Causa T‑111/11
ClientEarth
contro
Commissione europea
«Accesso ai documenti – Regolamento (CE) n. 1049/2001 – Studi ricevuti dalla Commissione riguardanti la trasposizione di direttive in materia ambientale – Rifiuto parziale di accesso – Eccezione relativa alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile – Esame concreto e individuale – Compatibilità con la convenzione di Aarhus – Interesse pubblico prevalente – Conseguenze del superamento del termine per adottare una decisione esplicita – Portata dell’obbligo di diffondere attivamente le informazioni ambientali»
Massime – Sentenza del Tribunale (Sesta Sezione) del 13 settembre 2013
1. Procedimento giurisdizionale – Decisione o regolamento che sostituisce in corso di giudizio l’atto impugnato – Elemento nuovo – Ampliamento delle conclusioni e dei motivi iniziali
2. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al principio di accesso ai documenti – Rifiuto fondato su più eccezioni – Ammissibilità
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4)
3. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Oggetto – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Interpretazione e applicazione restrittive
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, quarto e undicesimo considerando, artt. 1 e 4)
4. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile – Portata – Documenti raccolti nell’ambito di un’indagine relativa a un procedimento per inadempimento – Inclusione
(Art. 258 TFUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001 art. 4, §2, terzo trattino)
5. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Obbligo per l’istituzione di procedere a un esame concreto e individuale dei documenti – Portata – Esclusione dall’obbligo – Documenti contenuti in un fascicolo della Commissione relativo ad un’indagine riguardante la trasposizione di una direttiva – Ammissibilità
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, §1‑3)
6. Accordi internazionali – Accordi dell’Unione – Convenzione sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale (convenzione di Aarhus) – Effetti – Prevalenza sugli atti di diritto derivato dell’Unione – Valutazione rispetto a tale convenzione della legittimità di un atto dell’Unione – Presupposti
(Art. 216, § 2, TFUE, convenzione di Aarhus)
7. Accordi internazionali – Accordi dell’Unione – Convenzione sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale (convenzione di Aarhus) – Disposizioni di detta convenzione riguardanti i motivi di rifiuto di una domanda di accesso a informazioni ambientali – Effetto diretto – Insussistenza – Decisione di rifiuto di accesso ai documenti delle istituzioni in materia ambientale riguardanti un procedimento per inadempimento – Compatibilità con la convenzione
(Convenzione di Aarhus, artt. 3 e 4, § 1 e 4; regolamenti del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 2, terzo trattino, e n. 1367/2006)
8. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti –– Interesse pubblico prevalente che giustifica la divulgazione dei documenti – Distinzione dal principio di trasparenza
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 2 e 3, primo comma)
9. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Termine impartito per rispondere ad una domanda di accesso – Proroga – Presupposti
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2011, art. 8, § 1 e 2)
10. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Inosservanza da parte della Commissione dei termini per rispondere ad una domanda di accesso – Decisione implicita di rigetto – Perdurante facoltà della Commissione di rispondere oltre il termine alla domanda di accesso
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 8)
11. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Diffusione attiva delle informazioni in materia di ambiente – Limiti – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti
(Convenzione di Aarhus, art. 5, § 3 e 5; regolamenti del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4 e n. 1367/2006, art. 4, § 2)
1. V. il testo della decisione.
(v. punto 36)
2. V. il testo della decisione.
(v. punto 42)
3. V. il testo della decisione.
(v. punti 47, 48)
4. La Commissione può validamente applicare l’eccezione prevista dall’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, per negare l’accesso a documenti relativi a indagini riguardanti un’eventuale violazione del diritto dell’Unione, che possano portare all’avvio di un procedimento per inadempimento ovvero che abbiano effettivamente portato all’avvio di un procedimento di tal genere. In simili casi, il diniego d’accesso è considerato giustificato dal fatto che gli Stati membri hanno il diritto di attendersi dalla Commissione il rispetto della riservatezza con riferimento a tali indagini, anche qualora sia trascorso un certo lasso di tempo dalla loro chiusura.
In particolare, la divulgazione di documenti relativi alla fase delle indagini, nel corso dei negoziati tra la Commissione e lo Stato membro interessato, potrebbe pregiudicare il corretto svolgersi del procedimento per inadempimento in quanto potrebbe essere compromesso lo scopo di quest’ultima, che è quello di consentire allo Stato membro di conformarsi volontariamente alle prescrizioni del Trattato o, se del caso, di offrirgli la possibilità di giustificare la sua posizione. Tale esigenza di riservatezza permane altresì dopo che è stata adita la Corte, poiché non può escludersi che i negoziati tra la Commissione e lo Stato membro interessato, intesi a che quest’ultimo si conformi volontariamente ai requisiti del Trattato, possano continuare nel corso del procedimento giudiziario e fino alla pronuncia della sentenza. La preservazione di questo obiettivo, ossia una definizione amichevole della controversia tra la Commissione e lo Stato membro interessato prima della sentenza della Corte, giustifica quindi il diniego di accesso a tali documenti.
(v. punti 58, 59)
5. Quando viene chiesta la divulgazione di un documento ad un’istituzione, quest’ultima è tenuta a valutare, in ciascun caso di specie, se tale documento rientri nelle eccezioni al diritto di accesso elencate all’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione. L’esame di una domanda di accesso a documenti deve rivestire un carattere concreto e individuale e riguardare il contenuto di ogni documento oggetto di tale domanda. Tale esame deve inoltre risultare dai motivi della decisione dell’istituzione, per quanto riguarda tutte le eccezioni menzionate ai paragrafi da 1 a 3 dell’articolo 4 del medesimo regolamento su cui tale decisione è fondata
Tuttavia, l’istituzione può esimersi da tale esame quando, a causa delle circostanze particolari del caso concreto, è evidente che l’accesso deve essere negato o, al contrario, accordato. Ciò potrebbe avvenire, in particolare, quando alcuni documenti ricadano manifestamente e integralmente in un’eccezione al diritto di accesso o qualora siano manifestamente consultabili nella loro interezza o, infine, siano già stati oggetto di un esame specifico e concreto da parte della Commissione in analoghe circostanze. Inoltre, l’istituzione interessata può basarsi, anche nei motivi della decisione di rifiuto, su presunzioni di carattere generale che si applicano a determinate categorie di documenti, in quanto a domande di divulgazione riguardanti documenti della stessa natura possono applicarsi considerazioni di ordine generale analoghe, sempreché essa verifichi in ogni singolo caso se le considerazioni di ordine generale normalmente applicabili ad un determinato tipo di documenti possano essere effettivamente applicate ad un particolare documento di cui sia chiesta la divulgazione.
Così, a causa delle circostanze particolari del caso di specie, la Commissione può considerare, da un lato, che tutti gli studi da essa commissionati nell’ambito della fase preliminare del procedimento per inadempimento e che esaminano approfonditamente la conformità della normativa degli Stati membri di cui trattasi al diritto dell’Unione rientrano nella stessa categoria di documenti e, dall’altro lato, che l’accesso a tale categoria di documenti deve essere rifiutato sul fondamento dell’eccezione prevista dall’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, di detto regolamento.
Infatti, tali studi costituiscono elementi idonei ad avere un impatto sulle possibilità della Commissione di avviare una trattativa con tali Stati membri, al riparo da pressioni esterne, per ottenere che si conformino volontariamente al diritto dell’Unione. Tali studi sono documenti mirati, dedicati all’analisi della trasposizione da parte di un determinato Stato membro di una direttiva specifica, destinati a far parte fascicolo della Commissione relativo a tale trasposizione. Se il procedimento per inadempimento è già stato avviato, non si può ritenere che tali studi non rientrino nel fascicolo relativo al procedimento di cui trattasi, dal momento che la Commissione ha deciso di avviare tale procedura proprio sulla base di essi. Per quanto riguarda gli studi per cui la Commissione non ha ancora avviato un procedimento per inadempimento, è parimenti necessario garantire la loro riservatezza, poiché, una volta che le informazioni sono diventate di pubblico dominio non possono tornare ad essere riservate al momento in cui il procedimento viene avviato.
(v. punti 64, 65, 68-70, 79)
6. A norma dell’articolo 216, paragrafo 2, TFUE, allorché l’Unione conclude accordi internazionali, questi ultimi vincolano le sue istituzioni e, di conseguenza, prevalgono sugli atti dell’Unione. La convenzione di Aarhus è stata sottoscritta dalla Comunità e poi approvata con la decisione 2005/370, relativa alla conclusione, a nome della Comunità europea, della convenzione sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale. Quindi, le disposizioni di tale convenzione fanno ormai parte integrante dell’ordinamento giuridico dell’Unione.
La legittimità di un atto dell’Unione può essere inficiata dalla sua incompatibilità con un accordo internazionale. Qualora l’incompatibilità di un atto dell’Unione con norme di diritto internazionale sia fatta valere dinanzi al giudice dell’Unione, quest’ultimo può esaminarla con riserva del rispetto di due condizioni. In primo luogo, l’Unione deve essere vincolata da tali regole. In secondo luogo, il giudice dell’Unione può procedere all’esame della legittimità dell’atto dell’Unione alla luce di una disposizione di un trattato internazionale soltanto qualora a ciò non ostino né la natura né l’economia generale di quest’ultimo e, d’altra parte, detta disposizione appaia, dal punto di vista del suo contenuto, incondizionata e sufficientemente precisa.
(v. punti 84, 85, 91)
7. L’Unione europea è vincolata dalla convenzione sull’accesso alle informazioni, sulla partecipazione del pubblico ai processi decisionali e sull’accesso alla giustizia in materia ambientale (convenzione di Aarhus) Tuttavia, per quanto riguarda i motivi di rigetto di una domanda di accesso a informazioni ambientali, tale convenzione non appare, dal punto di vista del suo contenuto, incondizionata e sufficientemente precisa
Tale convenzione e, in particolare, il suo articolo 4, paragrafo 4, lettera c), è stata manifestamente concepita per applicarsi principalmente alle autorità degli Stati contraenti e utilizza nozioni che sono loro proprie, come risulta dal rinvio al quadro delle normative nazionali, previsto dall’articolo 4, paragrafo 1. Per contro, essa non tiene conto delle specificità che caratterizzano le organizzazioni regionali d’integrazione economica, che peraltro possono aderire alla convenzione. In particolare, non vi è alcuna indicazione nell’articolo 4, paragrafo 4, lettera c), o in altre disposizioni della convenzione di Aarhus che consenta di interpretare le nozioni utilizzate da tale disposizione e di stabilire se un’inchiesta relativa ad un procedimento per inadempimento possa farne parte. In mancanza di qualsiasi indicazione in tal senso, non si può ritenere che la convenzione di Aarhus impedisca al legislatore dell’Unione di prevedere un’eccezione al principio dell’accesso ai documenti delle istituzioni in materia ambientale se riguardano un procedimento per inadempimento, il quale rientra nei meccanismi costituzionali del diritto dell’Unione, quali disciplinati dai Trattati. Pertanto, l’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, non può essere considerato incompatibile con l’articolo 4, paragrafo 4, della convenzione di Aarhus in quanto tale disposizione non prevede alcuna eccezione al diritto di accesso ai documenti diretta a tutelare gli obiettivi delle attività di indagine diverse da quelle di natura penale e disciplinare.
(v. punti 92, 96, 97, 99)
8. Il diritto del pubblico di ricevere informazioni rappresenta l’espressione del principio di trasparenza, che è attuato dall’insieme delle disposizioni del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione come emerge dal considerando 2 del regolamento stesso, secondo cui la trasparenza consente una migliore partecipazione dei cittadini al processo decisionale, garantisce una maggiore legittimità, efficienza e responsabilità dell’amministrazione nei loro confronti, e contribuisce a rafforzare il principio di democrazia. Tuttavia, l’interesse pubblico prevalente di cui all’articolo 4, paragrafo 2, in fine, e all’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, in fine, del regolamento n. 1049/2001, che può giustificare la divulgazione di un documento arrecante pregiudizio o grave pregiudizio alla tutela degli interessi giuridici protetti dalle eccezioni previste da tali disposizioni, deve, in linea di principio, essere distinto dai principi summenzionati soggiacenti al detto regolamento.
È pur vero che il fatto che colui che richiede l’accesso non invochi alcun interesse pubblico distinto da tali principi non implica automaticamente che non sia necessaria alcuna ponderazione degli interessi in gioco. Infatti, il richiamo a questi stessi principi può presentare, alla luce delle peculiari circostanze della fattispecie, una rilevanza tale da prevalere sull’esigenza di tutela dei documenti controversi.
Tuttavia, ciò non avviene allorché colui che richiede l’accesso si limita ad addurre circostanze generiche prive di rapporto con le circostanze particolari della fattispecie, cioè che i cittadini hanno diritto di essere informati del grado di rispetto da parte degli Stati membri del diritto dell’ambiente dell’Unione e di partecipare al processo decisionale. Orbene, considerazioni generiche non possono essere idonee a dimostrare che il principio di trasparenza presenta in un caso preciso una rilevanza particolare, tale da prevalere sulle ragioni che giustificano il diniego di divulgazione dei documenti in questione.
(v. punti 106‑109)
9. V. il testo della decisione.
(v. punto 117)
10. V. il testo della decisione.
(v. punti 118, 119)
11. Sia la convenzione di Aarhus che il regolamento n. 1367/2006, sull’applicazione alle istituzioni e agli organi comunitari delle disposizioni della convenzione di Aarhus sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale, prevedono l’accesso del pubblico all’informazione ambientale, su domanda o nell’ambito di una diffusione attiva da parte delle autorità o delle istituzioni interessate. Orbene, dal momento che le autorità e istituzioni possono rifiutare una domanda di accesso all’informazione allorché essa rientra nell’ambito di applicazione di talune eccezioni, occorre necessariamente considerare che esse non sono tenute a diffondere attivamente tale informazione. Infatti, in caso contrario, le eccezioni di cui trattasi sarebbero private di qualsiasi effetto utile, il che è manifestamente incompatibile con lo spirito e con la lettera della convenzione di Aarhus e del regolamento n. 1367/2006.
(v. punto 128)