JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
LAILA MEDINA
22 päivänä kesäkuuta 2022 (1)
Asia C-238/21
Porr Bau GmbH
vastaan
Bezirkshauptmannschaft Graz-Umgebung
(Ennakkoratkaisupyyntö – Landesverwaltungsgericht Steiermark (Steiermarkin osavaltion hallintotuomioistuin, Itävalta)
Ennakkoratkaisupyyntö – Ympäristö – Direktiivi 2008/98/EY – 3 artiklan 1 alakohta – Jäte – 5 artiklan 1 kohta – Sivutuote – 6 artiklan 1 ja 4 kohta – Jätteeksi luokittelun päättyminen – Pilaantumaton korkeimman laatuluokan kaivettu maa-aines – Valmistelu uudelleenkäyttöön ja hyödyntämiseen – Käyttö suoraan raaka-aineiden korvikkeena – Muodolliset vaatimukset – Kirjaamis- ja dokumentointivelvoitteet
I Johdanto
1. Käsiteltävä ennakkoratkaisupyyntö koskee direktiivin 2008/98(2) 3 artiklan 1 alakohtaan sisältyvän jätteen käsitteen tulkintaa ja edellytyksiä, joilla kaivetun maa-aineksen – nimittäin pilaantumattoman korkeimman laatuluokan maa-aineksen – jätteeksi luokittelu päättyy kyseisen direktiivin 6 artiklan mukaisesti. Käsiteltävä asia on jatkoa sellaisille tuomioille kuin Tallinna Vesi(3) ja Sappi Austria Produktion ja Wasserverband ”Region Gratkorn-Gratwein”,(4) joissa unionin tuomioistuin tulkitsi näitä samoja säännöksiä puhdistamolietteen ja jätevesien yhteydessä.
2. Ennakkoratkaisupyyntö on esitetty menettelyssä, jossa vastakkain ovat Porr Bau GmbH ja Bezirkshauptmannschaft Graz-Umgebung (Grazin (Itävalta) ja sitä ympäröivän alueen hallintoviranomainen, jäljempänä vastapuolena oleva viranomainen). Menettely koskee hallintopäätöstä, jossa todettiin, että kaivettua maa-ainesta, jota tietyt viljelijät olivat tilanneet Itävallassa toimivalta rakennusyritykseltä viljelyyn käytettävien maa-alueidensa tasoittamiseen ja parantamiseen, pidettiin jätteenä, josta oli siten maksettava jätemaksu, vaikka se oli luokiteltu Itävallan lainsäädännön mukaan pilaantumattomaksi korkeimman laatuluokan maa-ainekseksi.
3. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii lähinnä selvittämään, onko direktiivin 2008/98 6 artikla, kyseisen direktiivin tavoitteiden valossa tulkittuna, esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan pilaantumattoman korkeimman laatuluokan kaivetun maa-aineksen jätteeksi luokittelu päättyy vain, jos i) sitä käytetään suoraan korvaamaan raaka-aineita ja ii) jos haltija täyttää tietyt muodolliset vaatimukset, kuten kirjaamis- ja dokumentointivelvoitteet. Alustavana kysymyksenä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin myös pohtii, onko pilaantumaton, korkeimman laatuluokan kaivettu maa-aines, jota rakennusyritys toimittaa viljelymaan tuoton parantamista varten, direktiivin 2008/98 3 artiklan 1 alakohdassa tarkoitettua ”jätettä” vai vaihtoehtoisesti saman direktiivin 5 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu ”sivutuote”.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Euroopan unionin oikeus
4. Direktiivin 2008/98, sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiassa,(5) 1 artiklan mukaan kyseisessä direktiivissä säädetään ”toimenpiteistä, joilla suojellaan ympäristöä ja ihmisten terveyttä ehkäisemällä tai vähentämällä jätteen syntymistä sekä jätteen syntymisen ja jätehuollon aiheuttamia haittavaikutuksia ja vähentämällä resurssien käytöstä aiheutuvia kokonaisvaikutuksia ja parantamalla tällaisen käytön tehokkuutta”.
5. Direktiivin 2008/98 3 artiklassa, jonka otsikko on ”Määritelmät”, säädetään, että kyseisessä direktiivissä tarkoitetaan
”1. ’jätteellä’ mitä tahansa ainetta tai esinettä, jonka haltija poistaa käytöstä, aikoo poistaa käytöstä tai on velvollinen poistamaan käytöstä;
– –
15. ’hyödyntämisellä’ tointa, jonka pääasiallisena tuloksena jätettä voidaan käyttää hyödylliseen tarkoitukseen joko tuotantolaitoksessa tai yleensä taloudessa korvaamalla muita materiaaleja, joita olisi muutoin käytetty erityiseen tarkoitukseen, tai jätteen valmistelemista tällaista tarkoitusta varten. Liitteessä II on esimerkkiluettelo hyödyntämistoimista;
16. ’valmistelulla uudelleenkäyttöön’ tarkistamis-, puhdistamis- tai korjaamistarkoituksessa toteutettavia hyödyntämistoimia, joiden avulla tuotteet tai tuotteiden osat, joista on tullut jätettä, valmistellaan siten, että niitä voidaan käyttää uudelleen ilman mitään muuta esikäsittelyä;
– –”
6. Direktiivin 2008/98 4 artiklassa, jonka otsikko on ”Jätehierarkia”, säädetään seuraavaa:
”1. Seuraavaa jätehierarkiaa sovelletaan ensisijaisuusjärjestyksenä jätteen syntymisen ehkäisemistä ja jätehuoltoa koskevassa lainsäädännössä ja politiikassa:
a) ehkäiseminen;
b) valmistelu uudelleenkäyttöön;
c) kierrätys;
d) muu hyödyntäminen, esimerkiksi energiana; ja
e) loppukäsittely.
– –”
7. Direktiivin 2008/98 5 artiklassa, jonka otsikko on ”Sivutuotteet”, säädetään seuraavaa:
”1. Sellaisen tuotantoprosessin tuloksena syntynyttä ainetta tai esinettä, jonka ensisijaisena tavoitteena ei ole tämän aineen tai esineen valmistaminen, voidaan pitää sivutuotteena eikä 3 artiklan 1 alakohdassa tarkoitettuna jätteenä ainoastaan, jos seuraavat edellytykset täyttyvät:
a) aineen tai esineen jatkokäyttö on varmaa;
b) ainetta tai esinettä voidaan käyttää suoraan ilman muuta kuin tavalliseksi katsottavaa teollista lisäkäsittelyä;
c) aine tai esine syntyy olennaisena osana tuotantoprosessia; ja
d) jatkokäyttö on laillista eli aine tai esine täyttää kaikki asiaankuuluvat, sen erityiseen käyttöön liittyvät tuotetta, ympäristöä ja terveydensuojelua koskevat vaatimukset eikä aiheuta haitallisia kokonaisvaikutuksia ympäristölle tai ihmisten terveydelle.
– –”
8. Direktiivin 2008/98 6 artiklassa, jonka otsikko on ”Jätteeksi luokittelun päättyminen”, säädetään seuraavaa:
”1. Tietyt jätteet lakkaavat olemasta 3 artiklan 1 alakohdassa tarkoitettua jätettä, kun ne ovat läpikäyneet hyödyntämistoimen, kierrätys mukaan luettuna, ja ovat seuraavien edellytysten mukaisesti laadittujen arviointiperusteiden mukaiset:
a) ainetta tai esinettä käytetään yleisesti tiettyihin tarkoituksiin;
b) aineelle tai esineelle on olemassa markkinat tai kysyntää;
c) aine tai esine täyttää tiettyjen tarkoitusten mukaiset tekniset vaatimukset ja on tuotteisiin sovellettavien olemassa olevien säännösten ja standardien mukainen; ja
d) aineen tai esineen käytöstä ei aiheudu haitallisia kokonaisvaikutuksia ympäristölle eikä ihmisten terveydelle.
Näihin perusteisiin sisältyy tarvittaessa epäpuhtauksien raja-arvoja, ja niissä otetaan huomioon aineen tai esineen mahdolliset haitalliset vaikutukset ympäristölle.
– –
4. Jos yhteisön tasolla ei ole vahvistettu perusteita 1 ja 2 kohdassa säädetyn menettelyn mukaisesti, jäsenvaltiot voivat soveltuvan oikeuskäytännön huomioon ottaen päättää tapauskohtaisesti, onko jokin jäte lakannut olemasta jätettä. – –”
9. Direktiivissä 2008/98 asetetusta olennaisesta velvoitteesta ja tavoitteesta säädetään 13 artiklassa seuraavasti:
”Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että jätehuolto tapahtuu vaarantamatta ihmisten terveyttä ja vahingoittamatta ympäristöä – –”
10. Direktiivin 2008/98 28 artiklassa, jonka otsikko on ”Jätehuoltosuunnitelmat”, säädetään, että jäsenvaltioiden on varmistettava, että niiden toimivaltaiset viranomaiset laativat muun muassa 1, 4 ja 13 artiklan mukaisesti yhden tai useita jätehuoltosuunnitelmia.
B Itävallan oikeus
1. Jätehuoltolaki
11. Vuonna 2002 voimaan tulleen Itävallan liittovaltion jätehuoltolain (Abfallwirtschaftsgesetz, jäljempänä jätehuoltolaki), jolla direktiivi 2008/98 on pantu täytäntöön, asian kannalta merkityksellisissä säännöksissä säädetään seuraavaa:
”Määritelmät
2 § (1) [Jätehuoltolaissa] jätteillä tarkoitetaan irtainta omaisuutta,
1. josta niiden haltija on hankkiutunut eroon tai aikoo hankkiutua eroon tai
2. jonka keräystä, varastointia, kuljetusta ja käsittelyä jätteenä edellytetään, jotta yleiset edut (1 §:n 3 momentti) eivät vaarannu.
– –
(5) [Jätehuoltolaissa] tarkoitetaan
– –
6. ’valmistelulla uudelleenkäyttöön’ tarkistamis-, puhdistamis- tai korjaamistarkoituksessa toteutettavia hyödyntämistoimia, joiden avulla tuotteet tai tuotteiden osat, joista on tullut jätettä, valmistellaan siten, että niitä voidaan käyttää uudelleen ilman mitään muuta esikäsittelyä;
– –
Jätteeksi luokittelun päättyminen
5 § (1) Jollei 2 momentissa tarkoitetussa asetuksessa tai jätteistä annetun direktiivin 2008/98/EY 6 artiklan 2 kohdassa tarkoitetussa asetuksessa toisin säädetä, olemassa olevia aineita pidetään jätteinä, kunnes niitä tai niistä saatuja aineita käytetään suoraan korvaamaan raaka-aineet tai ensisijaisista raaka-aineista saadut tuotteet. Jos aine valmistellaan 2 §:n 5 momentin 6 kohdassa tarkoitettuun uudelleenkäyttöön, jätteeksi luokittelu päättyy tämän hyödyntämistoimen päätyttyä.
– –
Liittovaltion jätehuoltosuunnitelma
8 § (1) [Jätehuoltolaissa] asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi ja periaatteiden noudattamiseksi liittovaltion maatalous-, metsätalous-, ympäristö- ja vesihuoltoministeri laatii liittovaltion jätehuoltosuunnitelman vähintään joka kuudes vuosi.
– –”
2. Liittovaltion jätehuoltosuunnitelma
12. Itävallan liittovaltion jätehuoltosuunnitelma vuodelle 2011 (Bundesabfallwirtschaftsplan 2011, jäljempänä liittovaltion jätehuoltosuunnitelma) hyväksyttiin direktiivin 2008/98 28 artiklan ja jätehuoltolain 8 §:n 1 momentin perusteella, ja siinä asetetaan erityisiä vaatimuksia, jotka koskevat jätemäärän, jätteiden sisältämien epäpuhtauksien ja jätteiden ympäristöön ja terveyteen kohdistuvien haitallisten vaikutusten vähentämistä sekä ympäristön kannalta kestävää ja taloudellisesti kannattavaa jätteen hyödyntämistä.
3. Laki pilaantuneiden maa-alueiden kunnostamisesta
13. Pilaantuneiden maa-alueiden kunnostamisesta vuonna 1989 annetun Itävallan liittovaltion lain (Altlastensanierungsgesetz, jäljempänä pilaantuneiden maa-alueiden kunnostamisesta annettu laki), sellaisena kuin se on muutettuna, 1 §:n mukaan kyseisen lain päämääränä on ”pilaantuneiden maa-alueiden vaarattomaksi tekemisen ja kunnostamisen rahoittaminen”. Etenkin sen 3 §:ssä säädetään, että jätteiden pitkäaikaisesta sijoittamisesta maan päälle tai alle muun muassa epätasaisen maa-alueen täyttämiseen tai tasoittamiseen on maksettava veroa, josta käytetään nimitystä ”Altlastenbeitrag” (jätevero). Kyseisestä jätteestä ei kuitenkaan tarvitse maksaa jäteveroa, kun sitä käytetään liittovaltion jätehuoltosuunnitelman vaatimusten mukaisesti. Pilaantuneiden maa-alueiden kunnostamisesta annetun lain 10 §:ssä säädetään myös menettelystä, jonka tarkoituksena on selventää hallintopäätöksellä, täyttyvätkö aineelliset edellytykset velvoitteelle maksaa jäteveroa pilaantuneiden maa-alueiden osalta.
III Tosiseikat, asian käsittelyn vaiheet ja ennakkoratkaisukysymykset
14. Pääasian valittaja Porr Bau on Itävaltaan sijoittautunut rakennusyritys. Heinäkuussa 2015 tietyt paikalliset viljelijät pyysivät sitä toimittamaan heille kaivettua maa-ainesta ja jakamaan sen heidän kiinteistöilleen. Viljelijöiden tarkoituksena oli tasoittaa maatalouskäytössä olevia maa-alueitaan ja parantaa viljelyalojaan ja lisätä näin niiden tuottoa.
15. Ajankohtana, jona viljelijät ottivat yhteyttä Porr Bauhun, ei ollut varmaa, että kyseinen yritys pystyisi täyttämään heidän pyyntönsä. Porr Bau toimitti pyydetyn materiaalin vasta valittuaan tarkoitukseen soveltuvan rakennushankkeen ja otettuaan maaperästä näytteitä. Tätä tarkoitusta varten maa-aines oli luokiteltu laatuluokkaan A1, johon kuuluu liittovaltion jätehuoltosuunnitelmassa määritetty korkeimman laatuluokan pilaantumaton kaivettu maa-aines. Tähän laatuluokkaan kuuluva maa-aines soveltuu ja se on hyväksytty Itävallan oikeuden mukaan maan muokkaamiseen ja parantamiseen. Porr Baulle maksettiin myös siitä, että se suoritti työt kyseisten maa-alueiden ja viljelyalojen parantamiseksi.
16. Pilaantuneiden maa-alueiden kunnostamisesta annetun lain mukaisesti Porr Bau pyysi 4.5.2018 vastapuolena olevaa viranomaista toteamaan, että viljelijöille toimitettu kaivettu maa-aines ei ollut jätettä. Toissijaisesti se pyysi, että kyseinen maa-aines vapautetaan velvollisuudesta maksaa jätevero jätteen käytöstä.
17. Vastapuolena oleva viranomainen totesi 14.9.2020, että kyseessä oleva kaivettu maa-aines on jätehuoltolain 2 §:n 1 momentissa tarkoitettua jätettä. Kyseinen viranomainen myös katsoi, ettei maa-aineksen luokittelu jätteeksi ollut päättynyt, lähinnä koska liittovaltion jätehuoltosuunnitelmassa vahvistettuja tiettyjä muodollisia vaatimuksia ei ollut noudatettu. Vastapuolena oleva viranomainen päätti näin ollen, että jätteen käytöstä on maksettava jäteveroa.
18. Landesverwaltungsgericht Steiermark (Steiermarkin osavaltion hallintotuomioistuin, Itävalta), jonka käsiteltävänä on kyseisestä päätöksestä tehty valitus, on epävarma vastapuolena olevan viranomaisen omaksumasta kannasta.
19. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kyseenalaistaa erityisesti kyseisen viranomaisen jätteen käsitteestä esittämän tulkinnan ja sen soveltamisen käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltaiseen pilaantumattomaan, korkeimman laatuluokan kaivettuun maa-ainekseen. Lisäksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa, että Itävallan lainsäädännön mukaan kaivetun maa-aineksen jätteeksi luokittelu voi päättyä vain, kun sitä on käytetty suoraan korvaamaan raaka-aineet tai ensisijaisista raaka-aineista saadut tuotteet. Tästä herää kysymys, asetetaanko kansallisessa lainsäädännössä jätteeksi luokittelun päättymiselle tiukempia edellytyksiä kuin direktiivin 2008/98 6 artiklassa korkeimman laatuluokan pilaantumattoman maa-aineksen osalta. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa lisäksi, että Itävallan lainsäädännössä jätteeksi luokittelun päättyminen edellyttää tiettyjen muodollisten vaatimusten, erityisesti kirjaamis- ja dokumentointivelvoitteiden, täyttämistä. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, rikotaanko velvoitteella noudattaa näitä vaatimuksia, joilla ei kyseisen tuomioistuimen mukaan ole merkitystä ympäristön kannalta, direktiivin 2008/98 6 artiklaa, kun kyse on pilaantumattomasta, korkeimman laatuluokan kaivetusta maa-aineksesta.
20. Tässä tilanteessa Landesverwaltungsgericht Steiermark on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Onko [direktiivin 2008/98] 6 artiklan 1 kohta esteenä kansalliselle säännöstölle, jonka mukaan jätteeksi luokittelu päättyy vasta, kun jätteet tai olemassa olevat aineet tai niistä saadut aineet käytetään suoraan korvaamaan raaka-aineet tai ensisijaisista raaka-aineista saadut tuotteet tai ne valmistellaan uudelleenkäyttöön?
Jos kysymykseen 1 vastataan kieltävästi,
2) onko [direktiivin 2008/98] 6 artiklan 1 kohta esteenä kansalliselle säännöstölle, jonka mukaan jätteeksi luokittelu voi päättyä kaivetun maa-aineksen osalta aikaisintaan raaka-aineiden tai ensisijaisista raaka-aineista valmistettujen tuotteiden korvaamisella?
Jos kysymykseen 1 ja/tai 2 vastataan kieltävästi,
3) onko [direktiivin 2008/98] 6 artiklan 1 kohta esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa säädetään, että kaivetun maa-aineksen jätteeksi luokittelu ei voi päättyä, jos muodollisia kriteereitä (erityisesti kirjaamis- ja dokumentointivelvollisuus), joilla ei ole toteutettuihin toimenpiteisiin mitään vaikutusta ympäristön kannalta, ei noudateta tai ei noudateta täysimääräisesti, vaikka kaivettu maa-aines jää todistettavasti aiotun konkreettisen käyttötarkoituksen osalta noudatettavien raja-arvojen (laatuluokat) alapuolelle?”
IV Asian tarkastelu
21. Pyynnössään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko direktiivin 2008/98 6 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle säännöstölle, jonka mukaan jätteeksi luokittelu päättyy pääsääntöisesti vasta, kun jätteitä käytetään suoraan korvaamaan raaka-aineita tai ne valmistellaan uudelleenkäyttöön ja, erityisesti kaivettujen maa-ainesten tapauksessa, vasta kun kaivettuja maa-aineksia on käytetty suoraan korvaamaan raaka-aineita ja niiden haltija on täyttänyt muodolliset vaatimukset, kuten kirjaamis- ja dokumentointivelvoitteet.
22. Alustavana seikkana on huomautettava, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esittää pyynnössään epäilyjä siitä, onko pilaantumaton kaivettu maa-aines, joka luokitellaan kansallisen lainsäädännön mukaisesti korkeimpaan laatuluokkaan, direktiivin 2008/98 3 artiklan 1 alakohdassa tarkoitettua jätettä. Kyseisen direktiivin 6 artiklan soveltaminenhan perustuu siihen olettamaan, että aine tai esine on luokiteltu aiemmin jätteeksi. Vaikka tätä kysymystä ei tuoda nimenomaisesti esille ennakkoratkaisukysymyksissä, tarkastelen aluksi, olisiko rakennusyrityksen toimittamaa pilaantumatonta, korkeimman laatuluokan kaivettua maa-ainesta pidettävä pääasiassa kyseessä olevien kaltaisissa olosuhteissa jätteenä. Tarkastelussani käsittelen myös kysymystä, josta asianosaiset keskustelivat unionin tuomioistuimen istunnossa ja joka koskee sitä, olisiko toimitettua maa-ainesta pidettävä sen sijaan direktiivin 2008/98 5 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna sivutuotteena.
23. Olettaen, että pääasiassa kyseessä olevaa ainesta pidetään jätteenä, tutkin tämän jälkeen kolme ennakkoratkaisukysymystä yhdessä. Näitä kysymyksiä on tulkittava siten, että niissä pyydetään unionin tuomioistuinta määrittämään, onko kyseessä oleva kansallinen lainsäädäntö yhteensopiva direktiivin 2008/98 6 artiklan 1 kohdan kanssa, kun pilaantumattoman, korkeimman laatuluokan kaivetun maa-aineksen osalta ainoa mahdollisuus hyödyntää sitä, jotta sen jätteeksi luokittelu päättyy, on käyttää sitä korvaamaan raaka-aineita ja tiettyjen muodollisten vaatimusten, kuten kirjaamis- ja dokumentointivelvoitteiden, täyttäminen.
A Pilaantumaton, korkeimman laatuluokan kaivettu maa-aines jätteenä tai sivutuotteena
1. Direktiivin 2008/98 soveltamisala
24. Ennen kuin tutkin, voitaisiinko pilaantumatonta, korkeimman laatuluokan kaivettua maa-ainesta pitää direktiivin 2008/98 3 artiklan 1 alakohdassa tarkoitettuna jätteenä tai, toissijaisesti, 5 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna sivutuotteena, huomautan lyhyesti, että saman direktiivin 2 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaan direktiiviä ei sovelleta maa-ainekseen ja muuhun luonnosta peräisin olevaan ainekseen, joka ei ole pilaantunut ja joka on kaivettu pois rakennustoimien aikana, kun on varmaa, että aines käytetään kaivupaikalla sellaisenaan rakennustarkoituksiin.
25. Koska ennakkoratkaisupyyntöön sisältyvät tiedot huomioon ottaen pääasiassa kyseessä oleva kaivettu maa-aines oli sijoitettu muualle kuin sen kaivupaikalle, se ei kuulu direktiivin 2008/98 2 artiklan 1 kohdan c alakohdan soveltamisalaan ja sitä on tarkasteltava kyseisen direktiivin mukaisten jätteen määritelmän sekä sivutuotteita koskevien säännösten mukaisesti.(6)
2. Jätteen ja sivutuotteen käsitteet
26. Direktiivin 2008/98 3 artiklan 1 alakohdan määritelmän mukaan ”jätteellä” tarkoitetaan mitä tahansa ainetta tai esinettä, jonka haltija poistaa käytöstä, aikoo poistaa käytöstä (subjektiivinen jäte) tai on velvollinen poistamaan käytöstä (objektiivinen jäte). Unionin tuomioistuin on tulkinnut jätteen käsitettä laajasti ja määritellyt asiaa koskevat kriteerit sen määrittämiseksi, onko ainetta tai esinettä, ainekset mukaan luettuina, pidettävä kyseisessä säännöksessä tarkoitettuna jätteenä.(7)
27. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan aineen tai esineen jätteeksi – sen subjektiivisessa merkityksessä – luokittelu seuraa ennen kaikkea haltijan toiminnasta ja ilmauksen ”poistaa käytöstä” merkityksestä.(8) Kun otetaan huomioon direktiivin 2008/98 tavoite minimoida jätteestä ja jätehuollosta aiheutuvat haitalliset terveys- ja ympäristövaikutukset, kyseinen ilmaisu ja ilmaisu ”jäte” ovat unionin oikeuden käsitteitä, joita ei voida tulkita suppeasti.(9)
28. Unionin tuomioistuin on myös korostanut, että se, onko aine tai esine jätettä, on selvitettävä kaikkien asiaan liittyvien seikkojen perusteella siten, että direktiivin 2008/98 tavoite otetaan huomioon ja varotaan vaarantamasta sen tehoa.(10)
29. Seikkoihin, jotka voivat osoittaa kyseessä olevan jäte, kuuluu ensinnäkin se, että aine tai esine on tuotantoprosessin yhteydessä syntyvä jäännöstuote eli tuote, jota ei sellaisenaan ole pyritty tuottamaan.(11) Unionin tuomioistuimen mukaan on kiinnitettävä erityistä huomiota siihen, että kyseessä olevasta esineestä tai aineesta ei ole tai ei enää ole hyötyä sen haltijalle, joten tämä esine tai tämä aine on haltijalle rasite, jonka tämä pyrkii poistamaan käytöstä.(12) Aineen käsittelytapa tai käyttötapa ei myöskään ole ratkaiseva arvioitaessa, onko aine jätettä vai ei. Jätteen käsitteen ulkopuolelle eivät jää aineet ja esineet, joita voidaan hyödyntää taloudellisesti uudelleen.(13)
30. Aiemman oikeuskäytännön rinnalla unionin tuomioistuin on myös kehittänyt sivutuotteen käsitteen, lähinnä direktiivin 75/442(14) tulkinnan perusteella. Kyseinen oikeuskäytäntö on nykyisin kodifioitu direktiivin 2008/98 5 artiklan 1 kohdalla, jossa lähinnä viitataan aineeseen tai esineeseen, jota haltija ei ole valmis poistamaan käytöstä sen uudelleenkäytöstä mahdollisesti saatavan taloudellisen hyödyn vuoksi ja jota ei siten voida pitää rasitteena eikä näin ollen jätteenä. Unionin tuomioistuimen mukaan ei ole perusteltua soveltaa direktiivin 2008/98 ympäristöä ja ihmisten terveyden suojelua koskevia tiukkoja vaatimuksia sellaisiin aineisiin tai esineisiin, joiden haltijan tarkoituksena on kannattavalla tavalla käyttää tai hyödyntää niitä kaupallisesti riippumatta minkäänlaisesta hyödyntämistoimesta.(15)
3. Pilaantumaton, korkeimman laatuluokan kaivettu maa-aines, jota on pyydetty viljelymaan tasoittamiseen ja parantamiseen
31. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen, joka ainoastaan on toimivaltainen arvioimaan ratkaistavanaan olevan asian tosiseikat, on tietysti tutkittava aiemmin mainittu oikeuskäytäntö huomioon ottaen, onko kaivetun maa-aineksen, nimittäin pilaantumattoman korkeimman laatuluokan maa-aineksen, haltijalla aikomus poistaa se käytöstä, jolloin siitä tulee jätettä, vai käyttää sitä kannattavalla tavalla kaupallisesti, jolloin kyseessä on sivutuote.(16) Kehotankin unionin tuomioistuinta antamaan ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle seuraavat ohjeet sen käsiteltävänä olevan oikeusriidan ratkaisemiseksi. Nämä ohjeet perustuvat niihin erityisiin seikkoihin, joita ei pidä jättää huomiotta pääasian oikeudenkäynnissä kyseessä olevan kaltaisessa asiassa.
a) Pilaantumaton, korkeimman laatuluokan kaivettu maa-aines jätteenä
32. Huomautan aluksi, että Itävallan hallituksen mukaan vastapuolena olevan viranomaisen päätös, jonka mukaan kyseessä oleva kaivettu maa-aines on jätettä, perustuu jätehuoltolain 2 §:n 1 momenttiin sisältyvää jätteen käsitettä koskevaan Verwaltungsgerichtshofin (ylin hallintotuomioistuin, Itävalta) oikeuskäytäntöön.(17) Kyseisen tuomioistuimen mukaan on niin, että jos rakennushankkeen yhteydessä kaivetaan tai murskataan ainesta, rakennuttajan pääasiallisena tarkoituksena on yleensä saada hanke päätökseen ilman, että tällainen aines hankaloittaa sitä. Se poistetaan näin ollen kohteesta tarkoituksena poistaa se käytöstä.
33. Olen samaa mieltä siitä, että Verwaltungsgerichtshofin määrittämiä vaatimuksia, joita valituksenalaisessa päätöksessä noudatettiin, voidaan käyttää yleissääntönä määrittämiseen, onko rakennustoiminnan seurauksena syntyvää kaivettua maa-ainesta pidettävä jätteenä. Kuten edellä 28 kohdassa todettiin, unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan direktiivin 2008/98 3 artiklan 1 alakohdassa tarkoitetun jätteen olemassaolo on kuitenkin selvitettävä kaikkien asiaan liittyvien seikkojen perusteella.(18) Tämä tarkoittaa, että jotta kyseistä yleissääntöä voidaan soveltaa, ei pidä jättää huomiotta seikkoja, jotka luonnehtivat jätteen haltijan konkreettista aikomusta.
34. Toisin kuin Itävallan hallitus ja komissio katsovat, käsiteltävään asiaan liittyy mielestäni tosiseikkoja, jotka on otettava huomioon arvioitaessa rakennusyrityksen aikomusta, joka koskee sen aiemmin kaivaman maa-aineksen jatkokäyttöä. Näihin tosiseikkoihin voi kuulua esimerkiksi paikallisten toimijoiden ennakkokysyntä kaivettavalle ainekselle, kun kyseistä ainesta mahdollisesti myydään huolellisen valinnan ja sen laatua koskevan näytteenoton jälkeen. Ei voida pohjimmiltaan sulkea pois, että sen sijaan, että rakennusyritys mieltää kaivetun aineksen jäännöstuotteeksi tai rasitteeksi, josta on hankkiuduttava eroon, se saattaa etsiä tapoja saada voittoa omasta toiminnastaan, etenkin kun kyseinen aines on luokiteltu maa-aineksen korkeimpaan laatuluokkaan.
35. Käsiteltävä asia nimittäin osoittaa, miten rakennusyritys saattaa olla halukas käyttämään aiemmin kaivettua maa-ainesta kannattavalla tavalla kaupallisesti sen käytöstä poistamisen sijaan. Tähän viittaa se, että ryhmä paikallisia viljelijöitä otti alun perin yhteyttä Porr Bauhun, jotta kaivettu maa-aines jaettaisiin niiden kiinteistöille maatalousmaan tasoittamiseksi ja parantamiseksi. Vaikka ajankohtana, jona viljelijät olivat yhteydessä Porr Bauhun, ei ollut varmaa, että kyseinen yritys pystyisi vastaamaan niiden kysyntään, näiden viljelijöiden aloite kannusti sitä valitsemaan tarkoituksenmukaisen rakennushankkeen ja ottamaan maaperästä näytteitä. Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee lisäksi, että kyseiselle maa-ainekselle tehtiin laatutarkastus ja että se luokiteltiin myöhemmin pilaantumattomaksi, korkeimman laatuluokan maa-ainekseksi, joka soveltuu ja on hyväksytty Itävallan oikeuden mukaan maan muokkaamiseen ja parantamiseen. Viljelijöiden pyynnöstä Porr Baulle maksettiin myös siitä, että se suoritti työt kyseisten maa-alueiden ja viljelyalojen parantamiseksi.
36. On näin ollen vaikea päätellä, että käsiteltävässä asiassa kyseessä olevien kaltaisissa olosuhteissa rakennusyrityksen aikomuksena on poistaa käytöstä kaivettu maa-aines, joka on valittu huolellisesti, jolle on tehty laatutarkastus ja joka on toimitettu pilaantumattomana, korkeimman laatuluokan maa-aineksena kyseistä maa-ainesta tarvitsevien paikallisten toimijoiden nimenomaisen pyynnön täyttämiseksi. Mielestäni ei pitäisi myöskään olettaa, että kaikki rakennusyrityksen kaivama maa-aines on oletusarvoisesti poistettava käytöstä. Eihän voida sulkea pois, että kyseistä maa-ainesta saatetaan käyttää asianomaisessa rakennushankkeessa, jolloin se ei kuuluisi direktiivin 2008/98 soveltamisalaan, kuten edellä 24 kohdassa todettiin.
37. Edellä esitetyn perusteella unionin tuomioistuimen olisi nähdäkseni kallistuttava sille kannalle, että – jollei kansallisen tuomioistuimen selvityksistä muuta johdu – pilaantumatonta, korkeimman laatuluokan kaivettua maa-ainesta ei tulisi pitää käsiteltävän asian kaltaisessa tapauksessa direktiivin 2008/98 3 artiklan 1 alakohdassa tarkoitettuna jätteenä.
b) Kaivettu maa-aines sivutuotteena
38. Asian lähemmässä tarkastelussa sitä vastoin osoittautuu – kuten Porr Bau on kirjallisissa huomautuksissaan todennut –, että pääasiassa kyseessä oleva maa-aines saattaa täyttää direktiivin 2008/98 5 artiklan 1 kohdassa sivutuotteelle asetetut vaatimukset.
39. Huomautan tältä osin, että direktiivin 2008/98 5 artiklan 1 kohdan mukaan sellaisen tuotantoprosessin tuloksena syntyneen aineen tai esineen, jonka ensisijaisena tavoitteena ei ole tämän aineen tai esineen valmistaminen, ei katsota olevan jätettä, vaan sitä pidetään sivutuotteena. Tämä edellyttää kyseisen säännöksen mukaan myös seuraavien neljän edellytyksen täyttymistä: i) aineen tai esineen jatkokäyttö on varmaa; ii) ainetta tai esinettä voidaan käyttää suoraan ilman muuta kuin tavalliseksi katsottavaa teollista lisäkäsittelyä; iii) aine tai esine syntyy olennaisena osana tuotantoprosessia ja iv) jatkokäyttö on laillista. Tutkin kaikkia näitä osatekijöitä lyhyesti unionin tuomioistuimen asiakirja-aineistoon sisältyvien tietojen valossa.
1) Sivutuotteen määritelmä
40. Kun tarkastellaan ensinnäkin sitä, voidaanko kaivettua maa-ainesta pitää direktiivin 2008/98 5 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettuna ”sellaisen tuotantoprosessin tuloksena syntyneenä aineena tai esineenä, jonka ensisijaisena tavoitteena ei ole tämän aineen tai esineen valmistaminen”, on tärkeää pitää mielessä, että unionin tuomioistuin on vakiintuneessa oikeuskäytännössään perinteisesti katsonut, että ”materiaali tai raaka-aine, joka saadaan – – tuotanto- tai louhimisprosessin tuloksena”, ei välttämättä ole jäännöstuote vaan sivutuote.(19) Kuten on jo todettu, tämä oikeuskäytäntö muodostaa sivutuotteen käsitteen, joka kodifioitiin myöhemmin direktiivin 2008/98 5 artiklan 1 kohdalla käyttäen tähän tarkoitukseen ilmaisun ”tuotanto- tai louhimisprosessin” sijaan ilmaisua ”tuotantoprosessi”, ytimen.
41. Toisin kuin lähinnä Itävallan hallitus on huomautuksissaan väittänyt, mikään ei nähdäkseni tue näkemystä siitä, että kodifioidessaan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön käyttämällä ilmaisua ”tuotantoprosessi” unionin lainsäätäjän tarkoituksena oli rajata sivutuotteiden huomioon ottaminen teollisuustuotannossa syntyviin toissijaisiin tuotteisiin. Tuotantoprosessi päinvastoin määritellään taloustieteessä yleisesti prosessiksi, jossa tuotannontekijät, nimittäin pääoma, työvoima, teknologia ja maa (panokset), muutetaan tavaroiksi ja palveluiksi (tuotokset).(20) Maa voi siten olla tuotantoprosessin kohteena, mikä tarkoittaa, että sen muuntamisesta syntyvän toissijaisen tuotteen, kaivettu maa-aines mukaan luettuna, olisi katsottava kuuluvan sivutuotteen määritelmän piiriin, edellyttäen että se täyttää direktiivin 2008/98 5 artiklan 1 kohdassa asetetut lisäedellytykset.
42. Tältä osin haluan kiinnittää unionin tuomioistuimen huomion tuomioon Brady.(21) Siinä unionin tuomioistuin katsoi tulkitessaan direktiiviä 75/442, että lietelantaa, joka on tuotettu tiloilla toissijaisena tuotteena ja myyty muille maanviljelijöille käytettäväksi lannoitteena, voitiin pitää sivutuotteena. Tämä osoittaa, että jo ennen direktiivin 2008/98 5 artiklan 1 kohdan antamista unionin tuomioistuin on hyväksynyt sivutuotteiksi tuotoksia, jotka ovat seurausta taloudellisista muuntamistoimista, jotka eivät tapahdu yksinomaan teollisuudessa. Tämän perusteella kehotan unionin tuomioistuinta omaksumaan ilmaisusta ”tuotantoprosessi” tulkinnan, jossa yhdistyy se, miten tämä ilmaisu yleisesti määritellään ja ymmärretään, ja joka myös noudattelee sitä, miten sivutuotteen käsite on ymmärretty unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä ennen direktiivin 2008/98 5 artiklan 1 kohdan antamista.
2) Jatkokäyttö on riittävän varmaa
43. Kun tarkastellaan edellytystä, jonka mukaan aineen tai esineen jatkokäytön on oltava varmaa, ja jollei kansallisen tuomioistuimen selvityksistä muuta johdu, tältä osin on riittävän vakuuttavaa, että ennen pääasiassa kyseessä olevan maa-aineksen kaivamista paikalliset toimijat pyysivät nimenomaisesti kyseisen aineksen toimittamista. Tämä pyyntö johti myöhemmin sitoumukseen toimittaa pyydettyä maa-ainesta ja sopimukseen, jonka mukaisesti rakennusyritys tekisi käyttäen kyseistä materiaalia tarvittavat työt asianomaisen maatalousmaan tasoittamiseksi ja parantamiseksi. Vaikka ajankohtana, jona viljelivät alun perin ottivat yhteyttä Porr Bauhun, ei ollut varmaa, että kyseinen yritys pystyisi täyttämään heidän pyyntönsä, unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö huomioon ottaen tämä sinänsä ei tarkoita, ettei kyseisen kaivetun maa-aineksen jatkokäyttö ollut varmaa.(22) Käsiteltävässä asiassa varmuuden edellytys nimittäin vaikuttaa täyttyvän riittävän varhaisessa vaiheessa.
44. Unionin tuomioistuin on kuitenkin esittänyt hyödyllisiä kriteerejä sen arvoimiseksi tarkemmin, onko maatalousmaalle levitettäväksi tarkoitetun aineksen, kuten kyseessä olevan kaivetun maa-aineksen, jatkokäyttö riittävän varmaa. Esimerkiksi jo mainitussa tuomiossa Brady asetetut vaatimukset ovat seuraavat:
– ensinnäkin maanviljelijöiden alueet, joille ainesta on tarkoitus toimittaa, on alusta alkaen yksilöity selvästi;(23)
– toiseksi materiaali – ja toimitettavat määrät – on tosiaankin tarkoitettu ja rajoitettu ehdottomasti tietyn käytön tarpeisiin;(24)
– kolmanneksi toimitettavaa ainesta on todella tarkoitus tosiasiallisesti käyttää tai hyödyntää kaupallisesti sen haltijalle kannattavalla tavalla;
– neljänneksi siinä tapauksessa, että kyseessä olevaa materiaalia ei toimiteta välittömästi, on käytettävä asianmukaisia ja riittäviä varastointitiloja maa-aineksen säilyttämiseen varastoinnin aikana; lisäksi varastoinnin kesto ei saa ylittää sitä, mikä on tarpeen, jotta yritys voisi täyttää olemassa olevat sopimusvelvoitteensa.(25)
45. Unionin tuomioistuimen olisi mielestäni harkittava tuomiossa Brady asetettujen vaatimusten, jotka koskevat maatalousmaalle levitettävän materiaalin jatkokäyttöä, soveltamista tapaukseen, joka koskee pääasiassa kyseessä olevan kaltaista kaivettua maa-ainesta. Tämä auttaisi arvioimaan tarkemmin, onko kyseisen materiaalin jatkokäyttö riittävän varmaa direktiivin 2008/98 5 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitetulla tavalla. Huomautan itse asiassa, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen pyynnössään esittämistä tiedoista ilmenee, että ensimmäiset kolme vaatimusta täyttyvät pääasiassa. Ennakkoratkaisupyyntöön ei sitä vastoin sisälly lainkaan tietoja siitä, toimitettiinko pääasiassa kyseessä oleva maa-aines välittömästi – vai ei –, mistä herää kysymys, voitiinko kyseisen materiaalin varastointiin liittyvää vaatimusta ylipäätään soveltaa. Joka tapauksessa on vielä korostettava, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä on arvioida tätä ja määrittää viime kädessä, olisiko direktiivin 2008/98 5 artiklan 1 kohdan a alakohtaan sisältyvän edellytyksen katsottava täyttyvän.
3) Käyttö ilman lisäkäsittelyä ja olennainen osa tuotantoprosessia
46. Kun tarkastellaan direktiivin 2008/98 5 artiklan 1 kohdan b ja c alakohtaan sisältyviä edellytyksiä, joiden mukaan ainetta tai esinettä voidaan käyttää suoraan ilman muuta kuin tavalliseksi katsottavaa teollista lisäkäsittelyä ja aine tai esine syntyy olennaisena osana tuotantoprosessia, on mielestäni selvää, että maan tasoittamiseen toimitettu kaivettu maa-aines ei vaadi mitään käsittelyä ennen sen jatkokäyttöä. Näin on etenkin, kun, kuten on toistuvasti mainittu, kyseinen kaivettu maa-aines on käynyt läpi tarkastuksen, jossa sen on todettu olevan pilaantumatonta, korkeimman laatuluokan maa-ainesta kansallisen lainsäädännön mukaisesti.(26)
47. Lisäksi olen edellä 41 ja 42 kohdassa jo todennut, että direktiivin 2008/98 5 artiklan 1 kohdan ensimmäiseen alakohtaan sisältyvää tuotantoprosessin käsitettä olisi tulkittava siten, että se käsittää myös muut kuin yksinomaan teollisuudessa tapahtuvat taloudelliset muuntamistoimet. Käsiteltävässä asiassa on tärkeää ymmärtää, että kaivettu maa-aines on väistämätön seuraus yhdestä niistä ensimmäisistä vaiheista, joita rakennushankkeessa taloudellisena toimintana yleensä tapahtuu ja joiden seurauksena on maan muuntaminen. Tästä syystä kaivetun maa-aineksen olisi katsottava syntyvän olennaisena osana tuotantoprosessia direktiivin 2008/98 5 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitetulla tavalla.
48. Lisäksi on mielestäni tärkeää, että unionin tuomioistuin myös omaksuu dynaamisen käsityksen siitä, miten säännöllisesti kyseinen yritys toimittaa tiettyä sivutuotetta sellaisenaan, mikä ei sivumennen sanoen ole direktiivin 2008/98 5 artiklan 1 kohdassa nimenomaisesti asetettu edellytys. Vaikka materiaalia ei toimitettaisi säännöllisesti sivutuotteena – kuten voisi olla Porr Baun ja pääasiassa kyseessä olevan kaivetun maa-aineksen tapauksessa –, tästä ei pitäisi päätellä, ettei kyseisen materiaalin toimitus voi kehittyä ja muuttua toiminnaksi, jota voidaan harjoittaa säännöllisemminkin.
4) Laillinen jatkokäyttö
49. Kun tarkastellaan lopuksi edellytystä, jonka mukaan aineen tai esineen jatkokäytön on oltava laillista, direktiivin 2008/98 5 artiklan 1 kohdan d alakohdassa edellytetään etenkin, että aine tai esine täyttää kaikki asiaankuuluvat, sen erityiseen käyttöön liittyvät tuotetta, ympäristöä ja terveydensuojelua koskevat vaatimukset eikä aiheuta haitallisia kokonaisvaikutuksia ympäristölle tai ihmisten terveydelle.
50. Tältä osin olen jo todennut, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toimittamien tietojen mukaan pääasiassa kyseessä oleva maa-aines oli ennen sen uudelleenkäyttöä tehdyn laatuanalyysin jälkeen luokiteltu pilaantumattomien kaivettujen maa-ainesten, sellaisina kuin ne määritellään Itävallan lainsäädännössä ja etenkin liittovaltion jätehuoltosuunnitelmassa, korkeimpaan laatuluokkaan. Kuten edellä 12 kohdassa todettiin, liittovaltion jätehuoltosuunnitelmassa asetetaan erityisiä vaatimuksia, jotka koskevat jätemäärän, jätteiden sisältämien epäpuhtauksien ja jätteiden ympäristöön ja terveyteen kohdistuvien haitallisten vaikutusten vähentämistä. Siinä myös todetaan, että pilaantumaton, korkeimman laatuluokan maa-aines soveltuu ja on hyväksytty maan muokkaamiseen ja parantamiseen.
51. Vaikuttaakin siltä, että koska pääasiassa kyseessä olevan kaivetun maa-aineksen luokittelussa korostetaan sekä sen pilaantumatonta tilaa että sen soveltuvuutta maan muokkaamisen erityistarkoitukseen, neljännen edellytyksen olisi myös katsottava täyttyvän pääasiassa kyseessä olevan kaltaisissa olosuhteissa.
c) Loppuhuomautus
52. Edellä esitetyistä näkökohdista seuraa, että – jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen selvityksistä muuta johdu – rakennusyrityksen, joka valitsee huolellisesti maa-aineksen, tekee sille laatutarkastuksen ja toimittaa sen pilaantumattomana korkeimman laatuluokan maa-aineksena kyseistä materiaalia tarvitsevien paikallisten toimijoiden erityisen pyynnön täyttämiseksi, tarkoituksena ei ole poistaa sitä käytöstä, vaan kyseinen yritys saattaa pyrkiä käyttämään maa-ainesta sille kannattavalla tavalla. Kyseistä kaivettua maa-ainesta ei siten tulisi käsiteltävän asian erityisolosuhteissa pitää direktiivin 2008/98 3 artiklan 1 alakohdassa tarkoitettuna jätteenä.
53. Katson sitä vastoin, että direktiivin 2008/98 5 artiklan 1 kohtaa olisi tulkittava siten, että pilaantumaton, korkeimman laatuluokan kaivettu maa-aines, joka on toimitettu paikallisten toimijoiden erityisen pyynnön täyttämiseksi sen jälkeen, kun kyseinen maa-aines on valittu ja sille on tehty laatutarkastus, on sivutuote, edellyttäen että kyseisessä artiklassa asetetut edellytykset täyttyvät tämän ratkaisuehdotuksen edellisissä kohdissa esitettyjen ohjeiden mukaisesti.
B Jätteeksi luokittelun päättyminen
54. Edeltävän tarkasteluni perusteella ei ole tarpeen tarkastella kansallisen tuomioistuimen esittämiä kolmea kysymystä, jotka koskevat direktiivin 2008/98 6 artiklan tulkintaa. Siltä varalta, että unionin tuomioistuin ei yhdy päätelmään, jonka mukaan pääasiassa kyseessä olevaa kaivettua maa-ainesta olisi pidettävä sivutuotteena, vaan pitää sitä jätteenä, tarkastelen jäljempänä näitä kolmea kysymystä.
1. Direktiivin 2008/98 6 artikla ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö
55. Direktiivin 2008/98, sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiassa,(27) 6 artiklan 1 kohdan mukaan tietyn jätteen katsotaan lakanneen olevan 3 artiklan 1 alakohdassa tarkoitettua jätettä, kun se on kierrätetty tai muuten hyödynnetty.
56. Kyseisen säännöksen mukaan jätteeksi luokittelun päättyminen edellyttää myös seuraavien edellytysten täyttämistä: ensinnäkin ainetta tai esinettä on määrä käyttää erityisiin tarkoituksiin, toiseksi aineelle tai esineelle on olemassa markkinat tai kysyntää, kolmanneksi aine tai esine täyttää tiettyjen tarkoitusten mukaiset tekniset vaatimukset ja on tuotteisiin sovellettavien olemassa olevien säännösten ja standardien mukainen ja neljänneksi aineen tai esineen käytöstä ei aiheudu haitallisia kokonaisvaikutuksia ympäristölle eikä ihmisten terveydelle.
57. Direktiivin 2008/98 6 artiklan 2 kohdan mukaan ensisijaisesti Euroopan komissio laatii erityiset perusteet, jotka mahdollistavat jätteeksi luokittelun päättymisen. Jos tällaisia perusteita ei kuitenkaan ole vahvistettu unionin tasolla, kyseisen 6 artiklan 4 kohdan mukaan jäsenvaltio voi tehdä päätöksen tapauskohtaisesti siitä, onko tietty jäte lakannut olemasta jätettä.
58. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ja etenkin sen tuomiosta Tallinna Vesi myös ilmenee, että unionin lainsäätäjä ei ole täsmentänyt aineen tai esineen jätteeksi luokittelun päättymistä koskevien toimien luonnetta.(28) Jäsenvaltiot voivat siten antaa kansallista yleisesti sovellettavaa lainsäädäntöä, jossa säädetään jätteeksi luokittelun päättymisestä tiettyjen jätetyyppien osalta.(29) Vaihtoehtoisesti jäsenvaltiot voivat myös antaa yksittäistapauksia koskevia päätöksiä, erityisesti jätteeksi luokitellun aineen tai esineen haltijoiden hakemusten perusteella.(30) Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltio voi myös katsoa, että tietyt jätteet eivät voi lakata olemasta jätteitä, ja se voi päättää olla antamatta niiden osalta jätteeksi luokittelun päättymistä koskevia säännöksiä.(31)
59. Näissä kolmessa tapauksessa jäsenvaltioiden on kuitenkin huolehdittava siitä, että niiden kansallisella lainsäädännöllä – tai sillä, ettei tällaista lainsäädäntöä ole annettu – ei estetä toteuttamasta direktiivillä 2008/98 tavoiteltuja päämääriä. Unionin tuomioistuimen mukaan näihin päämääriin kuuluvat kyseisen direktiivin 4 artiklassa säädetyn jätehierarkian soveltamiseen rohkaiseminen ja, kuten mainitun direktiivin johdanto-osan 8 ja 29 perustelukappaleesta käy ilmi, jätteiden hyödyntäminen ja hyödynnettyjen materiaalien käyttö luonnonvarojen suojelemiseksi ja kiertotalouteen siirtymisen mahdollistamiseksi.(32) Lisäksi direktiivin 2008/98 6 artiklan 4 kohdan perusteella toteutetuilla toimilla on taattava mainitun artiklan 1 kohdan a–d alakohdassa asetettujen edellytysten noudattaminen ja erityisesti otettava huomioon kyseisen aineen tai esineen kaikki mahdolliset haittavaikutukset ympäristöön ja ihmisten terveyteen.(33)
2. Pilaantumattoman, korkeimman laatuluokan kaivetun maa-aineksen jätteeksi luokittelun päättyminen
60. Käsiteltävässä asiassa asianosaiset ovat yhtä mieltä siitä, että jätehuoltolain 5 §:n 1 momentin mukaisesti ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on määritettävä, milloin Porr Baun paikallisille maanviljelijöille toimittama pilaantumaton, korkeimman laatuluokan kaivettu maa-aines lakkasi olemasta jätettä. Vastaus tähän kysymykseen on erityisen merkityksellinen, koska jäteveron maksaminen jätteen sijoittamisesta pilaantuneiden maa-alueiden kunnostamisesta annetun lain mukaisesti riippuu sen ajankohdan määrittämisestä, jona kyseisen maa-aineksen jätteeksi luokittelu on mahdollisesti päättynyt.(34)
a) Sovellettava kansallinen säännös ja oikeuskäytäntö
61. Jätehuoltolain 5 §:n 1 momentissa säädetään lähinnä, että olemassa olevia aineita tai esineitä pidetään jätteinä, kunnes niitä tai niistä saatuja aineita käytetään suoraan korvaamaan raaka-aineet tai ensisijaisista raaka-aineista saadut tuotteet taikka kunnes niiden valmistelu uudelleenkäyttöön on päättynyt.
62. Kyseistä jätehuoltolain säännöstä ei kuitenkaan sovelleta kokonaisuudessaan kaivettuihin materiaaleihin. Ennakkoratkaisupyynnöstä nimittäin ilmenee – ja Itävallan hallitus on vahvistanut –,(35) että kaivettujen materiaalien jätteeksi luokittelun katsotaan päättyneen vasta, kun niitä on käytetty suoraan korvaamaan raaka-aineet tai ensisijaisista raaka-aineista saadut tuotteet. Hyödyntäminen valmistelemalla uudelleenkäyttöön ei siten ole käytettävissä niiden tapauksessa sellaisen päätöksen seurauksena, jonka Itävalta on tehnyt käyttämällä direktiivin 2008/98 6 artiklan 4 kohdassa jäsenvaltioille annettua harkintavaltaa. Sen lisäksi kaivettujen materiaalien jätteeksi luokittelun päättyminen edellyttää liittovaltion jätehuoltosuunnitelman mukaisesti muodollisten vaatimusten, kuten kirjaamis- ja dokumentointivelvoitteiden, täyttämistä.
63. Käsiteltävä riita-asia pohjautuu lähinnä asianosaisten erimielisyyteen siitä, milloin pääasiassa kyseessä olevaa kaivettua maa-ainesta olisi katsottava hyödynnetyn, kuten direktiivin 2008/98 6 artiklan 1 kohdassa edellytetään. Porr Bau nimittäin katsoo, että kyseiselle maa-ainekselle tehty laatutarkastus, jossa sen määritettiin olevan pilaantumatonta ja kuuluvan korkeimpaan laatuluokkaan, merkitsee ”valmistelua uudelleenkäyttöön” ja siten hyödyntämistä. Sen näkemyksen, joka heijastaa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen pyynnössään esittämää näkemystä, mukaan tätä mahdollisuutta rajoittava kansallinen säännös olisi direktiivin 2008/98 6 artiklan 1 kohdan vastainen. Itävallan hallitus sitä vastoin väittää, ettei kaivetun maa-aineksen laatutarkastusta voida pitää ”valmisteluna uudelleenkäyttöön”. Kyseistä maa-ainesta ei siten voida katsoa hyödynnetyn ennen kuin sitä käytetään maatalousmaan muokkaamiseen ja viljelyalueiden parantamiseen.
64. Tältä osin on huomautettava ensinnäkin, että direktiivin 2008/98 johdanto-osan 22 perustelukappaleen mukaan jätteeksi luokittelun päättymisen edellyttämä hyödyntämistoimi voi ”yksinkertaisimmillaan olla jätteen tarkastaminen sen toteamiseksi, että se täyttää jätteeksi luokittelun päättymistä koskevat perusteet”.
65. Kyseistä perustelukappaletta konkretisoidaan direktiivin 2008/98 3 artiklan 16 alakohdassa, johon sisältyvän määritelmän mukaan ”valmistelulla uudelleenkäyttöön” tarkoitetaan ”tarkistamis-, puhdistamis- tai korjaamistarkoituksessa toteutettavia” hyödyntämistoimia, joiden avulla tuotteet tai tuotteiden osat, joista on tullut jätettä, valmistellaan siten, että niitä voidaan käyttää uudelleen ilman mitään muuta esikäsittelyä.(36) Samassa säännöksessä nimenomaisesti luokitellaan ”valmistelua uudelleenkäyttöön” merkitsevät toimet hyödyntämiseksi. Näin ollen jätteen, joka ”valmistellaan uudelleenkäyttöön” tällä tavalla, on katsottava täyttäneen direktiivin 2008/98 6 artiklan 1 kohdassa säädetyn ensimmäisen vaatimuksen jätteeksi luokittelun päättymiselle.
66. On myös syytä todeta, että direktiivin 2008/98 4 artiklassa, jossa määritellään jätehuoltoa koskevassa lainsäädännössä ja politiikassa sovellettava hierarkia, sijoitetaan ”valmistelu uudelleenkäyttöön” toiselle sijalle jätehuollon ensisijaisuusjärjestyksessä, heti ehkäisemisen jälkeen.
67. Toiseksi jätteeksi luokittelun päättymiseen ei riitä pelkästään jätteen hyödyntäminen, esimerkiksi sen tarkastaminen, kuten edellä todettiin. Jotta tietyn jätteen asema voi muuttua, on tarpeen varmistaa, että kyseinen tuote ei ole haitallinen.(37) Näin on sitäkin suuremmalla syyllä, koska unionin tuomioistuin on todennut, että jätteeksi luokittelun päättyminen johtaa jätteitä koskevassa oikeudessa taatun ympäristön ja ihmisten terveyden suojelun päättymiseen.(38) Tämä on syynä siihen, miksi jätteen hyödyntämisen kuluessa on taattava ihmisten terveyden ja ympäristön suojelun korkea taso(39) ja miksi tietyllä hyödyntämistoimella on varmistettava, että direktiivin 2008/98 6 artiklan 1 kohtaan sisältyviä edellytyksiä noudatetaan täysimääräisesti.
68. Edellä esitettyjen näkökohtien valossa on varmistuttava siitä, onko kansallinen lainsäädäntö, jonka mukaan pilaantumattoman, korkeimman laatuluokan kaivetun maa-aineksen jätteeksi luokittelu päättyy vasta, kun sitä on käytetty korvaamaan raaka-aineita ja tietyt muodolliset vaatimukset on täytetty, eikä silloin, kun sen pilaantumattomuus ja korkea laatu on määritetty, yhteensopiva direktiivin 2008/98 6 artiklan 1 kohdan kanssa, sellaisena kuin unionin tuomioistuin on sitä tulkinnut.
b) Laatutarkastus hyödyntämisenä
69. Yhtäältä on nähdäkseni riittävän selvää, että tutkimus, jossa voidaan määrittää kaivetun maa-aineksen laatu ja pilaantumattomuus, soveltuu muodollisesta näkökulmasta siihen, että sitä voidaan pitää ”tarkistamistoimena”, jolloin se kuuluu direktiivin 2008/98 3 artiklan 16 alakohdassa määritellyn ”valmistelun uudelleenkäyttöön” piiriin. Itävallan hallitus väittää, että tämäntyyppinen toimi on varattu kyseisen säännöksen mukaan ”tuotteille tai tuotteiden osille” ja ettei käsiteltävässä asiassa kyseessä olevaa kaivettua maa-ainesta voida luokitella sellaiseksi. Tämä väite olisi kuitenkin hylättävä samankaltaisin perustein kuin ne, jotka esitettiin edellä 41 ja 42 kohdassa, joissa kehotetaan unionin tuomioistuinta pitämään maan muokkaamistoimia, kuten rakennustöitä, tuotantoprosessina ja siten kaivettua maa-ainesta tämän toiminnan tuotteena. Kaivettu maa-aines voi siten olla uudelleenkäyttöön valmistelun kohteena.
70. Toisaalta ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on tarvittaessa tieteellisen ja teknisen analyysin perusteella(40) arvioida, soveltuuko kaivetulle maa-ainekselle tehty laatu- ja pilaantumistarkastus sen poissulkemiseen, että maa-aines on haitallinen ympäristölle ja ihmisten terveydelle, ja myös sen määrittämiseen, onko direktiivin 2008/98 6 artiklan 1 kohdassa asetettuja edellytyksiä, sellaisina kuin ne kuvataan edellä 56 kohdassa, noudatettu. Tavoitteena olisi oltava sen varmistaminen, ettei kaivettu maa-aines muodosta mahdollisesti suurempaa riskiä kuin tiettyyn käyttötarkoitukseen käytettävät vastaavat raaka-aineet.
71. Kun otetaan huomioon ennakkoratkaisupyynnössä esitetyt tosiseikat, tilanne vaikuttaa olevan tällainen käsiteltävässä asiassa kyseisten edellytysten osalta. Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee ensinnäkin, että ennen kaivamista todettiin, että pilaantumatonta, korkeimman laatuluokan kaivettua maa-ainesta käytettäisiin tiettyyn tarkoitukseen, nimittäin maatalousmaan tasoittamiseen ja parantamiseen. Toiseksi kaivetulle maa-ainekselle oli erityistä kysyntää, etenkin viljelijöillä, jotka ottivat yhteyttä pilaantumattoman, korkeimman laatuluokan maa-aineksen haltijaan tässä tarkoituksessa. Kolmanneksi ennakkoratkaisupyynnössä todetaan, että kaivettu maa-aines täytti tekniset vaatimukset ja standardit maatalousmaan tasoittamiselle ja parantamiselle ja oli asiaa koskevan lainsäädännön ja standardien mukaista. Neljänneksi, kun otetaan huomioon kaivetun maa-aineksen kuuluminen korkeimpaan laatuluokkaan, liittovaltion jätehuoltosuunnitelman mukaan aineen tai esineen käyttö ei ilmeisestikään aiheuta haitallisia kokonaisvaikutuksia ympäristölle tai ihmisten terveydelle. Saanen muistuttaa tältä osin, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa pyynnössään nimenomaisesti, että pääasiassa kyseessä oleva kaivettu maa-aines ei todistetusti ylittänyt pilaantumisen raja-arvoja, jotka liittovaltion jätehuoltosuunnitelmassa oli määritetty maan muokkaamiseen ja parantamiseen käytettävälle maa-ainekselle.
72. Korostan, että edellä esitetty direktiivin 2008/98 3 artiklan 16 alakohdan ja 6 artiklan tulkinta, jonka mukaan kaivetun maa-aineksen, joka on tarkastettu ja luokiteltu korkeimpaan laatuluokkaan kuuluvaksi ainekseksi kansallisen lainsäädännön perusteella, jätteeksi luokittelun päättyminen varmistaa, ettei direktiivin 2008/98 tehokasta vaikutusta heikennetä, kuten edellytetään edellä 59 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä, jossa lähinnä edellytetään jäsenvaltioiden katsovan aineiden tai esineiden jätteeksi luokittelun päättyneen, jos tämä edistää direktiivin 2008/98 tavoitteiden saavuttamista.
73. Käsiteltävässä asiassa on katsottava, että korkeimman laatuluokan kaivetun maa-aineksen käyttö maatalousmaan tasoittamiseen ja parantamiseen mahdollistaa direktiivin 2008/98 4 artiklassa määritellyn jätehierarkian noudattamisen ja etenkin jätteiden hyödyntämisen luonnonvarojen suojelemiseksi ja kiertotalouteen siirtymisen mahdollistamiseksi, mihin tältä osin rohkaistaan.
74. Kuten Porr Bau väittää, jos korkeimpaan laatuluokkaan kuuluvan kaivetun pilaantumattoman maa-aineksen jätteeksi luokittelun ei katsottaisi päättyneen laatutarkastuksen jälkeen, kyseinen maa-aines, jonka ominaisuuksia voidaan käyttää maatalousrakenteiden parantamiseen, olisi voitu sijoittaa kaatopaikalle direktiivissä 2008/98 ja Itävallan kansallisessa lainsäädännössä asetettujen velvoitteiden mukaisesti. Tämä johtaisi paitsi kaatopaikan kapasiteetin mahdolliseen heikentymiseen myös kyseisen maa-aineksen pilaantumiseen, jolloin sitä ei voitaisi enää käyttää hyödyllisiin tarkoituksiin. Sitä paitsi jätehierarkian ja rohkaisun hyödyntää jätteitä luonnonvarojen suojelemiseksi – johon jo aiemmin viitattiin – noudattamisen sijasta tällaisen jätteen haltija olisi Itävallan lainsäädännön mukaan velvollinen maksamaan jäteveron pilaantuneista kohteista, mikä heikentäisi saastuttaja maksaa ‑periaatetta, joka direktiivin 2008/98 johdanto-osan 1 ja 26 perustelukappaleen mukaan on ohjaavana periaatteena unionin ympäristölainsäädännössä ja ‑politiikassa.
75. Katson näin ollen, että kaivetun maa-aineksen jätteeksi luokittelun päättyminen sen jälkeen, kun sille on tehty tarkastus ja se on määritelty pilaantumattomaksi, korkeimman laatuluokan maa-ainekseksi, voi täyttää direktiivin 2009/98 tavoitteet. Kansallisella lainsäädännöllä, jonka mukaan jätteeksi luokittelu voi päättyä yksinomaan, kun kyseistä maa-ainesta käytetään suoraan korvaamaan raaka-aineita, ja jossa suljetaan pois sen valmistelu uudelleenkäyttöön, ylitetään jäsenvaltioille annetun harkintavallan rajat, ja se on siten direktiivin 2008/98 6 artiklan 1 kohdan vastainen.
c) Muodolliset vaatimukset
76. Kun tarkastellaan muodollisia vaatimuksia, kuten kirjaamis- ja dokumentointivelvoitteita, jotka kaivettujen materiaalien on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan myös täytettävä, jotta niiden jätteeksi luokittelu voi päättyä, olisi omaksuttava samankaltainen näkemys. On etenkin tarpeen varmistaa, etteivät muodolliset vaatimukset vaaranna direktiivin 2008/98 tehokasta vaikutusta. Toisin sanoen kansallinen lainsäädäntö, jonka mukaan kaivettujen materiaalien jätteeksi luokittelu ei voi päättyä, jos muodollisia velvoitteita ei noudateta, vaikka direktiivin 2009/98 6 artiklan 1 kohdassa asetetut edellytykset täyttyisivätkin, estää direktiivin 2008/98 tavoitteiden saavuttamisen ja olisi tästä syystä kumottava.
77. Kuten Itävallan hallitus huomauttaa, muodollisten vaatimusten asettaminen jätteeksi luokittelun päättymiselle ei ole vierasta unionin oikeudelle. Jäsenvaltioilla on tältä osin harkintavaltaa, kun kyse on kriteerien vahvistamisesta jätteeksi luokittelun päättymiselle. Nämä muodolliset vaatimukset on kuitenkin määriteltävä tavalla, jolla niiden päämäärät saavutetaan vaarantamatta direktiivin 2008/98 tavoitteita.
78. Näin ei ilmeisestikään ole pääasiassa, kun otetaan huomioon ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen pyynnössään esittämä kuvaus. Kuten Itävallan hallitus huomautuksissaan myöntää, valituksenalaisessa päätöksessä nimittäin katsottiin, ettei kyseessä olevan kaivetun maa-aineksen jätteeksi luokittelu ollut päättynyt lähinnä siksi, ettei se täyttänyt liittovaltion jätehuoltosuunnitelmassa asetettuja tiettyjä muodollisia vaatimuksia. Kuten jo aiemmin mainitsin, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kuitenkin toteaa, että pääasiassa kyseessä oleva kaivettu maa-aines oli luokiteltu korkeimpaan laatuluokkaan kuuluvaksi maa-ainekseksi eikä se todistetusti ylittänyt pilaantumisen raja-arvoja, jotka liittovaltion jätehuoltosuunnitelmassa oli määritetty maan muokkaamiseen ja parantamiseen käytettävälle maa-ainekselle.
79. Vastapuolena oleva viranomainen piti siten pilaantumatonta, korkeimman laatuluokan kaivettua maa-ainesta näiden muodollisten vaatimusten perusteella jätteenä ja kannusti sen käytöstä poistamiseen ja uusien raaka-aineiden hankkimiseen olemassa olevien materiaalien uudelleenkäytön sijasta. Koska muodollisilla vaatimuksilla kannustettiin olemaan käyttämättä uudelleen korkeimman laatuluokan maa-aineksia, näiden vaatimusten, joilla ei ole osoitettu olevan merkitystä ympäristön kannalta, on katsottava heikentävän direktiivin 2008/98 4 artiklassa määritellyn jätehierarkian edistämistä ja siten direktiivin tehokasta vaikutusta.
d) Loppuhuomautus
80. Edellä esitettyjen näkökohtien perusteella direktiivin 2008/98 6 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan pilaantumattoman kaivetun maa-aineksen, joka on luokiteltu kansallisen lainsäädännön mukaan korkeimpaan laatuluokkaan maan muokkaamisen käyttötarkoitukseen, jätteeksi luokittelu päättyy vasta, kun sitä käytetään suoraan korvaamaan raaka-aineita, ja sikäli kuin sen mukaan jätteeksi luokittelu ei voi päättyä ennen kuin haltija täyttää tietyt muodolliset vaatimukset, joilla ei ole merkitystä ympäristön kannalta, kuten kirjaamis- ja dokumentointivelvoitteet.
V Ratkaisuehdotus
81. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Landesverwaltungsgericht Steiermarkin ennakkoratkaisupyyntöön seuraavasti:
Jätteistä ja tiettyjen direktiivien kumoamisesta 19.11.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/98/EY 6 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan pilaantumattoman kaivetun maa-aineksen, joka on luokiteltu kansallisen lainsäädännön mukaan korkeimpaan laatuluokkaan maan muokkaamisen käyttötarkoitukseen, jätteeksi luokittelu päättyy vasta, kun sitä käytetään suoraan korvaamaan raaka-aineita, ja sikäli kuin sen mukaan jätteeksi luokittelu ei voi päättyä ennen kuin haltija täyttää tietyt muodolliset vaatimukset, joilla ei ole merkitystä ympäristön kannalta, kuten kirjaamis- ja dokumentointivelvoitteet.
Direktiivin 2008/98 6 artiklan 1 kohtaa ei kuitenkaan pitäisi soveltaa käsiteltävän asian kaltaisessa asiassa, koska direktiivin 2008/98 3 artiklan 1 alakohtaa ja 5 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että pilaantumaton, korkeimman laatuluokan kaivettu maa-aines, joka on toimitettu paikallisten viljelijöiden pyynnön täyttämiseksi maan muokkaamista ja parantamista varten sen jälkeen, kun kyseinen maa-aines on valittu ja sille on tehty laatutarkastus, ei ole jätettä vaan sivutuote, edellyttäen että direktiivin 2008/98 5 artiklan 1 kohdan a–d alakohdassa asetetut edellytykset täyttyvät. Tämän arvioiminen kuuluu ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle.