Asia T‑384/10
Espanjan kuningaskunta
vastaan
Euroopan komissio
Koheesiorahasto – Asetus (EY) N:o 1164/94 – Hankkeet, jotka koskevat Guadiana-jokilaakson väestön vesihuoltoa Andévalon alueella, Guadalquivir-jokilaakson maanparannusta ja -puhdistusta ja Granadan ja Malagan maakuntien kuntayhtymien vesihuoltoa – Rahoitustuen osittainen poistaminen – Julkiset rakennusurakat ja palveluhankinnat – Urakan käsite – Markkinoiden jakaminen osiin – Rahoitusoikaisujen määrittäminen – Asetuksen N:o 1164/94 liitteessä II olevan H artiklan 2 kohta – Suhteellisuus
Tiivistelmä – Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (ensimmäinen jaosto) 29.5.2013
1. Jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentäminen – Julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten tekomenettelyt – Direktiivi 93/37 – Urakka – Käsite – Määrittelyperusteet – Töillä aikaansaadun tuloksen taloudellinen tai tekninen tarkoitus – Sellaisen putkiverkoston rakentaminen, jonka putket on yhdistetty samaan keskusaltaaseen tarkoituksena juomaveden jakelu samalle asuinalueelle yhdestä ainoasta hankintalähteestä – Määrittely yhdeksi ainoaksi urakaksi
(Neuvoston direktiivi 93/37, 1 artiklan c alakohta ja 6 artiklan 4 kohta)
2. Jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentäminen – Julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten tekomenettelyt – Direktiivi 93/37 – Urakka – Yhden ainoan rakennusurakan keinotekoinen jakaminen – Unionin säännösten rikkomisen toteamiseksi ei edellytetä, että osoitetaan aikomus kiertää niiden soveltaminen
(Neuvoston direktiivin 93/37 6 artiklan 4 kohta)
3. Jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentäminen – Julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten tekomenettelyt – Direktiivien soveltamisalan ulkopuolelle jätetyt julkiset rakennusurakat, joihin liittyy varma rajat ylittävä intressi – Velvollisuus noudattaa perussopimuksen perustavanlaatuisia sääntöjä
(SEUT 49, SEUT 56 ja SEUT 114 artikla)
4. Taloudellinen, sosiaalinen ja alueellinen yhteenkuuluvuus – Rakennerahastojen interventio – Unionin myöntämä rahoitus – Taloudellisen tuen pidättäminen tai vähentäminen sääntöjenvastaisuuksien vuoksi – Suhteellisuusperiaatteen noudattaminen
(SEU 5 artiklan 4 kohta; neuvoston asetuksen N:o 1164/94 8 artiklan 1 kohta; komission asetuksen N:o 1386/2002 17 artiklan 1 kohta)
5. Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet – Yleisesti sovellettavat hallinnolliset käytännesäännöt – Toimi, jolla pyritään luomaan ulkoisia vaikutuksia – Toimen tehneen toimielimen itsensä rajoittama harkintavalta – Velvollisuus noudattaa yhdenvertaisen kohtelun, luottamuksensuojan ja oikeusvarmuuden periaatteita samoin kuin unionin oikeuden ylemmäntasoisia sääntöjä
1. Julkisten rakennusurakoiden alalla julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annetun direktiivin 93/37 1 artiklan c alakohdassa tarkoitettua rakennusurakkaa on arvioitava suhteessa kyseisten julkisten hankintojen kohteena olevilla töillä aikaansaatujen tulosten taloudelliseen tai tekniseen tarkoitukseen. Jotta lisäksi erillisten rakennustöiden tulosta voidaan pitää mainitussa säännöksessä tarkoitettuna urakkana, on riittävää, että ne täyttävät saman taloudellisen tarkoituksen tai saman teknisen tarkoituksen. Taloudellisen ja teknisen samanlaisuuden toteaminen ovat siis vaihtoehtoisia eivätkä kumulatiivisia edellytyksiä. Hankintojen teon aloittamisen samanaikaisuus, hankintailmoitusten samankaltaisuus, sen alueen maantieteellinen yhtenäisyys, jonka sisällä kyseisten hankintojen tekemiseen on ryhdytty, ja yhden ainoan hankintaviranomaisen olemassaolo ovat ylimääräisiä aihetodisteita sen näkemyksen tueksi, että erilliset rakennusurakat muodostavat tosiasiallisesti yhden ainoan urakan.
Näin ollen hanke, jossa on kyse yhden ainoan putkiverkoston rakentamisesta, jonka putket on yhdistetty samaan keskusaltaaseen, niin että hankkeen eri osilla yhdessä oli tarkoitus täyttää sama taloudellinen ja tekninen tarkoitus eli juomaveden jakelu samalle asuinalueelle yhdestä ainoasta hankintalähteestä, muodostaa tällaisen yhden ainoan urakan. Samoin tarkasteltaessa rakennustöitä, joilla yleishyödyllinen hyödyke siirretään tietylle konkreettiselle maantieteelliselle alueelle, ei se seikka, että tällä putkiverkostolla on tarkoitus jaella vettä useille kunnille, estä sen toteamista, että kokonaisuutena se täyttää saman taloudellisen ja teknisen tarkoituksen. Lopuksi se, että kahden hankkeen sopimusten tekemistä koskee ilmeinen ajallinen läheisyys, se, että nämä hankkeet koskevat samaa seutukuntaa ja se, että niistä on päättänyt sama hankintaviranomainen, eivät sinällään ole ratkaisevia seikkoja yhden ainoan urakan olemassaolon kannalta, mutta ne ovat ylimääräisiä aihetodisteita sen toteamuksen tueksi, että kyse on yhdestä ainoasta urakasta.
(ks. 67–69, 74, 76, 77, 80 ja 81 kohta)
2. Sen toteamiseksi, että julkinen hankintasopimus on jaettu osiin julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annetun direktiivin 93/37 6 artiklan 4 kohdan vastaisesti, ei edellytetä, että näytettäisiin toteen subjektiivinen aikomus kiertää säännösten soveltaminen. Kun tällainen toteamus on näytetty toteen, merkitystä ei ole sillä, perustuuko lainvastaisuus siitä vastuussa olevan jäsenvaltion tahtoon tai ei, jäsenvaltion laiminlyöntiin tai sen kohtaamiin teknisiin vaikeuksiin.
(ks. 95 kohta)
3. Vaikka on totta, että julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annettujen direktiivien sääntöjä ei sovelleta sopimuksiin, joiden arvo ei yllä direktiiveissä vahvistettuun kynnysarvoon, tämä ei kuitenkaan merkitse sitä, että viimeksi mainitut hankintasopimukset eivät kuuluisi unionin oikeuden soveltamisalaan. Hankintaviranomaisten on tehdessään hankintasopimuksia, joihin ei niiden arvon perusteella sovelleta julkisten hankintasopimusten tekomenettelyjä koskevissa unionin säännöissä säädettyjä menettelyjä, noudatettava kuitenkin perussopimuksen perustavanlaatuisia oikeussääntöjä ja yleisiä periaatteita ja erityisesti kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kiellon periaatetta.
Perussopimusten yleisten periaatteiden soveltaminen sellaisia hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyihin, joiden arvo alittaa direktiivien soveltamiskynnyksen, edellyttää kuitenkin, että kyseessä oleviin hankintasopimuksiin liittyy varma rajat ylittävä intressi. Tällaisen intressin olemassaoloon voivat viitata objektiiviset perusteet, kuten kyseisen sopimuksen arvon tietynasteinen huomattavuus yhdistettynä urakoiden täytäntöönpanopaikkaan, erityisesti siinä tapauksessa, että tämän paikan sijainti raja-alueen läheisyydessä voi herättää toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneiden toimijoiden mielenkiinnon. On myös mahdollista katsoa, ettei tällaista intressiä ole olemassa, esimerkiksi silloin, kun kyseisellä hankintasopimuksella on hyvin vähäistä taloudellista painoarvoa.
Toisaalta SEUT:sta ja erityisesti perusoikeuksista johtuvassa syrjinnän kiellon periaatteessa ei vaadita ainoastaan poistamaan kaikkea rakennustöiden suorittajan tai palvelujen tarjoajan syrjintää kansalaisuuden perusteella, vaan siinä edellytetään myös kaikkien rajoitusten poistamista, vaikka niitä sovellettaisiin erotuksetta sekä kotimaisiin palvelujen tarjoajiin että muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneisiin palvelujen tarjoajiin, jos näillä rajoituksilla estetään toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneen, siellä vastaavanlaisia palveluja lainmukaisesti tarjoavan henkilön toiminta, tai muuten haitataan tätä toimintaa. Tästä seuraa, että soveltamalla kokemusta omassa jäsenvaltiossaan koskevaa arviointiperustetta tehdessään julkisen hankinnan kyseessä olevat kansalliset viranomaiset loukkaavat syrjintäkiellon periaatetta.
(ks. 109–111, 114, 115, 119 ja 121 kohta)
4. Suhteellisuusperiaatteen kannalta niiden velvoitteiden täyttämättä jättämisestä, joiden noudattamisella on keskeinen merkitys unionin oikeuden järjestelmän moitteettomalle toiminnalle, voidaan määrätä seuraamukseksi unionin lainsäädännön perusteella myönnettävän oikeuden, kuten oikeuden taloudelliseen tukeen, menettäminen. Lisäksi sen koheesiorahastosta annetun asetuksen N:o 1164/94 8 artiklan 1 kohdassa ilmaistun periaatteen nojalla, jonka mukaan rahoitettujen hankkeiden on oltava perussopimusten määräysten ja näiden nojalla annettujen säädösten ja yhteisön politiikkojen mukaisia, unionin talousarviosta rahoitetaan ainoastaan unionin määräysten ja näiden nojalla annettujen säädösten mukaiset kulut. Tästä seuraa, että kun komissio on havainnut jäsenvaltion syyllistyneen sääntöjenvastaiseen menettelyyn unionin varojen hoidossa, se on velvollinen korjaamaan kyseisen jäsenvaltion esittämät tilit ja määräämään rahoitusoikaisuista, jotka ovat tarpeen sen tilanteen palauttamiseksi, jossa kaikki koheesiorahastoista korvattaviksi ilmoitetut menot ovat julkisiin hankintoihin sovellettavien unionin sääntöjen mukaisia, ottaen samalla huomioon suhteellisuusperiaatteen. Rahoitusoikaisujen laskentatapojen osalta, jos osoittautuu, että tietyn asian olosuhteissa rahoitusoikaisu, jossa kaikki kyseessä olevien hankkeiden menot olisi peruutettu, olisi ollut kohtuuton rangaistus todettujen säännöstenvastaisuuksien vakavuuteen nähden eikä säännönvastaisten menojen täsmällinen määrittely ollut mahdollista tai toteutettavissa, rahoitusoikaisut on aiheellista perustaa kiinteään määrään.
(ks. 134, 136, 137, 140 ja 141 kohta)
5. Kun toimielin antaa hallinnollisia käytännesääntöjä, joilla on tarkoitus saada aikaan ulkopuolisia vaikutuksia, ja ne julkaisemalla ilmoittaa, että niitä sovelletaan tuosta hetkestä lähtien niissä tarkoitettuihin tilanteisiin, se rajoittaa oman harkintavaltansa käyttämistä eikä voi poiketa näistä säännöistä sillä uhalla, että sen mahdollisesti katsottaisiin loukanneen yleisiä oikeusperiaatteita, kuten yhdenvertaisen kohtelun periaatetta tai luottamuksensuojan periaatetta. Näin ollen ei voi olla poissuljettua, että tietyin edellytyksin ja käytännesääntöjen sisällöstä riippuen tällaisilla yleisesti sovellettavilla käytännesäännöillä voi olla oikeusvaikutuksia, eikä hallinto voi poiketa niistä yksittäisessä tapauksessa perustelematta tätä syillä, joiden on oltava yhteensopivia yleisten oikeusperiaatteiden kanssa, sillä edellytyksellä, että tällainen lähestymistapa ei ole ristiriidassa muiden yhteisön oikeuden ylemmäntasoisten sääntöjen kanssa.
(ks. 144 kohta)