HOTĂRÂREA TRIBUNALULUI (Camera a șasea)
13 septembrie 2013(*)
„Acces la documente – Regulamentul (CE) nr. 1049/2001– Studii primite de Comisie privind transpunerea directivelor în materie de mediu – Refuz parțial al accesului – Excepție privind protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit – Examinare concretă și individuală – Compatibilitate cu Convenția de la Aarhus – Interes public superior – Consecințele depășirii termenului de adoptare a unei decizii explicite – Conținutul obligației de a difuza activ informațiile privind mediul”
În cauza T‑111/11,
ClientEarth, cu sediul în Londra (Regatul Unit), reprezentată de P. Kirch, avocat,
reclamantă,
împotriva
Comisiei Europene, reprezentată inițial de P. Oliver și de C. ten Dam și ulterior de P. Oliver și de C. Zadra, în calitate de agenți,
pârâtă,
având ca obiect, inițial, o cerere de anulare a deciziei implicite a Comisiei prin care s‑a refuzat accesul reclamantei la anumite documente privind conformitatea legislației statelor membre cu dreptul mediului Uniunii Europene și ulterior, o cerere de anulare a deciziei explicite ulterioare, din 30 mai 2011, de refuz al accesului la o parte a acestor documente,
TRIBUNALUL (Camera a șasea),
compus din domnii H. Kanninen (raportor), președinte, S. Soldevila Fragoso și G. Berardis, judecători,
grefier: domnul N. Rosner, administrator,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 10 aprilie 2013,
pronunță prezenta
Hotărâre
Situația de fapt
1 Reclamanta, ClientEarth, este o asociație de drept englez având ca obiect de activitate între altele protecția mediului. La 8 septembrie 2010, a prezentat Direcției Generale (DG) Mediu a Comisiei Europene o cerere de acces la documente, în temeiul Regulamentului (CE) nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului din 30 mai 2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei (JO L 145, p. 43, Ediție specială, 01/vol. 3, p. 76), precum și potrivit Regulamentului (CE) nr. 1367/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 6 septembrie 2006 privind aplicarea, pentru instituțiile și organismele comunitare, a dispozițiilor Convenției de la Aarhus privind accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziilor și accesul la justiție în domeniul mediului (JO L 264, p. 13, Ediție specială, 15/vol. 17, p. 126). Această cerere (denumită în continuare „cererea inițială”) privea mai multe documente menționate în documentul intitulat „Plan de gestiune 2010” al DG Mediu, publicat pe portalul internet al acestei DG.
2 Prin e‑mailul din 16 septembrie 2010, Comisia a confirmat primirea cererii inițiale și a precizat că aceasta a fost înregistrată la 14 septembrie 2010.
3 Prin scrisoarea din 29 octombrie 2010, Comisia a respins în parte cererea inițială. A transmis reclamantei unul dintre documentele solicitate și a indicat că celelalte erau acoperite de excepțiile prevăzute la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță și alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, privind protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit și, respectiv, protecția procesului decizional al instituțiilor.
4 La 10 noiembrie 2010, în temeiul articolului 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001, reclamanta a prezentat o cerere de confirmare prin care solicita revizuirea poziției Comisiei în ceea ce privește mai multe dintre documentele la care se refuzase accesul (denumită în continuare „cererea de confirmare”).
5 Prin scrisoarea din 1 decembrie 2010, Comisia a informat reclamanta că, conform articolului 8 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001, termenul de răspuns la cererea de confirmare se prelungește cu 15 zile lucrătoare.
6 Prin scrisoarea din 15 decembrie 2010, Comisia a transmis reclamantei că încă nu este în măsură să răspundă la cererea de confirmare.
7 Prin scrisoarea din 20 decembrie 2010, reclamanta a transmis Comisiei că termenul de răspuns la cererea de confirmare urma să expire la 22 decembrie 2010. Reclamanta a solicitat Comisiei să îi transmită documentele solicitate anterior datei de 22 ianuarie 2011 și a precizat că, în caz contrar, urma să introducă o acțiune la Tribunal împotriva deciziei implicite a Comisiei prin care se respingea cererea de confirmare (denumită în continuare „decizia implicită”).
8 Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 21 februarie 2011, reclamanta a introdus prezenta acțiune și a solicitat anularea deciziei implicite.
9 La 30 mai 2011, Comisia a adoptat o decizie explicită prin care se pronunța cu privire la cererea de confirmare (denumită în continuare „decizia explicită”), comunicată reclamantei în aceeași zi.
10 În decizia explicită, în primul rând, Comisia a delimitat domeniul de aplicare al cererii de confirmare. A considerat că această cerere privea între altele 63 de studii privind conformitatea reglementării mai multor state membre cu dreptul mediului din Uniunea Europeană, efectuate de o întreprindere externă pentru Comisie și primite de aceasta în anul 2009, și alte 8 documente intitulate „Plan de acțiune privind punerea în aplicare”, redactate în anii 2009 și 2010 pentru toate „principalele directive”.
11 Comisia a arătat că această cerere de confirmare nu privea anumite documente vizate de cererea inițială și a concluzionat că reclamanta nu mai solicită accesul la aceste documente.
12 În al doilea rând, Comisia a indicat că documentele solicitate cuprind informații privind mediul în sensul Convenției privind accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziei și accesul la justiție în probleme de mediu, semnată la Aarhus la 25 iunie 1998 (denumită în continuare „Convenția de la Aarhus”) și a precizat că dispozițiile acestei convenții erau aplicabile instituțiilor Uniunii potrivit Regulamentului nr. 1367/2006. Dat fiind că articolul 3 din acest regulament stabilește că cererile de acces la informațiile de mediu deținute de instituțiile Uniunii sunt tratate în conformitate cu Regulamentul nr. 1049/2001, Comisia a considerat că cererea de confirmare trebuie examinată în lumina acestor două regulamente.
13 În al treilea rând, Comisia a împărțit documentele vizate de cererea de confirmare în două grupuri. Primul grup cuprindea 22 de studii, precum și cele 8 planuri de acțiune vizate la punctul 10 de mai sus. Comisia a acordat reclamantei accesul complet la aceste documente, cu excepția numelor autorilor anumitor studii. Cel de al doilea grup cuprindea 41 de studii amintite la punctul 10 de mai sus (denumite în continuare „studiile în litigiu”). Comisia a acordat reclamantei accesul parțial la aceste studii. Concret, aceasta i‑a transmis, pentru fiecare studiu în litigiu, prima pagină, cuprinsul, lista de abrevieri, o anexă care cuprinde legislația examinată, precum și subdiviziunile intitulate „Introducere”, „Viziune generală a cadrului juridic al statului membru” și „Cadrul de transpunere și aplicare”. Comisia a refuzat însă să îi comunice pentru fiecare dintre aceste studii părțile intitulate „Fișe de sinteză”, „Analiza juridică a măsurilor de transpunere” și „Concluzii”, precum și anexa care cuprindea un tabel de concordanțe între legislația statului membru vizat și dreptul Uniunii relevant.
14 Comisia a împărțit studiile în litigiu în două categorii. Prima categorie cuprindea un studiu a cărui evaluare, la fel ca dialogul cu statul membru vizat privind punerea în aplicare a dreptului Uniunii, a început recent. A doua categorie cuprindea 40 de studii care au făcut posibil un dialog mai extins cu statele membre vizate.
15 În al patrulea rând, Comisia a precizat trei motive pentru care accesul la anumite părți ale studiilor în litigiu, precum și la numele autorilor anumitor studii divulgate a fost refuzat.
16 Mai întâi, Comisia a arătat că părțile nedivulgate din studiile în litigiu erau acoperite de excepția de la dreptul la acces la documente prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, privind în special,protecția obiectivelor activităților de anchetă.
17 Comisia a arătat că aceste studii fuseseră redactate în scopul de a‑i permite să controleze transpunerea mai multor directive de către statele membre și, dacă este cazul, să inițieze procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor prevăzută la articolul 258 TFUE (denumită în continuare „procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor”) împotriva acestora. În ceea ce privește studiul cuprins în prima categorie vizată la punctul 14 de mai sus, Comisia a indicat că nu ajunsese încă la o concluzie privind transpunerea directivei vizate. Divulgarea datelor și a concluziilor cuprinse în acest studiu, care nu au fost încă verificate și cu privire la care statul membru în cauză nu a avut posibilitatea de a acționa, ar fi presupus riscul ca acesta să fie criticat, poate pe nedrept, și ar fi afectat negativ climatul de încredere reciprocă necesar pentru evaluarea punerii în aplicare a directivei vizate. În ceea ce privește studiile în litigiu privind cea de a doua categorie vizată la punctul 14 de mai sus, Comisia a arătat că, în anumite cazuri, a inițiat procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor împotriva statelor membre vizate și că, în alte cazuri, nu a decis încă inițierea procedurii. Divulgarea studiilor în litigiu ar fi afectat negativ climatul de încredere reciprocă necesar pentru soluționarea diferendelor dintre aceasta și statele membre vizate fără a face necesară utilizarea fazei judiciare a procedurii respective.
18 Ulterior, Comisia a arătat că părțile nedivulgate din studiile în litigiu erau de asemenea acoperite de excepția la dreptul de acces la documente prevăzută la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 privind protecția procesului decizional al instituțiilor.
19 În această privință, Comisia a arătat că aceste studii au fost elaborate la cererea sa în scopuri pur interne, în contextul fazei preliminare a unei anchete privind transpunerea dreptului Uniunii. Comisia a adăugat că putea să nu fie de acord cu concluziile acestor studii, precum și să utilizeze alte mijloace de anchetă, inclusiv propria evaluare internă și informațiile care rezultă din dialogul cu statele membre vizate. Comisia a considerat că, în măsura în care nu a luat încă poziție cu privire la conformitatea legislației naționale cu dreptul Uniunii, nici cu privire la oportunitatea inițierii procedurii de constatare a încălcării, aspect în privința căruia deține o largă putere de apreciere, divulgarea solicitată ar fi prejudiciat procedura internă de decizie, ceea ce o putea expune la presiuni externe fără a fi necesar.
20 În cele din urmă, Comisia a arătat că numele autorilor unora dintre studiile divulgate, precum și ale unora dintre studiile în litigiu era protejat de excepția de la dreptul la acces la documente prevăzută la articolul 4 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 1049/2001, privind protecția vieții private și a integrității individului.
21 În al cincilea rând, Comisia a arătat că aplicarea excepțiilor la dreptul la acces la documente prevăzute la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță și alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 trebuie înlăturată dacă un interes public superior justifică divulgarea documentelor vizate. Totuși, aceasta a considerat că, în prezenta cauză, interesul public era mai bine apărat prin protejarea climatului de încredere reciprocă între statele membre și Comisie, precum și a atribuțiilor sale discreționare în materia adoptării deciziilor administrative privind eventuale încălcări. Pe de altă parte, Comisia a arătat că cererea de confirmare nu cuprindea argumente de natură să demonstreze existența unui interes public superior care să justifice divulgarea.
Procedura și concluziile părților
22 Astfel cum s‑a precizat la punctul 8 de mai sus, reclamanta a introdus prezenta acțiune prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 21 februarie 2011 și a solicitat anularea deciziei implicite.
23 La 30 mai 2011, Comisia a depus un memoriu în apărare. În acesta, arată că, ulterior adoptării deciziei explicite, acțiunea a rămas fără obiect, reclamanta nemaiavând interesul de a obține anularea deciziei implicite. Comisia a solicitat Tribunalului să constate că nu mai era necesară pronunțarea asupra fondului cauzei.
24 Printr‑un act depus la grefa Tribunalului la 31 mai 2011, Regatul Danemarcei a solicitat să intervină în prezenta procedură în susținerea concluziilor reclamantei. Această intervenție a fost admisă prin Ordonanța a președintelui Camerei a opta din 14 iulie 2011.
25 La 29 iulie 2011, reclamanta a depus o replică. Aceasta a arătat că, întrucât Comisia i‑a acordat accesul la studiile și la planurile de acțiune divulgate (a se vedea punctul 13 de mai sus), aceste documente nu mai fac obiectul acțiunii. A prezentat de asemenea o cerere de adaptare a motivelor și a concluziilor ca urmare a adoptării deciziei explicite, prin care se urmărește considerarea acțiunii ca fiind îndreptată împotriva acestei din urmă decizii, în măsura în care Comisia nu i‑a acordat decât un acces parțial la studiile în litigiu.
26 La 7 noiembrie 2011, Comisia a depus duplica. A solicitat Tribunalului să autorizeze modificarea concluziilor și a motivelor reclamantei în interesul bunei administrări a justiției și al economiei procedurii.
27 Întrucât compunerea camerelor Tribunalului a fost modificată, judecătorul raportor a fost repartizat la Camera a șasea, căreia i‑a fost, în consecință, atribuită prezenta cauză.
28 Prin scrisoarea primită la grefa Tribunalului la 12 martie 2013, Regatul Danemarcei a informat Tribunalul că renunță la cererea de intervenție în susținerea concluziilor reclamantei în prezenta cauză. Prin Ordonanța președintelui Camerei a șasea din 9 aprilie 2013, s‑a dispus radierea acestuia ca intervenient.
29 Pe baza raportului judecătorului raportor, Tribunalul (Camera a șasea) a decis deschiderea procedurii orale. Pledoariile părților și răspunsurile acestora la întrebările adresate de Tribunal au fost ascultate în ședința din 10 aprilie 2013.
30 În cererea introductivă, reclamanta solicită Tribunalului:
– anularea deciziei implicite;
– obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată, inclusiv a cheltuielilor de judecată ale intervenienților.
31 În replică, reclamanta solicită posibilitatea de a‑și adapta concluziile și motivele în urma deciziei explicite și solicită Tribunalului:
– anularea deciziei explicite;
– obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
32 În memoriul în apărare, Comisia solicită Tribunalului să constate că nu mai este necesară pronunțarea cu privire la decizia implicită având în vedere adoptarea deciziei explicite.
33 În duplică, Comisia solicită Tribunalului:
– autorizarea modificării concluziilor și a motivelor reclamantei;
– respingerea acțiunii;
– obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată.
34 În ședință, reclamanta a confirmat că cererea sa de anulare viza decizia explicită întrucât Comisia i‑a refuzat parțial accesul la cele 41 de studii în litigiu care au fost enumerate în lista 2 din tabelul din anexa II la această decizie.
În drept
Cu privire la adaptarea concluziilor și a motivelor reclamantei
35 Astfel cum s‑a arătat mai sus, decizia implicită, vizată inițial prin cererea de anulare în cadrul acțiunii introduse de reclamantă, a fost înlocuită prin decizia explicită ulterior depunerii cererii. Această modificare a determinat reclamanta să își adapteze concluziile inițiale, precum și motivele în susținerea acestor concluzii. Comisia nu s‑a opus acestei cereri.
36 În această privință, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, concluziile inițial îndreptate împotriva unui act înlocuit în cursul judecății pot fi considerate ca îndreptate împotriva actului cu care este substituit acesta, cel din urmă constituind un element nou, care permite reclamantului să își adopte concluziile și motivele. De altfel, într‑o astfel de ipoteză, obligarea reclamantei să introducă o nouă acțiune la Tribunal ar fi contrară bunei administrări a justiției și cerinței privind economia procedurii [a se vedea Hotărârea Tribunalului din 10 octombrie 2001, British American Tobacco International (Investments)/Comisia, T‑111/00, Rec., p. II‑2997, punctul 22 și jurisprudența citată]. Prin urmare, este necesar să se considere că acțiunea vizează în continuare anularea în parte a deciziei explicite (denumită în continuare „decizia atacată”) și acceptarea adaptării concluziilor și a motivelor.
Cu privire la fond
37 În urma adaptării concluziilor și a motivelor, reclamanta invocă șapte motive în susținerea cererii sale de anulare a deciziei atacate. Aceste motive sunt întemeiate, în primul rând, pe încălcarea articolului 8 alineatele (1) și (2) din Regulamentul nr. 1049/2001, întrucât Comisia ar fi prelungit în mod ilegal termenul de răspuns la cererea de confirmare, în al doilea rând, pe încălcarea articolului 4 alineatele (1), (2) și (4) din Convenția de la Aarhus, în măsura în care această dispoziție nu ar prevedea nicio excepție de la dreptul de acces la documente prin care se urmărește protejarea obiectivelor activităților de anchetă, altele decât cele de natură penală sau disciplinară, în al treilea rând, pe încălcarea obligației de difuzare activă a informațiilor privind mediul care rezultă din articolul 5 alineatele (3)-(7) din Convenția de la Aarhus și din articolul 4 alineatul (2) litera (b) din Regulamentul nr. 1367/2006, în al patrulea rând, pe încălcarea articolului 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, întrucât Comisia ar fi depășit limitele excepției de la dreptul la acces la documente, prevăzută de această dispoziție, în al cincilea rând, pe încălcarea articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, întrucât riscul ca divulgarea completă a studiilor în litigiu să aducă atingere procesului decizional al Comisiei ar fi ipotetic și nu ar fi previzibil în mod rezonabil, în al șaselea rând, pe încălcarea articolului 4 alineatul (2) teza finală și alineatul (3) teza finală din Regulamentul nr. 1049/2001, ca urmare a existenței unui interes public superior care justifică această divulgare, și, în al șaptelea rând, pe încălcarea gravă și recurentă de către Comisie a articolului 8 alineatele (1) și (2) din Regulamentul nr. 1049/2001 și a articolului 4 alineatul (1) din Convenția de la Aarhus, care impunea Tribunalului adoptarea de măsuri disuasive.
Observații introductive
38 Cele șapte motive invocate de reclamantă pot fi împărțite în două grupe, prima cuprinzând al doilea, al patrulea, al cincilea și al șaselea motiv, iar a doua cuprinzând primul, al treilea și al șaptelea motiv.
39 În cadrul primei grupe de motive, reclamanta contestă motivele deciziei atacate. Astfel, în cadrul motivelor al doilea și al patrulea, ea contestă concluzia care apare în această decizie, potrivit căreia informația a cărei divulgare a fost refuzată era vizată de excepția de la dreptul la acces la documente întemeiată pe protecția obiectivelor activității de anchetă. În cadrul celui de al cincilea motiv, reclamanta contestă concluzia potrivit căreia această informație era vizată de excepția întemeiată pe protecția procesului decizional. În cadrul celui de al șaselea motiv, reclamanta arată că, în ipoteza în care aceste excepții ar fi aplicabile, Comisia ar fi săvârșit o eroare atunci când nu a considerat că un interes public superior impunea divulgarea informațiilor solicitate.
40 În cadrul celei de a doua grupe de motive, reclamanta prezintă, în schimb, argumente prin care urmărește să demonstreze că decizia atacată trebuie anulată din motive independente de aspectul dacă motivele sale sunt afectate de eroare. Astfel, în cadrul primului și al celui de al șaptelea motiv, ea arată în esență că adoptarea deciziei atacate a avut loc excesiv de târziu, aspect care s‑ar înscrie într‑o practică constantă și sancționabilă a Comisiei. În cadrul celui de al treilea motiv, reclamanta arată că, indiferent de răspunsul pe care urma să îl dea la cererea de confirmare, Comisia era obligată să difuzeze din oficiu informațiile solicitate.
41 Trebuie să se arate mai întâi că reclamanta nu a indicat că Comisia ar fi săvârșit o eroare atunci când a considerat că numele autorilor anumitor studii în litigiu și al studiilor divulgate erau vizate de excepția de la dreptul la acces la documente prevăzută la articolul 4 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 1049/2001, întemeiată pe protecția datelor cu caracter personal. Prin urmare, este necesar să se considere că, sub rezerva observațiilor pe care le‑a prezentat în cadrul celei de a doua grupe de motive, reclamanta nu contestă decizia Comisiei de a nu divulga aceste nume. Acest fapt a fost confirmat de reclamantă în ședință.
42 Trebuie arătat în continuare că o instituție a Uniunii poate lua în considerare în mod cumulativ mai multe motive de refuz menționate la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001, în vederea analizării unei cereri de acces la documentele pe care le deține (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 28 iunie 2012, Comisia/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, punctele 113 și 114).
43 Or, astfel cum s‑a menționat la punctele 16-19 de mai sus, Comisia a considerat că studiile în litigiu erau vizate în același timp de excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, referitoare la protecția obiectivului activităților de anchetă, și de excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (3) din același regulament, referitoare la protecția procesului decizional al instituției. În consecință, sub rezerva examinării celei de a doua grupe de motive, în scopul de a demonstra că decizia atacată este afectată de o eroare care poate justifica anularea ei, reclamanta trebuie să stabilească, fie, în cadrul celui de al doilea, al celui de al patrulea sau al celui de al cincilea motiv, că Comisia a săvârșit o eroare atunci când a considerat că poate refuza în parte accesul la studiile în litigiu în temeiul fiecăreia dintre aceste excepții, fie, în cadrul celui de al șaselea motiv, că un interes public superior justifica în orice caz divulgarea completă a acestor studii.
44 Trebuie examinată mai întâi prima grupă de motive.
Cu privire la prima grupă de motive
45 Astfel cum s‑a arătat în cele de mai sus, prima grupă de motive cuprinde motivele al doilea, al patrulea, al cincilea și al șaselea. Trebuie să se analizeze mai întâi motivul al patrulea și, în continuare, motivele al doilea, al cincilea și al șaselea.
– Cu privire la al patrulea motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 întrucât Comisia ar fi depășit limitele excepției prevăzute de această dispoziție
46 Potrivit considerentului (1) al acestuia, Regulamentul nr. 1049/2001 se înscrie în voința exprimată la articolul 1 al doilea paragraf UE, introdus prin Tratatul de la Amsterdam, de a marca o nouă etapă în procesul de creare a unei uniuni tot mai profunde între popoarele Europei, în cadrul căreia deciziile se iau cu respectarea deplină a principiului transparenței și cât mai aproape cu putință de cetățeni. Astfel cum se amintește în considerentul (2) al regulamentului respectiv, dreptul de acces public la documentele instituțiilor este legat de caracterul democratic al acestora din urmă (a se vedea Hotărârea Curții din 21 iulie 2011, Suedia/MyTravel și Comisia, C‑506/08 P, Rep., p. I‑6237, punctul 72 și jurisprudența citată).
47 În acest scop, Regulamentul nr. 1049/2001 urmărește, astfel cum se precizează în considerentul (4) și la articolul 1 din acesta, să confere publicului un drept de acces la documentele instituțiilor cât mai larg posibil (a se vedea Hotărârea Suedia/MyTravel și Comisia, punctul 46 de mai sus, punctul 73 și jurisprudența citată).
48 Desigur, acest drept este condiționat de anumite limite întemeiate pe considerente de interes public sau privat. Mai exact și conform considerentului (11) al regulamentului menționat, acesta prevede la articolul 4 un regim de excepții care autorizează instituțiile să respingă cererile de acces la un document în cazul în care divulgarea conținutului acestuia din urmă ar putea aduce atingere unuia dintre interesele protejate prin acest articol. Cu toate acestea, din moment ce astfel de excepții derogă de la principiul accesului cât mai larg posibil al publicului la documente, ele trebuie interpretate și aplicate în mod strict (Hotărârea Suedia/MyTravel și Comisia, punctul 46 de mai sus, punctele 74 și 75).
49 Reiese din dosar, în lumina observațiilor părților, că studiile în litigiu privesc transpunerea anumitor directive ale Uniunii în materia protecției mediului de către 19 state membre, fiecare studiu în litigiu privind un singur stat membru și o singură directivă. Pe de altă parte, părțile nu contestă că aceste studii au fost comandate de Comisie în cadrul obligației sale, în temeiul articolului 17 TUE, de a supraveghea aplicarea dreptului Uniunii sub controlul Curții. În consecință, este necesar să se considere că studiile în litigiu nu au fost elaborate în scopuri informative sau academice, ci ca instrumente cu o temă limitată care vizează identificarea încălcărilor dreptului Uniunii. Astfel cum a arătat Comisia în mod întemeiat, scopul acestor studii este de a‑i permite să evalueze dacă statele membre au transpus corect directivele vizate și, dacă este cazul, să inițieze o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor împotriva statelor membre care au săvârșit o încălcare.
50 Rezultă din cele de mai sus că studiile în litigiu se înscriu în cadrul unei activități de anchetă a Comisiei, în sensul articolului 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001.
51 Totuși, reiese din jurisprudență că faptul că un document vizează o activitate de anchetă, în sensul acestei dispoziții, nu poate fi suficient, prin el însuși, pentru a justifica aplicarea excepției pe care o prevede, ținând seama de necesitatea de a interpreta și de a aplica strict excepțiile vizate la articolul 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001. Astfel, riscul de a se aduce atingere acestui interes protejat trebuie să fie previzibil în mod rezonabil, iar nu pur ipotetic (Hotărârea Curții din 1 iulie 2008, Suedia și Turco/Consiliul, C‑39/05 P și C‑52/05 P, Rep., p. I‑4723, punctele 43 și 63).
52 În plus, astfel cum rezultă din redactarea sa, această excepție nu urmărește protejarea activităților de anchetă ca atare, ci a obiectivului acestor activități (a se vedea în acest sens Hotărârea Tribunalului din 6 iulie 2006, Franchet și Byk/Comisia, T‑391/03 și T‑70/04, Rec., p. II‑2023, punctele 105 și 109, și Hotărârea Tribunalului din 12 septembrie 2007, API/Comisia, T‑36/04, Rep., p. II‑3201, punctul 127). În cadrul unei anchete aferente unei proceduri în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, acest obiectiv constă în determinarea statului membru vizat să se conformeze în mod voluntar cerințelor tratatului sau, dacă este cazul, în acordarea ocaziei ca acesta să își justifice poziția (a se vedea în acest sens Hotărârea API/Comisia, citată anterior, punctele 121 și 133 și jurisprudența citată).
53 Astfel cum rezultă în esență din cuprinsul punctului 17 de mai sus, Comisia a semnalat în decizia atacată că motivul pentru care divulgarea studiilor în litigiu ar putea afecta negativ activitățile sale de anchetă era că această divulgare ar afecta negativ climatul de încredere reciprocă necesar fie pentru punerea în aplicare a dreptului Uniunii, în ceea ce privește un studiu pe care Comisia încă nu îl putuse realiza suficient de detaliat, fie pentru a soluționa diferendele dintre Comisie și statele membre fără a trebui să se utilizeze faza judiciară a procedurii de constatare a încălcării obligațiilor, în ceea ce privește celelalte studii, pe care Comisia le analizase în detaliu și pe baza cărora, în anumite cazuri, inițiase această procedură și, în alte cazuri, nu decisese încă dacă se impune inițierea procedurii respective.
54 Reclamanta arată că aceste motive au caracter general și nu sunt susținute. În consecință, nu ar fi suficiente pentru a demonstra existența unui risc neipotetic ca divulgarea studiilor în litigiu să aducă atingere în mod precis și efectiv activităților de anchetă ale Comisiei. În special, cunoașterea de către public a unei posibile încălcări a dreptului Uniunii nu ar împiedica continuarea unei anchete de către Comisie.
55 Reclamanta adaugă că nu s‑a precizat de către Comisie tipul de presiuni care ar putea împiedica procedurile sale de anchetă, nici dacă acestea ar fi exercitate cu privire la propriile sale servicii sau cu privire la cele ale statelor membre. Potrivit reclamantei, acestea din urmă ar putea în orice caz să demonstreze că respectă dreptul Uniunii dacă ar fi expuse unor critici nejustificate sau unor presiuni. În plus, reclamanta arată că, întrucât Comisia nu a explicat prin ce divulgarea studiilor în litigiu ar aduce atingere în mod precis și efectiv activităților sale de anchetă, aceasta nu a făcut o interpretare strictă a excepției aplicate.
56 În cele din urmă, reclamanta arată că transparența sporește eficacitatea procedurii de constatare a încălcării obligațiilor ca urmare a presiunii exercitate de public asupra statului membru vizat și ar trebui garantată pentru a permite cetățenilor să participe la procesul de luare a deciziilor, precum și pentru a furniza informații Comisiei.
57 Comisia contestă argumentele reclamantei.
58 Mai întâi, este necesar să se arate că, potrivit unei jurisprudențe stabilite, Comisia poate aplica în mod valabil excepția vizată la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 pentru refuzarea accesului la documente privind anchete referitoare la o eventuală încălcare a dreptului Uniunii care poate conduce la inițierea unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor sau care a condus efectiv la inițierea unei astfel de proceduri. În aceste cazuri, refuzarea accesului a fost considerată justificată datorită faptului că statele membre vizate sunt îndreptățite să conteze pe respectarea confidențialității de către Comisie în ceea ce privește aceste anchete, chiar după scurgerea unui anumit interval de timp de la încheierea acestor anchete (a se vedea Hotărârea API/Comisia, punctul 52 de mai sus, punctul 120 și jurisprudența citată).
59 În special, din jurisprudență rezultă că o divulgare a unor documente privind faza de anchetă, în cursul negocierilor dintre Comisie și statul membru în cauză, ar putea aduce atingere bunei desfășurări a procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor în măsura în care scopul acesteia, care este, astfel cum s‑a precizat la punctul 52 de mai sus, de a determina statul membru să se conformeze în mod voluntar cerințelor tratatului sau, dacă este cazul, de a‑i da ocazia să își justifice poziția, ar putea fi periclitat. Această cerință de confidențialitate continuă să existe chiar și după sesizarea Curții pentru motivul că nu se poate exclude faptul că negocierile dintre Comisie și statul membru în cauză, care vizează ca acesta să se conformeze în mod voluntar cerințelor tratatului, ar putea continua în cursul procedurii judiciare și până la pronunțarea hotărârii. Protejarea acestui obiectiv, și anume o soluționare amiabilă a diferendului dintre Comisie și statul membru în cauză înainte de pronunțarea hotărârii Curții, justifică, așadar, refuzarea accesului la aceste documente (a se vedea Hotărârea API/Comisia, punctul 52 de mai sus, punctul 121 și jurisprudența citată).
60 Reiese din cele de mai sus că, astfel cum arată Comisia în mod întemeiat, ea este în drept să păstreze confidențialitatea documentelor incluse în cadrul unei anchete privind o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor și a căror divulgare ar putea afecta negativ climatul de încredere care trebuie să existe între ea și statul membru vizat, în vederea unei soluții consensuale la încălcările dreptului Uniunii identificate eventual.
61 Prin urmare, este necesar să se considere că Comisia era, în principiu, în drept să invoce excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 pentru a refuza divulgarea studiilor în litigiu.
62 Această concluzie nu poate fi infirmată prin argumentele reclamantei potrivit cărora, pe de o parte, cetățenii au dreptul de a ști dacă guvernele lor respectă normele de mediu ale Uniunii în temeiul principiilor deschiderii și transparenței care figurează la articolele 1 TUE și 15 TFUE și, pe de altă parte, Comisia este obligată să supravegheze aplicarea acestor norme, să răspundă față de cetățeni pentru modul în care îndeplinește această misiune și să asocieze cetățenii la procesul decizional.
63 Astfel, articolul 15 alineatul (3) al doilea paragraf TFUE prevede că principiile generale și limitele care, din motive de interes public sau privat, reglementează exercitarea dreptului de acces la documente al cetățenilor se stabilesc prin regulamente de către Parlamentul European și Consiliu, hotărând în conformitate cu procedura legislativă ordinară. Astfel, Regulamentul nr. 1049/2001, adoptat în temeiul articolului 15 alineatul (3) TFUE, stabilește aceste principii generale și aceste limite în ceea ce privește dreptul de acces la documentele deținute de Comisie. Printre aceste limite se numără excepția vizată la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din acest regulament, întemeiată pe protecția obiectivelor activităților de anchetă ale instituțiilor. Reclamanta nu poate așadar solicita înlăturarea aplicării acestei excepții întemeindu‑se pe dispozițiile generale ale tratatelor.
64 În continuare, este necesar să se arate că, astfel cum s‑a recunoscut în jurisprudență, atunci când divulgarea unui document este solicitată unei instituții, aceasta este obligată să aprecieze, în fiecare caz în parte, dacă acest document intră sub incidența excepțiilor de la dreptul de acces enumerate la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001 (Hotărârea Suedia și Turco/Consiliul, punctul 51 de mai sus, punctul 35).
65 În această privință, s‑a precizat, pe de o parte, că examinarea unei cereri de acces la documente trebuie să aibă caracter concret și individual și să privească cuprinsul fiecărui document vizat în cererea respectivă, iar, pe de altă parte, că această examinare trebuie să reiasă din motivele deciziei instituției, în ceea ce privește toate excepțiile menționate la articolul 4 alineatele (1)-(3) din același regulament pe care se întemeiază această decizie (a se vedea în acest sens Hotărârea Tribunalului din 13 aprilie 2005, Verein für Konsumenteninformation/Comisia, T‑2/03, Rec., p. II‑1121, punctele 69-74).
66 Astfel cum arată în esență reclamanta, Comisia a examinat studiile în litigiu în mod general și abstract. Astfel, nu reiese din decizia atacată că Comisia ar fi examinat concret cuprinsul precis al fiecărui studiu în litigiu pentru a decide dacă divulgarea acestuia putea afecta negativ climatul de încredere care trebuia să existe între Comisie și statul membru vizat. Contrar susținerilor Comisiei, divulgarea parțială a acestor studii nu constituie dovada faptului că acestea au făcut obiectul unei examinări individuale, în măsura în care părțile divulgate din fiecare studiu sunt identice.
67 Există totuși mai multe excepții de la obligația Comisiei de a efectua o examinare concretă și individuală a documentelor vizate de o cerere de acces.
68 Cu toate acestea, instituția poate să nu recurgă la o asemenea apreciere dacă, din motive de circumstanțe speciale ale documentului în cauză, este evident că accesul trebuie refuzat sau, dimpotrivă, acordat. Aceasta ar putea fi situația în special dacă anumite documente fie, mai întâi, sunt în mod vădit incluse în întregime în sfera de aplicare a unei excepții de la dreptul de acces, fie, dimpotrivă, sunt în mod vădit accesibile în întregime, fie au făcut deja obiectul unei aprecieri concrete și individuale de către Comisie în circumstanțe similare (Hotărârile Verein für Konsumenteninformation/Comisia, punctul 65 de mai sus, punctul 75, și API/Comisia, punctul 52 de mai sus, punctul 58).
69 În plus, s‑a statuat deja că, în principiu, instituției în cauză îi este permis să se întemeieze, inclusiv în cadrul motivării deciziei de respingere a cererii de acces, pe prezumții generale aplicate anumitor categorii de documente, considerații de ordin general similare fiind susceptibile să se aplice cererilor de divulgare cu privire la documente de aceeași natură, cu condiția ca această instituție să verifice în fiecare caz dacă considerațiile de ordin general aplicabile în mod normal unui tip determinat de documente sunt efectiv aplicabile unui document anume a cărui divulgare este cerută (a se vedea în acest sens Hotărârea Suedia și Turco/Consiliul, punctul 51 de mai sus, punctul 50).
70 Având în vedere împrejurările specifice ale speței, Comisia putea considera, pe de o parte, că toate studiile în litigiu se încadrau în aceeași categorie de documente și, pe de altă parte, că accesul la această categorie de documente trebuia să fie refuzat în temeiul excepției invocate (a se vedea în acest sens Hotărârea Tribunalului din 9 septembrie 2011, LPN/Comisia, T‑29/08, Rep., p. II‑6021, punctul 121). Astfel, după cum arată reclamanta, studiile în litigiu nu au fost redactate de Comisie, nu reflectă poziția ei și nici nu angajează responsabilitatea ei. Totuși, ele au fost comandate de Comisie în cadrul fazei preliminare a procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor și examinează în profunzime conformitatea legislației statelor membre vizate cu dreptul Uniunii. Așadar, aceste studii constituie elemente susceptibile de a avea un efect asupra posibilității Comisiei de a iniția o negociere cu aceste state membre, la adăpost de presiuni externe, prin care se urmărește ca acestea să se conformeze voluntar dreptului Uniunii.
71 Această apreciere este confirmată de principiile recunoscute în Hotărârea Curții din 29 iunie 2010, Comisia/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, Rep., p. I‑5885, punctele 54-62), astfel cum au fost interpretate de Tribunal în Hotărârea LPN/Comisia, punctul 70 de mai sus.
72 Astfel, în Hotărârea Comisia/Technische Glaswerke Ilmenau, punctul 71 de mai sus, Curtea a considerat, în ceea ce privește procedurile administrative de control al ajutoarelor de stat, că o prezumție generală de confidențialitate precum cea vizată la punctul 69 de mai sus putea rezulta din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 al Consiliului din 22 martie 1999 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 93 din Tratatul CE (JO L 83, p. 1, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 41 ), precum și din jurisprudența privind dreptul de a consulta documentele dosarului administrativ al Comisiei. În această privință, Curtea a amintit că procedura de control al ajutoarelor de stat este, ținând seama de economia sa generală, o procedură deschisă împotriva unui stat membru, în cadrul căreia numai acest stat beneficiază de dreptul la apărare, inclusiv de dreptul de a i se comunica anumite documente, spre deosebire de părțile interesate, care nu beneficiază, în acest cadru, de dreptul de a consulta documentele din dosarul administrativ al Comisiei. Curtea a statuat de asemenea că trebuie să se țină seama de această împrejurare la interpretarea excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001. Astfel, dacă aceste părți interesate erau în măsură să obțină accesul la documentele dosarului administrativ al Comisiei, în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001, sistemul de control al ajutoarelor de stat ar fi contestat.
73 Curtea a dedus că, atunci când activitățile instituțiilor se înscriu în cadrul funcțiilor administrative care le sunt atribuite în mod specific prin articolul 88 CE, se impune să se țină seama de faptul că persoanele interesate, altele decât statul membru vizat de procedurile de control al ajutoarelor de stat, nu aveau dreptul de a consulta documentele din dosarul administrativ al Comisiei și, în consecință, de a recunoaște existența unei prezumții potrivit căreia divulgarea documentelor din dosarul administrativ ar aduce în principiu atingere protecției obiectivelor activităților de anchetă, ceea ce ar avea drept consecință faptul că instituția respectivă se putea dispensa de o examinare concretă și individuală prealabilă a documentelor vizate. Totuși, potrivit Curții, în această privință, persoanele interesate păstrează dreptul de a demonstra că un document dat nu este acoperit de respectiva prezumție generală sau că există un interes public superior care justifică divulgarea sa.
74 În ceea ce privește controlul pe care Comisia trebuia să îl exercite în cadrul unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, Tribunalul, în Hotărârea LPN/Comisia, punctul 70 de mai sus (punctul 126), a considerat că acesta aparține funcției administrative, în cadrul căreia Comisia are o largă putere discreționară și inițiază un dialog bilateral cu statele membre vizate. Tribunalul a observat că, în schimb, părțile, altele decât aceste state membre, nu dispun de garanții procedurale specifice, a căror respectare este supusă unui control jurisdicțional efectiv.
75 În consecință, Tribunalul a considerat, prin analogie cu situația persoanelor interesate în cadrul procedurii de control al ajutoarelor de stat, că există o prezumție generală potrivit căreia divulgarea documentelor din dosarul administrativ privind o anchetă în materia neîndeplinirii obligațiilor ar aduce, în principiu, atingere protecției obiectivelor activităților de anchetă, astfel încât era suficient ca Comisia să verifice dacă această prezumție generală trebuia aplicată tuturor documentelor în cauză, fără ca aceasta să trebuiască în mod obligatoriu să efectueze o examinare concretă și individuală prealabilă a conținutului fiecăruia dintre aceste documente. În cele din urmă, Tribunalul a considerat că, într‑o situație în care, la momentul adoptării deciziei de refuz, procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor în discuție se afla în curs de desfășurare, Comisia trebuia să pornească în mod obligatoriu de la principiul că această prezumție generală se aplica tuturor documentelor în cauză (Hotărârea LPN/Comisia, punctul 70 de mai sus, punctul 127).
76 În această privință, reclamanta invocă mai multe argumente prin care urmărește să demonstreze că prezumția generală, potrivit căreia divulgarea „dosarului administrativ” al Comisiei privind o procedură de control al ajutoarelor de stat ar aduce atingere protecției obiectivelor activităților de anchetă, stabilită de Curte în Hotărârea Comisia/Technische Glaswerke Ilmenau, punctul 71 de mai sus, rezultă din normele specifice privind „accesul la dosar” în cursul procedurii administrative în materie de ajutoare de stat și nu se aplică decât documentelor privind aceste ajutoare.
77 Astfel cum a arătat Comisia în mod întemeiat, aceste argumente sunt incompatibile cu observațiile făcute de Tribunal în Hotărârea LPN/Comisia, punctul 70 de mai sus și, prin urmare, trebuie respinse.
78 Pe de altă parte, reclamanta arată că studiile în litigiu nu fac parte dintr‑un „dosar”, întrucât au fost redactate în cadrul fazei preliminare a unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor.
79 În această privință, este necesar să se arate că studiile în litigiu sunt documente cu o temă restrânsă, consacrate analizei transpunerii de către un anumit stat membru a unei anumite directive, a căror vocație este de a face parte dintr‑un dosar al Comisiei privind această transpunere. Atunci când procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor a fost deja inițiată, nu se poate considera că aceste studii nu fac parte din dosarul privind procedura în cauză, întrucât tocmai pe baza acestor studii Comisia a decis inițierea procedurii respective. În ceea ce privește studiile pentru care Comisia nu a inițiat încă procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, este de asemenea necesar să se păstreze confidențialitatea, informațiile ajunse în domeniul public neputând fi retrase din acesta cu ocazia inițierii procedurii, astfel cum arată Comisia în mod întemeiat.
80 Pe de altă parte, trebuie amintit că excepția întemeiată pe protecția obiectivelor activităților de anchetă nu se aplică numai documentelor privind proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor inițiate, ci și documentelor care privesc anchete ce s‑ar putea finaliza eventual cu o astfel de procedură (a se vedea punctul 58 de mai sus).
81 În cele din urmă, reclamanta arată că, deși jurisprudența Curții privind ajutoarele de stat ar putea fi transpusă direct în cazul procedurilor de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, decizia atacată ar trebui anulată. Spre deosebire de întreprinderea care solicita accesul la documente în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea Comisia/Technische Glaswerke Ilmenau, punctul 71 de mai sus, care nu a putut demonstra existența unui interes public superior, ci numai un interes privat, în calitate de beneficiară a unui ajutor de stat, reclamanta ar reprezenta un interes public superior care ar privi totalitatea cetățenilor europeni, respectiv protecția mediului.
82 Prin acest argument, reclamanta arată în realitate că divulgarea studiilor în litigiu era justificată de un interes public superior. Acesta trebuie, așadar, examinat, dacă este cazul, în cadrul celui de al șaselea motiv, întemeiat pe existența interesului respectiv.
83 Rezultă din ansamblul considerațiilor care precedă că, sub rezerva examinării întrebării vizate la punctul 82, prezentul motiv trebuie respins.
– Cu privire la al doilea motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 4, alineatele (1), (2) și (4) din Convenția de la Aarhus, întrucât această dispoziție nu prevede nicio excepție de la dreptul de acces la documente prin care se urmărește protejarea obiectivelor activităților de anchetă, altele decât cele de natură penală și disciplinară
84 Cu titlu introductiv, trebuie amintit că, potrivit articolului 216 alineatul (2) TFUE, atunci când Uniunea Europeană încheie acorduri internaționale, aceste acorduri sunt obligatorii pentru instituțiile Uniunii și, în consecință, au întâietate față de actele Uniunii (Hotărârea Curții din 21 decembrie 2011, Air Transport Association of America și alții, C‑366/10, Rep., p. I‑13755, punctul 50).
85 Convenția de la Aarhus a fost semnată de Comunitate și a fost aprobată ulterior prin Decizia 2005/370. Prin urmare, în prezent, dispozițiile acestei convenții fac parte integrantă din ordinea juridică a Uniunii (Hotărârea Curții din 8 martie 2011, Lesoochranárske zoskupenie, C‑240/09, Rep., p. I‑1255, punctul 30).
86 Articolul 3 alineatul (1) din Convenția de la Aarhus prevede că fiecare parte ia măsuri adoptate prin acte cu putere de lege, norme administrative și de altă natură, inclusiv măsurile de asigurare a compatibilității între dispozițiile de aplicare a dispozițiilor prezentei convenții privind informațiile, participarea publicului și accesul la justiție, precum și măsurile corespunzătoare de aplicare, pentru a stabili și a menține un cadru clar, transparent și consecvent de aplicare a dispozițiilor prezentei convenții. Articolul 4 alineatul (1) din Convenția de la Aarhus prevede că fiecare parte la convenție se asigură că autoritățile publice pun la dispoziția publicului informațiile despre mediu disponibile solicitate, în cadrul legislației interne. În cele din urmă, Convenția de la Aarhus prevede, la articolul 4 alineatele (3) și (4), unele dintre motivele de refuz al cererii de informații privind mediul. Motivele de refuz prevăzute la articolul (4) alineatul (4) din convenția respectivă trebuie, în conformitate cu al doilea paragraf din dispoziția respectivă, interpretate în mod restrictiv, ținând seama de interesul publicului în beneficiul căruia ar fi făcută dezvăluirea și în cazul în care informațiile solicitate se referă la emisiile poluante.
87 Regulamentul nr. 1367/2006 a fost adoptat în vederea garantării aplicării cerințelor din Convenția de la Aarhus în cazul instituțiilor și al organismelor Uniunii. Potrivit articolului 1 alineatul (1), acesta are obiectivul de a contribui la executarea obligațiilor care decurg din această convenție. Potrivit considerentului (3) al regulamentului menționat, „[d]ispozițiile dreptului [Uniunii] trebuie să fie compatibile cu cele ale convenției [de la Aarhus]”.
88 Articolul 3 din Regulamentul nr. 1367/2006 prevede că „Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 se aplică oricărei cereri de acces la informațiile privind mediul deținute de instituții sau de organisme [ale Uniunii]”. În fine, articolul 6 din Regulamentul nr. 1367/2006 cuprinde dispoziții specifice privind aplicarea excepțiilor de la dreptul de acces la documente prevăzute la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001. Potrivit considerentului (15) al Regulamentului nr. 1367/2006, „[î]n cazul în care Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 prevede excepții, acestea ar trebui să se aplice sub rezerva oricăror dispoziții mai specifice ale prezentului regulament cu privire la cererile de informații privind mediul”.
89 În prezenta cauză, Comisia a examinat în decizia atacată cererea de acces a reclamantei în lumina Regulamentului nr. 1367/2006 și a Regulamentului nr. 1049/2001 și, astfel cum s‑a precizat la punctul 16 de mai sus, s‑a întemeiat pe articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din acest din urmă regulament pentru a‑și motiva refuzul de a divulga anumite părți din studiile în litigiu. În plus, a indicat că articolul 6 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1367/2006 nu afectează această concluzie și a subliniat că Regulamentul nr. 1367/2006 prevede că excepția întemeiată pe protecția obiectivelor activităților de anchetă, în special a celor privind eventuale încălcări ale dreptului Uniunii, poate fi aplicată în ceea ce privește documentele care cuprind informații referitoare la mediu în măsura în care divulgarea nu este justificată de un interes public superior.
90 În consecință, Comisia nu a efectuat examinarea cererii de confirmare în ceea ce privește excepția întemeiată pe protecția obiectivelor activităților de anchetă întemeindu‑se direct pe Convenția de la Aarhus, ci pe dispozițiile Regulamentului nr. 1049/2001 și ale Regulamentului nr. 1367/2006. Prin prezentul motiv, reclamanta arată că concluzia la care a ajuns Comisia în urma acestei examinări este însă incompatibilă cu articolul 4 alineatele (1), (2) și (4) din Convenția de la Aarhus, ceea ce, în opinia acesteia, este suficient pentru a considera că decizia atacată trebuie anulată cu privire la acest aspect.
91 Trebuie amintit că legalitatea unui act al Uniunii poate fi afectată de incompatibilitatea acestui act cu normele dreptului internațional. Atunci când incompatibilitatea unui act al Uniunii cu normele de drept internațional este invocată în fața instanței Uniunii, aceasta din urmă o poate examina sub rezerva respectării a două condiții. În primul rând, trebuie ca aceste norme să fie obligatorii pentru Uniune. În al doilea rând, instanța Uniunii nu poate examina legalitatea unui act care face parte din dreptul Uniunii în raport cu o dispoziție dintr‑un tratat internațional decât dacă natura și economia acestuia nu se opun examinării și, pe de altă parte, dacă dispoziția respectivă este, în ceea ce privește conținutul ei, necondiționată și suficient de precisă (Hotărârea Air Transport Association of America și alții, punctul 84 de mai sus, punctele 51-54).
92 Este necesar să se arate că Uniunea este obligată prin Convenția de la Aarhus. În ceea ce privește motivele de refuz al unei cereri de acces la informații referitoare la mediu, această convenție nu este însă, din perspectiva conținutului ei, necondiționată și suficient de precisă, în sensul jurisprudenței vizate la punctul 91.
93 Astfel, după cum s‑a precizat mai sus, articolul 3 din Convenția de la Aarhus prevede că fiecare parte la convenție ia măsuri adoptate prin acte cu putere de lege, norme administrative și de altă natură, inclusiv măsurile de asigurare a compatibilității între dispozițiile de aplicare a dispozițiilor prezentei convenții, pentru a stabili și a menține un cadru clar, transparent și consecvent de aplicare a dispozițiilor prezentei convenții.
94 În plus, reiese din coroborarea alineatelor (1) și (4) ale articolului 4 din Convenția de la Aarhus că fiecare parte la convenție dispune de o marjă largă de apreciere în vederea organizării modalităților de punere la dispoziția publicului a informațiilor referitoare la mediu care se solicită autorităților publice.
95 Reclamanta arată că aplicarea în speță de către Comisie a prevederilor relevante din Regulamentul nr. 1367/2006 și din Regulamentul nr. 1049/2001 și în special a articolului 4 alineatul (2) a treia liniuță din acest din urmă regulament ar fi incompatibilă cu dispozițiile articolului 4 alineatul (4) litera (c) din Convenția de la Aarhus. Această ultimă dispoziție nu este însă suficient de precisă pentru a fi direct aplicabilă, cel puțin în ceea ce privește organizațiile de integrare economică regională vizate la articolul 2 litera (d) din convenția menționată.
96 Astfel, convenția și în special articolul 4 alineatul (4) litera (c) au fost concepute în mod vădit pentru a se aplica în principal în cazul autorităților statelor contractante și utilizează noțiuni care sunt proprii acestora, astfel cum rezultă din trimiterea la cadrul legislațiilor naționale de la articolul 4 alineatul (1). În schimb, ea nu ține seama de specificitățile care caracterizează organizațiile de integrare economică regională, care pot însă adera la convenție. În special, nicio indicație din articolul 4 alineatul (4) litera (c) sau din alte prevederi ale Convenției de la Aarhus nu permite să se interpreteze noțiunile utilizate de această dispoziție și să se determine dacă o anchetă privind o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor intră sub incidența acestora.
97 În lipsa oricărei precizări în acest sens, nu se poate considera că Convenția de la Aarhus împiedică legiuitorul Uniunii să prevadă o excepție de la principiul accesului la documentele instituțiilor în materie de mediu atunci când au legătură cu o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, care face parte din mecanismele constituționale ale dreptului Uniunii astfel cum sunt prevăzute de tratate (Hotărârea Tribunalului din 14 februarie 2012, Germania/Comisia, T‑59/09, punctele 63 și 64).
98 În plus, ar fi ilogic ca Convenția de la Aarhus să prevadă excepții în favoarea anumitor părți contractante, respectiv a statelor, opunându‑se aplicării unor excepții similare de către alte părți contractante, respectiv de către organizațiile de integrare economică regională, categorie din care Uniunea face parte în sensul respectivei convenții.
99 Reiese din toate cele de mai sus că argumentul reclamantei potrivit căruia articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, astfel cum a fost aplicat de Comisie în decizia atacată, este incompatibil cu articolul 4 alineatul (4) din Convenția de la Aarhus, în măsura în care această dispoziție nu prevede nicio excepție de la dreptul de acces la documente prin care se urmărește protejarea obiectivelor activităților de anchetă, altele decât cele de natură penală și disciplinară, nu poate fi admis.
100 Al doilea motiv trebuie, așadar, să fie respins.
101 Întrucât al patrulea și al doilea motiv au fost respinse, trebuie să se considere că reclamanta nu a reușit să demonstreze că Comisia a săvârșit o eroare în prezenta cauză atunci când a refuzat să divulge studiile în litigiu pentru a proteja obiectivul activităților sale de anchetă. Acest motiv putând justifica singur refuzul Comisiei de a comunica reclamantei partea necomunicată a studiilor în litigiu, nu este, așadar, necesar să se examineze dacă Comisia a săvârșit o eroare atunci când a considerat că poate refuza și această divulgare în vederea protejării procesului său decizional, astfel cum arată reclamanta în cadrul celui de al cincilea motiv. Trebuie totuși să se examineze argumentele pe care aceasta din urmă le prezintă în cadrul celui de al șaselea motiv, potrivit cărora divulgarea studiilor în litigiu ar fi în orice caz justificată de un interes public superior.
– Cu privire la al șaselea motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 4 alineatul (2) teza finală și alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001, ca urmare a existenței unui interes public superior care justifică divulgarea documentelor solicitate
102 Reclamanta amintește că excepțiile de la dreptul la acces la documente trebuie interpretate în conformitate cu principiile stabilite la articolul 1 TUE, în temeiul căruia cetățenii trebuie să obțină cel mai larg acces posibil la documentele instituțiilor. În plus, reclamanta arată că Comisia nu poate refuza, așadar, accesul la un document pentru a proteja un interes acoperit de una dintre excepțiile prevăzute la articolul 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001, fără să verifice, în primul rând, lipsa interesului public superior care ar justifica divulgarea respectivului document, fără să evalueze, în al doilea rând, comparativ diferitele interese existente și fără să motiveze, în al treilea rând, acest refuz în mod amănunțit, ceea ce Comisia nu ar fi făcut în decizia atacată.
103 Reclamanta adaugă că cetățenii europeni au interesul de a ști dacă și în ce măsură legislația Uniunii privind mediul este respectată la nivel național, pe de o parte, în scopul de a insista să fie aplicată efectiv, în temeiul forței sale juridice superioare și al efectului său direct, de către instanța națională și, pe de altă parte, în scopul de a solicita ca legislația națională să intre în conformitate cu dreptul Uniunii. Pe de altă parte, transparența ar consolida interesul pe care cetățenii îl au cu privire la politicile instituțiilor și nivelul lor de participare, ceea ce, la rândul său, ar consolida caracterul democratic al Uniunii și ar contribui la protecția principiilor deschiderii și transparenței, înscrise la articolul 1 TUE și 11 TFUE și la articolul 15 TFUE.
104 Comisia contestă argumentele reclamantei.
105 Trebuie să se arate că posibilitatea cetățenilor de a obține informațiile adecvate privind mediul și de a avea posibilități reale de participare la procesul de decizie în materie de mediu are un rol esențial într‑o societate democratică. Astfel, după cum se indică în preambulul Convenției de la Aarhus, îmbunătățirea accesului la informații și intensificarea participării publicului la luarea deciziilor cresc calitatea și îmbunătățesc aplicarea deciziilor, contribuie la conștientizarea publicului cu privire la problemele de mediu, dau publicului ocazia să își exprime preocupările și permit autorităților publice să țină seama de aceste preocupări în mod corespunzător.
106 Dreptul publicului de a primi aceste informații reprezintă expresia principiului transparenței, care este pus în aplicare de ansamblul dispozițiilor Regulamentului nr. 1049/2001, astfel cum reiese din considerentul (2) al respectivului regulament, conform căruia transparența permite asigurarea unei mai bune participări a cetățenilor la procesul de decizie, garantând o mai mare legitimitate, eficacitate și responsabilitate a administrației față de aceștia, și contribuie la consolidarea principiului democrației.
107 Totuși, decurge din jurisprudență că interesul public superior avut în vedere de articolul 4 alineatul (2) teza finală și alineatul (3) primul paragraf teza finală din Regulamentul nr. 1049/2001, care poate justifica divulgarea unui document ce aduce atingere sau aduce atingere gravă protecției intereselor judiciare protejate prin excepțiile vizate de aceste dispoziții, trebuie în principiu să fie distinct de principiile sus‑menționate, care constituie fundamentul respectivului regulament. (Hotărârea API/Comisia, punctul 52 de mai sus, punctul 97
108 Desigur, faptul că un solicitant al accesului nu invocă, după cum este cazul în speță, niciun interes public distinct de principiile sus‑menționate nu implică în mod automat că o evaluare comparativă a intereselor prezente în cauză nu este necesară. Astfel, invocarea acestor principii poate prezenta, în raport cu circumstanțele specifice ale speței, o importanță care depășește nevoia de protecție a documentelor în litigiu (Hotărârea API/Comisia, punctul 52 de mai sus, punctul 97).
109 În speță, nu se poate reține însă existența unei astfel de situații. Astfel, reclamanta nu a invocat niciun argument de natură să demonstreze că, în ceea ce privește studiile în litigiu, invocarea acestor principii prezintă, în raport cu împrejurările particulare ale speței, o importanță deosebită. Ea s‑a limitat să invoce considerații generale fără legătură cu împrejurările particulare ale speței, respectiv faptul că cetățenii au dreptul de a fi informați cu privire la măsura în care statele membre respectă dreptul Uniunii privind mediul, precum și de a participa la procedura de luare a deciziilor. Or, considerațiile generice nu pot fi de natură a demonstra că principiul transparenței prezintă, într‑un caz precis, o importanță specială care ar fi putut prima asupra considerentelor ce justifică refuzul divulgării documentelor în cauză (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 21 septembrie 2010, Suedia și alții/API și Comisia, C‑514/07 P, C‑528/07 P și C‑532/07 P, Rep., p. I‑8533, punctul 158).
110 Prezentul motiv trebuie, așadar, să fie respins.
Cu privire la cea de a doua grupă de motive
111 Se impune mai întâi să se examineze împreună primul și cel de al șaptelea motiv, întemeiate, în esență, pe încălcarea articolului 8 alineatele (1) și (2) din Regulamentul nr. 1049/2001, precum și a articolului 4 alineatul (1) din Convenția de la Aarhus, în măsura în care Comisia ar fi prelungit nelegal termenul de răspuns la cererea de confirmare, și, în continuare, cel de al treilea motiv, întemeiat pe încălcarea obligației de difuzare activă a informațiilor de mediu care rezultă de la articolul 5 alineatele (3)-(7) din Convenția de la Aarhus și de la articolul 4 alineatul (2) litera (b) din Regulamentul nr. 1367/2006.
– Cu privire la primul și la cel de al șaptelea motiv, întemeiate, în esență, pe încălcarea articolului 8 alineatele (1) și (2) din Regulamentul nr. 1049/2001, precum și a articolului 4 alineatul (1) din Convenția de la Aarhus, întrucât Comisia a prelungit în mod nelegal termenul de răspuns la cererea de confirmare, ceea ce s‑ar înscrie într‑o practică constantă a Comisiei care ar trebui oprită
112 Articolul 8 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1049/2001 prevede:
„Cererile de confirmare se soluționează cu promptitudine. În termen de 15 zile lucrătoare de la înregistrarea cererii, instituția fie permite accesul la documentul solicitat și îl furnizează în același termen, în conformitate cu articolul 10, fie comunică, în scris, motivele respingerii în tot sau în parte a cererii. În cazul unei respingeri în tot sau în parte a cererii, instituția informează solicitantul cu privire la căile de atac de care dispune, și anume introducerea unei acțiuni în justiție împotriva instituției și/sau formularea unei plângeri adresate Ombudsmanului, în conformitate cu condițiile prevăzute la articolele 230 [CE] și, respectiv, 195 [CE].”
113 Articolul 8 alineatul (2) din regulament prevede
„În mod excepțional, de exemplu în cazul în care cererea se referă la un document foarte lung sau la un număr foarte mare de documente, termenul prevăzut la alineatul (1) poate fi prelungit cu 15 zile lucrătoare, cu condiția informării prealabile a solicitantului și a motivării amănunțite.”
114 Reclamanta arată că decizia atacată a fost adoptată cu încălcarea acestor dispoziții. Astfel, cererea de confirmare nu ar viza un document foarte lung sau un număr foarte mare de documente și nu ar avea caracter excepțional. Or, chiar într‑o astfel de ipoteză, termenul de răspuns la această cerere nu poate fi prelungit decât cu 15 zile lucrătoare. Potrivit jurisprudenței, ar fi vorba despre un termen imperativ. Totuși, Comisia ar fi adoptat decizia atacată la mai mult de cinci luni de la expirarea acestui termen.
115 Comisia admite că a depășit termenul de răspuns la cererea de confirmare, dar arată că această depășire, potrivit jurisprudenței, nu conduce la nelegalitatea deciziei atacate.
116 În ședință, reclamanta a admis că reiese dintr‑o jurisprudență constantă că depășirea termenului de răspuns la o cerere de confirmare nu conduce la anularea deciziei adoptate de instituția vizată cu privire la această cerere. Totuși, reclamanta a decis menținerea prezentelor motive, precum și a argumentelor prezentate în susținerea lor, pentru a denunța ceea ce consideră a fi o practică constantă a Comisiei constând în încălcarea sistematică a termenelor imperative de răspuns pe care este obligată să le respecte.
117 În această privință, trebuie subliniat că termenul prevăzut la articolul 8 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1049/2001 este imperativ și nu poate fi prelungit în lipsa împrejurărilor menționate la articolul 8 alineatul (2) din acest regulament fără a lipsi acest articol de orice efect util, deoarece solicitantul nu ar mai ști exact de la ce dată ar putea introduce acțiunea sau plângerea prevăzută la articolul 8 alineatul (3) din regulamentul amintit (a se vedea Hotărârea Tribunalului din 10 decembrie 2010, Ryanair/Comisia, T‑494/08-T‑500/08 și T‑509/08, Rep., p. II‑5723, punctul 39 și jurisprudența citată). Astfel cum arată reclamanta, chiar când împrejurările prevăzute la articolul 8 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001 sunt îndeplinite, acest termen nu poate fi prelungit decât cu 15 zile lucrătoare.
118 Totuși, astfel cum admite chiar reclamanta, expirarea acestui termen nu are ca efect privarea Comisiei de competența de a adopta o decizie explicită (Hotărârea Tribunalului din 19 ianuarie 2010, Co‑Frutta/Comisia, T‑355/04 și T‑446/04, Rec., p. II‑1, punctul 56, și Hotărârea Ryanair/Comisia, punctul 117 de mai sus, punctul 50).
119 Astfel, dacă legiuitorul ar fi înțeles să confere tăcerii instituțiilor o astfel de consecință, s‑ar fi făcut o mențiune specifică în reglementarea în cauză. În domeniul accesului la documente, legiuitorul a stabilit consecințele unei depășiri a termenului prevăzut la articolul 8 alineatele (1) și (2) din Regulamentul nr. 1049/2001, prevăzând la articolul 8 alineatul (3) din acest regulament că încălcarea termenului de către instituție dă dreptul la introducerea unei acțiuni în justiție. În acest context, consecințele pe care reclamanta ar dori să le atribuie depășirii de către Comisie a termenului prevăzut la articolul 8 alineatele (1) și (2) din Regulamentul nr. 1049/2001 trebuie considerate disproporționate. Astfel, niciun principiu de drept nu implică pierderea de către administrație a competenței de a răspunde la o cerere, chiar peste termenele prevăzute în acest scop. Mecanismul unei decizii implicite de respingere a fost instituit pentru a atenua riscul ca administrația să prefere să nu răspundă la o cerere de acces la documente și să se sustragă oricărui control jurisdicțional, iar nu pentru a fi invalidată orice decizie tardivă. Dimpotrivă, administrația are în principiu obligația de a furniza, fie și tardiv, un răspuns motivat la orice cerere formulată de o persoană interesată. O astfel de soluție este conformă cu funcția mecanismului deciziei implicite de respingere, care constă în a permite persoanelor interesate să atace inacțiunea administrației în vederea obținerii unui răspuns motivat din partea acesteia (Hotărârea Co‑Frutta/Comisia, punctul 118 de mai sus, punctele 57-59).
120 În consecință, se impune să se considere că depășirea termenului de răspuns la cererea de confirmare nu afectează legalitatea deciziei atacate.
121 Dat fiind că însăși reclamanta a admis în ședință că această concluzie este corectă, nu este necesar să se analizeze argumentele suplimentare pe care le‑a prezentat în sens contrar în replică.
122 În cele din urmă, reclamanta arată că decizia atacată a intervenit ulterior expirării „termenului de 15 zile fixat [la] articolul 4 alineatul (1) din Convenția de la Aarhus”. Totuși, această dispoziție nu cuprinde mențiunea niciunui termen impus autorității sesizate cu o cerere de acces la un document pentru a se pronunța cu privire la această cerere. Presupunând chiar că reclamanta ar fi intenționat să se prevaleze de nerespectarea articolului 4 alineatul (2) din convenția menționată, care stabilește la două luni termenul maxim în care informațiile privind mediul trebuie comunicate persoanelor care formulează o cerere în acest sens, atunci când această comunicare privește documente voluminoase sau informații complexe, depășirea acestui termen de către Comisie în prezenta cauză nu ar afecta legalitatea deciziei atacate din motivele expuse la punctele 117-119 de mai sus.
123 Se impune, așadar, respingerea primului și a celui de al șaptelea motiv.
– Cu privire la al treilea motiv, întemeiat pe încălcarea obligației de difuzare activă a informațiilor privind mediul care decurge din articolul 5 alineatele (3)-(7) din Convenția de la Aarhus și din articolul 4 alineatul (2) litera (b) din Regulamentul nr. 1367/2006
124 Articolul 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1367/2006 prevede:
„Informațiile privind mediul care urmează să fie făcute disponibile și comunicate sunt actualizate în cazul în care este necesar. Pe lângă documentele menționate la articolul 12 alineatele (2) și (3) și la articolul 13 alineatele (1) și (2) din Regulamentul (CE) nr. 1049/2001, bazele de date sau registrele cuprind următoarele:
(a) texte […] din legislația [Uniunii] privind mediul sau în legătură cu aceasta, precum și din politici, planuri și programe pentru mediu;
(b) rapoarte intermediare privind punerea în aplicare a elementelor menționate la litera (a) în cazul în care acestea sunt întocmite sau păstrate în formă electronică de către instituțiile sau organismele [Uniunii];
[…]”
125 Articolul 5 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus prevede:
„Fiecare parte se asigură că informațiile de mediu devin disponibile progresiv în baze de date electronice care sunt ușor de accesat de către public prin rețele publice de telecomunicații. Informațiile accesibile în această formă ar trebui să cuprindă:
[…]
c) după caz, politici, planuri și programe privind mediul sau cu referire la mediu, precum și acorduri de mediu […]”
126 Articolul 5 alineatul (5) din aceeași convenție prevede:
„Fiecare parte ia măsuri în cadrul legislației proprii în sensul diseminării, inter alia, a următoarelor:
a) texte legislative și documente directive, precum documentele privind strategii, politici, programe și planuri de acțiune privind mediul, precum și rapoarte de evoluție privind aplicarea lor, pregătite la diferite niveluri de guvernare […]”
127 Reclamanta arată în esență că, în temeiul dispozițiilor sus‑menționate, precum și al articolului 1 alineatul (2) și al articolului 11 TUE, Comisia era obligată să difuzeze activ studiile în litigiu.
128 În această privință, este suficient să se arate că atât Convenția de la Aarhus, cât și Regulamentul nr. 1367/2006 prevăd accesul publicului la informații cu privire la mediu fie la cerere, fie în cadrul unei difuzări active din partea autorităților și a instituțiilor vizate. Or, în măsura în care autoritățile și instituțiile pot refuza o cerere de acces la informații atunci când aceasta face parte din domeniul de aplicare al unor excepții, trebuie să se considere că acestea nu sunt obligate nici să difuzeze activ informațiile respective. Astfel, în caz contrar, excepțiile respective ar fi lipsite de orice efect util, ceea ce este vădit incompatibil cu spiritul și cu litera Convenției de la Aarhus și ale Regulamentului nr. 1367/2006.
129 Prin urmare, prezentul motiv trebuie să fie respins.
130 Având în vedere ansamblul considerațiilor precedente, acțiunea trebuie respinsă, așadar, în totalitate.
Cu privire la cheltuielile de judecată
131 Potrivit articolului 87 alineatul (3) din Regulamentul de procedură, pentru motive excepționale sau în cazul în care părțile cad în pretenții cu privire la unul sau la mai multe capete de cerere, Tribunalul poate să repartizeze cheltuielile de judecată sau poate decide ca fiecare parte să suporte propriile cheltuieli de judecată.
132 În prezenta cauză, Comisia a acordat , în cursul judecății, accesul la o parte deloc neglijabilă din documentele solicitate de reclamantă în cererea de confirmare, în care era cuprins și refuzul accesului ca urmare a căruia s‑a introdus prezenta acțiune. Având în vedere aceste împrejurări excepționale, se impune să se dispună ca părțile să suporte propriile cheltuieli de judecată.
Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a șasea)
declară și hotărăște:
1) Respinge acțiunea.
2) ClientEarth și Comisia Europeană suportă fiecare propriile cheltuieli de judecată.
Kanninen | Soldevila Fragoso | Berardis |
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 13 septembrie 2013.
Semnături