Υπόθεση T‑384/10
Βασίλειο της Ισπανίας
κατά
Ευρωπαϊκής Επιτροπής
«Ταμείο συνοχής — Κανονισμός (EΚ) 1164/94 — Σχέδια σχετικά με την υδροδότηση πληθυσμών της υδρολογικής λεκάνης του ποταμού Guadiana στην περιφέρεια Andévalo, με αποχετευτικά έργα και με τον καθαρισμό στην υδρολογική λεκάνη του ποταμού Γουαδαλκιβίρ και με την υδροδότηση στα διαδημοτικά συστήματα των επαρχιών της Γρανάδας και της Μάλαγας — Μερική κατάργηση της χρηματοδοτικής συνδρομής — Δημόσιες συμβάσεις έργων και υπηρεσιών — Έννοια του έργου — Κατάτμηση συμβάσεων — Καθορισμός των δημοσιονομικών διορθώσεων — Άρθρο H, παράγραφος 2, του παραρτήματος II του κανονισμού 1164/94 — Αναλογικότητα»
Περίληψη — Απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου (πρώτο τμήμα)
της 29ης Μαΐου 2013
1. Προσέγγιση των νομοθεσιών — Διαδικασίες συνάψεως συμβάσεων δημοσίων έργων — Οδηγία 93/37 — Έργο — Έννοια — Κριτήρια — Οικονομική ή τεχνική λειτουργία του αποτελέσματος των εργασιών — Κατασκευή δικτύου αγωγών οι οποίοι συνδέονται με την ίδια κεντρική μονάδα και προορίζονται για τη διανομή πόσιμου ύδατος στην ίδια κατοικημένη περιοχή από ένα και μόνο σημείο αντλήσεως — Χαρακτηρισμός ως ενιαίου έργου
(Οδηγία 93/37 του Συμβουλίου, άρθρα 1, στοιχείο γ΄, και 6 § 4)
2. Προσέγγιση των νομοθεσιών — Διαδικασίες συνάψεως συμβάσεων δημοσίων έργων — Οδηγία 93/37 — Έργο — Τεχνητή κατάτμηση ενιαίου έργου — Διαπίστωση μη εξαρτώμενη από την απόδειξη της προθέσεως καταστρατηγήσεως της νομοθεσίας της Ένωσης
(Οδηγία 93/37 του Συμβουλίου, άρθρο 6 § 4)
3. Προσέγγιση των νομοθεσιών — Διαδικασίες συνάψεως συμβάσεων δημοσίων έργων — Δημόσιες συμβάσεις οι οποίες εξαιρούνται από το πεδίο εφαρμογής των οδηγιών στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων αλλά οι οποίες παρουσιάζουν αδιαμφισβήτητο διασυνοριακό ενδιαφέρον — Υποχρέωση τηρήσεως των θεμελιωδών κανόνων
(Άρθρα 49 ΣΛΕΕ, 56 ΣΛΕΕ και 114 ΣΛΕΕ)
4. Οικονομική, κοινωνική και εδαφική συνοχή — Διαρθρωτικές παρεμβάσεις — Χρηματοδότηση από την Ένωση — Αναστολή ή μείωση χρηματοδοτικής συνδρομής λόγω παρατυπιών — Τήρηση της αρχής της αναλογικότητας
(Άρθρο 5 § 4 ΣΕΕ∙ κανονισμός 1164/94 του Συμβουλίου, άρθρο 8 § 1∙ κανονισμός 1386/2002 της Επιτροπής, άρθρο 17 § 1)
5. Πράξεις των οργάνων — Κανόνες διοικητικής συμπεριφοράς γενικής ισχύος — Πράξη αποσκοπούσα στην παραγωγή εξωτερικών αποτελεσμάτων — Αυτοπεριορισμός της εξουσίας εκτιμήσεως του θεσμικού οργάνου — Υποχρέωση τηρήσεως των αρχών της ίσης μεταχειρίσεως, της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και της ασφάλειας δικαίου καθώς και των υπέρτερων κανόνων του δικαίου της Ένωσης
1. Στον τομέα των συμβάσεων δημοσίων έργων, η ύπαρξη έργου κατά την έννοια του άρθρου 1, στοιχείο γ΄, της οδηγίας 93/37, περί συντονισμού των διαδικασιών για τη σύναψη συμβάσεων δημοσίων έργων, πρέπει να εκτιμάται με κριτήριο την οικονομική ή τεχνική λειτουργία του αποτελέσματος των εργασιών που αφορούν οι επίμαχες δημόσιες συμβάσεις. Εξάλλου, προκειμένου το αποτέλεσμα διαφόρων εργασιών να μπορεί να χαρακτηρισθεί ως έργο κατά την έννοια της εν λόγω διατάξεως, αρκεί οι εργασίες αυτές να εκπληρώνουν την ίδια οικονομική λειτουργία ή την ίδια τεχνική λειτουργία. Η διαπίστωση μίας και της αυτής οικονομικής λειτουργίας ή μίας και της αυτής τεχνικής λειτουργίας είναι διαζευκτική και όχι σωρευτική. Η ταυτόχρονη έναρξη της διαδικασίας των επιδίκων συμβάσεων, η ομοιότητα των προκηρύξεων των συμβάσεων, η ενότητα του γεωγραφικού πλαισίου εντός του οποίου κινούνται οι διαδικασίες των συμβάσεων αυτών και η ύπαρξη μίας μόνον αναθέτουσας αρχής συνιστούν σημαντικά στοιχεία τα οποία συνηγορούν υπέρ της εκτιμήσεως ότι οι χωριστές συμβάσεις έργων αφορούν στην πραγματικότητα ένα ενιαίο έργο.
Επομένως, σχέδιο το οποίο προβλέπει την κατασκευή ενός μόνο δικτύου αγωγών οι οποίοι θα συνδέονται με την ίδια κεντρική μονάδα και τα διάφορα τμήματα του οποίου προορίζονται να πληρούν, στο σύνολό τους, την ίδια οικονομική και τεχνική λειτουργία, ήτοι τη διανομή πόσιμου ύδατος στην ίδια κατοικημένη περιοχή από ένα και μόνο σημείο αντλήσεως, συνιστά ενιαίο έργο. Ομοίως, όσον αφορά εργασίες συνιστάμενες στην παροχή αγαθού κοινής ωφελείας σε συγκεκριμένη γεωγραφική ζώνη, ενώ το γεγονός ότι το εν λόγω δίκτυο διανομής προορίζεται για την υδροδότηση περισσότερων δήμων δεν αποκλείει τη διαπίστωση ότι το δίκτυο αυτό, στο σύνολό του, πληροί την ίδια οικονομική και τεχνική λειτουργία. Τέλος, στοιχεία όπως η πρόδηλη χρονική εγγύτητα μεταξύ της συνάψεως δύο συμβάσεων που αφορούν την ίδια περιφέρεια και τις οποίες συνήψε η ίδια αναθέτουσα αρχή, μολονότι δεν είναι αυτά καθαυτά καθοριστικής σημασίας όσον αφορά την ύπαρξη ενιαίου έργου, εντούτοις συνιστούν συμπληρωματικές ενδείξεις οι οποίες δικαιολογούν εν προκειμένω την αναγνώριση της υπάρξεως ενός ενιαίου έργου.
(βλ. σκέψεις 67-69, 74, 76, 77, 80, 81)
2. Προκειμένου να διαπιστωθεί ότι μία σύμβαση έχει κατατμηθεί κατά τρόπο αντίθετο προς το άρθρο 6, παράγραφος 4, της οδηγίας 93/37, περί συντονισμού των διαδικασιών για τη σύναψη συμβάσεων δημοσίων έργων, δεν είναι απαραίτητο να αποδειχθεί η ύπαρξη υποκειμενικής προθέσεως να παρακαμφθεί η εφαρμογή των διατάξεων της προαναφερθείσας νομοθεσίας. Επομένως, εφόσον έχει γίνει τέτοια διαπίστωση είναι άνευ σημασίας το αν η παράβαση που προσάπτεται στο κράτος μέλος οφείλεται στη βούλησή του, στην αμέλειά του ή ακόμη σε τεχνικές δυσχέρειες τις οποίες αντιμετώπισε.
(βλ. σκέψη 95)
3. Καίτοι αληθεύει ότι οι κανόνες των οδηγιών περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης δημόσιων συμβάσεων δεν εφαρμόζονται σε συμβάσεις των οποίων η αξία υπολείπεται του κατώτατου ορίου που καθορίζεται από τις εν λόγω οδηγίες, τούτο δεν σημαίνει ότι οι συμβάσεις αυτές εξαιρούνται από το πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης. Συγκεκριμένα, όσον αφορά τη σύναψη συμβάσεων οι οποίες, λόγω της αξίας τους, δεν υπόκεινται στις προβλεπόμενες από τους κανόνες του δικαίου της Ένωσης διαδικασίες, οι αναθέτουσες αρχές υποχρεούνται παρά ταύτα να τηρούν τους θεμελιώδεις κανόνες και τις γενικές αρχές της Συνθήκης και, ειδικότερα, την αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων λόγω ιθαγένειας.
Ωστόσο, η εφαρμογή των γενικών αρχών των Συνθηκών στις διαδικασίες συνάψεως συμβάσεων αξίας χαμηλότερης του ορίου εφαρμογής των οδηγιών προϋποθέτει ότι οι επίμαχες συμβάσεις παρουσιάζουν αναμφισβήτητο διασυνοριακό ενδιαφέρον. Αντικειμενικά κριτήρια όπως, μεταξύ άλλων, η σημαντική αξία της επίμαχης συμβάσεως σε συνδυασμό με τον τόπο εκτελέσεως των εργασιών, ιδίως σε περίπτωση εγγύτητας του τόπου αυτού με μεθοριακή περιοχή, κατά την οποία οι συμβάσεις μπορούν να προσελκύσουν το ενδιαφέρον φορέων εγκατεστημένων σε άλλο κράτος μέλος, μπορεί να αποτελούν ένδειξη τέτοιου ενδιαφέροντος. Αντιθέτως, μπορεί να αποκλείεται η ύπαρξη τέτοιου ενδιαφέροντος στην περίπτωση, παραδείγματος χάρη, του πολύ περιορισμένου οικονομικού διακυβεύματος της επίμαχης συμβάσεως δημοσίων έργων.
Εξάλλου, η αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων που απορρέει από τη Συνθήκη ΛΕΕ, και ιδίως από τις θεμελιώδεις ελευθερίες, επιτάσσει όχι μόνον την εξάλειψη κάθε δυσμενούς διακρίσεως την οποία υφίσταται πάροχος υπηρεσιών λόγω της ιθαγένειάς του, αλλά και την κατάργηση κάθε περιορισμού, ακόμη και αν εφαρμόζεται αδιακρίτως τόσο στους ημεδαπούς παρόχους υπηρεσιών όσο και σε αυτούς των άλλων κρατών μελών, εφόσον μπορεί να αποκλείσει ή να παρακωλύσει καθ’ οιονδήποτε τρόπο τις δραστηριότητες του παρόχου ο οποίος είναι εγκατεστημένος σε άλλο κράτος μέλος, όπου νομίμως παρέχει ανάλογες υπηρεσίες. Επομένως, συνάγεται το συμπέρασμα ότι οι εν λόγω εθνικές αρχές, εφαρμόζοντας το κριτήριο της προηγούμενης εμπειρίας στο κράτος μέλος τους, παραβίασαν την αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων.
(βλ. σκέψεις 109-111, 114, 115, 119, 121)
4. Εξάλλου, όσον αφορά την αρχή της αναλογικότητας, σε περίπτωση παραβάσεως υποχρεώσεως της οποίας η τήρηση έχει θεμελιώδη σημασία για την εύρυθμη λειτουργία ενός συστήματος της Ένωσης, η επιβαλλόμενη κύρωση μπορεί να είναι η απώλεια δικαιώματος προβλεπομένου από τη νομοθεσία της Ένωσης, όπως είναι το δικαίωμα χρηματοδοτικής συνδρομής. Επιπλέον, δυνάμει της αρχής της συμφωνίας των χρηματοδοτούμενων σχεδίων με τις διατάξεις των Συνθηκών, με τις πράξεις που εκδόθηκαν βάσει αυτών και με τις πολιτικές της Ένωσης, όπως η αρχή αυτή αποτυπώνεται στο άρθρο 8, παράγραφος 1, του κανονισμού 1164/94, για την ίδρυση του ταμείου συνοχής, μόνον οι δαπάνες οι οποίες πραγματοποιούνται σύμφωνα με τους κανόνες του δικαίου της Ένωσης καταλογίζονται στον προϋπολογισμό της Ένωσης. Συνεπώς, οσάκις η Επιτροπή διαπιστώνει ότι έχουν παραβιασθεί διατάξεις του δικαίου της Ένωσης στις πληρωμές που διενεργεί κράτος μέλος, υποχρεούται να προβεί σε διόρθωση των λογαριασμών που υποβάλλει το κράτος μέλος αυτό και να πραγματοποιήσει τις αναγκαίες δημοσιονομικές διορθώσεις, προκειμένου να εξασφαλίσει ότι το σύνολο των δαπανών που δηλώθηκαν προς τον σκοπό της συγχρηματοδοτήσεως από το Ταμείο Συνοχής θα είναι σύμφωνες με το δίκαιο της Ένωσης στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων, και τούτο λαμβανομένης υπόψη την αρχή της αναλογικότητας. Όσον αφορά τον τρόπο υπολογισμού των δημοσιονομικών διορθώσεων, αν κριθεί ότι, λαμβανομένων υπόψη των περιστάσεων της συγκεκριμένης υποθέσεως, τυχόν επιβολή δημοσιονομικής διορθώσεως συνιστάμενης στην ακύρωση του συνόλου των δαπανών των επίμαχων σχεδίων θα αποτελούσε δυσανάλογη κύρωση σε σχέση με τη βαρύτητα των διαπιστωθεισών παρατυπιών και ότι δεν ήταν δυνατό ή εφικτό να υπολογισθεί επακριβώς το ποσό των παρατυπιών, ενδείκνυται η εφαρμογή δημοσιονομικών διορθώσεων κατ’ αποκοπή.
(βλ. σκέψεις 134, 136, 137, 140, 141)
5. Το οικείο θεσμικό όργανο, θεσπίζοντας κανόνες διοικητικής συμπεριφοράς που σκοπούν να παράγουν εξωτερικά έννομα αποτελέσματα και αναγγέλλοντας με τη δημοσίευσή τους ότι θα τους εφαρμόζει πλέον στις περιπτώσεις τις οποίες οι κανόνες αυτοί αφορούν, αυτοπεριορίζεται στην άσκηση της εξουσίας εκτιμήσεως και δεν μπορεί να αποκλίνει από τους κανόνες αυτούς, άλλως θα του επιβληθούν, ενδεχομένως, κυρώσεις λόγω παραβιάσεως γενικών αρχών του δικαίου, όπως της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως ή της αρχής της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης. Δεν μπορεί συνεπώς να αποκλεισθεί ότι, υπό ορισμένες προϋποθέσεις και ανάλογα με το περιεχόμενό τους, αυτοί οι κανόνες συμπεριφοράς που είναι γενικής ισχύος μπορούν να παράγουν έννομα αποτελέσματα και, ιδίως, ότι η διοίκηση δεν μπορεί να αποκλίνει από αυτούς, σε συγκεκριμένη περίπτωση, χωρίς να προσδιορίσει τους σχετικούς λόγους οι οποίοι θα είναι συμβατοί με τις γενικές αρχές του δικαίου, υπό την προϋπόθεση η προσέγγιση αυτή να μην αντιβαίνει σε άλλους υπέρτερους κανόνες του δικαίου της Ένωσης.
(βλ. σκέψη 144)