SENTENZA DELLA CORTE (Ottava Sezione)
9 luglio 2020 (*)
«Impugnazione – Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate nei confronti della Siria – Misure dirette contro imprenditori di spicco che operano in Siria – Elenco delle persone a cui si applica il congelamento di fondi e di risorse economiche – Inclusione del nominativo del ricorrente – Ricorsi di annullamento e per risarcimento danni»
Nella causa C‑241/19 P,
avente ad oggetto un’impugnazione ai sensi dell’articolo 56 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, proposta il 18 marzo 2019,
George Haswani, residente in Yabroud (Siria), rappresentato da G. Karouni, avocat,
ricorrente,
procedimento in cui le altre parti sono:
Consiglio dell’Unione europea, rappresentato da S. Kyriakopoulou e V. Piessevaux, in qualità di agenti,
convenuto in primo grado,
Commissione europea, rappresentata inizialmente da A. Bouquet, L. Baumgart e A. Tizzano, successivamente da A. Bouquet e L. Baumgart, in qualità di agenti,
interveniente in primo grado,
LA CORTE (Ottava Sezione),
composta da L.S. Rossi, presidente di sezione, J. Malenovský e F. Biltgen (relatore), giudici,
avvocato generale: E. Tanchev
cancelliere: A. Calot Escobar
vista la fase scritta del procedimento,
vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di statuire sulla causa senza conclusioni,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 Con la sua impugnazione, il sig. George Haswani chiede l’annullamento della sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 16 gennaio 2019, Haswani/Consiglio (T‑477/17, non pubblicata; in prosieguo: la «sentenza impugnata», EU:T:2019:7), con la quale quest’ultimo giudice ha respinto, da un lato, la sua domanda fondata sull’articolo 263 TFUE e diretta all’annullamento della decisione (PESC) 2016/850 del Consiglio, del 27 maggio 2016, che modifica la decisione 2013/255/PESC relativa a misure restrittive nei confronti della Siria (GU 2016, L 141, pag. 125), del regolamento di esecuzione (UE) 2016/840 del Consiglio, del 27 maggio 2016, che attua il regolamento (UE) n. 36/2012 concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Siria (GU 2016, L 141, pag. 30), della decisione (PESC) 2017/917 del Consiglio, del 29 maggio 2017, che modifica la decisione 2013/255/PESC relativa a misure restrittive nei confronti della Siria (GU 2017, L 139, pag. 62), del regolamento di esecuzione (UE) 2017/907 del Consiglio, del 29 maggio 2017, che attua il regolamento (UE) n. 36/2012 concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Siria (GU 2017, L 139, pag. 15), della decisione di esecuzione (PESC) 2017/1245 del Consiglio, del 10 luglio 2017, che attua la decisione 2013/255/PESC relativa a misure restrittive nei confronti della Siria (GU 2017, L 178, pag. 13), del regolamento di esecuzione (UE) 2017/1241 del Consiglio, del 10 luglio 2017, che attua il regolamento (UE) n. 36/2012 concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Siria (GU 2017, L 178, pag. 1), della decisione (PESC) 2018/778 del Consiglio, del 28 maggio 2018,che modifica la decisione 2013/255/PESC relativa a misure restrittive nei confronti della Siria (GU 2018, L 131, pag. 16), e del regolamento di esecuzione (UE) 2018/774 del Consiglio, del 28 maggio 2018, che attua il regolamento (UE) n. 36/2012 concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Siria (GU 2018, L 131, pag. 1), nei limiti in cui tali atti lo riguardano, e, dall’altro, la sua domanda fondata sull’articolo 268 TFUE e diretta ad ottenere il risarcimento del preteso danno da lui subito a seguito della decisione 2017/917 e del regolamento di esecuzione 2017/907.
Contesto normativo
2 L’articolo 27 della decisione 2013/255/PESC del Consiglio, del 31 maggio 2013, relativa a misure restrittive nei confronti della Siria (GU 2013, L 147, pag. 14), prevedeva:
«1. Gli Stati membri adottano le misure necessarie per impedire l’ingresso o il transito nel loro territorio delle persone responsabili della repressione violenta contro la popolazione civile in Siria, delle persone che traggono vantaggio dal regime o lo sostengono, nonché delle persone ad esse associate, elencate nell’allegato I.
(...)».
3 L’articolo 28 della decisione 2013/255 era così formulato:
«1. Sono congelati tutti i fondi e le risorse economiche appartenenti, posseduti, detenuti o controllati dalle persone responsabili della repressione violenta contro la popolazione civile in Siria, dalle persone o dalle entità che traggono vantaggio dal regime o lo sostengono, nonché dalle persone e dalle entità ad esse associate, elencate negli allegati I e II.
(...)».
4 La decisione 2013/255 è stata modificata dalla decisione (PESC) 2015/1836 del Consiglio, del 12 ottobre 2015 (GU 2015, L 266, pag.75, e rettifica in GU 2016, L 336, pag. 42; in prosieguo: la «decisione 2013/255, come modificata»).
5 Nei considerando 2, 5 e 6 della decisione 2015/1836 si afferma quanto segue:
«(2) (...) il Consiglio ha continuato a condannare fermamente la violenta repressione contro la popolazione civile in Siria messa in atto dal regime siriano. Il Consiglio ha ripetutamente espresso profonda preoccupazione per il deterioramento della situazione in Siria e, in particolare, per le diffuse e sistematiche violazioni dei diritti umani e del diritto internazionale umanitario.
(...)
(5) Il Consiglio rileva che il regime siriano continua a mettere in atto la sua politica repressiva e, in considerazione della persistente gravità della situazione, ritiene necessario mantenere le misure restrittive in vigore e assicurarne l’efficacia sviluppandole ulteriormente e conservando nel contempo il suo approccio mirato e differenziato, nonché tenendo conto delle condizioni umanitarie della popolazione siriana. Il Consiglio ritiene che determinate categorie di persone ed entità rivestano particolare importanza per l’efficacia di tali misure restrittive, dato lo specifico contesto esistente in Siria.
(6) Il Consiglio ha accertato che a motivo dello stretto controllo esercitato dal regime siriano sull’economia, una cerchia ristretta di imprenditori di spicco che operano in Siria è in grado di mantenere il proprio status soltanto grazie a una stretta associazione al regime e con il suo sostegno, nonché grazie all’influenza che esercita all’interno del medesimo. Il Consiglio ritiene che sia opportuno prevedere misure restrittive per imporre restrizioni in materia di ammissione e congelare tutti i fondi e risorse economiche appartenenti, posseduti, detenuti o controllati da tali imprenditori di spicco che operano in Siria, individuati dal Consiglio ed inseriti nell’elenco di cui all’allegato 1, per impedire loro di fornire sostegno materiale o finanziario al regime e, attraverso la loro influenza, aumentare la pressione sul regime stesso affinché cambi le sue politiche repressive.»
6 L’articolo 27 della decisione 2013/255, come modificata, prevede, ai paragrafi da 1 a 4:
«1. Gli Stati membri adottano le misure necessarie per impedire l’ingresso o il transito nel loro territorio delle persone responsabili della repressione violenta contro la popolazione civile in Siria, delle persone che traggono vantaggio dal regime o lo sostengono, nonché delle persone ad esse associate, elencate nell’allegato I.
2. In conformità delle valutazioni e delle decisioni adottate dal Consiglio nel contesto della situazione in Siria come stabilito nei considerando da 5 a 11, gli Stati membri adottano inoltre le misure necessarie per impedire l’ingresso o il transito nel loro territorio:
a) degli imprenditori di spicco che operano in Siria;
b) dei membri delle famiglie Assad o Makhlouf;
c) dei ministri del governo siriano in carica dopo maggio 2011;
d) dei membri delle forze armate siriane aventi il grado di “colonnello” e di grado equivalente o superiore in carica dopo maggio 2011;
e) dei membri dei servizi di sicurezza e intelligence in carica dopo maggio 2011;
f) dei membri delle milizie fedeli al regime; o
g) delle persone operanti nel settore della proliferazione delle armi chimiche,
(...)
3. Le persone rientranti in una delle categorie di cui al paragrafo 2 non sono incluse o mantenute nell’elenco delle persone ed entità di cui all’allegato I qualora siano disponibili sufficienti informazioni per ritenere che esse non sono, o non sono più, associate al regime o non esercitano un’influenza su di esso ovvero non presentano un concreto rischio di elusione.
4. Tutte le decisioni relative all’inserimento nell’elenco sono adottate caso per caso tenendo conto della proporzionalità della misura».
7 L’articolo 28, paragrafi da 1 a 4, di tale decisione dispone:
«1. Sono congelati tutti i fondi e le risorse economiche appartenenti, posseduti, detenuti o controllati dalle persone responsabili della repressione violenta contro la popolazione civile in Siria, dalle persone o dalle entità che traggono vantaggio dal regime o lo sostengono, nonché dalle persone e dalle entità ad esse associate, elencate negli allegati I e II.
2. In conformità delle valutazioni e delle decisioni adottate dal Consiglio nel contesto della situazione in Siria come stabilito nei considerando da 5 a 11, tutti i fondi e le risorse economiche appartenenti, posseduti, detenuti o controllati:
a) dagli imprenditori di spicco che operano in Siria;
b) dai membri delle famiglie Assad o Makhlouf;
c) dai ministri del governo siriano in carica dopo maggio 2011;
d) dai membri delle forze armate siriane aventi il grado di “colonnello” e di grado equivalente o superiore in carica dopo maggio 2011;
e) dai membri dei servizi di sicurezza e intelligence in carica dopo maggio 2011;
f) dai membri delle milizie fedeli al regime; o
g) dai membri di entità, unità, agenzie, organi o istituzioni operanti nel settore della proliferazione delle armi chimiche,
(...) sono congelati.
3. Le persone, le entità o gli organismi rientranti in una delle categorie di cui al paragrafo 2 non sono inclusi o mantenuti nell’elenco delle persone ed entità di cui all’allegato I qualora siano disponibili sufficienti informazioni per ritenere che essi non sono, o non sono più, associati al regime o non esercitano un’influenza su di esso o non presentano un concreto rischio di elusione.
4. Tutte le decisioni relative all’inserimento nell’elenco sono adottate su base individuale e caso per caso tenendo conto della proporzionalità della misura».
Fatti
8 I fatti all’origine della controversia sono esposti ai punti da 1 a 30 della sentenza impugnata. Ai fini del presente procedimento, essi possono essere così riassunti:
9 Il ricorrente è un imprenditore cittadino siriano.
10 Condannando fermamente la violenta repressione delle manifestazioni pacifiche avvenute in varie località della Siria e chiedendo alle autorità siriane di astenersi dal ricorrere alla forza, il Consiglio dell’Unione europea ha adottato, il 9 maggio 2011, la decisione 2011/273/PESC, relativa a misure restrittive nei confronti della Siria (GU 2011, L 121, pag. 11).
11 I nominativi delle persone responsabili della violenta repressione contro la popolazione civile in Siria, nonché quelli delle persone, fisiche o giuridiche, e delle entità a esse associate sono menzionati nell’allegato della decisione 2011/273. Ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 1, di tale decisione, il Consiglio, deliberando su proposta di uno Stato membro o dell’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, può modificare detto allegato.
12 Dato che alcune delle misure restrittive adottate nei confronti della Repubblica araba siriana rientrano nell’ambito di applicazione del Trattato FUE, il Consiglio ha adottato il regolamento (UE) n. 442/2011, del 9 maggio 2011, concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Siria (GU 2011, L 121, pag. 1). Tale regolamento è sostanzialmente identico alla decisione 2011/273, ma prevede possibilità di sblocco dei fondi congelati. L’elenco delle persone, delle entità e degli organismi riconosciuti quali responsabili della repressione di cui trattasi o associati ai suddetti responsabili, contenuto nell’allegato II di detto regolamento, è identico a quello di cui all’allegato della decisione 2011/273.
13 Con la decisione 2011/782/PESC, del 1° dicembre 2011, relativa a misure restrittive nei confronti della Siria e che abroga la decisione 2011/273 (GU 2011, L 319, pag. 56), il Consiglio, data la gravità della situazione in Siria, ha ritenuto necessario imporre misure restrittive supplementari. La decisione 2011/782 prevede, all’articolo 18, restrizioni in materia di ammissione nel territorio dell’Unione europea delle persone il cui nominativo figura all’allegato I di tale decisione e, all’articolo 19, il congelamento dei fondi e delle risorse economiche delle persone e delle entità il cui nominativo figura agli allegati I e II della detta decisione.
14 Il regolamento n. 442/2011 è stato sostituito dal regolamento (UE) n. 36/2012 del Consiglio, del 18 gennaio 2012, concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Siria (GU 2012, L16, pag. 1).
15 Con la decisione 2012/739/PESC del Consiglio, del 29 novembre 2012, relativa a misure restrittive nei confronti della Siria e che abroga la decisione 2011/782 (GU 2012, L 330, pag. 21), le misure restrittive in questione sono state riunite in un unico atto giuridico.
16 La decisione 2012/739 è stata sostituita dalla decisione 2013/255. Quest’ultima è stata prorogata fino al 1° giugno 2015 con la decisione 2014/309/PESC del Consiglio, del 28 maggio 2014, che modifica la decisione 2013/255 (GU 2014, L 160, pag. 37).
17 Con la decisione di esecuzione (PESC) 2015/383 del Consiglio, del 6 marzo 2015, che attua la decisione 2013/255 (GU 2015, L 64, pag. 41), il nominativo del ricorrente è stato inserito alla riga 203 dell’allegato I, sezione A, della decisione 2013/255, riguardante l’elenco delle persone interessate da detta decisione, così come è stata aggiunta la data dell’inclusione del suo nominativo in tale elenco, ossia il 7 marzo 2015, con la seguente motivazione:
«Imprenditore siriano di spicco, comproprietario della HESCO Engineering and Construction Company, una grande impresa siriana di costruzioni ed engineering. È strettamente legato al regime siriano.
George Haswani sostiene il regime siriano e ne trae vantaggio mediante il suo ruolo di intermediario in operazioni di acquisto di petrolio dallo [Stato islamico dell’Iraq e del Levante (ISIL)] da parte del regime siriano.
Trae altresì vantaggio dal regime mediante trattamenti di favore, tra cui l’aggiudicazione di un appalto (come subappaltatore) con Stroytransgaz, una grande società petrolifera russa».
18 Il 6 marzo 2015, il Consiglio ha adottato il regolamento di esecuzione (UE) 2015/375 che attua il regolamento n. 36/2012 (GU 2015, L64, pag. 10). Il nominativo del ricorrente è stato inserito nell’elenco di cui all’allegato II, sezione A, del regolamento n. 36/2012 con informazioni e motivazione identiche a quelle contenute nella decisone di esecuzione 2015/383.
19 Il 28 maggio 2015, con la decisione (PESC) 2015/837 che modifica la decisione 2013/255 (GU 2015, L 132, pag. 82), il Consiglio ha prorogato la decisione 2013/255 sino al 1° giugno 2016. Lo stesso giorno, esso ha adottato il regolamento di esecuzione (UE) 2015/828 che attua il regolamento n. 36/2012 (GU 2015, L 132, pag. 3).
20 Il 12 ottobre 2015, il Consiglio ha adottato la decisione 2015/1836 che modifica la decisione 2013/255. Lo stesso giorno, esso ha adottato il regolamento (UE) 2015/1828, che modifica il regolamento no 36/2012 (GU 2015, L 266, pag. 1).
21 Il 27 maggio 2016, il Consiglio ha adottato la decisione 2016/850. Il nominativo del ricorrente è stato mantenuto alla riga 203 dell’allegato I, sezione A, della decisione 2013/255 riguardante l’elenco delle persone interessate da tale decisione, così come è stata mantenuta la data dell’inclusione del suo nominativo in tale elenco, ossia il 7 marzo 2015, con la seguente motivazione:
«Imprenditore di spicco che opera in Siria con interessi e/o attività nei settori dell’engineering, delle costruzioni e del petrolio e del gas. Ha interessi e/o un’influenza significativa in varie società ed entità in Siria, in particolare la HESCO Engineering and Construction Company, una grande impresa siriana di costruzioni ed engineering.
George Haswani è strettamente legato al regime siriano. Sostiene il regime e ne trae vantaggio mediante il suo ruolo di intermediario in operazioni di acquisto di petrolio dall’ISIL da parte del regime siriano. Trae altresì vantaggio dal regime mediante trattamenti di favore, tra cui l’aggiudicazione di un appalto (come subappaltatore) con Stroytransgaz, una grande società petrolifera russa».
22 Il 27 maggio 2016, il Consiglio ha adottato il regolamento di esecuzione 2016/840. Il nominativo del ricorrente è stato mantenuto nell’elenco di cui all’allegato II, sezione A, del regolamento n. 36/2012, con informazioni e motivazione identiche a quelle contenute nella decisione 2016/850.
23 Con lettera del 30 maggio 2016, inviata al rappresentante del ricorrente, il Consiglio ha notificato a quest’ultimo copia della decisione 2016/850 e del regolamento di esecuzione 2016/840.
24 A seguito di un ricorso proposto dal ricorrente, il Tribunale, con sentenza del 22 marzo 2017, Haswani/Consiglio (T‑231/15, non pubblicata, EU:T:2017:200), ha annullato la decisione di esecuzione 2015/383, il regolamento di esecuzione 2015/375, la decisione 2015/837 nonché il regolamento di esecuzione 2015/828, nei limiti in cui tali atti riguardano il ricorrente. Quanto alla parte del ricorso diretta contro la decisione 2016/850 e il regolamento di esecuzione 2016/840, il Tribunale l’ha respinta in quanto irricevibile poiché la memoria contenente la domanda di adattamento non soddisfaceva le condizioni poste all’articolo 86, paragrafo 4, del regolamento di procedura del Tribunale. Investita di un’impugnazione, la Corte ha censurato il ragionamento del Tribunale relativo alle condizioni che deve soddisfare una memoria di adattamento dei motivi e degli argomenti presentati a sostegno di un atto introduttivo di ricorso e, con sentenza del 24 gennaio 2019, Haswani/Consiglio (C‑313/17 P, EU:C:2019:57), ha annullato la detta sentenza del Tribunale su tale punto. A seguito del rinvio della causa dinanzi al Tribunale, quest’ultimo ha respinto, con ordinanza dell’11 settembre 2019, Haswani/Consiglio (T‑231/15 RENV, non pubblicata, EU:T:2019:589), la parte del ricorso diretta contro la decisione 2016/850 e il regolamento di esecuzione 2016/840 in quanto, parzialmente, manifestamente irricevibile e, parzialmente, manifestamente infondata.
25 Il 29 maggio 2017, con decisione 2017/917, il Consiglio ha prorogato la decisione 2013/255 sino al 1° giugno 2018. Il 29 maggio 2017, esso ha adottato il regolamento di esecuzione 2017/907.
26 Con lettera del 19 giugno 2017 inviata al rappresentante del ricorrente, il Consiglio ha informato quest’ultimo della sua intenzione di modificare la motivazione dell’inclusione del suo nominativo negli elenchi di cui all’allegato I, sezione A, della decisione 2013/255 e all’allegato II, sezione A, del regolamento n. 36/2012 dopo aver proceduto ad un riesame della detta inclusione. Il Consiglio ha fissato un termine al ricorrente per formulare eventuali osservazioni.
27 Con lettera del 29 giugno 2017, il rappresentante del ricorrente si è opposto alla reinclusione del nominativo di quest’ultimo nei detti elenchi.
28 Il 10 luglio 2017, il Consiglio ha adottato la decisione di esecuzione 2017/1245. Il nominativo del ricorrente è stato mantenuto alla riga 203 dell’allegato I, sezione A, della decisione 2013/255 riguardante l’elenco delle persone interessate da tale decisione, così come è stata mantenuta la data dell’inclusione del suo nominativo in tale elenco, il 7 marzo 2015, con la motivazione seguente:
«Imprenditore di spicco che opera in Siria con interessi e/o attività nei settori dell’engineering, delle costruzioni e del petrolio e del gas. Ha interessi e/o esercita un’influenza significativa in varie società ed entità in Siria, in particolare la HESCO Engineering and Construction Company, una grande impresa siriana di costruzioni ed engineering».
29 Il 10 luglio 2017, il Consiglio ha adottato il regolamento di esecuzione 2017/1241. Il nominativo del ricorrente è stato mantenuto nell’elenco di cui all’allegato II, sezione A, del regolamento n. 36/2012 con informazioni e motivazione identiche a quelle contenute nella decisione di esecuzione 2017/1245.
30 Con lettera dell’11 luglio 2017, inviata al rappresentante del ricorrente, il Consiglio ha risposto alla sua lettera del 29 giugno 2017 e ha notificato al ricorrente copia della decisione di esecuzione 2017/1245 e del regolamento di esecuzione 2017/1241.
31 Il 28 maggio 2018, con decisione 2018/778, il Consiglio ha prorogato la decisione 2013/255 sino al 1° giugno 2019. Inoltre, varie informazioni contenute nell’allegato I della decisione 2013/255 e riguardanti persone diverse dal ricorrente sono state modificate. Conformemente al suo articolo 3, la decisione 2018/778 è entrata in vigore il giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea.
32 Il 28 maggio 2018, il Consiglio ha adottato il regolamento di esecuzione 2018/774. Ai sensi dell’articolo 1 di tale regolamento di esecuzione, l’allegato II del regolamento n. 36/2012 è stato modificato per tener conto delle modifiche dell’allegato I alla decisione 2013/255 introdotte con la decisione 2018/778. Conformemente al suo articolo 2, tale regolamento di esecuzione è entrato in vigore il giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea.
Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata
33 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 31 luglio 2017, il ricorrente ha proposto un ricorso diretto, da un lato, all’annullamento della decisione 2016/850, del regolamento di esecuzione 2016/840, della decisione 2017/917, del regolamento di esecuzione 2017/907, della decisione di esecuzione 2017/1245 e del regolamento di esecuzione 2017/1241 nonché, dall’altro, al risarcimento del preteso danno subito a seguito della decisione 2017/917 e del regolamento di esecuzione 2017/907.
34 Il 15 novembre 2017, il Consiglio ha depositato nella cancelleria del Tribunale un controricorso.
35 Con decisione dell’11 gennaio 2018, la Commissione europea è stata ammessa ad intervenire nel procedimento a sostegno delle conclusioni del Consiglio e ha depositato la sua memoria d’intervento il 23 febbraio 2018.
36 Con memoria depositata nella cancelleria del Tribunale il 6 luglio 2018, il ricorrente ha chiesto un adattamento delle sue conclusioni ai fini dell’annullamento della decisione 2018/778 nonché del regolamento di esecuzione 2018/774.
37 A sostegno del suo ricorso, il ricorrente ha sollevato tre motivi relativi, il primo, ad una violazione dell’obbligo di motivazione, il secondo, ad una violazione del principio di proporzionalità, e, il terzo, in sostanza, ad un errore di valutazione.
38 Al punto 47 della sentenza impugnata, il Tribunale ha respinto il ricorso in quanto irricevibile per quanto riguarda la domanda di annullamento della decisione 2016/850 e del regolamento di esecuzione 2016/840.
39 Quanto al merito, il Tribunale, dopo aver esaminato, ai punti 51 e 53 della sentenza impugnata, la modifica dei criteri per l’applicazione delle misure restrittive intervenuta con la decisione 2015/1836, ha dichiarato, al punto 64 della detta sentenza, in ordine al motivo relativo ad una violazione dell’obbligo di motivazione, che i criteri introdotti al paragrafo 2 di ciascuno degli articoli 27 e 28 della decisione 2013/255, come modificata, costituiscono criteri obiettivi, autonomi e sufficienti che permettono di applicare misure restrittive nei confronti delle persone in questione senza che sia necessario dimostrare il sostegno fornito da queste ultime al regime esistente o il vantaggio che esse traggono dalle politiche perseguite da tale regime.
40 Relativamente al motivo relativo ad una violazione del principio di proporzionalità, il Tribunale ha ricordato la giurisprudenza applicabile e ha dichiarato in particolare, per quanto riguarda il carattere necessario delle misure restrittive adottate nei confronti del ricorrente, al punto 76 della sentenza impugnata, che misure alternative e meno vincolanti non permettono altrettanto efficacemente di conseguire l’obiettivo perseguito.
41 Dopo avere respinto anche il terzo motivo relativo ad un errore di valutazione, e, pertanto, l’intera domanda di annullamento, il Tribunale ne ha dedotto che la domanda di risarcimento danni doveva essere respinta, dato che nessuno degli argomenti addotti per dimostrare l’illegittimità degli atti di cui era chiesto l’annullamento era stato accolto.
Conclusioni delle parti dinanzi alla Corte
42 Con la sua impugnazione, il ricorrente chiede che la Corte voglia:
– annullare la sentenza impugnata;
– ingiungere la cancellazione del suo nominativo dagli elenchi di cui all’allegato I, sezione A, della decisione 2013/255 e all’allegato II, sezione A, del regolamento n. 36/2012;
– annullare la decisione 2015/1836 e il regolamento 2015/1828;
– condannare il Consiglio al pagamento di una somma di EUR 100 000 a titolo di risarcimento del preteso danno morale subito, e
– condannare il Consiglio alle spese.
43 Il Consiglio chiede che la Corte voglia:
– respingere l’impugnazione, e
– condannare il ricorrente alle spese.
44 La Commissione chiede che la Corte voglia:
– respingere l’impugnazione, e
– condannare il ricorrente alle spese.
Sull’impugnazione
45 A sostegno della sua impugnazione, il ricorrente fa valere tre motivi fondati, rispettivamente, su un’inversione dell’onere della prova e su una violazione del principio di presunzione di innocenza, su una violazione dell’obbligo di motivazione nonché sulla violazione del principio di proporzionalità.
Sulla ricevibilità
46 In via preliminare, la Commissione eccepisce l’irricevibilità dei motivi in quanto essi si basano sugli stessi argomenti addotti nel ricorso dinanzi al Tribunale e non precisano chiaramente in che consista l’erroneità della sentenza impugnata.
47 A tale proposito, occorre ricordare innanzitutto che, conformemente agli articoli 256 TFUE e 58, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, l’impugnazione deve limitarsi ai motivi di diritto e deve essere fondata su motivi relativi all’incompetenza del Tribunale, a vizi della procedura dinanzi al Tribunale recanti pregiudizio agli interessi della parte ricorrente o alla violazione del diritto dell’Unione da parte del Tribunale (v., in questo senso, sentenze del 26 giugno 2012, Polonia/Commissione, C‑335/09 P, EU:C:2012:385, punto 23, e del 29 ottobre 2015, Commissione/ANKO, C‑78/14 P, EU:C:2015:732, punto 21).
48 Inoltre, dall’articolo 256 TFUE e dall’articolo 58, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea nonché dall’articolo 168, paragrafo 1, lettera d), e dall’articolo 169, paragrafo 2, del regolamento di procedura della Corte emerge che un’impugnazione deve indicare in modo preciso gli elementi contestati della sentenza di cui si chiede l’annullamento nonché gli argomenti di diritto specificamente dedotti a sostegno di tale domanda (v., in questo senso, in particolare, sentenze del 26 giugno 2012, Polonia/Commissione, C‑335/09 P, EU:C:2012:385, punto 25, nonché del 19 giugno 2014, Commune de Millau e SEMEA/Commissione, C‑531/12 P, EU:C:2014:2008, punto 47).
49 Pertanto, non risponde all’obbligo di motivazione risultante da tali disposizioni un’impugnazione che si limiti a reiterare o a riprodurre testualmente i motivi e gli argomenti già presentati dinanzi al Tribunale, ivi compresi quelli basati su fatti da questo espressamente disattesi. Infatti, un’impugnazione di tal genere costituisce in realtà una domanda diretta ad ottenere un semplice riesame del ricorso proposto dinanzi al Tribunale, il che esula dalla competenza della Corte (v., in questo senso, sentenze del 26 giugno 2012, Polonia/Commissione, C‑335/09 P, EU:C:2012:385, punto 26, nonché del 19 giugno 2014, Commune de Millau e SEMEA/Commissione, C‑531/12 P, EU:C:2014:2008, punto 48).
50 Tuttavia, qualora un ricorrente contesti l’interpretazione o l’applicazione del diritto dell’Unione effettuata dal Tribunale, i punti di diritto esaminati in primo grado possono essere discussi nuovamente nel corso di un’impugnazione. Infatti, se un ricorrente non potesse, in tale maniera, basare l’impugnazione su motivi e argomenti già utilizzati dinanzi al Tribunale, il procedimento di impugnazione sarebbe in parte privato del suo significato (v., in questo senso, sentenza del 26 giugno 2012, Polonia/Commissione, C‑335/09 P, EU:C:2012:385, punto 27).
51 Orbene, nella fattispecie, l’impugnazione mira, in sostanza, a rimettere in discussione la pronuncia del Tribunale su varie questioni di diritto ad esso sottoposte in primo grado per quanto riguarda, in particolare, l’obbligo di motivazione che incombe alle istituzioni in forza dell’articolo 296 TFUE o l’applicazione del principio di proporzionalità. Inoltre, considerato che contiene precise indicazioni sui punti contestati della sentenza impugnata, nonché i motivi e gli argomenti su cui essa si basa, l’impugnazione non può essere dichiarata irricevibile in toto.
52 Di conseguenza, è alla luce dei criteri menzionati ai punti da 47 a 50 della presente sentenza che occorre esaminare, nell’ambito dell’analisi di ciascun motivo, la ricevibilità degli argomenti specifici addotti a sostegno dei vari motivi dell’impugnazione.
Sul primo motivo
Argomenti delle parti
53 Il primo motivo verte su un errore di diritto commesso dal Tribunale nell’interpretazione degli articoli 27 e 28 della decisione 2013/255, come modificata, sull’inversione dell’onere della prova e sulla violazione del principio di presunzione d’innocenza.
54 Il ricorrente fa valere che il Tribunale ha commesso un errore di diritto dichiarando, al punto 64 della sentenza impugnata, che la condizione espressamente prevista agli articoli 27 e 28 della decisione 2013/255, come modificata, e relativa alla prova dell’esistenza di un’associazione al regime in questione della persona interessata dalle misure restrittive, era divenuta, con la modifica risultante dalla decisione 2015/1836, una presunzione dell’esistenza di tale associazione.
55 Il ricorrente ritiene che occorra leggere il paragrafo 2 di ciascuno degli articoli 27 e 28 della decisione 2013/255, come modificata, in stretto collegamento con il paragrafo 3 di ciascuno di tali articoli. Pertanto, conformemente a tale paragrafo 3, il Consiglio non può inserire nell’elenco delle persone e delle entità sottoposte a misure restrittive una persona che non sia, o non sia più, associata al regime o che non eserciti un’influenza su di esso. Gli articoli 27 e 28 della decisione 2013/255, come modificata, imporrebbero quindi sempre l’accertamento della duplice condizione di imprenditore di spicco e di un’associazione sufficiente al regime.
56 Il ricorrente considera che, travisando le disposizioni della decisione 2013/255, come modificata, il Tribunale ha violato il principio della presunzione d’innocenza e ha proceduto a un’inversione dell’onere della prova.
57 Il Consiglio fa valere che l’interpretazione, operata dal ricorrente, dell’articolo 27, paragrafo 2, lettera a), e paragrafo 3, nonché dell’articolo 28, paragrafo 2, lettera a), e paragrafo 3, della decisione 2013/255, come modificata, è manifestamente errata.
58 Il Consiglio ne conclude che il Tribunale ha correttamente applicato i criteri di inclusione nell’elenco delle persone e delle entità sottoposte a misure restrittive e non ha invertito l’onere della prova.
59 Innanzitutto, la Commissione sottolinea che l’inclusione nell’elenco delle persone e delle entità sottoposte a misure restrittive è disciplinata da nuovi criteri, introdotti dalla decisione 2015/1836, la quale è stata adottata come reazione ai tentativi del regime siriano di eludere le misure restrittive dell’Unione esistenti.
60 A tale proposito, l’argomentazione del ricorrente non resisterebbe alla semplice lettura degli articoli 27 e 28 della decisione 2013/255, come modificata, in quanto tali articoli introducono per il futuro, al loro paragrafo 2, un criterio autonomo di inclusione nel detto elenco per sette categorie di persone, tra le quali figura quella degli imprenditori di spicco che operano in Siria, e prevedono, al loro paragrafo 3, tre fattispecie in cui, malgrado il fatto che una persona rientri in una di tali sette categorie, la sua inclusione nell’elenco delle persone e delle entità sottoposte a misure restrittive non avviene o non è mantenuta. Secondo la Commissione, l’interazione tra i paragrafi 2 e 3 di ciascuno di tali articoli dimostra che esiste una sorta di presunzione iuris tantum, che non viola in alcun modo la presunzione di innocenza e che non costituisce neppure un’inversione inaccettabile dell’onere della prova.
Giudizio della Corte
61 Per quanto riguarda l’argomento relativo alla violazione, asseritamente commessa dal Tribunale, degli articoli 27 e 28 della decisione 2013/255, come modificata, si deve ricordare che i criteri iniziali di inclusione nell’elenco delle persone e delle entità sottoposte a misure restrittive erano fondati sul comportamento individuale delle persone incluse, in quanto gli articoli 27 e 28 di tale decisione riguardavano, al loro paragrafo 1, esclusivamente le «persone che traggono vantaggio dal regime o lo sostengono, nonché [le] persone ad esse associate». Tale paragrafo non è stato modificato dalla decisione 2015/1836.
62 Poiché il criterio adottato al paragrafo 1 di ciascuno degli articoli 27 e 28 della decisione 2013/255, come modificata, è di natura generale e tali disposizioni non contengono alcuna definizione della nozione di «vantaggio» tratto dalle politiche del regime siriano, né quella di «sostegno» fornito a tale regime, e neppure precisazioni riguardo alle modalità di prova di tali elementi, la valutazione del merito dell’inclusione di una persona nell’elenco delle persone e delle entità sottoposte a misure restrittive richiede sempre la prova di elementi che consentano di dimostrare che la persona interessata ha fornito un sostegno economico al regime siriano o che essa ha tratto vantaggio da quest’ultimo (v., per analogia, sentenza del 7 aprile 2016, Akhras/Consiglio, C‑193/15 P, EU:C:2016:219, punti 51, 52 e 60 nonché giurisprudenza citata).
63 Infatti, non esiste, nella formulazione di tale criterio, alcuna presunzione di sostegno al regime siriano a carico né dei dirigenti delle principali imprese in Siria (v., per analogia, sentenza del 7 aprile 2016, Akhras/Consiglio, C‑193/15 P, EU:C:2016:219, punto 53), né degli imprenditori di spicco.
64 Orbene, il tenore degli articoli 27 e 28 della decisione 2013/255 è stato modificato dalla decisione 2015/1836, la quale ha introdotto, al paragrafo 2 di ciascuno di tali articoli, conformemente alle valutazioni e agli accertamenti operati dal Consiglio nel contesto della situazione in Siria, sette categorie di persone appartenenti a determinati gruppi di persone, tra le quali figurano, in particolare, alla lettera a) di tale paragrafo, gli «imprenditori di spicco che operano in Siria».
65 Anche se il paragrafo 1 di ciascuno degli articoli 27 e 28 della decisione 2013/255, come modificata, permette sempre di includere una persona in applicazione del criterio generale ricavato dal fatto che essa trae vantaggio dalle politiche del regime siriano o che essa sostiene quest’ultimo, risulta tuttavia dalla formulazione del paragrafo 2 di ciascuno di tali articoli che i nuovi criteri vengono ad aggiungersi al criterio iniziale. Al riguardo, l’articolo 27, paragrafo 2, lettera a), della decisione 2013/255, come modificata, afferma chiaramente che «gli Stati membri adottano inoltre le misure necessarie» nei confronti delle sette nuove categorie di persone elencate.
66 Poiché i criteri per l’applicazione delle misure restrittive nei confronti di tali sette categorie di persone sono autonomi rispetto al criterio iniziale previsto al paragrafo 1 di ciascuno degli articoli 27 e 28 della decisione 2013/255, la sola circostanza di appartenere ad una di tali sette categorie di persone basta quindi a permettere di adottare le misure necessarie, senza che sia necessario fornire la prova di un’associazione tra la qualità di imprenditore di spicco e il regime siriano, e neppure tra quella di imprenditore di spicco e il sostegno a tale regime o il vantaggio che ne è tratto.
67 Tale interpretazione si trova del resto confermata dall’obiettivo perseguito dalla modifica degli articoli 27 e 28 della decisione 2013/255.
68 Infatti, le misure restrittive adottate inizialmente dalla decisione 2011/273 non hanno permesso di porre fine alla repressione esercitata dal regime siriano poiché quest’ultimo eludeva sistematicamente tali misure al fine di continuare a finanziare e a sostenere la sua politica di repressione violenta esercitata contro la popolazione civile. Come risulta dal considerando 5 della decisione 2015/1836, il Consiglio riteneva che, in considerazione della persistente gravità della situazione, fosse necessario mantenere le misure restrittive in vigore sviluppandole ulteriormente e conservando nel contempo un approccio mirato e differenziato al fine di meglio individuare determinate categorie di persone e di entità che rivestono particolare importanza.
69 Ai sensi del considerando 6 di tale decisone, occorreva modificare i criteri di inserimento delle persone nell’elenco delle persone e delle entità sottoposte a misure restrittive. In base alla circostanza che l’economia siriana era strettamente controllata dal regime siriano e che gli ambienti economici e tale regime avevano maturato un rapporto di interdipendenza a partire dal processo di liberalizzazione dell’economia avviato dal presidente Bachar al-Assad, si doveva ritenere, da un lato, che il regime esistente non fosse in grado di mantenersi in essere senza il sostegno dei dirigenti d’impresa e, dall’altro, che una cerchia ristretta di imprenditori di spicco che operavano in Siria fosse in grado di mantenere il proprio status soltanto grazie ad una stretta associazione al regime siriano.
70 In tale contesto, si è reso necessario optare per criteri di inserimento nell’elenco delle persone e delle entità sottoposte a misure restrittive fondati sullo status di determinate persone, in particolare quello «di imprenditori di spicco che operano in Siria», al fine di impedir loro di continuare a fornire sostegno materiale o finanziario al regime al potere e, attraverso la loro influenza, aumentare la pressione sul regime stesso.
71 Di conseguenza, il Tribunale non ha commesso alcun errore di diritto interpretando, al punto 64 della sentenza impugnata, il paragrafo 2 di ciascuno degli articoli 27 e 28 della decisione 2013/255, come modificata, nel senso che i nuovi criteri introdotti, e più precisamente quello relativo alla qualità di imprenditori di spicco che operano in Siria, sono autonomi e bastano da soli a giustificare l’applicazione di misure restrittive, senza che sia necessario produrre in aggiunta la prova del sostegno che questi ultimi fornirebbero al regime al potere o del vantaggio che essi ne trarrebbero.
72 Tale conclusione non può essere rimessa in discussione dall’argomento addotto dal ricorrente in ordine al fatto che il Tribunale avrebbe proceduto ad un’analisi separata del paragrafo 2 di ciascuno degli articoli 27 e 28 della decisione 2013/255, come modificata, mentre esso avrebbe dovuto interpretarla in stretto collegamento con il paragrafo 3 di ciascuno di tali articoli.
73 A tal riguardo, vero è che si deve tener presente che i paragrafi 2 e 3 di ciascuno degli articoli 27 e 28 della decisione 2013/255, come modificata, devono essere interpretati in maniera congiunta, in particolare in quanto, in forza di tale paragrafo 3, le persone rientranti in una delle categorie considerate a tale paragrafo 2 non sono incluse o mantenute nell’elenco delle persone e delle entità sottoposte a misure restrittive qualora siano disponibili sufficienti informazioni per ritenere che esse non sono, o non sono più, associate al regime siriano o non esercitano un’influenza su di esso, ovvero non presentano un concreto rischio di elusione.
74 Tuttavia, non discende in alcun modo da una siffatta lettura congiunta dei paragrafi 2 e 3 di ciascuno degli articoli 27 e 28 della decisione 2013/255, come modificata, l’obbligo a carico del Consiglio di fornire la prova dell’accertamento della duplice condizione relativa alla situazione di imprenditore di spicco e a quella di un’associazione sufficiente al regime siriano.
75 In ogni caso, è importante rilevare che il Tribunale non ha applicato l’articolo 27, paragrafo 2, e l’articolo 28, paragrafo 2, della decisione 2013/255, come modificata, in maniera separata, ma ha parimenti preso in considerazione il paragrafo 3 di ciascuno di tali articoli.
76 Infatti, il Tribunale ha ricordato, al punto 84 della sentenza impugnata, punto che non è tuttavia considerato dalla presente impugnazione, che i criteri di inclusione nell’elenco delle persone e delle entità sottoposte a misure restrittive enunciati al paragrafo 2, lettera a), e al paragrafo 3, di ciascuno degli articoli 27 e 28 della decisione 2013/255, come modificata, prevedono che la categoria degli imprenditori di spicco che operano in Siria è sottoposta a misure restrittive, a meno che non siano disponibili sufficienti informazioni per ritenere che essi non sono, o non sono più, associati al regime o non esercitano un’influenza su di esso ovvero non presentano un concreto rischio di elusione.
77 Al punto 98 della sentenza impugnata, punto che non è neppure esso contestato nell’ambito dell’impugnazione, il Tribunale ha ancora precisato che, da un lato, nessun elemento contenuto nei documenti forniti dal Consiglio indicava che il ricorrente si trovasse in una delle summenzionate situazioni che giustificassero la cancellazione del suo nominativo dagli elenchi delle persone e delle entità sottoposte a misure restrittive e, dall’altro, lo stesso ricorrente non aveva fornito alcun elemento di tale natura.
78 L’argomento del ricorrente consistente nel sostenere che il Tribunale ha commesso un errore di diritto analizzando in maniera separata il paragrafo 2 di ciascuno degli articoli 27 e 28 della decisione 2013/255, come modificata, deve pertanto essere respinto in quanto infondato.
79 Quanto agli argomenti relativi alla violazione, da parte del Tribunale, del principio della presunzione di innocenza e dell’inversione dell’onere della prova, è importante ricordare che, al punto 64 della sentenza impugnata, il Tribunale non ha fatto riferimento ad alcuna presunzione, ma si è unicamente fondato su un criterio oggettivo, autonomo e sufficiente che permette di giustificare l’inclusione di persone nell’elenco delle persone e delle entità sottoposte a misure restrittive (v., in questo senso, sentenza dell’11 settembre 2019, HX/Consiglio, C‑540/18 P, non pubblicata, EU:C:2019:707, punto 38).
80 Nella fattispecie, il Tribunale ha verificato, in maniera concreta, ai punti da 92 a 96 della sentenza impugnata, se il motivo relativo al fatto che il ricorrente presentava la qualità di imprenditore di spicco operante in Siria, che giustificava la sua reinclusione nell’elenco delle persone e delle entità sottoposte a misure restrittive, fosse sufficientemente corroborato dai documenti prodotti dal Consiglio, che datavano dagli anni 2011-2015. Nel rilevare, al punto 97 di tale sentenza, che il ricorrente non aveva fornito alcun elemento tale da rimettere in discussione le tesi del Consiglio e i documenti a loro supporto, esso non ha per nulla omesso di esaminare i documenti prodotti dall’interessato né ha invertito l’onere della prova, ma ha considerato che questi ultimi non consentivano di infirmare la conclusione ricavata dai detti documenti (v., in questo senso, sentenza dell’11 settembre 2019, HX/Consiglio, C‑540/18 P, non pubblicata, EU:C:2019:707, punto 50).
81 Peraltro, il Tribunale, al punto 98 della sentenza impugnata, dopo aver ricordato che le misure restrittive nei confronti della persona inclusa non possono essere mantenute qualora siano disponibili sufficienti informazioni per ritenere che essa non è, o non è più, associata al regime siriano, ha precisato che i documenti forniti dal Consiglio non contenevano alcun elemento da cui risultasse che il ricorrente si trovava in una situazione del genere, mentre neppure quest’ultimo aveva fornito elementi in tal senso.
82 Orbene, procedendo ad una tale affermazione, il Tribunale non ha assolutamente considerato, come sembra insinuare il ricorrente, che proprio su quest’ultimo gravava l’onere di provare che le constatazioni del Consiglio, contenute nelle decisioni di cui era chiesto l’annullamento, erano erronee o che erano disponibili, nei suoi confronti, sufficienti informazioni, ai sensi dell’articolo 27, paragrafo 3, e dell’articolo 28, paragrafo 3, della decisione 2013/255, come modificata, per ritenere che egli non era, o non era più, associato al regime siriano (v., in questo senso, sentenza del 14 giugno 2018, Makhlouf/Consiglio, C‑458/17 P, non pubblicata, EU:C:2018:441, punto 86).
83 Pertanto, gli argomenti relativi alla violazione del principio della presunzione di innocenza e dell’inversione dell’onere della prova devono anch’essi essere respinti in quanto infondati.
84 Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre respingere il primo motivo in quanto infondato.
Sul secondo motivo
Argomenti delle parti
85 Con il suo secondo motivo, il ricorrente fa valere che il Tribunale, astenendosi dal verificare se egli fosse effettivamente associato al regime siriano, ha reso la sentenza impugnata priva di motivazione e ha convalidato decisioni a loro volta viziate per carenza di motivazione, dato che le decisioni adottate nei suoi confronti e di cui era chiesto l’annullamento non erano motivate dall’esistenza di una sua associazione al regime di cui trattasi.
86 Il Consiglio ritiene che, contrariamente a quanto asserito dal ricorrente, gli elementi forniti a riprova della qualità di imprenditori di spicco che operano in Siria siano stati esaminati dal Tribunale e dichiarati sufficienti da quest’ultimo.
87 La Commissione ritiene che, essendo basato su una premessa rivelatasi erronea nell’ambito del primo motivo, il secondo motivo debba essere respinto in quanto infondato. In ogni caso, dall’analisi del primo motivo risulterebbe che il Tribunale ha proceduto ad un’analisi dettagliata della situazione e che esso ha sufficientemente motivato la sentenza impugnata.
Giudizio della Corte
88 Innanzitutto, occorre constatare che il secondo motivo si basa sulla premessa secondo cui le decisioni del Consiglio di cui era chiesto l’annullamento non erano motivate e che il Tribunale ha omesso di verificare l’esistenza di un’associazione del ricorrente al regime siriano.
89 Orbene, come si è già ricordato nell’ambito dell’esame del primo motivo, il Tribunale ha proceduto ad un’analisi dettagliata della situazione in questione e ha sufficientemente motivato la sua decisione secondo la quale il Consiglio ha potuto fondarsi sulla qualità del ricorrente di imprenditore di spicco che opera in Siria per l’applicazione delle misure restrittive conformemente all’articolo 27, paragrafo 2, e all’articolo 28, paragrafo 2, della decisione 2013/255, come modificata, senza dover fornire la prova dell’esistenza di un’associazione dell’interessato al regime siriano.
90 Di conseguenza, il secondo motivo si basa su una premessa erronea e deve, pertanto, essere respinto in quanto infondato.
Sul terzo motivo
Argomenti delle parti
91 Nell’ambito del terzo motivo, relativo alla violazione del principio di proporzionalità e alla carenza di motivazione, il ricorrente ricorda che, ai sensi dell’articolo 27, paragrafo 4, e dell’articolo 28, paragrafo 4, della decisione 2013/255, come modificata, tutte le decisioni di inclusione nell’elenco delle persone e delle entità sottoposte a misure restrittive sono adottate caso per caso, tenendo conto della proporzionalità della misura, da valutare su base individuale, alla luce della durata e del carattere necessario di quest’ultima.
92 Al riguardo, il ricorrente fa valere che l’insufficienza del criterio che attiene unicamente alla sua cittadinanza siriana e la durata delle misure restrittive adottate nei suoi confronti nel corso dell’anno 2015 dimostrano da sole la sproporzionatezza di queste ultime.
93 Relativamente alla necessità di tali misure, la sentenza impugnata sarebbe altresì viziata da errore di diritto, dato che il Tribunale ha statuito, al punto 76 della sentenza impugnata, in via generale e non, come dovuto, su base individuale.
94 Inoltre, il ricorrente chiede alla Corte di accertare, nell’ambito del suo potere di avocazione, l’illegittimità della decisione 2015/1836 e del regolamento 2015/1828 in quanto introducono sanzioni finanziarie di natura penale in violazione dell’articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950.
95 Pur fondandosi sugli atti scritti prodotti dinanzi al Tribunale, il ricorrente chiede altresì alla Corte di accogliere le sue domande risarcitorie.
96 Il Consiglio fa valere che il terzo motivo dev’essere respinto in quanto infondato, dato che il Tribunale ha proceduto ad un esame della proporzionalità delle misure restrittive individuali controverse, ricordando, ai punti 73 e 74 della sentenza impugnata, la giurisprudenza in materia e applicandola, ai punti da 75 a 77 della detta sentenza, al caso di specie.
97 La Commissione ritiene anch’essa che il terzo motivo debba essere respinto in quanto infondato.
Giudizio della Corte
98 È importante ricordare che, conformemente all’articolo 52, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, eventuali limitazioni all’esercizio dei diritti e delle libertà riconosciuti da quest’ultima devono essere previste dalla legge e rispettare il loro contenuto essenziale e, che, nel rispetto del principio di proporzionalità, possono essere apportate limitazioni a detti diritti e libertà solo laddove siano necessarie e rispondano effettivamente a finalità di interesse generale riconosciute dall’Unione o all’esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui.
99 Conformemente alla giurisprudenza della Corte, il principio di proporzionalità esige che gli strumenti istituiti da una disposizione di diritto dell’Unione siano idonei a realizzare i legittimi obiettivi perseguiti dalla normativa di cui trattasi e non vadano oltre quanto è necessario per raggiungerli (sentenza del 31 gennaio 2019, Islamic Republic of Iran Shipping Lines e a./Consiglio, C‑225/17 P, EU:C:2019:82, punto 102 nonché giurisprudenza citata).
100 Per quanto riguarda il controllo giurisdizionale del rispetto del principio di proporzionalità, la Corte ha riconosciuto al legislatore dell’Unione un ampio potere discrezionale in settori che richiedono da parte sua scelte di natura politica, economica e sociale e nei quali esso è chiamato ad effettuare valutazioni complesse. Essa ne ha dedotto che solo la manifesta inidoneità di un provvedimento adottato in tali ambiti, rispetto allo scopo che l’istituzione competente intende perseguire, può inficiare la legittimità di tale provvedimento (v., in particolare, sentenza del 28 novembre 2013, Consiglio/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, EU:C:2013:776, punto 120 nonché giurisprudenza citata).
101 Nella fattispecie, è importante rilevare che il ricorrente non contesta, come risulta dal punto 72 della sentenza impugnata, la legittimità delle misure restrittive in generale, né quella delle misure adottate per combattere le violenze commesse nei confronti delle popolazioni civili.
102 Orbene, il Tribunale ha sottolineato, al punto 75 della sentenza impugnata, che, nella fattispecie, l’adozione delle misure restrittive risulta adeguata, in quanto si inquadra in un obiettivo di interesse generale così fondamentale per la comunità internazionale come la protezione delle popolazioni civili.
103 Al punto 76 di tale sentenza, il Tribunale ha aggiunto, in ordine al carattere necessario delle misure restrittive controverse, che misure alternative e meno vincolanti, quali un sistema di autorizzazione preventivo o un obbligo di giustificazione a posteriori dell’uso dei fondi versati, non consentirebbero di raggiungere altrettanto efficacemente lo scopo perseguito, segnatamente in considerazione della possibilità di eludere le restrizioni imposte.
104 Pertanto, e contrariamente a quanto asserito dal ricorrente, il Tribunale non ha statuito in via generale, ma si è pronunciato sulla situazione individuale controversa nel caso di specie.
105 Relativamente all’argomento attinente al criterio della cittadinanza, è importante ricordare che l’inserimento nell’elenco delle persone e delle entità sottoposte a provvedimenti restrittivi è legato non alla condizione della cittadinanza siriana, ma a quella della qualità di imprenditore di spicco che opera in Siria.
106 Per quanto riguarda la censura relativa alla durata delle misure restrittive di cui trattasi, si deve constatare che, nell’ambito di tali misure restrittive, il Consiglio è chiamato a procedere ad un riesame periodico che implica ogni volta la possibilità per la persona interessata di opporre i propri argomenti e di sottoporre elementi di fatto a sostegno delle proprie asserzioni.
107 È su tale base che il Tribunale ha preso in considerazione l’esistenza di un riesame periodico al fine di garantire che le persone e le entità non più rispondenti ai criteri per figurare negli elenchi delle persone e delle entità sottoposte a misure restrittive siano cancellate e che esso ha dichiarato, al punto 77 della sentenza impugnata, che la reinclusione del nominativo del ricorrente in tali elenchi non può essere qualificata sproporzionata a causa del carattere potenzialmente illimitato nel tempo di tale inclusione.
108 Di conseguenza, non può essere contestato al Tribunale di aver proceduto ad un’applicazione scorretta del principio di proporzionalità.
109 Quanto alla domanda del ricorrente rivolta alla Corte di accertare, nell’ambito del suo potere di avocazione, l’illegittimità delle misure introdotte come comportanti sanzioni finanziarie di natura penale in violazione dell’articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, è importante ricordare che il Tribunale ha constatato, al punto 65 della sentenza impugnata, che il ricorrente non ha contestato la legittimità del criterio di inclusione nell’elenco delle persone e delle entità sottoposte a misure restrittive.
110 Orbene, tenuto conto dell’articolo 170, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte, a norma del quale l’impugnazione non può modificare l’oggetto del giudizio svoltosi dinanzi al Tribunale, l’argomento del ricorrente diretto a far constatare che le disposizioni dell’articolo 27, paragrafo 2, e dell’articolo 28, paragrafo 2, della decisione 2013/255, come modificata, sono in contrasto con il diritto dell’Unione dev’essere respinto in quanto irricevibile.
111 Per quanto riguarda la domanda del ricorrente alla Corte di ingiungere la cancellazione del suo nominativo dall’elenco delle persone e delle entità sottoposte a misure restrittive, quale risulta dal petitum dell’impugnazione senza essere altrimenti sviluppata, occorre ricordare che, nell’ambito di un’impugnazione, la Corte non è competente a pronunciare ingiunzioni (v., in questo senso, ordinanza del 12 luglio 2012, Mugraby/Consiglio e Commissione, C‑581/11 P, non pubblicata, EU:C:2012:466, punto 75, nonché sentenza del 25 luglio 2018, Orange Polska/Commissione, C‑123/16 P, EU:C:2018:590, punto 118).
112 Per quanto riguarda la domanda del ricorrente diretta a che la Corte accolga le sue pretese risarcitorie, occorre constatare che la motivazione di tale domanda si limita a rinviare all’insieme delle domande formulate dinanzi al Tribunale, in particolare a quelle risarcitorie.
113 Orbene, tale domanda non risponde manifestamente ai requisiti di motivazione enunciati dalla giurisprudenza della Corte ricordata al punto 49 della presente sentenza, tanto più in quanto in essa non compare alcuna presa di posizione rispetto alle considerazioni svolte dal Tribunale al fine di respingere, ai punti da 101 a 108 della sentenza impugnata, la domanda risarcitoria proposta in primo grado, punti nei quali esso ricorda la giurisprudenza costante relativa al sorgere della responsabilità extracontrattuale dell’Unione ai sensi dell’articolo 340, secondo comma, TFUE, per comportamento illecito dei suoi organi, per concludere nel senso che le condizioni richieste non ricorrono nel caso di specie.
114 Pertanto, la domanda risarcitoria del ricorrente dev’essere respinta in quanto irricevibile.
115 Di conseguenza, il terzo motivo dev’essere respinto in quanto parzialmente irricevibile e parzialmente infondato.
116 Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, l’impugnazione dev’essere integralmente respinta.
Sulle spese
117 Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte, applicabile al procedimento di impugnazione in forza dell’articolo 184, paragrafo 1, del medesimo regolamento, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché il Consiglio e la Commissione hanno chiesto la condanna del ricorrente, quest’ultimo, rimasto soccombente, dev’essere condannato alle spese.
Per questi motivi, la Corte (Ottava Sezione) dichiara e statuisce:
1) L’impugnazione è respinta.
2) Il sig. George Haswani è condannato alle spese.
Firme