Cauza T‑384/10
Regatul Spaniei
împotriva
Comisiei Europene
„Fondul de coeziune – Regulamentul (CE) nr. 1164/94 – Proiecte privind aprovizionarea cu apă a populației care locuiește în bazinul hidrografic al fluviului Guadiana din regiunea Andévalo, asanarea și epurarea bazinului fluviului Guadalquivir și aprovizionarea cu apă a sistemelor intercomunale din provinciile Granada și Málaga – Desființarea în parte a sprijinului financiar – Contracte de achiziții publice de lucrări și de servicii – Noțiunea de lucrare – Fracționarea contractelor – Stabilirea corecțiilor financiare – Articolul H alineatul (2) din anexa II la Regulamentul nr. 1164/94 – Proporționalitate”
Sumar – Hotărârea Tribunalului (Camera întâi) din 29 mai 2013
1. Apropierea legislațiilor – Proceduri de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări – Directiva 93/37 – Lucrare – Noțiune – Criterii – Funcția economică sau tehnică a rezultatului lucrărilor – Construirea unei rețele de canalizări racordate la un același depozit central și care se compune din tranșe destinate distribuției apei potabile într‑o aceeași zonă de locuire de la un singur punct de alimentare – Calificare drept lucrare unică
[Directiva 93/37 a Consiliului, art. 1 lit. (c) și art. 6 alin. (4)]
2. Apropierea legislațiilor – Proceduri de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări – Directiva 93/37 – Lucrare – Fracționare artificială a unei lucrări unice – Constatare care nu este subordonată demonstrării intenției de a eluda reglementarea Uniunii
[Directiva 93/37 a Consiliului, art. 6 alin. (4)]
3. Apropierea legislațiilor – Proceduri de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări – Contracte excluse din domeniul de aplicare al directivelor în materia lucrărilor publice, dar care prezintă un interes transfrontalier cert – Obligația de a respecta normele fundamentale ale tratatului
[art. 49 TFUE, 56 TFUE și 114 TFUE]
4. Coeziune economică, socială și teritorială – Intervenții structurale – Finanțare de către Uniune – Suspendarea sau reducerea sprijinului financiar care urmare a unor nereguli – Respectarea principiului proporționalității
[art. 5 alin. (4) TUE; Regulamentul nr. 1164/94 al Consiliului, art. 8 alin. (1); Regulamentul nr. 1386/2002, art. 17 alin. (1)]
5. Acte ale instituțiilor – Norme de conduită administrativă cu aplicabilitate generală – Act prin care se urmărește producerea de efecte externe – Autolimitarea puterii de apreciere a instituției autoare a actului – Obligația de a respecta principiile egalității de tratament, protecției încrederii legitime și securității juridice, precum și normele de drept al Uniunii cu forță juridică superioară
1. În domeniul contractelor de achiziții publice de lucrări, existența unei lucrări în sensul articolului 1 litera (c) din Directiva 93/37 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări trebuie apreciată în raport cu funcția economică sau tehnică a rezultatului lucrărilor vizate de contractele de achiziții publice în cauză. Pe de altă parte, pentru ca rezultatul unor lucrări distincte să poată fi calificat drept lucrare în sensul dispoziției amintite, este suficient ca acestea să îndeplinească fie aceeași funcție economică, fie aceeași funcție tehnică. Constatarea unei identități economice și a unei identități tehnice este, în consecință, alternativă, iar nu cumulativă. Simultaneitatea inițierii contractelor, similitudinea anunțurilor de participare, unitatea cadrului geografic în care sunt inițiate și existența unei singure autorități contractante constituie tot atâtea indicii suplimentare care pledează în favoarea aprecierii că contractele de achiziții de lucrări corespund în realitate unei lucrări unice.
Prin urmare, un proiect care prevedea construirea unei singure rețele de canalizări racordate la un același depozit central astfel că diferitele tranșe ale proiectului sunt destinate să îndeplinească, luate în ansamblu, aceeași funcție economică și tehnică, și anume distribuția apei potabile într‑o aceeași zonă de locuire de la un singur punct de alimentare, constituie o asemenea lucrare unică. La fel, cu privire la lucrările care constau în transportul unui bun de utilitate publică într‑o zonă geografică concretă, împrejurarea că această rețea de canalizări este destinată să aprovizioneze cu apă mai multe localități nu împiedică să se conchidă că, în ansamblu, îndeplinește aceeași funcție economică și tehnică. În sfârșit, elemente precum o proximitate temporală evidentă între atribuirea a două contracte, faptul că aceste contracte privesc aceeași regiune și faptul că au fost atribuite ambele de aceeași autoritate contractantă, deși nu sunt decisive în ceea ce privește existența unei lucrări unice, constituie indicii suplimentare care justifică existența unei singure lucrări.
(a se vedea punctele 67-69, 74, 76, 77, 80 și 81)
2. Constatarea unei fracționări a unui contract cu încălcarea articolului 6 alineatul (4) din Directiva 93/37 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări nu presupune demonstrarea unei intenții subiective de a eluda aplicarea dispozițiilor din aceasta. În cazul în care, precum în speță, o astfel de constatare a fost efectuată, este lipsit de relevanță faptul că încălcarea obligațiilor rezultă sau nu din voința statului membru căruia îi este imputabilă, din neglijența sa ori din dificultățile tehnice cu care acesta ar fi fost confruntat.
(a se vedea punctul 95)
3. Deși este adevărat că normele directivelor privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice nu se aplică acelor contracte a căror valoare nu atinge pragul stabilit de aceste directive, totuși nu se poate deduce de aici că aceste din urmă contracte sunt excluse din domeniul de aplicare al dreptului Uniunii. Astfel, în ceea ce privește atribuirea contractelor care, având în vederea valoarea lor, nu sunt supuse procedurilor prevăzute de reglementarea Uniunii privind atribuirea contractelor de achiziții publice, autoritățile contractante sunt însă ținute să respecte normele fundamentale și principiile fundamentale ale tratatului, în special principiul nediscriminării pe motiv de cetățenie sau de naționalitate.
Cu toate acestea, aplicarea principiilor generale ale tratatelor în cazul procedurilor de atribuire a contractelor cu o valoare inferioară pragului de aplicare a directivelor presupune că respectivele contracte prezintă un interes transfrontalier cert. Existența unui astfel de interes poate fi indicat de criterii obiective cum ar fi în special valoarea de o anumită importanță a contractului în cauză coroborată cu locul de executare a lucrărilor, în special în cazul proximității acestui loc cu o zonă de frontieră care poate atrage interesul operatorilor stabiliți în alt stat membru. În schimb, este posibil de asemenea să se excludă existența acestuia, de exemplu în cazul unei mize economice foarte reduse a contractului în cauză.
Pe de altă parte, cu privire la principiul nediscriminării care rezultă din Tratatul FUE și în special din libertățile fundamentale, acesta impune nu numai eliminarea oricărei discriminări față de prestatorul de lucrări sau de servicii pe motiv de cetățenie sau naționalitate, ci, în egală măsură, și înlăturarea oricărei restricții, chiar dacă aceasta se aplică fără a distinge între prestatorii naționali și cei din alte state membre, atunci când este de natură să interzică sau să îngreuneze în alt mod activitățile prestatorului stabilit în alt stat membru, unde acesta furnizează în mod legal servicii analoage. Rezultă că prin aplicarea criteriului experienței în propriul stat membru pentru atribuirea unui contract de achiziții publice, autoritățile naționale în cauză încalcă principiul nediscriminării.
(a se vedea punctele 109-111, 114, 115, 119 și 121)
4. Din perspectiva principiului proporționalității, încălcarea obligațiilor a căror respectare prezintă o importanță fundamentală pentru buna funcționare a unui sistem al Uniunii poate fi sancționată prin pierderea unui drept conferit de reglementarea Uniunii, precum dreptul la o contribuție financiară. În plus, în temeiul principiului conformității proiectelor finanțate cu dispozițiile tratatelor, cu actele adoptate în temeiul acestora și cu politicile Uniunii, astfel cum acesta este prevăzut la articolul 8 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1164/94 de creare a Fondului de coeziune, numai cheltuielile efectuate în conformitate cu normele Uniunii și cu actele adoptate în temeiul acestora sunt suportate din bugetul Uniunii. În consecință, imediat ce Comisia a constatat existența unei încălcări a dispozițiilor Uniunii în cadrul plăților efectuate de un stat membru, ea este obligată să rectifice calculele prezentate de acesta și să impună corecțiile financiare necesare pentru a restabili o situație în care integralitatea cheltuielilor care fac obiectul cererii de cofinanțare de către Fondul de coeziune este în conformitate cu reglementarea Uniunii în domeniul achizițiilor publice, și aceasta ținând seama de principiul proporționalității. În ceea ce privește modalitățile de calculare a corecțiilor financiare, în cazul în care reiese că, ținând seama de împrejurările unei anumite cauze, aplicarea unei corecții care să constea în anularea tuturor cheltuielilor pentru proiectele în discuție ar fi fost o penalitate disproporționată în raport cu gravitatea neregulilor identificate și că nu este posibil sau fezabil să se cuantifice în mod precis cuantumul cheltuielilor în neregulă, este adecvat să se aplice corecții pe o bază forfetară.
(a se vedea punctele 134, 136, 137, 140 și 141)
5. Prin adoptarea normelor de conduită administrativă prin care se urmărește producerea de efecte externe și prin anunțarea, pe calea publicării, a faptului că urmează să le aplice din momentul respectiv la cazurile vizate de acestea, instituția în cauză procedează la o autolimitare a exercitării puterii sale de apreciere și nu ar putea să se abată de la aceste reguli decât cu riscul de a fi sancționată, dacă este cazul, pentru încălcarea principiilor generale de drept, cum ar fi principiile egalității de tratament, securității juridice sau protecției încrederii legitime. Nu poate fi astfel exclusă posibilitatea ca, în anumite condiții și în funcție de conținutul acestora, astfel de norme de conduită cu un domeniu de aplicare general să poată produce efecte juridice și ca în special administrația să nu se poată abate de la acestea într‑un caz anume fără a invoca rațiuni care să fie compatibile cu principiile generale de drept amintite, cu condiția ca o astfel de abordare să nu contravină altor norme de drept al Uniunii cu forță juridică superioară.
(a se vedea punctul 144)