Дело T‑384/10
Кралство Испания
срещу
Европейска комисия
„Кохезионен фонд — Регламент (ЕО) № 1164/94 — Проекти, свързани с водоснабдяването на населението на хидрографския басейн на река Гуадиана в района на Андевало, санирането и пречистването на басейна на река Гуадалкивир и водоснабдяването на мрежите, обслужващи повече от една община в провинциите Гранада и Малага — Частична отмяна на финансовата помощ — Процедура за възлагане на обществени поръчки за строителство и за услуги — Понятие за строеж — Разделяне на поръчките — Определяне на финансовите корекции — Член З, параграф 2 от приложение II към Регламент № 1164/94 — Пропорционалност“
Резюме — Решение на Общия съд (първи състав) от 29 май 2013 г.
1. Сближаване на законодателствата — Процедури за възлагане на обществени поръчки за строителство — Директива 93/37 — Строеж — Понятие — Критерии — Икономическа или техническа функция на резултата от строителните работи — Изграждане на мрежа от водопроводи, свързани с едно и също централно депо и представляващи траншове на проект, чиято цел е да се осигури пренос на питейна вода до един и същи населен район от един и същи пункт за водоснабдяване — Квалифициране като един-единствен строеж
(член 1, буква в) и член 6, параграф 4 от Директива 93/37 на Съвета)
2. Сближаване на законодателствата — Процедури за възлагане на обществени поръчки за строителство — Директива 93/37 — Строеж — Изкуствено разделяне на единен строеж — Констатация, която не предполага доказване на намерение за заобикаляне на правната уредба на Съюза
(член 6, параграф 4 от Директива 93/37 на Съвета)
3. Сближаване на законодателствата — Процедури за възлагане на обществени поръчки за строителство — Обществени поръчки, които не попадат в приложното поле на директивите в областта на общественото строителство, но представляват сигурен трансграничен интерес — Задължение за спазване на основните правила на Договора
(членове 49 ДФЕС, 56 ДФЕС и 114 ДФЕС)
4. Икономическо, социално и териториално сближаване — Структурни помощи — Финансиране от Съюза — Прекратяване или намаляване на финансова помощ поради нередности — Спазване на принципа на пропорционалност
(член 5, параграф 4 ДФЕС; член 8, параграф 1 от Регламент № 1164/94 на Съвета; член 17, параграф 1 от Регламент № 1386/2002 на Комисията)
5. Актове на институциите — Правила за административно поведение с общо приложение — Акт, целящ да произведе външно действие — Самоограничаване на институцията, която е издала акта, в упражняването на правото на преценка — Задължение за спазване на принципите на равно третиране, правна сигурност и защита на оправданите правни очаквания, както и на нормите от по-висок ранг от правото на Съюза
1. В областта на обществените поръчки за строителство наличието на строеж по смисъла на член 1, буква в) от Директива 93/37 относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство трябва да се преценява, като се вземе предвид икономическата и техническата функция на резултата от строителните работи, обект на съответните обществени поръчки. Освен това за квалифицирането на резултатите от различни строителни работи като строеж по смисъла на тази разпоредба е достатъчно те да изпълняват било една и съща икономическа функция, било една и съща техническа функция. Следователно идентичността от икономическа и идентичността от техническа гледна точка трябва да се установят алтернативно, а не кумулативно. Едновременното обявяване на обществените поръчки, сходството между обявленията за тях, общият географски регион, в който са обявени, и наличието на един възлагащ орган са допълнителни косвени доказателства в подкрепа на извода, че различни обществени поръчки за строителство всъщност съответстват на един-единствен строеж.
Следователно проект, който предвижда изграждането на една-единствена мрежа от водопроводи, свързани с едно и също централно депо, така че различните „траншове“ на проекта, разгледани заедно, са предназначени да изпълняват една и съща икономическа и техническа функция, а именно: пренос на питейна вода до един и същи населен район от един и същи пункт за водоснабдяване, представлява един-единствен строеж. Също така, когато става въпрос за строителни работи за осигуряване на пренос на определено благо от обществена полза в конкретно определен географски район, обстоятелството, че разпределителната мрежа е предназначена да снабдява с вода няколко общини, не е пречка да се заключи, че разгледана в нейната цялост, тя изпълнява една и съща икономическа и техническа функция. Накрая, обстоятелства като очевидната близост във времето на възлагането на двете обществени поръчки, това, че те се отнасят до един и същи район и са възложени от един и същи възлагащ орган, макар сами по себе си да не са от решаващо значение за извода за наличие на един-единствен строеж, представляват допълнителни косвени доказателства, които дават основание да се приеме, че е налице един-единствен строеж.
(вж.точки 67—69, 74, 76, 77, 80 и 81)
2. За да се установи, че обществена поръчка е разделена в нарушение на член 6, параграф 4 от Директива 93/37 относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство, не е необходимо да се докаже субективно намерение за заобикаляне на разпоредбите на този параграф. При положение че такова разделяне е установено, е без значение дали нарушението е извършено съзнателно от държавата членка, която носи отговорност за него, или се дължи на небрежност от нейна страна или на технически затруднения, които е срещнала.
(вж. точка 95)
3. Макар да е вярно, че правилата на директивите за координиране на процедурите за възлагане на обществени поръчки не се прилагат по отношение на обществените поръчки, чиято стойност не достига установения от тях праг, това не означава, че тези обществени поръчки са изключени от приложното поле на правото на Съюза. Всъщност при възлагането на обществени поръчки, за които предвид тяхната стойност не се прилагат процедурите, установени от правната уредба на Съюза относно процедурите за възлагане на обществени поръчки, възлагащите органи все пак са длъжни да спазват основните правила и общите принципи на Договора, и по-конкретно принципа на недопускане на дискриминация, основана на гражданство.
Прилагането на общите принципи на Договорите към процедурите за възлагане на обществени поръчки на стойност под прага за прилагане на директивите обаче предполага съответните поръчки да представляват сигурен трансграничен интерес. Наличие на такъв интерес може да указват обективни критерии като по-специално значителният размер на съответната поръчка в съчетание с мястото на изпълнение на строителните работи, в частност когато то е в близост до гранична зона, което може да привлече интереса на оператори, установени в друга държава членка. За сметка на това е възможно и да се изключи наличието на подобен интерес, например в случай на твърде ограничен икономически залог на съответната обществена поръчка.
Освен това, що се отнася до принципа на недопускане на дискриминация, който произтича от Договора за ФЕС, и по-специално от основните свободи, той изисква премахване по отношение на установените в друга държава членка лица, които изпълняват строителни работи или предоставят услуги, не само на всяка дискриминация, основана на тяхното гражданство, но и на всяко ограничение, дори то да се прилага без разграничение между националните доставчици и доставчиците от други държави членки, когато това ограничение може да доведе до забрана или затрудняване под друга форма на дейността на доставчик, установен в друга държава членка, в която той законно предлага аналогични услуги. Следователно съответните национални органи нарушават принципа на недопускане на дискриминация, като при възлагане на обществена поръчка прилагат критерия за опит в собствената им държава членка.
(вж. точки 109—111, 114, 115, 119 и 121)
4. С оглед на принципа на пропорционалност нарушението на задълженията, чието спазване е от основно значение за доброто функциониране на дадена система на Съюза, може да бъде санкционирано със загубата на предоставено от правната уредба на Съюза право, каквото е правото на финансова помощ. Освен това съгласно принципа на съответствие на финансираните проекти на разпоредбите на Договорите, приетите въз основа на тях актове и политиките на Съюза, изразен в член 8, параграф 1 от Регламент № 1164/94 относно създаването на Кохезионен фонд, единствено разходите, направени в съответствие с разпоредбите на Договорите и приетите въз основа на тях актове, се поемат от бюджета на Съюза. Следователно, когато установи нарушение на разпоредбите на Съюза при извършване на плащанията от държава членка, Комисията е длъжна да коригира представените от държавата членка сметки и да наложи нужните финансови корекции, за да възстанови положение, при което всички разходи, за които е поискано съфинансиране от Кохезионния фонд, отговарят на правната уредба на Съюза в областта на обществените поръчки, като при това съблюдава принципа на пропорционалност. Що се отнася до реда за изчисляване на финансовите корекции, ако се окаже, че предвид обстоятелствата в конкретния случай прилагането на корекция, състояща се в анулиране на всички разходи по разглежданите проекти, би било непропорционална санкция с оглед на тежестта на откритите нередности и че не е възможно или практически осъществимо да се изрази количествено точната сума на неправилно направените разходи, е уместно да се приложат корекции на базата на еднаква ставка.
(вж. точки 134, 136, 137, 140 и 141)
5. Като приема правила за административно поведение, целящи да породят външни последици, и като обявява посредством публикуването им, че ще ги прилага занапред към съответните случаи, въпросната институция се самоограничава в упражняването на своето право на преценка и не може да се отклонява от тези норми, за да не бъде евентуално санкционирана за нарушение на общи принципи на правото като принципите на равно третиране, правна сигурност или защита на оправданите правни очаквания. Следователно не би могло да се изключи, че при определени условия и в зависимост от тяхното съдържание подобни норми за поведение с общо приложение могат да породят правни последици, и по-специално че в отделния случай администрацията не може да се отклони от тях, без да изложи причини, които да са съвместими с основните принципи на правото, при условие че подобен подход не противоречи на други норми от по-висок ранг от правото на Съюза.
(вж. точка 144)