Kohtuasi T‑111/11

ClientEarth

versus

Euroopa Komisjon

Juurdepääs dokumentidele – Määrus (EÜ) nr 1049/2001 – Komisjonile keskkonnadirektiivide ülevõtmise kohta esitatud vastavusanalüüsid – Juurdepääsu osaline keelamine – Kontrollimiste, uurimise või audiitorkontrolli eesmärki kaitsev erand – Konkreetne ja individuaalne hindamine – Kooskõla Århusi konventsiooniga – Ülekaalukas üldine huvi – Sõnaselge otsuse vastuvõtmise tähtaja möödumise tagajärjed – Keskkonnateabe aktiivse levitamise kohustuse ulatus

Kokkuvõte – Üldkohtu otsus (kuues koda), 13. september 2013

1.      Kohtumenetlus – Otsus või määrus, millega vaidlustatud akt kohtumenetluse käigus asendatakse – Uus asjaolu – Esialgsete nõuete ja väidete laiendamine

2.      Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentide kättesaadavuse põhimõtte erandid – Keeldumine mitme erandi alusel – Lubatavus

(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikkel 4)

3.      Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Eesmärk – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Täht-täheline tõlgendamine ja kohaldamine

(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, põhjendused 4 ja 11, artiklid 1 ja 4)

4.      Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Kontrollimise, uurimise või audiitorkontrolli eesmärgi kaitse – Ulatus – Rikkumismenetlusega seotud uurimise käigus kogutud dokumendid – Hõlmamine

(ELTL artikkel 258; Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõike 2 kolmas taane)

5.      Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Institutsiooni kohustus hinnata dokumente konkreetselt ja individuaalselt – Ulatus – Kohustusest vabastamine – Dokumendid, mis kuuluvad komisjoni toimikusse, mis puudutab direktiivide ülevõtmise uurimist – Lubatavus

(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõiked 1–3)

6.      Rahvusvahelised lepingud – Liidu lepingud – Keskkonnainfo kättesaadavuse ja keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise konventsioon (Århusi konventsioon) – Mõju – Ülimuslikkus liidu teisese õiguse aktide suhtes – Liidu õigusakti õiguspärasuse hindamine sellest konventsioonist lähtuvalt – Tingimused

(ELTL artikli 216 lõige 2; Århusi konventsioon)

7.      Rahvusvahelised lepingud – Liidu lepingud – Keskkonnainfo kättesaadavuse ja keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise konventsioon (Århusi konventsioon) – Konventsiooni sätted, mis puudutavad keskkonnateabe taotluse rahuldamata jätmise põhjendusi – Vahetu õigusmõju – Puudumine – Otsus keelduda väljastamast institutsioonide keskkonnaalaseid dokumente, mis on seotud rikkumismenetlusega – Kooskõla konventsiooniga

(Århusi konventsioon, artikkel 3, artikli 4 lõiked 1 ja 4; Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõike 2 kolmas taane ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1367/2006)

8.      Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Ülekaalukas üldine huvi, mille tõttu dokumentide avalikustamine on põhjendatud – Eristamine läbipaistvuse põhimõttest

(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõige 2 ja lõike 3 esimene lõik)

9.      Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Teabenõudele vastamise tähtaeg – Pikendamine – Tingimused

(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 8 lõiked 1 ja 2)

10.    Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Teabenõudele vastamise tähtaja järgimata jätmine komisjoni poolt – Vaikimisi tehtud tagasilükkamise otsus – Tähtaja möödumisel säilitab komisjon teabenõudele vastamise pädevuse

(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikkel 8)

11.    Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Keskkonnateabe aktiivne levitamine – Piirid – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid

(Århusi konventsioon, artikli 5 lõiked 3 ja 5; Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikkel 4, ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1367/2006, artikli 4 lõige 2)

1.      Vt otsuse tekst.

(vt punkt 36)

2.      Vt otsuse tekst.

(vt punkt 42)

3.      Vt otsuse tekst.

(vt punktid 47 ja 48)

4.      Komisjon võib õiguspäraselt kohaldada määruse nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele artikli 4 lõike 2 kolmandas taandes sätestatud erandit, et keelduda võimaldamast tutvuda dokumentidega, mis puudutavad liidu õiguse võimaliku rikkumise uurimist, mis võib viia rikkumismenetluse alustamiseni või mille põhjal seda menetlust on tegelikult juba alustatud. Selliste juhtumite puhul peetakse keeldumist põhjendatuks tulenevalt asjaolust, et liikmesriikidel on õigus eeldada, et komisjon hoiab nende uurimiste puhul konfidentsiaalsust ka teatud aja möödumisel pärast nende lõpetamist.

Täpsemalt võiks uurimise staadiume käsitlevate dokumentide avaldamine komisjoni ja asjaomase liikmesriigi vaheliste läbirääkimiste ajal kahjustada liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse nõuetekohast kulgemist, kuna nende läbirääkimiste eesmärk, mis on saavutada, et liikmesriik täidaks aluslepingu nõuded vabatahtlikult, või vajaduse korral anda talle võimalus oma seisukohta põhjendamiseks, võib sattuda ohtu. Konfidentsiaalsuse nõue jääb kehtima isegi pärast Euroopa Kohtu poole pöördumist, kuna ei ole võimalik välistada, et komisjoni ja asjaomase liikmesriigi vahelised läbirääkimised selle üle, et liikmesriik täidaks aluslepingu nõuded vabatahtlikult, võiksid jätkuda ka kohtumenetluse ajal kuni kohtuotsuse kuulutamiseni. Tulenevalt vajadusest kaitsta seda eesmärki ehk võimalust lahendada komisjoni ja asjaomase liikmesriigi vaheline vaidlus kokkuleppel enne Euroopa Kohtu otsuse langetamist, on nende dokumentidega tutvumise võimaldamisest keeldumine seega põhjendatud.

(vt punktid 58 ja 59)

5.      Institutsioon, kui temalt taotletakse dokumendi avalikustamist, on kohustatud igal üksikjuhul hindama, kas dokument kuulub erandite alla, mis määruse nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele artiklis 4 on dokumentidega tutvumise õiguse suhtes kehtestatud. Dokumentidega tutvumise taotlusele peab andma konkreetse ja individuaalse hinnangu ning see hinnang peab puudutama kõikide taotluse esemeks olevate dokumentide sisu. Ühtlasi peab hinnang kajastuma institutsiooni otsuse põhjendustes ning käsitlema kõiki nimetatud määruse artikli 4 lõigetes 1–3 mainitud erandeid, millel see otsus rajaneb.

Siiski ei pruugi niisugune hindamine olla vajalik, kui üksikjuhtumi eriliste asjaolude tõttu on ilmselge, et juurdepääs tuleb keelata või vastupidi, tuleb anda. Sellise juhtumiga võib olla tegu siis, kui teatud dokumendid on kas tervikuna ilmselgelt hõlmatud erandiga dokumentidega tutvumise õigusest või siis tervikuna ilmselgelt kättesaadavad või siis on komisjon nende suhtes varem läbi viinud konkreetse ja individuaalse hindamise sarnastel asjaoludel. Lisaks võib institutsioon muu hulgas juhul, kui tegemist on keeldumisotsuse põhjendamisega, võtta aluseks teatud liiki dokumentidele kohaldatavad üldised eeldused, kuna ühesuguste dokumentide avalikustamise taotluste suhtes saab kohaldada sarnaseid üldist laadi kaalutlusi, kuid igal üksikjuhul tuleb tingimata kontrollida, kas antud liiki dokumentide suhtes üldjuhul kohaldatavad üldist laadi kaalutlused on tõepoolest kohaldatavad ka konkreetse dokumendi suhtes, mille avalikustamist taotletakse.

Tulenevalt käesoleva juhtumi konkreetsetest asjaoludest võib komisjon esiteks leida, et kõik vastavusanalüüsid, mille ta on tellinud rikkumismenetluse algstaadiumis ja milles kontrollitakse põhjalikult, kas asjaomaste liikmesriikide õigusaktid on liidu õigusega kooskõlas, kuuluvad ühte ja samasse dokumendiliiki ja teiseks, et selle dokumendiliigiga tutvumise võimaldamisest tuleb keelduda nimetatud määruse artikli 4 lõike 2 kolmandas taandes sätestatud erandi alusel.

Vastavusanalüüsid on nimelt vahendiks, mis võib mõjutada komisjoni võimalusi alustada liikmesriikidega välisest survest eemal läbirääkimisi, et nad täidaksid liidu õigust vabatahtlikult. Need on sihipärased dokumendid, mis sisaldavad konkreetse liikmesriigi poolt konkreetse direktiivi ülevõtmise analüüsi, mis on mõeldud osana komisjoni toimikust selle ülevõtmise asjas. Kui rikkumismenetlust on juba alustatud, ei saa vastavusanalüüse pidada kõnealuse menetluse toimikusse mittekuuluvaks, kuna just nende vastavusanalüüside alusel otsustas komisjon seda menetlust alustada. Ka nende vastavusanalüüside puhul, mille alusel komisjon ei ole veel rikkumismenetlust avanud, tuleb säilitada konfidentsiaalsus, kuna üldkasutatavaks muutunud teavet ei saa menetluse avamise ajal tagasi võtta.

(vt punktid 64, 65, 68–70, 79)

6.      ELTL artikli 216 lõike 2 kohaselt seovad Euroopa Liidu sõlmitud rahvusvahelised lepingud liidu institutsioone ning seega on need liidu õigusaktide suhtes ülimuslikud. Ühendus kirjutas Århusi konventsioonile alla ja kiitis selle seejärel heaks otsusega 2005/370 keskkonnainfo kättesaadavuse, keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise konventsiooni sõlmimise kohta Euroopa Ühenduse nimel. Konventsiooni sätted on alates sellest hetkest järelikult liidu õiguskorra lahutamatu osa.

Liidu õigusakti vastuolu rahvusvahelise kokkuleppega võib mõjutada selle akti kehtivust. Kui liidu õigusakti vastuolule rahvusvahelise õiguse normidega osutatakse liidu kohtus, võib viimane seda kontrollida kahte tingimust arvestades. Esiteks peavad need normid olema liidule siduvad. Teiseks saab liidu kohus kontrollida liidu õigusakti kehtivust rahvusvahelise lepingu sätte alusel vaid juhul, kui lepingu laad ja ülesehitus seda ei välista ja kui see säte on oma sisu poolest tingimusteta ja piisavalt täpne.

(vt punktid 84, 85 ja 91)

7.      Keskkonnainfo kättesaadavuse ja keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise konventsioon (Århusi konventsioon) on liidule siduv. Mis aga puudutab keskkonnateabe taotluse rahuldamata jätmise põhjendusi, siis ei ole konventsioon oma sisu poolest tingimusteta ja piisavalt täpne.

Konventsioon, eriti selle artikli 4 lõike 4 punkt c, on ilmselgelt mõeldud kohaldamiseks peamiselt konventsiooniosaliste riikide ametiasutustele ja seal kasutatakse neile omaseid mõisteid, nagu tuleneb artikli 4 lõikes 1 tehtud viitest siseriiklikele õigusaktidele. Seevastu ei ole arvestatud piirkondliku majanduskoostöö organisatsiooni institutsioonide eripära, kes samas võivad konventsiooniga ühineda. Århusi konventsiooni artikli 4 lõike 4 punktis c ega muudes sätetes ei ole ühtki täpsemat viidet, mis võimaldaks tõlgendada selles sättes kasutatud mõisteid ja kindlaks teha, kas rikkumismenetlust puudutav uurimine võib olla sellega hõlmatud. Kuna selle kohta ei ole tehtud ühtki täpsustust, siis ei saa järeldada, et Århusi konventsioon takistab liidu seadusandjal näha ette erandit institutsioonide keskkonnaalaste dokumentide kättesaadavuse põhimõttest, kui need on seotud rikkumismenetlusega, mis on osa aluslepingutega ette nähtud liidu õiguse põhiseaduslikust mehhanismist. Neil asjaoludel ei saa määruse nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele artikli 4 lõike 2 kolmandat taanet pidada Århusi konventsiooni artikli 4 lõikega 4 vastuolus olevaks, kuna see säte ei näe ette ühtki erandit õigusest tutvuda dokumentidega mõne muu uurimise eesmärgi kaitseks peale kriminaal‑ või distsiplinaaruurimise.

(vt punktid 92, 96, 97 ja 99)

8.      Üldsuse õigus teavet saada kujutab endast läbipaistvuse põhimõtte väljendust, mis on leidnud rakenduse määruse nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele kõigi sätete näol, nagu nähtub määruse põhjendusest 2, mille kohaselt võimaldab läbipaistvus kodanikel rohkem osaleda otsustamisprotsessis ja tagab juhtorganitele suurema legitiimsuse ning tulemuslikkuse ja suurema vastutuse kodanike ees, samuti aitab tugevdada demokraatia põhimõtet. Ülekaalukas üldine huvi, mida on nimetatud määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 lõpuosas ja artikli 4 lõike 3 esimese lõigu lõpuosas ning mille tõttu võib olla põhjendatud sellise dokumendi avalikustamine, mis riivab või kahjustab oluliselt neis sätetes leiduvate eranditega kaitstud õiguslikke huve, peab aga olema põhimõtteliselt erinev selle määruse aluseks olevatest eespool mainitud põhimõtetest.

Asjaolu, et dokumendi taotleja ei tugine ühelegi neist põhimõtetest erinevale üldisele huvile, ei tähenda kindlasti automaatselt seda, et asjas esinevaid huvisid ei olegi vaja kaaluda. Nendele samadele põhimõtetele tuginemine võib juhtumi eriomaseid asjaolusid arvestades osutuda kaugelt kaalukamaks, kui seda on vajadus kaitsta vaidlusaluseid dokumente.

Sellist olukorda siiski ei esine, kui dokumentide taotleja piirdub üldistele kaalutlustele tuginemisega, millel ei ole mingit seost juhtumi eriomaste asjaoludega, nimelt et kodanikel on õigus saada teavet, mil määral liikmesriigid liidu keskkonnaõigust järgivad, ja osaleda otsustamisprotsessis. Niivõrd üldist laadi kaalutlustest lähtudes ei saa siiski kindlaks teha, kas läbipaistvuse põhimõttel oli antud juhul mingis suhtes eriline tähtsus, mis oleks võinud kaaluda üles taotletavate dokumentide avalikustamisest keeldumist õigustavad põhjused.

(vt punktid 106–109)

9.      Vt otsuse tekst.

(vt punkt 117)

10.    Vt otsuse tekst.

(vt punktid 118 ja 119)

11.    Nii Århusi konventsioon kui ka määrus nr 1367/2006 keskkonnainfo kättesaadavuse, keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise Århusi konventsiooni sätete kohaldamise kohta ühenduse institutsioonide ja organite suhtes näeb ette üldsusele keskkonnainfo kättesaadavaks tegemise kas taotluse alusel või konventsiooniga hõlmatud asutuste aktiivse levitustegevuse kaudu. Ent kuna asutused ja institutsioonid võivad teabenõude rahuldamisest keelduda, kui see kuulub teatud erandite kohaldamisalasse, siis tuleb järeldada, et sellist teavet nad ei ole kohustatud aktiivselt levitama. Vastasel korral kaotaksid vaidlusalused erandid tegelikult täielikult oma kasuliku mõju, mis oleks ilmselgelt vastuolus Århusi konventsiooni ja määruse nr 1367/2006 sätte ja mõttega.

(vt punkt 128)