ARREST VAN HET GERECHT (Zesde kamer – uitgebreid)
29 januari 2020 (*)
„Openbare dienst – Staking van tolken – Door het Europees Parlement vastgestelde maatregelen om tolken op te roepen – Ontbreken van een rechtsgrondslag – Aansprakelijkheid – Immateriële schade”
In zaak T‑402/18,
Roberto Aquino, wonende te Brussel (België), en de overige verzoekers wier namen zijn opgenomen in de bijlage(1), vertegenwoordigd door L. Levi, advocaat,
verzoekers,
tegen
Europees Parlement, vertegenwoordigd door O. Caisou-Rousseau, E. Taneva en T. Lazian als gemachtigden,
verweerder,
ondersteund door:
Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door M. Bauer en R. Meyer als gemachtigden,
interveniënt,
betreffende een verzoek krachtens artikel 270 VWEU, ten eerste strekkende tot nietigverklaring van het besluit van 2 juli 2018 van de directeur-generaal Personeelszaken van het Parlement om tolken en conferentietolken op te roepen voor 3 juli 2018 en de latere besluiten van de directeur-generaal Personeelszaken van het Parlement om tolken en conferentietolken op te roepen voor 4, 5, 10 en 11 juli 2018, en ten tweede tot vergoeding van de immateriële schade die verzoekers door deze besluiten zouden hebben geleden en die ex aequo et bono wordt begroot op 1 000 EUR per persoon,
wijst
HET GERECHT (Zesde kamer – uitgebreid),
samengesteld als volgt: M. van der Woude, president, S. Papasavvas (rapporteur), D. Spielmann, Z. Csehi en O. Spineanu‑Matei, rechters,
griffier: L. Ramette, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 9 oktober 2019,
het navolgende
Arrest
Voorgeschiedenis van het geding
1 Verzoekers, Roberto Aquino en de overige verzoekers wier namen zijn opgenomen in de bijlage, zijn tolken en conferentietolken bij het Europees Parlement.
2 Op 14 juli 2017 heeft de secretaris-generaal van het Parlement een besluit vastgesteld tot wijziging van de arbeidsvoorwaarden van de tolken en conferentietolken.
3 Dit besluit werd ten uitvoer gelegd in de werkprogramma’s van de tolken en leidde in oktober 2017 tot een preventieve stakingsaankondiging van het comité van vakorganisaties (hierna: „COMI”), waartoe met name het Syndicat des fonctionnaires internationaux et européens – Section du Parlement européen (SFIE-PE) (vakbond van internationale en Europese ambtenaren – afdeling Europees Parlement) behoort. Nadat de besprekingen met de secretaris-generaal van het Parlement waren hervat, werd de stakingsaankondiging echter ingetrokken.
4 Op 28 mei 2018 volgde een nieuwe preventieve stakingsaankondiging van het COMI voor de periode van 5 juni tot en met 20 juli 2018.
5 Op 5 en 7 juni 2018 heeft het COMI zowel het personeel van het Parlement als de voorzitter van het Parlement op de hoogte gebracht van de maatregelen die tot en met 14 juni 2018 waren voorzien.
6 Op 8 juni 2018 heeft de directeur-generaal Personeelszaken van het Parlement het COMI een lijst toegezonden met het aantal op te roepen tolken voor de periode van 12 tot en met 14 juni 2018 en het COMI tevens verzocht om hem uiterlijk op 11 juni 2018 om 14.00 uur eventuele opmerkingen toe te sturen van de vak- of beroepsorganisaties van het personeel van de instelling over deze lijst.
7 Op 9 en 11 juni 2018 heeft het COMI zijn opmerkingen doorgegeven aan de directeur-generaal Personeelszaken van het Parlement.
8 Bij besluit van 11 juni 2018 heeft de directeur-generaal Personeelszaken van het Parlement tolken en conferentietolken opgeroepen voor de periode van 12 tot en met 14 juni 2018.
9 Voor de perioden van 18 tot en met 22 juni 2018 en van 25 tot en met 27 juni 2018 zijn vergelijkbare procedures gevolgd, die voor dezelfde data hebben geleid tot besluiten om tolken en conferentietolken op te roepen.
10 Op 25 juni 2018 heeft het COMI de voorzitter van het Parlement meegedeeld dat de stakingsaankondiging werd verlengd tot en met 14 september 2018.
11 Op 27 juni 2018 heeft de directeur-generaal Personeelszaken van het Parlement het COMI verzocht om opmerkingen over het beoogde oproepschema voor de periode van 3 tot en met 5 juli 2018 uiterlijk op 29 juni 2018 om 12.00 uur aan hem mee te delen.
12 Op 29 juni 2018 heeft het COMI zijn opmerkingen doorgegeven aan de voorzitter van het Parlement en aan de directeur-generaal Personeelszaken van het Parlement.
13 Op 2 juli 2018 heeft de directeur-generaal Personeelszaken van het Parlement het COMI ervan op de hoogte gebracht dat de voor het goede verloop van de parlementaire werkzaamheden noodzakelijke oproepen zouden worden uitgevaardigd en dat het COMI een kopie zou worden toegezonden van de besluiten tot oproeping van tolken en conferentietolken voor de periode van 3 tot en met 5 juli 2018.
14 Bij besluit van 2 juli 2018 heeft de directeur-generaal Personeelszaken van het Parlement voor 3 juli 2018 tolken en conferentietolken opgeroepen, onder wie een aantal verzoekers (hierna: „besluit van 2 juli 2018”).
Procedure
15 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 3 juli 2018, hebben verzoekers het onderhavige beroep ingesteld.
16 Bij afzonderlijke akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op dezelfde dag, hebben verzoekers een verzoek in kort geding ingediend. Bij beschikking van 4 juli 2018, Aquino e.a./Parlement (T‑402/18 R, niet gepubliceerd, EU:T:2018:404), is dit verzoek afgewezen en is de beslissing over de kosten aangehouden.
17 Bij afzonderlijke akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 17 juli 2018, hebben verzoekers overeenkomstig artikel 86 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht een memorie houdende aanpassing van het verzoekschrift ingediend teneinde rekening te houden met de drie – op 3, 4 en 7 juli 2018 vastgestelde – besluiten waarbij de directeur-generaal Personeelszaken van het Parlement voor 4, 5, 10 en 11 juli 2018 tolken en conferentietolken heeft opgeroepen (hierna: „na de instelling van het beroep vastgestelde besluiten”).
18 Bij brief van de griffier van 30 juli 2018 is aan verzoekers meegedeeld dat de procedure ten principale krachtens artikel 91, lid 4, van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Unie (hierna: „Statuut”) was opgeschort tot de vaststelling van een uitdrukkelijk of stilzwijgend besluit tot afwijzing van hun op 3 juli 2018 ingediende klacht.
19 Bij op 18 oktober 2018 ter griffie van het Gerecht neergelegde akte heeft de Raad van de Europese Unie verzocht om toelating tot interventie in de onderhavige procedure aan de zijde van het Parlement.
20 Bij brief van 7 november 2018 hebben verzoekers het Gerecht ervan in kennis gesteld dat het Parlement bij besluit van 5 november 2018 hun klacht had afgewezen.
21 Bij brief van de griffier van 15 november 2018 zijn verzoekers in kennis gesteld van de hervatting van de procedure.
22 Het Parlement heeft op 22 januari 2019 een verweerschrift neergelegd.
23 Bij beschikking van 24 januari 2019 heeft de president van de Zesde kamer van het Gerecht de interventie van de Raad toegestaan.
24 De Raad heeft zijn memorie in interventie ingediend op 18 maart 2019 en de hoofdpartijen hebben binnen de gestelde termijnen hun opmerkingen hierover ingediend.
25 Op 25 maart 2019 heeft het Gerecht (Zesde kamer), op voorstel van de rechter-rapporteur, in het kader van maatregelen tot organisatie van de procesgang vastgesteld in artikel 89 van het Reglement voor de procesvoering, verzoekers verzocht de lijst over te leggen waarop de voor 3 juli 2018 opgeroepen tolken en conferentietolken stonden vermeld. Verzoekers hebben binnen de gestelde termijn aan die maatregel gevolg gegeven.
26 Verzoekers hebben op 1 april 2019 hun repliek ingediend.
27 Bij brief, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 3 april 2019, hebben Cécile Dupont, Françoise Joostens, Agnieszka Matuszek, Joanna Trzcielinska Inan en Frank van den Boogaard afstand gedaan van hun vordering (hierna: „gedeeltelijke afstand van instantie”). Bij op 5 april 2019 ter griffie van het Gerecht neergelegde akten hebben het Parlement en de Raad opmerkingen ingediend over de gedeeltelijke afstand van instantie. Bij beschikking van 30 april 2019 heeft de president van de Zesde kamer van het Gerecht de namen van deze personen van de lijst van verzoekers geschrapt en beslist over de kosten in verband met de gedeeltelijke afstand van instantie.
28 Het Parlement heeft op 10 mei 2019, toen de schriftelijke behandeling werd gesloten, zijn dupliek ingediend.
29 Omdat een lid van de Zesde kamer was verhinderd zitting te nemen, heeft de president van deze kamer een andere rechter aangewezen ter aanvulling van de kamer.
30 Op voorstel van de Zesde kamer heeft het Gerecht, overeenkomstig artikel 28 van zijn Reglement voor de procesvoering, de zaak naar een uitgebreide kamer verwezen.
31 Op voorstel van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Zesde kamer – uitgebreid) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan en, in het kader van de in artikel 89 van het Reglement voor de procesvoering vastgestelde maatregelen tot organisatie van de procesgang, partijen vragen gesteld alsook ten eerste het Parlement verzocht om het besluit over te leggen waarbij werd vastgesteld welke autoriteiten binnen het Parlement de bevoegdheden uitoefenden die volgens het Statuut aan het tot aanstelling bevoegde gezag toekomen, en ten tweede verzoekers verzocht om de „ad‑hocovereenkomst van januari 2014” over te leggen waarnaar zij in hun verzoekschrift verwijzen. Aan deze verzoeken werd binnen de gestelde termijn voldaan.
32 Partijen hebben ter terechtzitting van 9 oktober 2019 pleidooi gehouden en geantwoord op de mondelinge vragen van het Gerecht.
Conclusies van partijen
33 Verzoekers verzoeken het Gerecht:
– het besluit van 2 juli 2018 en de na de instelling van het beroep vastgestelde besluiten nietig te verklaren;
– het Parlement te veroordelen tot vergoeding van de immateriële schade die ex aequo et bono wordt begroot op 1 000 EUR per persoon;
– het Parlement te verwijzen in alle kosten.
34 Het Parlement verzoekt het Gerecht:
– het beroep gedeeltelijk niet-ontvankelijk en gedeeltelijk ongegrond te verklaren;
– verzoekers te verwijzen in de kosten.
35 De Raad verzoekt het Gerecht:
– het beroep gedeeltelijk niet-ontvankelijk en gedeeltelijk ongegrond te verklaren;
– te beslissen over de kosten naar recht.
In rechte
Vorderingen tot nietigverklaring
Ontvankelijkheid
– Ontvankelijkheid van het beroep voor zover het is gericht tegen de na de instelling van het beroep vastgestelde besluiten
36 Het Parlement stelt dat verzoekers zich niet kunnen beroepen op artikel 86 van het Reglement voor de procesvoering om de nietigverklaring te verzoeken van de na de instelling van het beroep vastgestelde besluiten, aangezien met deze besluiten geen vervanging of wijziging van het besluit van 2 juli 2018 werd beoogd. Volgens het Parlement kunnen de na de instelling van het beroep vastgestelde besluiten, ook al was die vaststelling zeer waarschijnlijk, niet het voorwerp van het onderhavige beroep zijn, aangezien zij ten tijde van de instelling van dit beroep geen rechtsgevolgen teweegbrachten. Het Parlement voegt ten overvloede toe dat verzoekers de precontentieuze procedure van artikel 90, lid 2, van het Statuut hadden moeten volgen alvorens om nietigverklaring van de na de instelling van het beroep vastgestelde besluiten te verzoeken.
37 Verzoekers beroepen zich op uitzonderlijke omstandigheden en stellen in essentie dat, gelet op het feit dat de oproepingsmaatregelen bijzonder laat zijn vastgesteld, hun verzoek om nietigverklaring van de na de instelling van het beroep vastgestelde besluiten ontvankelijk is. Zij voegen daaraan toe dat deze besluiten bij de instelling van het beroep inderdaad nog niet waren vastgesteld, maar dat het wel zeker was dat ze zouden worden vastgesteld. Volgens hen is het kennelijk onevenredig, onredelijk, en in strijd met een goede rechtsbedeling om hen ertoe te verplichten evenveel beroepen bij de rechter aanhangig te maken als er besluiten zijn vastgesteld en wordt daardoor het recht op een doeltreffende voorziening in rechte van artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) geschonden. Zij geven aan dat zij de precontentieuze procedure van artikel 90, lid 2, van het Statuut hebben nageleefd.
38 In dit verband moet eraan worden herinnerd dat volgens de rechtspraak bij het Gerecht enkel een beroep kan worden ingesteld dat strekt tot nietigverklaring van een bestaande en bezwarende handeling (arrest van 16 september 2013, Bank Kargoshaei e.a./Raad, T‑8/11, niet gepubliceerd, EU:T:2013:470, punt 47).
39 In het onderhavige geval moet worden vastgesteld dat verzoekers in het verzoekschrift hebben verzocht om nietigverklaring van de „toekomstige besluiten om personeel op te roepen voor 4, 5, 10 en 11 juli 2018”. Op grond van de in punt 38 hierboven aangehaalde rechtspraak zijn dergelijke vorderingen, waarbij het Gerecht wordt verzocht om uitspraak te doen over de rechtmatigheid van hypothetische handelingen die nog niet zijn vastgesteld, niet-ontvankelijk en moeten deze worden afgewezen (beschikking van 27 februari 2019, SFIE-PE/Parlement, T‑401/18, niet gepubliceerd, EU:T:2019:132, punt 30). Hoewel verzoekers stellen dat de totstandkoming en de inhoud van deze besluiten op 27 juni 2018 zeker waren, erkennen zij dat het niet kon worden uitgesloten dat enkele van de aanvankelijk op te roepen tolken op het laatste moment moesten worden vervangen, met name wegens ziekte.
40 De andere door verzoekers aangevoerde argumenten zoals die in punt 37 hierboven zijn weergegeven, kunnen niet afdoen aan een dergelijke slotsom.
41 Met betrekking tot, ten eerste, de vermeende schending van artikel 47 van het Handvest moet eraan worden herinnerd dat dit artikel niet tot doel heeft het in de Verdragen vastgelegde systeem van rechterlijke toetsing, en met name de ontvankelijkheidsregels voor rechtstreekse beroepen bij de Unierechter, te wijzigen, zoals ook volgt uit de toelichting bij dat artikel 47, die overeenkomstig artikel 6, lid 1, derde alinea, VEU en artikel 52, lid 7, van het Handvest voor de uitlegging daarvan in acht moeten worden genomen (zie arrest van 4 juni 2015, Andechser Molkerei Scheitz/Commissie, C‑682/13 P, niet gepubliceerd, EU:C:2015:356, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
42 Bovendien moet worden opgemerkt dat verzoekers door de vermeende late vaststelling van de na de instelling van het beroep vastgestelde besluiten niet de mogelijkheid is ontnomen om na die vaststelling onder de voorwaarden van artikel 270 VWEU een beroep tot nietigverklaring van die besluiten in te stellen. Hun recht op een doeltreffende voorziening in rechte is dus in geen geval geschonden.
43 Wat ten tweede verzoekers’ op 17 juli 2018 overgelegde memorie houdende aanpassing betreft, wordt daarin vermeld dat de besluiten die ten tijde van de instelling van het onderhavige beroep nog toekomstige besluiten waren, inmiddels daadwerkelijk waren vastgesteld. Door deze memorie houdende aanpassing is volgens verzoekers de onderhavige grond voor niet-ontvankelijkheid weggevallen.
44 In dat verband moet eraan worden herinnerd dat in artikel 86, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering is bepaald dat „[w]anneer een handeling waarvan om nietigverklaring wordt verzocht, door een andere handeling met hetzelfde voorwerp wordt vervangen of gewijzigd, […] de verzoeker vóór de sluiting van de mondelinge behandeling of vóór de beslissing van het Gerecht om zonder mondelinge behandeling uitspraak te doen, het verzoekschrift [kan] aanpassen om met dit nieuwe gegeven rekening te houden”.
45 Evenwel moet worden vastgesteld dat de na de instelling van het beroep vastgestelde besluiten niet kunnen worden geacht het besluit van 2 juli 2018 of de toekomstige besluiten waarvan in het verzoekschrift de nietigverklaring is gevorderd, te vervangen of wijzigen. Om te beginnen staat vast dat deze na de instelling van het beroep vastgestelde besluiten niet bedoeld waren ter vervanging of wijziging van het besluit van 2 juli 2018, dat geen betrekking had op dezelfde dagen en aan andere ontvangers was gericht. Voorts is artikel 86, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering, wat de toekomstige besluiten betreft waarvan in het verzoekschrift nietigverklaring wordt gevorderd en in tegenstelling tot wat verzoekers stellen, niet bedoeld om een beroep ontvankelijk te maken dat is gericht tegen besluiten die nog niet waren vastgesteld toen dat beroep werd ingesteld. Uit een en ander volgt dat de door verzoekers ingediende memorie houdende aanpassing van het verzoekschrift niet binnen de werkingssfeer van artikel 86, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering valt.
46 In deze omstandigheden is het onderhavige beroep niet-ontvankelijk voor zover het is gericht tegen de na de instelling van het beroep vastgestelde besluiten.
– Procesbevoegdheid van enkele verzoekers
47 Als reactie op een door het Gerecht gelaste maatregel tot organisatie van de procesgang stelt het Parlement dat van de 31 verzoekers die het onderhavige beroep hebben ingesteld, er slechts acht adressaten van het besluit van 2 juli 2018 waren. Hieruit volgt dat de andere verzoekers, die zijn opgeroepen bij de na de instelling van het beroep vastgestelde besluiten, niet bevoegd zijn om de nietigverklaring te vorderen van het niet tot hen gerichte besluit van 2 juli 2018.
48 Verzoekers hebben tijdens de terechtzitting aangevoerd dat degenen tot wie het besluit van 2 juli 2018 niet was gericht, niettemin individueel werden geraakt door het onderhavige beroep, aangezien zij een voldoende geïdentificeerde categorie binnen het personeel van het Parlement vormden in de zin van het arrest van 15 juli 1963, Plaumann/Commissie (25/62, EU:C:1963:17, blz. 232), de eind mei 2018 afgegeven stakingsaankondiging en de vakverenigingsmededelingen op hen betrekking hadden en zij via hun personeelsvertegenwoordigers binnen het COMI betrokken waren geweest bij de voorbereiding van het besluit van 2 juli 2018.
49 In dit verband moet eraan worden herinnerd dat degenen die geen adressaat van een beschikking zijn, slechts kunnen stellen individueel daardoor te worden geraakt, indien deze beschikking hen treft uit hoofde van zekere bijzondere hoedanigheden of van een feitelijke situatie, welke hen ten opzichte van ieder ander karakteriseert en hen derhalve individualiseert op soortgelijke wijze als de adressaat (arrest van 15 juli 1963, Plaumann/Commissie, 25/62, EU:C:1963:17, blz. 232; zie arrest van 29 april 2004, Italië/Commissie, C‑298/00 P, EU:C:2004:240, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
50 In de onderhavige zaak volstaat het op te merken dat het besluit van 2 juli 2018 – een individueel besluit dat in de zin van artikel 263 VWEU is gericht tot de opgeroepen tolken (beschikking van 27 februari 2019, SFIE-PE/Parlement, T‑401/18, niet gepubliceerd, EU:T:2019:132, punt 42) – geen gevolgen heeft gehad voor de verzoekers die niet bij dit besluit waren opgeroepen, aangezien in dit besluit jegens hen geen enkele maatregel is vastgesteld en hun persoonlijke situatie door dit besluit niet is geraakt. Bijgevolg worden de verzoekers tot wie het besluit van 2 juli 2018 niet was gericht, niet geïndividualiseerd op een wijze analoog aan die waarop de adressaten in de zin van de in punt 49 genoemde rechtspraak dat zijn en beschikken zij dus niet over de bevoegdheid om de nietigverklaring van dat besluit te vorderen.
Ten gronde
51 Ter ondersteuning van hun beroep voeren verzoekers drie middelen aan. Het eerste middel is ontleend aan schending van het recht op collectieve actie en het recht op informatie en raadpleging – zoals deze rechten neergelegd zijn in de artikelen 27 en 28 van het Handvest en in richtlijn 2002/14/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2002 tot vaststelling van een algemeen kader betreffende de informatie en de raadpleging van de werknemers in de Europese Gemeenschap – Gezamenlijke verklaring van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie over de vertegenwoordiging van de werknemers (PB 2002, L 80, blz. 29), en ten uitvoer zijn gelegd door de kaderovereenkomst van 12 juli 1990 tussen het Europees Parlement en de vak- of beroepsorganisaties van het personeel van de instelling (hierna: „kaderovereenkomst”) – alsook aan schending van het in artikel 41 van het Handvest neergelegde recht op behoorlijk bestuur. Het tweede middel is ontleend aan onbevoegdheid van degene die de handeling heeft vastgesteld en schending van het rechtszekerheidsbeginsel en het derde middel aan schending van het in artikel 47 van het Handvest bedoelde recht op een doeltreffende voorziening in rechte.
52 Het eerste middel bestaat uit twee onderdelen. Het eerste onderdeel heeft betrekking op schending van het recht van tolken en conferentietolken om collectieve acties te ondernemen en het tweede onderdeel op schending van de overleg- en raadplegingsprocedure.
53 Aangaande het eerste onderdeel stellen verzoekers dat het stakingsrecht een grondrecht is dat is bevestigd in met name het Handvest en het op 18 oktober 1961 te Turijn ondertekende Europees Sociaal Handvest, in de gewijzigde versie. Zij erkennen echter dat een dergelijk recht niet absoluut is, dat het in overeenstemming moet zijn met het evenredigheidsbeginsel en dat de uitoefening ervan aan beperkingen onderhevig kan zijn. Zij zijn van mening dat noch artikel 55 van het Statuut, dat niet verwijst naar minimumdienstverlening tijdens stakingen, noch de kaderovereenkomst, noch het besluit van 2 juli 2018 kan dienen als wet in de zin van artikel 52, lid 1, van het Handvest waarbij beperkingen op het stakingsrecht kunnen worden gesteld. Zij erkennen dat naar algemeen aanvaarde opvatting in overheidsdiensten een evenwicht tot stand moet worden gebracht tussen het stakingsrecht en de noodzaak om essentiële diensten te waarborgen. Zij verwijzen naar het Comité voor vakbondsvrijheid van de Internationale Arbeidsorganisatie (IAO), dat een onderscheid maakt tussen essentiële en andere diensten. Zij wijzen erop dat het Parlement nooit duidelijke en ondubbelzinnige regels heeft vastgesteld om te bepalen welke diensten essentieel kunnen zijn om de continuïteit van de dienstverlening te waarborgen. Met een dergelijke voorafgaande definitie was het mogelijk geweest om om te beginnen de legitimiteit van het nagestreefde doel en voorts de noodzakelijkheid van de beperking aan te tonen. In het onderhavige geval heeft het besluit van 2 juli 2018 volgens verzoekers geen legitiem doel en is het onevenredig.
54 Het Parlement antwoordt dat het niet betwist dat het stakingsrecht een fundamenteel recht is dat is vastgelegd in artikel 28 van het Handvest. Het wijst er echter op dat het stakingsrecht in het Statuut niet aan de orde komt en dat de Unie in beginsel niet is gebonden aan de juridische teksten van de IAO, aangezien zij daar geen lid van is. Het Parlement voegt daaraan toe dat, anders dan verzoekers stellen, artikel 55, lid 1, van het Statuut moet worden beschouwd als een bij wet ingestelde beperking van het stakingsrecht in de zin van artikel 52, lid 1, van het Handvest, en dus de bepaling van het Statuut vormt waarop oproepen kunnen worden gebaseerd. Dergelijke oproepen zijn volgens het Parlement gerechtvaardigd wanneer een staking tot gevolg en zelfs tot doel heeft de werkzaamheden van het Parlement als wetgever, begrotingsautoriteit en toezichthouder te verstoren. Deze maatregelen zijn dus noodzakelijk in de zin van artikel 52, lid 1, van het Handvest. Wat de evenredigheid betreft van de in het besluit van 2 juli 2018 vervatte oproepen benadrukt het Parlement dat het gedurende de staking de minimale tolkendienstverlening steeds meer tot een minimumniveau heeft teruggebracht. Hieruit leidt het Parlement af dat de evenredigheid van het besluit van 2 juli 2018 niet echt kan worden betwist.
55 De Raad is van mening dat het Statuut diverse bepalingen bevat waarop de oproepen van het besluit van 2 juli 2018 kunnen worden gebaseerd. Dat geldt bijvoorbeeld voor de loyaliteitsplicht van de ambtenaar van artikel 11, eerste alinea, van het Statuut. Volgens dit artikel vervult de ambtenaar de hem toevertrouwde taken op objectieve en onpartijdige wijze en met inachtneming van zijn loyaliteitsplicht tegenover de Unie. Ook artikel 21, eerste alinea, van het Statuut, waarin staat dat de ambtenaar, ongeacht de rang welke hij in het ambtelijk bestel bekleedt, verplicht is zijn meerderen bij te staan en van raad te dienen en verantwoordelijk is voor de uitvoering van de taken welke hem zijn toevertrouwd, had als grondslag kunnen dienen voor het besluit van 2 juli 2018. De Raad haalt tevens artikel 55, lid 1, van het Statuut aan, waarin is bepaald dat ambtenaren in actieve dienst op ieder ogenblik ter beschikking staan van hun instelling. Ten slotte beroept de Raad zich op de in de rechtspraak ontwikkelde zorgplicht.
56 In dit verband volgt uit artikel 28 van het Handvest dat werkgevers en werknemers of hun respectieve organisaties, overeenkomstig het Unierecht en de nationale wetgevingen en praktijken, het recht hebben op de passende niveaus collectief te onderhandelen en collectieve arbeidsovereenkomsten te sluiten, alsmede, in geval van belangenconflicten, collectieve acties te ondernemen ter verdediging van hun belangen, met inbegrip van staking.
57 Deze bepalingen kunnen van toepassing zijn op de betrekkingen tussen de instellingen van de Unie en hun personeel (zie in die zin arresten van 15 september 2016, U4U e.a./Parlement en Raad, T‑17/14, niet gepubliceerd, EU:T:2016:489, punt 77, en 13 december 2018, Haeberlen/Enisa, T‑632/16, niet gepubliceerd, EU:T:2018:957, punt 189 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
58 Bovendien bepaalt artikel 52, lid 1, van het Handvest dat beperkingen op de uitoefening van de hierin erkende rechten en vrijheden bij wet moeten worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden moeten eerbiedigen. Met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel kunnen slechts beperkingen worden gesteld indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
59 Uit dit artikel volgt dat een beperking op een door het Handvest beschermd recht alleen met het Unierecht verenigbaar kan worden geacht indien zij in elk geval aan drie voorwaarden voldoet (zie in die zin arrest van 28 mei 2013, Trabelsi e.a./Raad, T‑187/11, EU:T:2013:273, punt 78).
60 Ten eerste moet de beperking „bij wet worden gesteld”. Met andere woorden, de betrokken maatregel moet een rechtsgrondslag hebben (zie arrest van 28 mei 2013, Trabelsi e.a./Raad, T‑187/11, EU:T:2013:273, punt 79 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
61 Ten tweede moet de beperking beantwoorden aan een door de Unie erkende doelstelling van algemeen belang (arrest van 28 mei 2013, Trabelsi e.a./Raad, T‑187/11, EU:T:2013:273, punt 80).
62 Ten derde mag de beperking niet buitensporig zijn. Zij moet noodzakelijk zijn voor en evenredig zijn aan het nagestreefde doel en zij mag de „wezenlijke inhoud”, dat wil zeggen de kern van het betrokken recht of de betrokken vrijheid, niet aantasten (zie arrest van 28 mei 2013, Trabelsi e.a./Raad, T‑187/11, EU:T:2013:273, punt 81 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
63 In het licht van deze overwegingen moet worden onderzocht of het besluit van 2 juli 2018 een beperking vormt op het stakingsrecht zoals dat wordt beschermd door artikel 28 van het Handvest, en zo ja, of in het onderhavige geval is voldaan aan de drie voorwaarden waaronder een dergelijke beperking geacht kan worden in overeenstemming te zijn met het Unierecht.
64 Het Gerecht is van oordeel dat het besluit van 2 juli 2018 een beperking vormt op de uitoefening van het door artikel 28 van het Handvest gewaarborgde stakingsrecht, voor zover het de tolken op wie de oproepingsmaatregel betrekking had, beperkte in hun mogelijkheden om ter verdediging van hun belangen deel te nemen aan de collectieve en gecoördineerde werkstaking. Het Parlement bestrijdt een dergelijke gevolgtrekking overigens niet, maar stelt dat deze beperking in overeenstemming is met het Unierecht.
65 Daarom moet worden onderzocht of de in het besluit van 2 juli 2018 vervatte beperking voldoet aan de in de punten 60 tot en met 62 hierboven vermelde voorwaarden.
66 Over de voorwaarde dat de beperking „bij wet [moet] worden gesteld” dient in herinnering te worden gebracht dat het vereiste dat een beperking op de uitoefening van een door het Handvest gewaarborgd recht bij wet moet worden gesteld betekent dat de rechtsgrondslag voldoende duidelijk en nauwkeurig moet zijn, en een zekere bescherming moet bieden tegen eventueel willekeurig optreden van de administratie doordat in die rechtsgrondslag zelf de reikwijdte van de beperking op dit recht wordt omschreven (zie in die zin arrest van 17 december 2015, WebMindLicenses, C‑419/14, EU:C:2015:832, punt 81).
67 Bovendien vereist het rechtszekerheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van het Unierecht, volgens vaste rechtspraak onder meer dat de gevolgen van rechtsregels duidelijk, nauwkeurig en voorzienbaar zijn, in het bijzonder wanneer die regels nadelig kunnen werken voor particulieren en ondernemingen (zie arrest van 18 november 2008, Förster, C‑158/07, EU:C:2008:630, punt 67 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
68 Om te beginnen moet ten eerste worden verduidelijkt dat het besluit van 2 juli 2018 betrekking heeft op artikel 55 van het Statuut, de artikelen 16 en 90 van de Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Europese Unie (hierna: „RAP”) en de kaderovereenkomst.
69 Artikel 16 RAP bepaalt dat artikel 55 van het Statuut van overeenkomstige toepassing is op de andere personeelsleden van de Unie. Dit artikel zal daarom niet apart worden onderzocht naast artikel 55 van het Statuut. Volgens artikel 90 RAP gelden, in afwijking van de bepalingen van de titel over arbeidscontractanten, voor conferentietolken die zijn aangeworven door het Europees Parlement, dan wel door de Commissie ten behoeve van de instellingen en organen van de Unie, de voorwaarden die zijn neergelegd in de Overeenkomst van 28 juli 1999 tussen het Europees Parlement, de Commissie en het Hof van Justitie van de Europese Unie, namens de instellingen, enerzijds, en de beroepsorganisaties, anderzijds. Dit artikel bevat geen enkele bepaling die als rechtsgrondslag kan dienen voor de aan de orde zijnde oproepingsmaatregelen. Bovendien heeft geen van de partijen zich erop beroepen.
70 Ten tweede moet worden opgemerkt dat het besluit van 2 juli 2018 weliswaar betrekking heeft op artikel 55 van het Statuut in zijn geheel, maar dat het Parlement aangeeft dat er nooit sprake van is geweest dit besluit te baseren op de leden 2, 3 of 4 van artikel 55. Het is uitsluitend gebaseerd op lid 1 ervan, dat een eigen strekking heeft, los van de respectieve werkingssfeer van de andere leden van dit artikel. In elk geval is in de leden 2, 3 en 4 van artikel 55 van het Statuut niet voorzien in de mogelijkheid personeel op te roepen, zodat deze leden niet kunnen dienen als wet in de zin van artikel 52, lid 1, van het Handvest.
71 Onderzocht moet dus worden of artikel 55, lid 1, van het Statuut dan wel de kaderovereenkomst kon dienen als rechtsgrondslag voor het besluit van 2 juli 2018 in de zin van artikel 52, lid 1, van het Handvest.
72 In de eerste plaats moet over artikel 55, lid 1, van het Statuut meteen worden vastgesteld dat het Statuut, zoals al blijkt uit de rechtspraak, zwijgt over het stakingsrecht (arrest van 18 maart 1975, Acton e.a./Commissie, 44/74, 46/74 en 49/74, EU:C:1975:42, punt 15). De achtereenvolgende wijzigingen ervan hebben hier niets aan veranderd, zoals het Parlement overigens erkent.
73 Bovendien moet eraan worden herinnerd dat volgens artikel 55, lid 1, van het Statuut „[d]e ambtenaren in actieve dienst […] op ieder ogenblik ter beschikking [staan] van hun instelling”. Vastgesteld moet worden dat een dergelijke bepaling, die zich bevindt in hoofdstuk 1 (over de arbeidsduur) van titel 4 (over de arbeidsvoorwaarden van de ambtenaar), geen duidelijke en nauwkeurige beperking vormt van de uitoefening van het stakingsrecht en al helemaal niet voorziet in de mogelijkheid personeel op te roepen. Deze bepaling geeft dus geen verduidelijking over de omvang van beperkingen van het stakingsrecht in de zin van de in de punten 66 en 67 hierboven aangehaalde rechtspraak en kan dus niet dienen als rechtsgrondslag voor de betreffende oproepingsmaatregelen.
74 Het argument van het Parlement dat de instellingen dankzij artikel 55, lid 1, van het Statuut buiten werktijd een beroep kunnen doen op hun ambtenaren en het belang van de dienst voor kunnen laten gaan op overwegingen inzake standaardwerktijden of verlof, kan hieraan niet afdoen. Een dergelijk argument kan namelijk niet doorslaggevend zijn ten opzichte van de in het Handvest vastgelegde noodzaak om de uitoefening van een door dat Handvest gewaarborgd recht slechts te beperken bij een voldoende duidelijke en nauwkeurige wet waarin de reikwijdte van de beperking op de uitoefening van het betrokken recht wordt omschreven.
75 Uit een en ander volgt dat de artikelen van het Statuut waarop het besluit van 2 juli 2018 betrekking heeft, en meer in het bijzonder artikel 55, lid 1, van het Statuut, niet als rechtsgrondslag konden dienen voor de oproepen in het besluit van 2 juli 2018.
76 In de tweede plaats moet aangaande de kaderovereenkomst worden verduidelijkt dat de partijen zich er krachtens artikel 8 van deze overeenkomst toe verbinden in een bij die overeenkomst te voegen protocol een bemiddelingsprocedure in te stellen die in geval van een werkonderbreking moet worden toegepast.
77 Het staat evenwel vast dat het in punt 76 bedoelde protocol nooit is vastgesteld. Geen van de andere artikelen van de kaderovereenkomst kan echter als rechtsgrondslag dienen voor de aan de orde zijnde oproepingsmaatregelen.
78 Veronderstellende dat ambtenaren rechten kunnen ontlenen aan de schending van bepalingen die de betrekkingen regelen tussen de instellingen en de vak- of beroepsorganisaties, kon artikel 8 van de kaderovereenkomst, zonder dat het protocol is vastgesteld waarnaar dit artikel verwijst, bijgevolg in geen geval dienen als wet in de zin van artikel 52, lid 1, van het Handvest.
79 In de derde plaats moet over de andere door de Raad aangehaalde bepalingen, namelijk artikel 11, eerste alinea, en artikel 21, eerste alinea, van het Statuut, worden vastgesteld dat het besluit van 2 juli 2018 hier geen betrekking op heeft, zodat zij niet konden dienen als rechtsgrondslag. In ieder geval moet worden opgemerkt dat zij evenmin tot doel hebben om de reikwijdte vast te stellen van de beperking op de uitoefening van het stakingsrecht in de zin van de in punt 66 hierboven aangehaalde rechtspraak.
80 Hetzelfde geldt voor de door de Raad eveneens aangevoerde zorgplicht die volgens de rechtspraak het evenwicht weerspiegelt tussen de wederzijdse rechten en verplichtingen in de relatie tussen het openbaar gezag en de personeelsleden van de openbare dienst en met name impliceert dat het gezag, wanneer het zich over de situatie van een ambtenaar uitspreekt, alle elementen die bepalend kunnen zijn voor zijn besluit, in aanmerking neemt en dat het hierbij niet alleen rekening houdt met het belang van de dienst, maar ook en met name met dat van de betrokken ambtenaar [zie in die zin arrest van 13 december 2017, Arango Jaramillo e.a./EIB, T‑482/16 RENV, EU:T:2017:901, punt 131 (niet gepubliceerd) en aldaar aangehaalde rechtspraak]. Hierover moet worden opgemerkt dat hoewel het openbaar gezag ter toepassing van een dergelijk beginsel gehouden is om niet alleen het belang van de ambtenaar, maar ook dat van de dienst in overweging te nemen, het daartoe niet besluiten kan nemen buiten elke juridische context om. Een dergelijk argument moet dus worden afgewezen.
81 Uit een en ander volgt dat de betrokken oproepingsmaatregelen een beperking van het stakingsrecht vormen die niet bij wet is vastgesteld. Het besluit van 2 juli 2018 moet dus nietig worden verklaard aangezien het dit grondrecht schendt, zonder dat de twee andere in de punten 61 en 62 hierboven in herinnering gebrachte voorwaarden van artikel 52, lid 1, van het Handvest en de overige door verzoekers aangevoerde middelen hoeven te worden onderzocht.
Schadevorderingen
82 Verzoekers stellen in essentie dat de tot staving van hun vorderingen tot nietigverklaring aangevoerde onrechtmatige handelingen fouten vormen die, afzonderlijk of in hun geheel, van dien aard zijn dat het Parlement aansprakelijk kan worden gesteld. Zij beweren door deze fouten immateriële schade te hebben geleden.
83 Het Parlement beweert geen onrechtmatige handelingen te hebben verricht tijdens de procedure tot oproeping van tolken en conferentietolken. Het voegt toe dat verzoekers, terwijl die toch het daadwerkelijke bestaan van de geleden schade moeten bewijzen, niet specificeren welke immateriële schade zij hebben geleden.
84 Om te beginnen moet in herinnering worden gebracht dat het beroep tot nietigverklaring en het beroep tot schadevergoeding volgens de rechtspraak zelfstandige beroepswegen zijn. Aangezien de artikelen 90 en 91 van het Statuut noch voor de administratieve noch voor de gerechtelijke procedure onderscheid maken tussen deze twee beroepen, staat het de ambtenaar wegens de zelfstandigheid van deze verschillende beroepswegen vrij om hetzij de ene, hetzij de andere, hetzij beide gezamenlijk te kiezen, mits hij binnen drie maanden na de afwijzing van zijn klacht beroep instelt bij de Unierechter (zie arrest van 18 september 2018, Barroso Truta e.a./Hof van Justitie van de Europese Unie, T‑702/16 P, EU:T:2018:557, punt 66 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
85 De rechtspraak maakt echter een uitzondering op dit beginsel wanneer de vordering tot schadevergoeding nauw samenhangt met de, overigens niet-ontvankelijk verklaarde of te verklaren, vordering tot nietigverklaring. Aldus zijn vorderingen tot schadevergoeding niet-ontvankelijk wanneer zij uitsluitend strekken tot vergoeding van de gevolgen van de handeling waartegen de vordering tot nietigverklaring was gericht die niet-ontvankelijk had kunnen worden of is verklaard (zie arrest van 18 september 2018, Barroso Truta e.a./Hof van Justitie van de Europese Unie, T‑702/16 P, EU:T:2018:557, punt 67 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
86 In het onderhavige geval vorderen verzoekers vergoeding van de schade die zij hebben geleden als gevolg van de onrechtmatige handelingen die het Parlement verrichtte door de vaststelling van zowel het besluit van 2 juli 2018 als de besluiten die dateren van na de instelling van het beroep. Uit de punten 38 tot en met 46 hierboven volgt evenwel dat het onderhavige beroep niet-ontvankelijk is voor zover het is gericht tegen de besluiten die na de instelling van het beroep zijn vastgesteld. Bijgevolg zijn de onderhavige vorderingen tot schadevergoeding, voor zover die strekken tot veroordeling van het Parlement tot vergoeding van de schade die verzoekers hebben geleden als gevolg van de na de instelling van het beroep vastgestelde besluiten, niet ontvankelijk en moeten zij worden afgewezen.
87 Aangaande de vorderingen tot vergoeding van de schade die is geleden als gevolg van het besluit van 2 juli 2018 moet in herinnering worden gebracht dat er volgens vaste rechtspraak voor de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie in de zin van artikel 340, tweede alinea, VWEU aan een aantal voorwaarden moet zijn voldaan, namelijk de onrechtmatigheid van de aan de instelling van de Unie verweten gedraging, het daadwerkelijk bestaan van schade en het bestaan van een causaal verband tussen de gedraging van de instelling en de gestelde schade (zie arrest van 20 september 2016, Ledra Advertising e.a./Commissie en ECB, C‑8/15 P–C‑10/15 P, EU:C:2016:701, punt 64 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
88 Bovendien gelden voor geschillen op het gebied van de openbare dienst uit hoofde van artikel 270 VWEU en de artikelen 90 en 91 van het Statuut, met inbegrip van geschillen met betrekking tot de vergoeding van schade die een ambtenaar of ander personeelslid heeft geleden, speciale en bijzondere regels ten opzichte van de regels die voortvloeien uit de algemene beginselen voor de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie in het kader van artikel 268 VWEU en artikel 340, tweede alinea, VWEU. Uit het Statuut volgt immers dat de ambtenaar of functionaris van de Unie, in tegenstelling tot elke andere particulier, aan de instelling of het orgaan waarbij hij werkzaam is, gebonden is door een arbeidsverhouding die bestaat in een evenwicht van wederzijdse specifieke rechten en verplichtingen, dat tot uitdrukking komt in de zorgplicht van de instelling jegens de betrokkene (zie arrest van 16 december 2010, Commissie/Petrilli, T‑143/09 P, EU:T:2010:531, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Hieruit volgt dat de vaststelling van een onrechtmatige handeling op zich voldoende is om ervan uit te gaan dat er is voldaan aan de eerste van de drie voorwaarden die moeten zijn vervuld om de Unie aansprakelijk te kunnen stellen voor schade die haar ambtenaren en functionarissen hebben geleden wegens een schending van het ambtenarenrecht van de Unie (arrest van 12 juli 2011, Commissie/Q, T‑80/09 P, EU:T:2011:347, punt 45).
89 In het onderhavige geval volgt uit de punten 72 tot en met 81 hierboven dat het besluit van 2 juli 2018 onrechtmatig is en nietig moet worden verklaard.
90 Wanneer een vordering tot schadevergoeding gebaseerd is op de onrechtmatigheid van de nietig verklaarde handeling, vormt de door het Gerecht uitgesproken nietigverklaring volgens vaste rechtspraak op zich inderdaad een adequate en in beginsel toereikende vergoeding voor de immateriële schade die de verzoeker geleden kan hebben (zie arrest van 18 september 2015, Wahlström/Frontex, T‑653/13 P, EU:T:2015:652, punt 82 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
91 Evenwel is geoordeeld dat de nietigverklaring van een handeling, indien die geen enkele nuttige werking heeft, op zich geen adequate en toereikende vergoeding kan vormen voor de immateriële schade die door de nietig verklaarde handeling is veroorzaakt (arrest van 18 september 2015, Wahlström/Frontex, T‑653/13 P, EU:T:2015:652, punt 83).
92 In het onderhavige geval staat vast dat het besluit van 2 juli 2018 geen enkele werking meer heeft. In deze omstandigheden vormt de nietigverklaring van dit besluit geen adequate en toereikende vergoeding voor de door verzoekers geleden immateriële schade.
93 Daarom moet worden vastgesteld of verzoekers niet alleen de in punt 89 hierboven genoemde onrechtmatigheid hebben aangetoond die een fout van dien aard vormt dat het Parlement aansprakelijk kan worden gesteld, maar ook het bestaan van schade die verband houdt met deze fout.
94 In het onderhavige geval volgt uit de punten 72 tot en met 81 hierboven dat verzoekers als gevolg van het besluit van 2 juli 2018 zijn opgeroepen voor 3 juli 2018, zonder dat er enige rechtsgrondslag was waaraan het Parlement de bevoegdheid kon ontlenen om dergelijke maatregelen vast te stellen, en dat zij derhalve op de dag waarvoor de oproep gold, hun stakingsrecht niet konden uitoefenen. Bovendien werden verzoekers zeer laat opgeroepen, namelijk pas aan de vooravond van de dag waarvoor de oproep gold. Deze omstandigheden, die op zijn minst betreurenswaardig zijn, hebben geleid tot immateriële schade die rechtstreeks verband houdt met de onrechtmatigheid van het besluit van 2 juli 2018.
95 In deze omstandigheden wordt de schade billijk beoordeeld door het Parlement ertoe te veroordelen verzoeksters die zijn opgeroepen bij het besluit van 2 juli 2018, namelijk Barbara Carli-Ganotis, Claudine de Seze, Maria Corina Diaconu Olszewski, Maria Provata, Irène Sevastikoglou en Benedetta Tissi, elk 500 EUR te betalen.
Kosten
96 Volgens artikel 134, lid 2, van het Reglement voor procesvoering bepaalt het Gerecht, indien meer partijen in het ongelijk zijn gesteld, het door elk van hen te dragen deel van de proceskosten.
97 Ten eerste dient het Parlement, aangezien het in het ongelijk is gesteld, te worden verwezen in zijn eigen kosten alsmede in die van verzoeksters die zijn opgeroepen bij het besluit van 2 juli 2018, met inbegrip van de kosten van de kortgedingprocedure en die van de interventie van de Raad. Ten tweede moet worden beslist dat verzoekers die zijn opgeroepen bij de na de instelling van het beroep vastgestelde besluiten, die eveneens in het ongelijk zijn gesteld, elk hun eigen kosten zullen dragen.
98 Bovendien dragen, overeenkomstig artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering, de lidstaten en de instellingen die in het geding hebben geïntervenieerd, hun eigen kosten. De Raad zal dus zijn eigen kosten dragen.
HET GERECHT (Zesde kamer – uitgebreid),
rechtdoende, verklaart:
1) Het besluit van 2 juli 2018 van de directeur-generaal Personeelszaken van het Europees Parlement tot oproeping van tolken en conferentietolken voor 3 juli 2018 wordt nietig verklaard.
2) Het Parlement wordt ertoe veroordeeld Barbara Carli-Ganotis, Claudine de Seze, Maria Corina Diaconu Olszewski, Maria Provata, Irène Sevastikoglou en Benedetta Tissi elk 500 EUR te betalen.
3) Het beroep wordt verworpen voor het overige.
4) Het Parlement zal zijn eigen kosten dragen en de kosten van verzoeksters die zijn opgeroepen bij het besluit van 2 juli 2018, met inbegrip van de kosten van de kortgedingprocedure en die van de interventie van de Raad van de Europese Unie.
5) Verzoekers die zijn opgeroepen bij de na de instelling van het beroep vastgestelde besluiten, zullen elk hun eigen kosten dragen.
6) De Raad zal zijn eigen kosten dragen.
Van der Woude | Papasavvas | Spielmann |
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 29 januari 2020.
ondertekeningen