Language of document : ECLI:EU:T:2013:277

Zaak T‑384/10

Koninkrijk Spanje

tegen

Europese Commissie

„Cohesiefonds – Verordening (EG) nr. 1164/94 – Projecten inzake watervoorziening voor bevolking in stroomgebied van Guadiana in de regio Andévalo, afvalwaterverwerking en ‑zuivering in stroomgebied van Guadalquivir en watervoorziening aan intergemeentelijke systemen van provincies Granada en Málaga – Gedeeltelijke intrekking van financiële bijstand – Overheidsopdrachten voor werken en diensten – Begrip werk – Opsplitsing van opdrachten – Bepaling van financiële correcties – Artikel H, lid 2, van bijlage II bij verordening nr. 1164/94 – Evenredigheid”

Samenvatting – Arrest van het Gerecht (Eerste kamer) van 29 mei 2013

1.      Harmonisatie van wetgevingen – Procedures voor plaatsen van overheidsopdrachten voor uitvoering van werken – Richtlijn 93/37 – Werk – Begrip – Criteria – Economische of technische functie van product van werken – Aanleg van netwerk van leidingen die met eenzelfde centraal spaarbekken zijn verbonden en waarvan de delen bestemd zijn voor de verdeling van drinkwater in eenzelfde woongebied vanuit één enkel verdeelpunt – Kwalificatie als één werk

(Richtlijn 93/37 van de Raad, art. 1, sub c, en 6, lid 4)

2.      Harmonisatie van wetgevingen – Procedures voor plaatsen van overheidsopdrachten voor uitvoering van werken – Richtlijn 93/37 – Werk – Kunstmatige opsplitsing van één werk – Vaststelling die niet afhangt van bewijs van voornemen om de Unieregeling te omzeilen

(Richtlijn 93/37 van de Raad, art. 6, lid 4)

3.      Harmonisatie van wetgevingen – Procedures voor plaatsen van overheidsopdrachten voor uitvoering van werken – Opdrachten die zijn uitgesloten uit werkingssfeer van richtlijnen inzake overheidsopdrachten maar een duidelijk grensoverschrijdend belang vertonen – Verplichting tot inachtneming van fundamentele regels van het Verdrag

(Art. 49 VWEU, 56 VWEU en 114 VWEU)

4.      Economische, sociale en territoriale samenhang – Structurele bijstandsverlening – Financiering door de Unie – Schorsing of vermindering van financiële steun wegens onregelmatigheden – Inachtneming van evenredigheidsbeginsel

(Art. 5, lid 4, VEU; verordening nr. 1164/94 van de Raad, art. 8, lid 1; verordening nr. 1386/2002 van de Commissie, art. 17, lid 1)

5.      Handelingen van de instellingen – Bestuurlijke gedragsregels van algemene strekking – Handeling die beoogt externe gevolgen te sorteren – Zelfbeperking van beoordelingsbevoegdheid door instelling die handeling vaststelt – Verplichting tot inachtneming van gelijkheidsbeginsel, vertrouwensbeginsel en rechtszekerheidsbeginsel alsook de hogere regels van het Unierecht

1.      Op het gebied van overheidsopdrachten voor de uitvoering van werken moet het bestaan van een werk in de zin van artikel 1, sub c, van richtlijn 93/37 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor de uitvoering van werken worden beoordeeld op basis van de economische en technische functie van het product van de werken waarop de betrokken overheidsopdrachten betrekking hebben. Het product van verschillende werkzaamheden kan voorts reeds als werk in de zin van die bepaling worden aangemerkt wanneer zij dezelfde economische functie of dezelfde technische functie vervullen. De vaststelling van een economische identiteit en van een technische identiteit is dus niet cumulatief, maar alternatief. De gelijktijdigheid van de uitschrijving van de opdrachten, de onderlinge gelijkenis van de bekendmaking van de aankondigingen, het identieke geografische kader waarbinnen die opdrachten zijn uitgeschreven en het feit dat sprake is van één enkele aanbestedende dienst zijn even zo vele aanvullende aanwijzingen die pleiten voor de zienswijze dat de opdrachten voor verschillende werken in werkelijkheid met één enkel werk overeenkomen.

Een project dat voorziet in de aanleg van één enkel netwerk van leidingen die met eenzelfde centraal spaarbekken zijn verbonden zodat de verschillende delen van het project in hun geheel dezelfde economische en technische functie moeten vervullen, te weten de verdeling van drinkwater in eenzelfde woongebied vanuit één enkel verdeelpunt, vormt bijgevolg een dergelijk één enkel werk. Wat voorts de werken betreft die betrekking hebben op het transport van een goed van algemeen nut in een specifiek geografisch gebied, staat de omstandigheid dat dit netwerk van leidingen ertoe strekt meerdere gemeenten van water te voorzien, niet in de weg aan de bevinding dat het in zijn geheel eenzelfde economische en technische functie vervult. Tot slot vormen elementen zoals het feit dat beide overheidsopdrachten kennelijk kort na elkaar zijn geplaatst, betrekking hebben op dezelfde regio, en door dezelfde aanbestedende dienst zijn geplaatst, hoewel zij op zichzelf niet beslissend zijn om aan te nemen dat sprake is van één enkel werk, aanvullende aanwijzingen die grond opleveren voor de vaststelling dat sprake is van één enkel werk.

(cf. punten 67‑69, 74, 76, 77, 80, 81)

2.      Voor de vaststelling dat een opdracht in strijd met artikel 6, lid 4, van richtlijn 93/37 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor de uitvoering van werken is opgesplitst, hoeft niet te worden aangetoond dat een subjectief voornemen bestond om de toepassing van de erin vervatte bepalingen te omzeilen. Wanneer een dergelijke vaststelling is gedaan, is het irrelevant of de niet-nakoming al dan niet voortvloeit uit de wil van de lidstaat waaraan zij is toe te rekenen, uit nalatigheid van die lidstaat of uit technische moeilijkheden die deze zou hebben ondervonden.

(cf. punt 95)

3.      Hoewel de regels van de richtlijnen betreffende de coördinatie van de procedures voor de plaatsing van overheidsopdrachten niet van toepassing zijn op overeenkomsten waarvan de waarde de in die richtlijnen vastgestelde drempel niet bereikt, betekent dit echter nog niet dat deze opdrachten van de werkingssfeer van het Unierecht zijn uitgesloten. Met betrekking tot het plaatsen van opdrachten waarvoor, gelet op de waarde ervan, de in de Unieregeling neergelegde procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten niet gelden, zijn de aanbestedende diensten namelijk niettemin gehouden om de fundamentele regels en de algemene beginselen van het Verdrag en met name het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit in acht te nemen.

De toepassing van de algemene beginselen van de Verdragen op de procedures voor de plaatsing van opdrachten met een waarde die de drempel voor toepassing van de richtlijnen niet overschrijdt, vereist evenwel dat de betrokken opdrachten een duidelijk grensoverschrijdend belang vertonen. Het bestaan van een dergelijk belang kan blijken uit objectieve criteria zoals met name het aanzienlijke bedrag van de betrokken opdracht, in combinatie met de plaats van uitvoering van de werken, met name wanneer deze plaats is gelegen nabij een grenszone die de belangstelling kan wekken van marktdeelnemers uit een andere lidstaat. Daarentegen kan het bestaan hiervan ook worden uitgesloten wanneer de betrokken opdracht bijvoorbeeld een zeer geringe economische betekenis heeft.

Voorts vereist het verbod van discriminatie dat uit het VWEU en met name uit de fundamentele vrijheden voortvloeit, niet alleen de afschaffing van elke discriminatie jegens degene die de werken uitvoert of de diensten verleent op grond van diens nationaliteit, maar tevens de opheffing van elke beperking – ook indien deze zonder onderscheid geldt voor nationale marktdeelnemers en marktdeelnemers uit andere lidstaten – die de werkzaamheden van de marktdeelnemer die in een andere lidstaat is gevestigd en aldaar rechtmatig soortgelijke diensten verricht, verbiedt of anderszins belemmert. Door voor de gunning van een opdracht het criterium van de ervaring in hun eigen lidstaat toe te passen, schenden de betrokken nationale autoriteiten het verbod van discriminatie.

(cf. punten 109‑111, 114, 115, 119, 121)

4.      Tegen de achtergrond van het evenredigheidsbeginsel kan schending van de verplichtingen waarvan de nakoming van fundamenteel belang is voor de goede werking van een Unieregeling, worden bestraft met het verlies van een aan de Unieregeling ontleend recht, zoals het recht op financiële bijstand. Daarenboven zij erop gewezen dat, overeenkomstig het in artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1164/94 tot oprichting van een Cohesiefonds neergelegde beginsel dat de gefinancierde projecten in overeenstemming moeten zijn met de bepalingen van de Verdragen, met de uit hoofde daarvan aangenomen besluiten en met het beleid van de Unie, enkel uitgaven die zijn gemaakt in overeenstemming met de voorschriften van de Unie en de uit hoofde daarvan aangenomen besluiten ten laste komen van de begroting van de Unie. Bijgevolg is de Commissie, zodra zij vaststelt dat een lidstaat bij het verrichten van betalingen het Unierecht heeft geschonden, gehouden om de door deze lidstaat ingediende rekeningen te corrigeren en om de nodige financiële correcties op te leggen teneinde, met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel, opnieuw een situatie tot stand te brengen waarin alle uitgaven waarvoor om medefinanciering door het Cohesiefonds wordt verzocht, in overeenstemming zijn met de Unieregeling inzake overheidsopdrachten. Wat de methode voor de berekening van de financiële correcties betreft, blijkt dat de toepassing van een correctie bestaande in de intrekking van alle uitgaven van de betrokken projecten, gelet op de omstandigheden van een specifiek geval, een straf is die niet in verhouding staat tot de ernst van de geconstateerde onregelmatigheden en dat aangezien het niet mogelijk of uitvoerbaar is om de onregelmatige uitgaven nauwkeurig te begroten, correcties op een forfaitaire basis moeten worden toegepast.

(cf. punten 134, 136, 137, 140, 141)

5.      Door de vaststelling van bestuurlijke gedragsregels die externe gevolgen beogen te sorteren en door via de publicatie ervan aan te kondigen dat zij deze voortaan op de desbetreffende gevallen zal toepassen, beperkt de betrokken instelling zelf de uitoefening van haar beoordelingsbevoegdheid en kan zij niet van die regels afwijken zonder dat hieraan in voorkomend geval een sanctie wordt verbonden wegens schending van algemene rechtsbeginselen zoals het beginsel van gelijke behandeling, het rechtszekerheidsbeginsel of het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen. Het is dus niet uitgesloten dat dergelijke gedragsregels met een algemene strekking onder bepaalde voorwaarden en naargelang van hun inhoud rechtsgevolgen kunnen sorteren, en dat met name de administratie in een concreet geval daarvan niet mag afwijken zonder redenen op te geven die verenigbaar zijn met die algemene rechtsbeginselen, mits een dergelijke benadering niet in strijd is met andere, hogere regels van het Unierecht.

(cf. punt 144)