/50 6 ja 7 artiklan kanssa, tulkittava siten, että kansallisen tuomioistuimen, jonka käsiteltäväksi yksityiset, joita kyseisen direktiivin 13 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen raja-arvojen ylitys suoraan koskee, ovat saattaneet tätä koskevan vaatimuksen, on selvitettävä, onko tietyllä alueella sijaitsevat näytteenottopaikat sijoitettu kyseisen direktiivin liitteessä III olevan B jakson 1 kohdan a alakohdassa säädettyjen perusteiden mukaisesti, ja jos näin ei ole, toteutettava toimivaltaiseen kansalliseen viranomaiseen nähden kaikki tarvittavat toimenpiteet, joihin kuuluu esimerkiksi määräys, jotta näytteenottopaikat sijoitetaan kyseisten perusteiden mukaisesti.
31 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltioiden tuomioistuinten on SEU 4 artiklan 3 kohdassa vahvistetun vilpittömän yhteistyön periaatteen mukaisesti varmistettava yksityisillä unionin oikeuden perusteella olevien oikeuksien oikeussuoja. SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on sitä paitsi säädettävä tarvittavista oikeussuojakeinoista tehokkaan oikeussuojan takaamiseksi unionin oikeuteen kuuluvilla aloilla (tuomio 19.11.2014, ClientEarth, C-404/13, EU:C:2014:2382, 52 kohta).
32 Unionin tuomioistuin on niin ikään useissa yhteyksissä muistuttanut, että olisi sen sitovan luonteen, joka SEUT 288 artiklassa direktiiville tunnustetaan, kanssa ristiriidassa, jos henkilöt, joita asia koskee, eivät lähtökohtaisesti voisi vedota direktiivillä asetettuihin velvollisuuksiin. Mainittu näkökohta pätee aivan erityisesti direktiiviin, jonka tavoitteena on ilmansaasteiden hallitseminen ja vähentäminen ja jonka tarkoituksena on siis kansanterveyden suojelu (tuomio 25.7.2008, Janecek, C-237/07, EU:C:2008:447, 37 kohta ja tuomio 19.11.2014, ClientEarth, C-404/13, EU:C:2014:2382, 55 kohta).
33 Kuten julkisasiamies lähinnä ratkaisuehdotuksena 53 kohdassa totesi, direktiivillä 2008/50 vahvistetut ilmanlaatua koskevat säännöt ovat unionin ympäristönsuojelun ja kansanterveyden suojelun alan velvoitteiden, jotka perustuvat muun muassa SEU 3 artiklan 3 kohtaan ja SEUT 191 artiklan 1 ja 2 kohtaan, joiden mukaan unionin ympäristöpolitiikalla pyritään suojelun korkeaan tasoon unionin eri alueiden tilanteiden erilaisuus huomioon ottaen ja ympäristöpolitiikka perustuu muun muassa ennalta varautumisen periaatteeseen sekä periaatteisiin, joiden mukaan ennalta ehkäiseviin toimiin olisi ryhdyttävä, konkreettinen ilmaus (tuomio 13.7.2017, Túrkevei Tejtermelő Kft., C-129/16, EU:C:2017:547).
34 Erityisesti tapauksissa, joissa unionin lainsäätäjä on direktiivin avulla velvoittanut jäsenvaltiot toimimaan tietyllä tavalla, tällaisen säädöksen tehokas vaikutus heikentyisi, jos yksityisiä estettäisiin vetoamasta siihen tuomioistuimessa ja jos kansallisia tuomioistuimia estettäisiin ottamasta sitä huomioon unionin oikeuden osana voidakseen todeta, onko kansallinen lainsäätäjä pysynyt direktiivissä säädetyn harkintavaltansa rajoissa, kun otetaan huomioon sille varattu oikeus päättää direktiivin täytäntöönpanon muodosta ja keinoista (tuomio 24.10.1996, Kraaijeveld ym., C-72/95, EU:C:1996:404, 56 kohta).
35 Direktiivissä 2008/50 säädetään yksityiskohtaisista säännöistä niiden näytteenottopaikkojen käyttämisen ja sijoittamisen osalta, joiden avulla voidaan mitata ilmanlaatua alueilla ja taajamissa, jotka jäsenvaltiot ovat määrittäneet saman direktiivin 4 artiklan mukaisesti.
36 Direktiivin 2008/50 6 artiklassa säädetään eri teknisistä menetelmistä, joita jäsenvaltioiden on käytettävä ilmanlaadun arvioimiseksi alueilla ja taajamissa. Kyseisen 6 artiklan 2–4 kohdan mukaisesti alueilla ja taajamissa, joissa kyseisen direktiivin 5 artiklassa tarkoitettujen epäpuhtauksien taso ylittää liitteessä II olevassa A jaksossa vahvistetut ylemmät arviointikynnykset, on käytettävä ilmanlaadun arvioinnissa kiinteitä mittauksia, joita voidaan tarvittaessa täydentää mallintamistekniikoilla ja suuntaa-antavilla mittauksilla. Ylempien arviointikynnysten alapuolella voidaan käyttää yhtäältä kiinteiden mittausten ja toisaalta mallintamistekniikoiden ja suuntaa-antavien mittausten yhdistelmää. Näin ollen vain siinä tapauksessa, että epäpuhtaustaso ei saavuta alempia arviointikynnyksiä, jotka vahvistetaan niin ikään direktiivin 2008/50 liitteessä II olevassa A jaksossa, ilmanlaatua voidaan valvoa yksinomaan mallintamistekniikoin tai objektiivisin arvioinnein.
37 Direktiivin 2008/50 7 artikla koskee näytteenottopaikkojen sijoittamista ja vähimmäismäärää. Sen 1 kohdan mukaisesti rikkidioksidin, typpidioksidin ja typen oksidien, hiukkasten (PM10 ja PM2,5), lyijyn, bentseenin ja hiilimonoksidin mittausten näytteenottopaikkojen sijainti on määriteltävä kyseisen direktiivin liitteessä III lueteltujen perusteiden mukaisesti.
38 Kyseisen liitteen B jaksossa säädetään näytteenottopaikkojen ”makrotason sijoitusperusteista”. Sen 1 kohdan a alakohdasta ilmenee, että näytteenottopaikat, joilla pyritään varmistamaan ihmisten terveyden suojeleminen, on sijoitettava siten, että ne antavat tietoja ilmanlaadusta yhtäältä alueiden ja taajamien osa-alueilla, joilla esiintyvät korkeimmat asianomaisten epäpuhtauksien pitoisuudet, joille väestö todennäköisesti altistuu suoraan tai välillisesti ajanjaksona, joka on merkityksellinen asianomaisten raja-arvojen laskenta-aikaan nähden, ja toisaalta alueiden ja taajamien muilla osa-alueilla, jotka edustavat väestön yleistä altistumista. Kyseisen liitteen B jakson 1 kohdan f alakohdassa täsmennetään, että näytteenottopaikoiksi on mahdollisuuksien mukaan valittava paikkoja, jotka edustavat samankaltaisia paikkoja, jotka eivät sijaitse niiden välittömässä läheisyydessä.
39 Direktiivin 2008/50 liitteessä III olevan B jakson 1 kohdan a ja f alakohdan säännöksissä edellytetään näin ollen, että näytteenottopaikat antavat edustavia tietoja alueen tai taajaman osa-alueista, joilla esiintyy tietty määrä epäpuhtauksia.
40 Kyseisen direktiivin liitteessä III olevan B jakson 1 kohdan b alakohdasta ilmenee yhtäältä, että näytteenottopaikat on sijoitettava siten, että vältetään näytteenottopaikan välittömässä läheisyydessä olevien hyvin pienten ”mikroympäristöjen” mittaukset, ja toisaalta, että kerätty ilma edustaa mahdollisuuksien mukaan ilmanlaatua tietynsuuruisella alueella. Kyseisessä säännöksessä edellytetään, että mittaukset voivat kuvastaa ilmanlaatua vähintään 100 metrin pituudelta liikenneympäristöä edustavien kohteiden osalta ja vähintään 250 m × 250 m:n alueella teollisuusalueiden osalta.
41 Direktiivin 2008/50 liitteessä V säädettyjen sääntöjen, joihin kyseisen direktiivin 7 artiklan 2 ja 3 kohdassa viitataan, avulla voidaan myös määrittää näytteenottopaikkojen vähimmäismäärä alueella tai taajamassa sekä niiden paikkojen, joilla mitataan taustapitoisuuksia, ja niiden paikkojen, joilla mitataan liikenteestä aiheutuvia epäpuhtauksia, välinen suhde.
42 Tietyissä tämän tuomion edellisissä kohdissa mainituissa direktiivin 2008/50 säännöksissä säädetään selkeistä, täsmällisistä ja ehdottomista velvoitteista, joten yksityiset voivat vedota niihin jäsenvaltiota vastaan.
43 Tilanne on tämä muun muassa, kun on kyse direktiivin 2008/50 liitteessä III olevan B jakson 1 kohdan a alakohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa säädetystä velvollisuudesta sijoittaa näytteenottopaikat siten, että ne antavat tietoja saastuneimpien osa-alueiden epäpuhtauksista, tai velvollisuudesta sijoittaa vähintäänkin kyseisen direktiivin liitteessä V vahvistettu vähimmäismäärä näytteenottopaikkoja. Kansallisten tuomioistuinten tehtävänä on varmistaa, että näitä velvoitteita noudatetaan.
44 On toki totta, että alueen tai taajaman paikallisen tilanteen mukaan useat paikat voivat täyttää direktiivin 2008/50 liitteessä III olevan B jakson 1 kohdan a alakohdassa säädetyt perusteet. Toimivaltaisten kansallisten viranomaisten on näin ollen valittava harkintavaltansa puitteissa näytteenottopaikkojen konkreettinen sijoituspaikka.
45 Tällaisen harkintavallan olemassaolo ei kuitenkaan tarkoita sitä, että viranomaisten tässä yhteydessä tekemät päätökset eivät olisi minkäänlaisen tuomioistuinvalvonnan kohteena muun muassa sen varmistamiseksi, että nämä eivät ole ylittäneet rajoja, jotka kyseisen harkintavallan käytölle on vahvistettu (ks. vastaavasti tuomio 24.10.1996, Kraaijeveld ym., C-72/95, EU:C:1996:404, 59 kohta ja tuomio 25.7.2008, Janecek, C-237/07, EU:C:2008:447, 46 kohta).
46 On lisäksi niin, että siitä huolimatta, että unionin oikeudessa ei ole yksityiskohtaisia sääntöjä, jotka koskevat kanteita kansallisissa tuomioistuimissa, ja unionin oikeuden toimen nojalla tehtyjen kansallisten päätösten tuomioistuinvalvonnan intensiivisyyden määrittämiseksi on otettava huomioon toimen tarkoitus ja varmistettava, ettei sen tehokkuutta vaaranneta (ks. vastaavasti tuomio 18.6.2002, HI, C-92/00, EU:C:2002:379, 59 kohta ja tuomio 11.12.2014, Croce Amica One Italia, C-440/13, EU:C:2014:2435, 40 kohta).
47 Kun on kyse direktiivistä 2008/50, näytteenottopaikkojen sijainnilla on keskeinen asema siinä säädetyssä ilmanlaadun arviointia ja parantamista koskevassa järjestelmässä erityisesti, kun epäpuhtauksien taso ylittää sen 5 ja 6 artiklassa tarkoitetun ylemmän arviointikynnyksen. Kuten tämän tuomion 36 kohdassa todettiin, tässä tilanteessa – direktiivin 2008/50 6 artiklan 2 kohdan mukaisesti – näytteenottopaikat muodostavat pääasiallisen välineen ilmanlaadun arvioimiseksi.
48 Kyseisten paikkojen avulla saadut mittaukset mahdollistavat sen, että jäsenvaltiot voivat valvoa – kuten direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdassa edellytetään – sitä, että niiden alueilla ja taajamissa niiden epäpuhtauksien tasot, joita kyseinen direktiivin koskee, eivät ylitä sen liitteessä XI vahvistettuja raja-arvoja. Jos nämä raja-arvot ylitetään niiden saavuttamiseksi säädetyn määräajan päätyttyä, asianomaisen jäsenvaltion on laadittava kyseisen direktiivin 23 artiklan 1 kohdan mukaisesti ilmanlaatusuunnitelma, joka täyttää tietyt vaatimukset (ks. vastaavasti tuomio 25.7.2008, Janecek, C-237/07, EU:C:2008:447, 35 ja 42 kohta sekä tuomio 19.11.2014, ClientEarth, C-404/13, EU:C:2014:2382, 25 ja 40 kohta).
49 Tästä seuraa, että direktiivin 2008/50 tarkoitus vaarantuisi, jos tietyllä alueella tai tietyssä taajamassa sijaitsevia näytteenottopaikkoja ei sijoitettaisi siinä säädettyjen perusteiden mukaisesti.
50 Tämä riski voi myös konkretisoitua, jos toimivaltaiset kansalliset viranomaiset eivät pyri – niille direktiivissä 2008/50 myönnetyn harkintavallan puitteissa – varmistamaan direktiivin tehokasta vaikutusta. Näin ollen muun muassa tilanteessa, jossa useilla alueilla suoritetuilla mittauksilla voidaan lähtökohtaisesti saada tietoja kyseisen direktiivin liitteessä III olevan B jakson 1 kohdan a alakohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa tarkoitetuista saastuneimmista alueista, toimivaltaisten kansallisten viranomaisten on valittava näytteenottopaikkojen sijaintipaikka siten, että minimoidaan riski siitä, että raja-arvojen ylitys tapahtuu huomaamatta.
51 Tässä yhteydessä kyseisillä viranomaisilla on velvollisuus perustaa päätöksensä luotettavaan tieteelliseen tietoon ja – kuten direktiivin 2008/50 liitteessä III olevasta D jaksosta ilmenee – suorittaa asianmukainen dokumentointi, jossa viitataan seikkoihin, joilla tuetaan kaikkien valvontapaikkojen sijoittamista. Tämä aineisto on päivitettävä säännöllisesti, jotta voidaan varmistaa, että valintaperusteet ovat edelleen voimassa.
52 Näin ollen on niin, että vaikka näytteenottopaikkojen sijaintipaikan valinta edellyttää monitahoisia teknisiä arviointeja, tämän osalta merkityksellisten sääntöjen tarkoituksella ja tavoitteilla rajoitetaan toimivaltaisten kansallisten viranomaisten harkintavaltaa.
53 On lisäksi niin, että kun yksityisellä on oikeus saada tuomioistuin selvittämään, onko kansallinen lainsäädäntö ja sen soveltaminen pysynyt direktiivissä 2008/50 säädetyn harkintavallan rajoissa näytteenottopaikkojen sijaintia valitessa, tätä varten kansallisessa oikeudessa nimetty tuomioistuin on myös toimivaltainen toteuttamaan asianomaiseen kansalliseen viranomaiseen nähden kaikki toimenpiteet – määräys mukaan lukien – sen varmistamiseksi, että kyseiset paikat sijoitetaan mainitussa direktiivissä säädettyjen perusteiden mukaisesti (ks. vastaavasti tuomio 25.7.2008, Janecek, C-237/07, EU:C:2008:447, 38 ja 39 kohta sekä tuomio 19.11.2014, ClientEarth, C-404/13, EU:C:2014:2382, 55, 56 ja 58 kohta).
54 Tästä on todettava, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan silloin, kun asiasta ei ole unionin oikeuden sääntöjä, kunkin jäsenvaltion sisäisessä oikeusjärjestyksessä on määriteltävä toimivaltaiset tuomioistuimet ja annettava menettelysäännöt sellaisia oikeussuojakeinoja varten, joilla pyritään turvaamaan direktiivin 2008/50 kaltaiseen unionin oikeuden toimeen perustuvat yksityisten oikeudet. Säädetyt säännöt eivät kuitenkaan saa olla epäedullisempia kuin samankaltaisia jäsenvaltion sisäisiä tilanteita koskevat säännöt (vastaavuusperiaate), eivätkä ne saa tehdä unionin oikeusjärjestyksessä vahvistettujen oikeuksien käyttämisestä käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa (tehokkuusperiaate) (ks. vastaavasti tuomio 6.10.2015, East Sussex County Council, C-71/14, EU:C:2015:656, 52 kohta ja tuomio 22.2.2018, INEOS Köln, C-572/16, EU:C:2018:100, 42 kohta). Viimeksi mainitun periaatteen osalta on muistettava, että oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin puolueettomassa tuomioistuimessa vahvistetaan Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklassa, jossa vahvistetaan tehokkaan oikeussuojan periaate (ks. vastaavasti tuomio 26.7.2017, Sacko, C-348/16, EU:C:2017:591, 31 kohta ja tuomio 27.9.2017, Puškár, C-73/16, EU:C:2017:725, 59 kohta).
55 Käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuimessa pidetyssä istunnossa väitettiin kenenkään tätä kiistämättä, että kansallisilla tuomioistuimilla, jotka ovat toimivaltaisia selvittämään näytteenottopaikkojen sijainnin, on Belgian oikeuden asian kannalta merkityksellisten sääntöjen nojalla toimivalta antaa määräyksiä kansallisille viranomaisille. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on näin ollen tarvittaessa käytettävä kyseistä toimivaltaa kansallisessa oikeudessa säädetyin edellytyksin.
56 Kaiken edellä esitetyn perusteella ensimmäiseen kysymykseen on vastattava, että SEU 4 artiklan 3 kohtaa ja SEU 19 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa, tarkasteltuina yhdessä SEUT 288 artiklan kolmannen kohdan ja direktiivin 2008/50 6 ja 7 artiklan kanssa, on tulkittava siten, että kansallisen tuomioistuimen, jonka käsiteltäväksi yksityiset, joita kyseisen direktiivin 13 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen raja-arvojen ylittyminen suoraan koskee, ovat saattaneet tätä koskevan vaatimuksen, on selvitettävä, onko tietyllä alueella sijaitsevat näytteenottopaikat sijoitettu kyseisen direktiivin liitteessä III olevan B jakson 1 kohdan a alakohdassa säädettyjen perusteiden mukaisesti, ja jos näin ei ole, toteutettava toimivaltaiseen kansalliseen viranomaiseen nähden kaikki tarvittavat toimenpiteet, joihin kuuluu esimerkiksi määräys, jos kansallisessa oikeudessa tästä säädetään, jotta näytteenottopaikat sijoitetaan kyseisiä perusteita noudattaen.
Toinen kysymys
57 Toisella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohtaa ja 23 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että sen toteamiseksi, että kalenterivuoden pituisen laskentajakson keskiarvolle kyseisen direktiivin liitteessä XI säädetyn raja-arvon katsotaan ylittyvän, riittää, että tätä arvoa korkeampi epäpuhtauksien taso mitataan yksittäisessä näytteenottopaikassa, vai edellytetäänkö, että kaikissa tietyn alueen tai taajaman näytteenottopaikoissa suoritettujen mittausten keskiarvo osoittaa tällaisen epäpuhtauksien tason.
58 Tämän tuomion 48 kohdassa palautettiin mieleen, että direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan mukaisesti jäsenvaltioiden on huolehdittava siitä, että niiden alueilla ja taajamissa niiden epäpuhtauksien tasot, joita kyseinen direktiivi koskee, eivät ylitä sen liitteessä XI vahvistettuja raja-arvoja. Jos nämä raja-arvot ylitetään niiden saavuttamiseksi asetetun määräajan päätyttyä, asianomaisen jäsenvaltion on laadittava kyseisen direktiivin 23 artiklan 1 kohdan mukaisesti ilmanlaatusuunnitelma.
59 Kuten julkisasiamies totesi ratkaisuehdotuksensa 72–75 kohdassa, direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan sanamuodon perusteella ei voida vastata ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toiseen kysymykseen. Sama toteamus on tehtävä kyseisen direktiivin 23 artiklan 1 kohdan osalta.
60 Kun unionin oikeuden säännöksen sanamuodon mukainen tulkinta ei mahdollista sen täsmällisen merkityksen arviointia, kyseistä säännöstä on aiheellista tulkita siten, että otetaan huomioon sen säännöstön yleinen rakenne ja päämäärä, jonka osa säännös on (tuomio 6.6.2018, Koppers Denmark, C-49/17, EU:C:2018:395, 22 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
61 Direktiivin 2008/50 6 artiklan 1 kohdasta ja 13 artiklan 1 kohdan kolmannesta alakohdasta ilmenee, että jäsenvaltioiden on arvioitava raja-arvojen noudattamista kyseisen direktiivin liitteessä III säädettyjen vaatimusten ja perusteiden mukaisesti. Kuten kyseisen liitteen A jakson 1 kohdasta ilmenee, sen B ja C jaksot koskevat näytteenottopaikkojen sijaintia, mutta niissä annetaan myös tietoja direktiivissä 2008/50 säädettyjen muiden ilmanlaadun arviointimenetelmien täytäntöönpanosta.
62 Tästä todettiin tämän tuomion 39 kohdassa, että direktiivin 2008/50 liitteessä III olevan B jakson 1 kohdan a ja f alakohdan säännöksissä edellytetään, että näytteenottopaikat antavat edustavia tietoja alueen tai taajaman osa-alueista, joilla esiintyy tietty määrä epäpuhtauksia. Unionin lainsäätäjän tällä tavoin laatiman järjestelmän avulla pyritään siihen, että toimivaltaiset viranomaiset voivat paitsi saada selville näytteenottopaikan edustaman osa-alueen ilman epäpuhtauksien tason myös päätellä tästä muiden samankaltaisten osa-alueiden epäpuhtauksien tason. Kuten direktiivin 2008/50 johdanto-osan 14 perustelukappaleesta ilmenee, viimeksi mainittu tavoite saavutetaan muun muassa mallintamistekniikoin.
63 Tästä seuraa, että alueen tai taajaman kaikissa näytteenottopaikoissa mitattujen arvojen keskiarvon määrittäminen ei anna hyödyllistä tietoa väestön altistumisesta epäpuhtauksille. Tällainen keskiarvo ei erityisesti mahdollista väestön altistumistason määrittämistä yleisesti, koska tätä arvioidaan nimenomaisesti tätä tarkoitusta varten asennetuin näytteenottopaikoin direktiivin 2008/50 liitteessä III olevan B jakson 1 kohdan a alakohdan toisen luetelmakohdan mukaisesti.
64 Direktiivin 2008/50 15 artikla, tarkasteltuna yhdessä kyseisen direktiivin 2 artiklan 20 ja 23 alakohdan ja sen liitteessä XIV olevan A jakson kanssa, vahvistaa tämän arvioinnin. Kyseisen 15 artiklan mukaisesti jäsenvaltiot nimittäin laativat PM2,5-hiukkasten keskimääräisen altistumisen indikaattorin. Tätä indikaattoria ei määritetä alueen tai taajaman kaikkien näytteenottopaikkojen keskimääräisen epäpuhtaustason mukaan, vaan se perustuu arvoihin, jotka on saatu yksinomaan paikoista, joissa mitataan kaupunkien taustapitoisuuksia, joiden on – kyseisen 15 artiklan 4 kohdan mukaisesti – kuvastettava väestön yleistä altistumista PM2,5:lle direktiivin 2008/50 liitteen III mukaisesti.
65 Direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan kolmannessa alakohdassa säädetään lisäksi, että ilmanlaatusuunnitelmat sisältävät ainakin kyseisen direktiivin liitteessä XV olevassa A jaksossa luetellut tiedot. Kyseisessä liitteessä XV olevan A jakson 1 kohdan mukaisesti ilmanlaatusuunnitelmissa on yksilöitävä paikka, jossa raja-arvot on ylitetty, asianomainen näytteenottopaikka tai asianomaiset näytteenottopaikat mukaan lukien.
66 Edellä esitetyn perusteella on todettava, että direktiivin 2008/50 systematiikasta ilmenee, että jäsenvaltioiden suorittaman kyseisen direktiivin liitteessä XI vahvistettujen raja-arvojen noudattamisen arvioimisen kannalta kussakin näytteenottopaikassa erikseen mitattu epäpuhtauksien taso on ratkaiseva.
67 Tämä direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan ja 23 artiklan 1 kohdan tulkinta saa vahvistuksen kyseisen direktiivin tarkoituksesta. Kyseisellä direktiivillä pyritään, kuten sen johdanto-osan toisesta perustelukappaleesta ja 1 artiklasta ilmenee, suojelemaan ihmisten terveyttä, ja siinä säädetään tässä tarkoituksessa toimenpiteistä, joilla voidaan torjua epäpuhtauspäästöjä niiden lähteillä. Kyseisen tavoitteen mukaisesti on määritettävä todelliset ilman epäpuhtaudet, joille väestö tai sen osa altistuu, ja taattava, että asianmukaiset toimenpiteet toteutetaan kyseisten epäpuhtauksien lähteiden torjumiseksi. Näin ollen raja-arvon ylittyminen yhdellä näytteenottopaikalla riittää direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan mukaisen ilmanlaatusuunnitelman laatimista koskevan velvollisuuden syntymiseen.
68 Edellä esitetyn perusteella toiseen kysymykseen on vastattava, että direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohtaa ja 23 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että kalenterivuoden pituisen laskentajakson keskiarvolle kyseisen direktiivin liitteessä XI vahvistetun raja-arvon ylittymisen toteamiseksi riittää, että kyseistä arvoa suurempi epäpuhtauksien taso mitataan yksittäisellä näytteenottopaikalla.
Oikeudenkäyntikulut
69 Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (ensimmäinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1) SEU 4 artiklan 3 kohtaa ja SEU 19 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa, tarkasteltuina yhdessä SEUT 288 artiklan kolmannen kohdan ja ilmanlaadusta ja sen parantamisesta Euroopassa 21.5.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/50/EY 6 ja 7 artiklan kanssa, on tulkittava siten, että kansallisen tuomioistuimen, jonka käsiteltäväksi yksityiset, joita kyseisen direktiivin 13 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen raja-arvojen ylittyminen suoraan koskee, ovat saattaneet tätä koskevan vaatimuksen, on selvitettävä, onko tietyllä alueella sijaitsevat näytteenottopaikat sijoitettu kyseisen direktiivin liitteessä III olevan B jakson 1 kohdan a alakohdassa säädettyjen perusteiden mukaisesti, ja jos näin ei ole, toteutettava toimivaltaiseen kansalliseen viranomaiseen nähden kaikki tarvittavat toimenpiteet, joihin kuuluu esimerkiksi määräys, jos kansallisessa oikeudessa tästä säädetään, jotta näytteenottopaikat sijoitetaan kyseisiä perusteita noudattaen.
2) Direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohtaa ja 23 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että kalenterivuoden pituisen laskentajakson keskiarvolle kyseisen direktiivin liitteessä XI vahvistetun raja-arvon ylittymisen toteamiseksi riittää, että kyseistä arvoa suurempi epäpuhtauksien taso mitataan yksittäisellä näytteenottopaikalla.
Allekirjoitukset