Vec T‑384/10
Španielske kráľovstvo
proti
Európskej komisii
„Kohézny fond – Nariadenie (ES) č. 1164/94 – Projekty týkajúce sa zásobovania obyvateľstva žijúceho v povodí rieky Guadiana v regióne Andévalo vodou, sanácie a čistenia povodia rieky Guadalquivir a zásobovania systémov obcí v provinciách Granada a Malaga vodou – Čiastočné zrušenie finančnej pomoci – Verejné zmluvy na zhotovenie prác a poskytnutie služieb – Pojem dielo – Rozdelenie verejných zmlúv – Stanovenie finančných opráv – Článok H ods. 2 prílohy II nariadenia č. 1164/94 – Proporcionalita“
Abstrakt – Rozsudok Všeobecného súdu (prvá komora) z 29. mája 2013
1. Aproximácia právnych predpisov – Postupy verejného obstarávania prác – Smernica 93/37 – Dielo – Pojem – Kritériá – Ekonomická a technická funkcia výsledku prác – Výstavba vodovodnej siete napojenej na ten istý centrálny vodojem, ktorá tvorí časti určené na distribuovanie pitnej vody do tej istej obytnej zóny z toho istého zdroja – Kvalifikovanie ako jediné dielo
[Smernica Rady 93/37, článok 1 písm. c) a článok 6 ods. 4]
2. Aproximácia právnych predpisov – Postupy verejného obstarávania prác – Smernica 93/37 – Dielo – Umelé rozdelenie jediného diela – Konštatovanie, na ktoré nie je nevyhnutné preukázať existenciu záujmu obísť právnu úpravu Únie
(Smernica Rady 93/37, článok 6 ods. 4)
3. Aproximácia právnych predpisov – Postupy verejného obstarávania prác – Zmluva vylúčená z pôsobnosti smerníc v oblasti verejného obstarávania prác, ktorá však predstavuje nepochybný cezhraničný záujem – Povinnosť dodržiavať základné pravidlá Zmluvy
(Články 49 ZFEÚ, 56 ZFEÚ a 114 ZFEÚ)
4. Hospodárska, sociálna a územná súdržnosť – Štrukturálne intervencie – Financovanie Úniou – Pozastavenie alebo zníženie finančnej pomoci z dôvodu nezrovnalostí – Dodržiavanie zásady proporcionality
(Článok 5 ods. 4 ZEÚ; nariadenie Rady č. 1164/94, článok 8 ods. 1; nariadenie Komisie č. 1386/2002, článok 17 ods. 1)
5. Akty inštitúcií – Všeobecne záväzné pravidlá administratívneho postupu – Akt, ktorý má mať vonkajšie účinky – Obmedzenie diskrečnej právomoci inštitúcie, ktorá je autorom aktu – Povinnosť dodržiavať zásadu rovnosti zaobchádzania, zásadu ochrany legitímnej dôvery a zásadu právnej istoty, ako aj normy práva Únie vyššieho stupňa právnej sily
1. V oblasti zadávania verejných zákaziek na práce sa existencia diela v zmysle článku 1 písm. c) smernice 93/37 o koordinácii postupov verejného obstarávania prác určuje na základe ekonomickej a technickej funkcie výsledku prác, ktoré sú predmetom dotknutých verejných zmlúv. Okrem toho, aby výsledok rôznych prác bolo možné považovať za dielo v zmysle tohto ustanovenia, postačuje, že tieto práce plnia buď rovnakú ekonomickú, alebo rovnakú technickú funkciu. Zistenie ekonomickej zhody a technickej zhody je teda alternatívne, nie kumulatívne. Zhodný okamih vyhlásenia verejných obstarávaní, podobnosť oznámení o vyhlásení verejných obstarávaní, jednota geografického rámca, v ktorom sú verejné obstarávania vyhlásené, a existencia jediného verejného obstarávateľa predstavujú dodatočné indície svedčiace v prospech záveru, že zmluvy na rôzne práce zodpovedajú v skutočnosti jedinému dielu.
Preto projekt, ktorý sa týka výstavby vodovodnej siete napojenej na ten istý centrálny vodojem, takže rozličné časti projektu majú ako celok plniť rovnakú ekonomickú a technickú funkciu, a to distribuovať pitnú vodu do tej istej obytnej zóny z toho istého zdroja, predstavuje také jediné dielo. Taktiež pokiaľ ide o práce spočívajúce v preprave verejnoprospešného tovaru do konkrétnej geografickej oblasti, okolnosť, že distribučná sieť je určená na zásobovanie viacerých obcí vodou, nebráni záveru, že ako celok plní rovnakú ekonomickú a technickú funkciu. Napokon také skutočnosti, ako zjavná časová blízkosť týchto dvoch zmlúv, ich vzťahovanie sa na ten istý región a ich zadanie tým istým verejným obstarávateľom, hoci nie sú rozhodujúce z hľadiska existencie jediného diela, predstavujú dodatočné indície, ktoré odôvodňujú uznanie existencie jediného diela.
(pozri body 67 – 69, 74, 76, 77, 80, 81)
2. Na konštatovanie rozdelenia zmluvy, ktoré porušuje článok 6 ods. 4 smernice 93/37 o koordinácii postupov verejného obstarávania prác, sa nevyžaduje preukázanie subjektívneho úmyslu obísť uplatňovanie ustanovení tam obsiahnutých. Keď sa takéto konštatovanie preukáže, nie je relevantné, či porušenie členského štátu, ktoré mu je pripísateľné, vyplýva z jeho vôle, nedbanlivosti alebo napríklad aj z technických ťažkostí, ktorým tento štát čelil.
(pozri bod 95)
3. Je síce pravda, že pravidlá upravené v smerniciach o koordinácii postupov verejného obstarávania prác sa neuplatňujú na zmluvy, ktorých hodnota nedosahuje prahovú hodnotu stanovenú týmito smernicami, to však neznamená, že uvedené zmluvy sú vylúčené z pôsobnosti práva Únie. Pokiaľ ide totiž o uzatváranie verejných zmlúv, ktoré vzhľadom na svoju hodnotu nepodliehajú postupom stanoveným v právnej úprave Únie o postupoch verejného obstarávania, sú verejní obstarávatelia vo všeobecnosti povinní dodržiavať základné pravidlá a všeobecné zásady Zmluvy, najmä zásadu zákazu diskriminácie na základe štátnej príslušnosti.
Uplatňovanie všeobecných zásad Zmlúv na verejné zmluvy s hodnotou nižšou, než je prahová hodnota na uplatňovanie smerníc, však predpokladá, že predmetné zmluvy majú nepochybný cezhraničný význam. Existenciu takéhoto významu môžu naznačovať objektívne kritériá, akými sú najmä pomerne vysoká hodnota dotknutej zmluvy v spojení s miestom výkonu prác, najmä v prípade blízkosti tohto miesta k hraničnej zóne, čo by mohlo vyvolať záujem subjektov usadených v inom členskom štáte. Naproti tomu je tiež možné vylúčiť existenciu takého významu napríklad v prípade veľmi malého hospodárskeho významu dotknutej zmluvy.
Okrem toho, pokiaľ ide o zásadu zákazu diskriminácie vyplývajúcu zo Zmluvy o FEÚ, a najmä zo základných slobôd, podľa tejto zásady sa vyžaduje nielen vylúčenie akejkoľvek diskriminácie voči poskytovateľovi služieb alebo dodávateľovi prác na základe jeho štátnej príslušnosti, ale aj odstránenie všetkých obmedzení, i keď sa uplatňujú bez rozdielu na vnútroštátnych poskytovateľov a poskytovateľov z iných členských štátov, pokiaľ môžu zabraňovať činnosti poskytovateľa so sídlom v inom členskom štáte, kde legálne poskytuje obdobné služby, alebo ju inak sťažovať. Z uvedeného vyplýva, že keď dotknuté vnútroštátne orgány uplatnili kritérium skúseností získaných v príslušnom členskom štáte na výber ponuky, porušili tak zásadu zákazu diskriminácie.
(pozri body 109 – 111, 114, 115, 119, 121)
4. V súvislosti so zásadou proporcionality porušenie povinností, ktorých dodržiavanie je základnou náležitosťou pre riadne fungovanie systému Únie, môže byť sankcionované stratou takého nároku priznaného právnou úpravou Únie, akým je nárok na finančnú pomoc. Navyše podľa zásady, že financované projekty musia byť zlučiteľné s ustanoveniami Zmlúv, s nástrojmi prijatými podľa nich a s politikami Únie, tak ako je vyjadrená v článku 8 ods. 1 nariadenia č. 1164/94, ktorým sa zriaďuje kohézny fond, Únia hradí z rozpočtu iba výdavky vykonané v súlade s pravidlami Únie a s nástrojmi prijatými podľa nich. Ak teda Komisia odhalí porušenie právnych predpisov Únie pri platbách vykonaných členským štátom, je povinná vykonať opravu vyúčtovania, ktoré tento členský štát predložil, a nariadiť mu vykonať finančné opravy nevyhnutné na obnovenie situácie tak, aby všetky výdavky, ktoré boli predmetom žiadosti o spolufinancovanie z Kohézneho fondu, boli v súlade s právnou úpravou Únie uplatniteľnou v oblasti verejného obstarávania, pričom musí prihliadnuť na zásadu proporcionality. Pokiaľ ide o spôsob výpočtu finančných opráv, ak sa ukáže, že s ohľadom na okolnosti prípadu by vykonanie opravy vo forme zrušenia všetkých výdavkov na dotknuté projekty bolo neprimeranou sankciou vo vzťahu k závažnosti zistených nezrovnalostí a že nie je možné ani realizovateľné presne určiť výšku neuplatniteľných výdavkov, opravy treba vykonať na základe paušálnej sadzby.
(pozri body 134, 136, 137, 140, 141)
5. Dotknutá inštitúcia sa prijatím pravidiel správneho postupu, ktoré majú pôsobiť smerom navonok, a uverejnením oznámenia, že ich odteraz bude uplatňovať na príslušné prípady, sama obmedzuje pri výkone svojej voľnej úvahy a nemôže sa od týchto pravidiel odchýliť bez toho, aby nebola prípadne sankcionovaná z dôvodu porušenia všeobecných právnych zásad, akými sú zásada rovnosti zaobchádzania, zásada právnej istoty alebo zásada ochrany legitímnej dôvery. Nie je preto vylúčené, že takéto všeobecne záväzné pravidlá postupu môžu za určitých podmienok a v závislosti od ich obsahu vyvolávať právne účinky a že najmä správny orgán sa od nich v konkrétnom prípade nemôže odchýliť bez uvedenia dôvodov zlučiteľných s uvedenými všeobecnými právnymi zásadami, pod podmienkou, že takýto prístup nie je v rozpore s inými normami práva Únie vyššieho stupňa právnej sily.
(pozri bod 144)