HOTĂRÂREA TRIBUNALULUI FUNCȚIEI PUBLICE A UNIUNII EUROPENE (Camera întâi)
28 aprilie 2009(*)
„Funcție publică – Funcționari – Investigație internă a OLAF – Decizie privind transmiterea de către OLAF a unor informații către autoritățile judiciare naționale – Act care lezează – Admisibilitate – Dreptul la apărare”
În cauzele conexate F‑5/05 și F‑7/05,
având ca obiect o acțiune introdusă în temeiul articolelor 236 CE și 152 EA,
Antonello Violetti, cu domiciliul în Cittiglio (Italia), și ceilalți 12 funcționari din cadrul Comisiei Comunităților Europene, ale căror nume sunt cuprinse în anexa la prezenta hotărâre, reprezentați de É. Boigelot, avocat,
reclamanți în cauza F‑5/05,
Nadine Schmit, fostă funcționară în cadrul Comisiei Comunităților Europene, cu domiciliul în Ispra (Italia), reprezentată de É. Boigelot, P.‑P. Van Gehuchten și P. Reyniers, avocați,
reclamantă în cauza F‑7/05,
împotriva
Comisiei Comunităților Europene, reprezentată de domnii J. Currall și C. Ladenburger, agenți,
pârâtă,
susținută de
Consiliul Uniunii Europene, reprezentat de domnii M. Bauer și A. Vitro, agenți,
intervenient,
TRIBUNALUL (Camera întâi),
compus din domnii H. Kreppel (raportor), președinte, H. Tagaras și S. Gervasoni, judecători,
grefier: domnul S. Boni, administrator,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 3 iulie 2007,
pronunță prezenta
Hotărâre
1 Prin cererile introductive depuse la grefa Tribunalului de Primă Instanță al Comunităților Europene la 11 ianuarie și, respectiv, la 17 februarie 2005, reclamanții solicită, în esență, în primul rând, anularea deciziei prin care Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF) a decis începerea unei investigații interne, anularea actelor de cercetare efectuate în cadrul acestei investigații interne, a deciziei OLAF de a transmite autorităților judiciare italiene informații privitoare la reclamanți și a raportului redactat la finalul investigației și, în al doilea rând, obligarea Comisiei Comunităților Europene la plata de daune interese către aceștia.
Cadrul juridic
2 OLAF, instituit prin Decizia 1999/352/CE, CECO, Euratom a Comisiei din 28 aprilie 1999 (JO L 136, p. 20, Ediție specială, 01/vol. 2, p. 148), răspunde, între altele, de desfășurarea investigațiilor administrative interne cu scopul de a investiga faptele grave legate de desfășurarea activităților profesionale care pot constitui o încălcare a obligațiilor de către funcționarii superiori și alte categorii de angajați ai Comunităților și care pot duce la măsuri disciplinare și, atunci când este cazul, la inițierea unei urmăriri penale.
3 Regulamentul (CE) nr. 1073/1999 al Parlamentului European și al Consiliului din 25 mai 1999 privind investigațiile efectuate de OLAF (JO L 136, p. 1, Ediție specială, 01/vol. 2, p. 129) reglementează inspecțiile, verificările și alte măsuri luate de angajații OLAF pentru îndeplinirea îndatoririlor acestora. Investigațiile efectuate de OLAF constau în investigații „externe”, desfășurate în afara instituțiilor, a organismelor, a oficiilor și a agențiilor Comunității, și în investigații „interne”, desfășurate în cadrul instituțiilor, al organismelor, al oficiilor și al agențiilor acesteia.
4 Potrivit articolului 5 al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1073/1999, investigațiile interne încep în urma unei decizii a directorului OLAF, care acționează din proprie inițiativă sau în urma unei cereri din partea instituției, a organismului, a oficiului sau a agenției în cadrul căreia urmează să se efectueze investigația.
5 Articolul 9 din Regulamentul nr. 1073/1999 prevede că, la încheierea unei investigații efectuate de către OLAF, acesta redactează un raport, sub autoritatea directorului, menționând în special concluziile investigației, inclusiv recomandările directorului oficiului privind măsurile ce ar trebui luate. Potrivit alineatului (4) al acestui articol, rapoartele redactate în urma unei investigații interne și informațiile conexe sunt transmise instituției, organismului, oficiului sau agenției respective, care ia acele măsuri, îndeosebi disciplinare sau judiciare, privind investigațiile interne, pe care rezultatele investigațiilor îl reclamă.
6 Alineatul (2) al articolului 10 din Regulamentul nr. 1073/1999, intitulat „Transmiterea informațiilor de către [OLAF]”, are următorul cuprins:
„Fără a aduce atingere articolelor 8, 9 și 11 din prezentul regulament, directorul [OLAF] transmite autorităților judiciare din statul membru respectiv informațiile obținute de către [OLAF] în cursul investigațiilor interne asupra chestiunilor susceptibile de a avea ca rezultat urmărirea penală. În funcție de cerințele investigației, acesta informează simultan statul membru respectiv.”
7 În temeiul articolului 14 din Regulamentul nr. 1073/1999, orice funcționar sau alt agent al Comunităților Europene poate înainta directorului OLAF o plângere cu privire la un act care îl prejudiciază, comis de către OLAF în cadrul unei investigații interne, în conformitate cu procedurile prevăzute la articolul 90 alineatul (2) din Statutul funcționarilor Comunităților Europene (denumit în continuare „Statutul funcționarilor”).
8 Regulamentul (CE, Euratom) nr. 723/2004 al Consiliului din 22 martie 2004 (JO L 124, p. 1) a inserat în Statutul funcționarilor articolul 90a, care are următorul cuprins:
„Orice persoană căreia i se aplică prezentul statut poate adresa directorului [OLAF] o cerere în sensul articolului 90 alineatul (1), prin care solicită adoptarea unei decizii în ceea ce o privește, în legătură cu o anchetă a Oficiului. Aceasta poate adresa, de asemenea, directorului [OLAF] o reclamație în sensul articolului 90 alineatul (2), împotriva unui act al Oficiului care o lezează și care este legat de o anchetă a Oficiului.”
9 Articolul 4 din Decizia 1999/396/CE, CECO, Euratom a Comisiei din 2 iunie 1999 privind condițiile și metodele de efectuare a investigațiilor interne pentru combaterea fraudei, a corupției și a oricăror activități ilegale care afectează interesele Comunităților (JO L 149, p. 57, Ediție specială, 01/vol. 2, p. 156), intitulat „Informarea părții interesate”, prevede:
„În cazul în care apare posibilitatea implicării unui membru, a unui funcționar sau a unui agent al Comisiei, partea interesată este informată rapid, atât timp cât acest lucru nu prejudiciază investigația. În orice situație, la finalizarea investigației, nu pot fi trase concluzii care fac trimitere nominală la un membru, la un funcționar sau la un agent al Comisiei fără ca părții interesate să i se fi oferit posibilitatea de a-și exprima punctul de vedere asupra tuturor faptelor care o privesc.
În cazurile în care este necesară menținerea secretului absolut în scopul desfășurării investigației și care necesită utilizarea unor proceduri de investigație care sunt de competența unei autorități judiciare naționale, respectarea obligației de a invita membrul, funcționarul sau agentul Comisiei să își exprime punctul de vedere poate fi amânată cu acordul președintelui Comisiei sau, respectiv, al secretarului său general.”
Situația de fapt
10 În cursul anului 2002, Unitatea de audit intern din cadrul Direcției Generale (DG) Centrul Comun de Cercetare (denumit în continuare „CCC”) a redactat un raport privind aplicarea articolului 73 din Statutul funcționarilor în cazul personalului acestei direcții generale repartizat la Ispra (Italia) (denumit în continuare „raportul de audit intern al CCC”). În acest raport, erau descrise în special următoarele aspecte:
„– 230 de membri ai personalului CCC din Ispra (20 % din numărul personalului din Ispra) ar suferi de o invaliditate permanentă parțială.
– În perioada 1996-2002, membrilor personalului CCC Ispra li s‑au acordat prestații pentru invaliditate permanentă parțială în valoare de 5,7 milioane de euro.
– Fiecare beneficiar ar fi primit în medie 25 000 de euro.
– 46 de membri ai personalului ar fi primit împreună aproape 3 milioane de euro, fiecare obținând peste 35 000 de euro.
– 23 de membri ai personalului ar fi primit împreună puțin peste 2 milioane de euro, fiecare obținând peste 50 000 de euro.
– 8 membri ai personalului ar fi primit împreună peste 1 milion de euro, fiecare obținând peste 80 000 de euro.
– 1 persoană, eventual 2, ar fi primit aproape 300 000 de euro.
– 76 de membri ai personalului, deja afectați de o invaliditate permanentă parțială, ar fi suferit un al doilea accident care a condus la o invaliditate permanentă parțială suplimentară.
– 30 % dintre beneficiari ar fi obținut mai mult de o plată în temeiul unei invalidități permanente parțiale.
– 10 % dintre beneficiari ar fi obținut 3 sau mai multe plăți (până la 11) în temeiul unei invalidități permanente parțiale.”
11 În raportul de audit intern al CCC se sublinia că, la sediul din Ispra, condițiile de muncă nu puteau justifica acest număr de accidente și că existau suspiciuni privind sinceritatea declarațiilor de accident și se concluziona în sensul necesității de a informa OLAF cu privire la aceste aspecte, sugerându‑se realizarea unei comparații între frecvența declarațiilor de accident provenite de la personalul CCC repartizat la Ispra și frecvența declarațiilor provenite de la restul personalului Comisiei.
12 La 14 octombrie 2002, pe baza raportului de audit intern al CCC și în aplicarea articolului 5 al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1073/1999, directorul OLAF a început o investigație internă ca urmare a unor „suspiciuni de fraudă în detrimentul bugetului comunitar, în gestiunea fondurilor [C]asei de asigurări de sănătate a [CCC] din Ispra” (denumită în continuare „decizia de începere a investigației interne”).
13 La 13 ianuarie 2003, fostul director al Institutului pentru Mediu și Durabilitate (denumit în continuare „IMD”), aflat în subordinea CCC, a fost audiat de către agenții OLAF care se ocupau de investigațiile interne. În cursul audierii, acesta a arătat că, întrucât a beneficiat el însuși de indemnizații ca urmare a mai multe accidente suferite în cursul vieții sale private în perioada 1997-2001, a fost „surprins [de o] anumită ușurință cu care Comisia atribuie indemnizații în caz de accident” și a precizat chiar că, în cadrul unui accident pe care l‑a suferit, i s‑a făcut o propunere de acordare a unei indemnizații chiar dacă nu trimisese raportul medicului legist, iar „durerile de care suferea în continuare [ca urmare a accidentului] erau prea reduse pentru [a justifica] o indemnizație”. Fostul director al IMD a formulat de asemenea următoarea observație:
„Mi s‑a părut că mecanismul [de constatare a existenței și a nivelului ratei de invaliditate permanentă parțială ca urmare a unui accident] este foarte superficial, în raport cu [un] accident [care ar surveni] într‑un stat membru al Uniunii Europene. În cele din urmă, există un medic legist care lucrează acolo de mai mulți ani [...] și care propune ratele de invaliditate. În opinia mea, evaluarea realizată de medicul legist nu este reanalizată în mod aprofundat de către medicul consultant. Acest neajuns ar putea fi depășit cu ușurință prin înlocuirea medicului consultant cu un medic care nu este localnic. Riscul este mare întrucât cei doi medici sunt de vârste foarte apropiate (aproximativ 60 de ani), locuiesc în aceeași regiune și, după toate probabilitățile, se cunosc.”
14 La solicitarea agenților OLAF desemnați pentru efectuarea investigației, Direcția C a OLAF a procedat la o analiză a datelor informatice ale DG Personal și Administrație privitoare la numărul și la cuantumul rambursărilor efectuate în aplicarea articolului 73 din Statutul funcționarilor și a comparat datele respective cu cele care apăreau în baza de date a sistemului contabil al Comisiei în vigoare anterior anului 1998. Întemeindu‑se pe o astfel de analiză, OLAF a constatat că 42 dintre funcționarii CCC din Ispra declaraseră, fiecare, cel puțin nouă accidente între lunile ianuarie 1986 și iulie 2003 și că aceste cazuri, care puteau părea suspecte la prima vedere, urmau să facă obiectul unei analize aprofundate.
15 Printr‑o notă datată 5 august 2003 (denumită în continuare „nota din 5 august 2003”), în conformitate cu articolul 10 alineatul (2) prima teză din Regulamentul nr. 1073/1999, directorul general al OLAF a transmis către Parchetul din Varese (Italia) anumite informații obținute în cursul investigației interne privind fapte ce pot face obiectul unei urmăriri penale, potrivit OLAF (denumită în continuare „decizia de transmitere a informațiilor către autoritățile judiciare italiene”). În anexă la această notă se găsea o „notă informativă” datată 23 iulie 2003 și redactată de agenții însărcinați cu investigația internă (denumită în continuare „nota informativă din 23 iulie 2003”), în care erau aduși în discuție cei 42 de funcționari ai CCC din Ispra menționați la punctul anterior. La nota din 5 august 2003 era de asemenea anexat procesul‑verbal al audierii fostului director al IMD.
16 Ca urmare a primirii informațiilor transmise de OLAF în nota din 5 august 2003, Parchetul din Varese a declanșat o anchetă privind existența unor eventuale infracțiuni.
17 La 7 aprilie 2004, OLAF a expediat următoarea scrisoare reclamanților, care se numără printre cei 42 de funcționari avuți în vedere în nota informativă din 23 iulie 2003:
„La 14 octombrie 2002, OLAF a inițiat o investigație internă privind aplicarea la Ispra a sistemului de asigurări de accidente prevăzut la articolul 73 din Statutul funcționarilor. Investigația s‑a concentrat asupra funcționarilor care au declarat peste [nouă] accidente în cursul perioadei ianuarie 1986-iulie 2003. S‑a constatat că vă numărați printre aceste persoane. La 5 august 2003, OLAF a transmis un raport Parchetului din Varese (Italia) cu scopul de a informa această autoritate în legătură cu existența unor posibile infracțiuni, care pot face obiectul unei urmăriri penale, în cazul în care existența lor se confirmă. [...]”
18 În perioada 11-30 iunie 2004, fiecare dintre reclamanții din cauza F‑5/05 a adresat directorului OLAF o reclamație împotriva deciziei de transmitere a informațiilor către autoritățile judiciare italiene, în temeiul articolului 90a din Statutul funcționarilor. Tot în perioada 11-30 iunie 2004, fiecare dintre reclamanți a adresat autorității împuternicite să facă numiri (denumită în continuare „AIPN”) o reclamație împotriva deciziei sus‑menționate, în temeiul articolului 90 alineatul (2) din Statutul funcționarilor, invocând faptul că, din punctul de vedere al formei, aceasta nu ar fi fost motivată, iar, din punctul de vedere al fondului, ar fi fost neîntemeiată și că ar fi adus atingere onoarei sale și, de asemenea, a introdus o cerere prin care solicita Comisiei acordarea de asistență în temeiul articolului 24 din Statutul funcționarilor.
19 Printr‑o scrisoare datată 9 iulie 2004, primită la Comisie la 16 iulie 2004, reclamanta din cauza F‑7/05 a formulat, la rândul său, o reclamație împotriva deciziei de transmitere a informațiilor către autoritățile judiciare italiene și a solicitat plata de către Comisie a unei sume de 500 000 de euro pentru repararea prejudiciului suferit.
20 Prin e‑mailul din 16 iulie 2004, domnul Violetti, unul dintre reclamanții din cauza F‑5/05, a solicitat acordarea de către CCC din Ispra a accesului la dosarul său medical și, în special, la înscrisurile referitoare la aplicarea articolului 73 din Statutul funcționarilor în privința sa. Această cerere a fost respinsă de Serviciul medical, pentru motivul că aceste documente fuseseră sigilate de către OLAF și că nu erau accesibile. De asemenea, au fost respinse cererile cu același obiect formulate de alți reclamanți din cauzele F‑5/05 și F‑7/05.
21 La 20 august 2004, Parchetul din Varese a solicitat Comisiei încetarea obligației de rezervă cu privire la unii dintre funcționarii menționați în nota informativă din 23 iulie 2003, precum și ridicarea imunității unora dintre aceștia. La 28 septembrie 2004, Comisia a dat curs acestei cereri.
22 Întrucât OLAF nu a răspuns în termenul de patru luni stabilit la articolul 90 alineatul (2) din Statutul funcționarilor la reclamațiile care i‑au fost adresate de către reclamanți, acestea au făcut obiectul unor decizii implicite de respingere.
23 Prin deciziile din datele de 15, 21 și 28 octombrie 2004, AIPN a respins reclamațiile adresate de reclamanții din cauza F‑5/05 pentru motivul că „nu este rolul Comisiei să formuleze aprecieri cu privire la activitățile desfășurate de OLAF în exercitarea funcțiilor sale”. De asemenea, s‑au respins cererile prin care se solicita acordarea de către Comisie a asistenței prevăzute la articolul 24 din Statutul funcționarilor întrucât, potrivit AIPN, persoanele interesate nu făcuseră obiectul unei amenințări, al unei ofense, al unei insulte, al unor acte sau al unor declarații defăimătoare sau al altor acte de acest fel ca urmare a calității pe care o au și a atribuțiilor lor, iar investigația începută de OLAF s‑a desfășurat în conformitate cu dispozițiile în vigoare.
24 La încheierea investigației interne, la 25 noiembrie 2004, în aplicarea articolului 9 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1073/1999, OLAF a redactat un raport în care se menționau faptele constatate, prejudiciul financiar suferit de Comunități și concluziile investigației, inclusiv recomandările directorului OLAF privind măsurile ce trebuiau luate în urma investigației (denumit în continuare „raportul final al investigației”). Raportul menționat a fost trimis secretarului general al Comisiei, directorului general al DG Personal și Administrație și celui al CCC, precum și directorului Oficiului pentru Administrare și Plată a Drepturilor Individuale.
25 În raportul final al investigației, se arată că personalul CCC din Ispra declarase de trei până la patru ori mai multe accidente decât restul personalului Comisiei repartizat în sediile din alte localități și că probabilitatea ca aceste declarații să conducă la constatarea unei invalidități permanente parțiale era de două până la trei ori mai mare la CCC din Ispra decât în restul Comisiei. De asemenea, se sublinia că unii dintre cei 42 de funcționari vizați în nota informativă din 23 iulie 2003 primiseră sume considerabile după ce au declarat mai multe accidente de o gravitate totuși minoră. Cu toate acestea, raportul final al investigației a arătat că, deși verificările desfășurate în cursul investigației interne au scos în evidență nereguli privind intervenția medicului desemnat de Comisie să emită un aviz privind gradul de invaliditate permanentă, dată fiind natura pur administrativă a acestei investigații, verificările nu au permis să se constate existența unor declarații de accident frauduloase și că, în aceste condiții, revenea autorităților judiciare italiene sarcina de a răspunde la întrebarea dacă cei 42 de funcționari care au făcut obiectul investigației săvârșiseră într‑adevăr infracțiuni. Pe de altă parte, raportul final al investigației nu propunea inițierea unei proceduri disciplinare împotriva respectivilor funcționari.
26 La 21 februarie 2005, OLAF a respins expres reclamațiile introduse de reclamanții din cauza F‑5/05.
27 Parchetul din Varese a solicitat efectuarea unei expertize medico‑legale cu privire la toate accidentele care au făcut obiectul unei declarații din partea celor 42 de funcționari vizați în nota informativă din 23 iulie 2003 (denumită în continuare „expertiza medico‑legală”). Ca urmare a solicitării Parchetului, la 15 aprilie 2005, OLAF a transmis copii ale documentelor necesare în vederea efectuării expertizei menționate.
28 La 15 iunie 2005, expertiza medico‑legală a concluzionat în sensul că elementele de natură medicală erau insuficiente pentru a stabili existența unor declarații de accident frauduloase. În consecință, ca urmare a unei solicitări în acest sens din partea Parchetului din Varese, la 12 iulie 2005, judecătorul de instrucție al Tribunalului Varese a decis clasarea procedurii.
29 Prin notele din 9 octombrie 2006, OLAF a informat reclamanții în legătură cu clasarea procedurii.
Procedura și concluziile părților
30 Acțiunea F‑5/05 a fost înregistrată inițial la 11 ianuarie 2005 la grefa Tribunalului de Primă Instanță sub numărul T‑22/05.
31 Reclamanții solicită Tribunalului:
– să dispună prezentarea tuturor dosarelor privitoare la reclamanți și sigilate de OLAF;
– să dispună prezentarea raportului final al investigației;
– anularea investigației desfășurate împotriva reclamanților;
– anularea notei OLAF care cuprindea „notificarea investigației și informarea autorităților judiciare italiene”;
– anularea raportului investigației transmis autorităților judiciare italiene;
– anularea „oricărui act consecutiv acestor decizii și/sau referitor la acestea care ar interveni ulterior prezentei acțiuni”;
– obligarea OLAF și a Comisiei la plata de daune interese, evaluate ex aequo et bono la 30 000 de euro pentru fiecare reclamant, sub rezerva majorării și/sau a reducerii acestei sume în cursul procedurii;
– obligarea, în orice caz, a Comisiei la plata cheltuielilor de judecată, inclusiv a cheltuielilor și a onorariilor avocatului consultat de reclamanți în vederea introducerii prezentei acțiuni.
32 Prin înscris separat, depus la grefa Tribunalului de Primă Instanță la 27 aprilie 2005, Comisia a ridicat o excepție de inadmisibilitate a acțiunii T‑22/05, în conformitate cu articolul 114 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Tribunalului de Primă Instanță, aplicabil mutatis mutandis în cazul Tribunalului, în temeiul articolului 3 alineatul (4) din Decizia 2004/752/CE, Euratom a Consiliului din 2 noiembrie 2004 de instituire a Tribunalului Funcției Publice a Uniunii Europene (JO L 333, p. 7, Ediție specială, 01/vol. 5, p. 142) până la intrarea în vigoare a regulamentului de procedură al acestuia din urmă.
33 Comisia solicită Tribunalului:
– respingerea acțiunii ca inadmisibilă;
– pronunțarea cu privire la cheltuielile de judecată potrivit legii.
34 Acțiunea F‑7/05 a fost înregistrată inițial la 17 februarie 2005 la grefa Tribunalului de Primă Instanță sub numărul T‑84/05.
35 Reclamanta solicită Tribunalului:
– să dispună prezentarea tuturor dosarelor privitoare la reclamantă și sigilate de OLAF;
– să dispună prezentarea raportului final al investigației;
– anularea investigației desfășurate împotriva reclamantei;
– anularea notei OLAF care cuprindea „notificarea investigației și informarea autorităților judiciare italiene”;
– anularea raportului investigației transmis autorităților judiciare italiene;
– anularea „oricărui act consecutiv acestor decizii și/sau referitor la acestea care ar interveni ulterior prezentei acțiuni”;
– obligarea OLAF și a Comisiei la plata de daune interese, evaluate ex aequo et bono la 30 000 de euro, sub rezerva majorării și/sau a reducerii acestei sume în cursul procedurii;
– obligarea, în orice caz, a Comisiei la plata cheltuielilor de judecată, inclusiv a cheltuielilor și a onorariilor avocatului consultat de reclamantă în vederea introducerii prezentei acțiuni.
36 Prin înscris separat, depus la grefa Tribunalului de Primă Instanță la 27 aprilie 2005, Comisia a ridicat o excepție de inadmisibilitate a acțiunii T‑84/05, în conformitate cu articolul 114 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Tribunalului de Primă Instanță. Comisia solicită Tribunalului:
– respingerea acțiunii ca inadmisibilă;
– pronunțarea cu privire la cheltuielile de judecată potrivit legii.
37 Prin Ordonanța din 3 mai 2005 a președintelui Camerei a patra a Tribunalului de Primă Instanță, cauzele T‑22/05 și T‑84/05 au fost conexate în vederea procedurii scrise, a procedurii orale și a pronunțării hotărârii, în conformitate cu articolul 50 din Regulamentul de procedură al Tribunalului de Primă Instanță.
38 Prin scrisorile din data de 31 mai 2005, primite la grefa Tribunalului de Primă Instanță prin fax în aceeași zi (depunerea originalelor având loc la 2 iunie 2005), Consiliul Uniunii Europene a formulat o cerere de intervenție în cauzele T‑22/05 și T‑84/05 în susținerea concluziilor Comisiei.
39 Prin actul depus la grefa Tribunalului de Primă Instanță la 21 iunie 2005, reclamanții și‑au prezentat observațiile privitoare la excepțiile de inadmisibilitate ridicate de Comisie.
40 Prin Ordonanța președintelui Camerei a patra a Tribunalului de Primă Instanță din 13 iulie 2005, a fost admisă cererea de intervenție în susținerea concluziilor Comisiei în cauzele conexate T‑22/05 și T‑84/05 formulată de Consiliu.
41 Printr‑un memoriu în intervenție privitor exclusiv la admisibilitatea acțiunilor conexate T‑22/05 și T‑84/05, primit la grefa Tribunalului de Primă Instanță prin fax la 30 septembrie 2005 (depunerea originalului având loc la 4 octombrie 2005), Consiliul solicită Tribunalului:
– respingerea acțiunilor ca inadmisibile;
– pronunțarea cu privire la cheltuielile de judecată potrivit legii.
42 Prin Ordonanța din 15 decembrie 2005, în aplicarea articolului 3 alineatul (3) din Decizia 2004/752, Tribunalul de Primă Instanță a transmis cauzele T‑22/05 și T‑84/05 Tribunalului. Acțiunile au fost înregistrate la grefa acestuia din urmă sub numerele F‑5/05 și, respectiv, F‑7/05.
43 Prin actul depus la 20 decembrie 2005 la grefa Tribunalului, reclamanții și‑au expus observațiile cu privire la memoriul în intervenție prezentat de Consiliu în cauzele F‑5/05 și F‑7/05.
44 Prin Ordonanța din 21 martie 2006 a Camerei întâi a Tribunalului, excepțiile de inadmisibilitate ridicate în cauzele F‑5/05 și F‑7/05 au fost unite cu fondul.
45 Prin memoriul său în apărare primit la grefa Tribunalului prin fax la 20 iunie 2006 (depunerea originalului având loc în aceeași zi), Comisia își menține concluziile în sensul inadmisibilității acțiunilor în ansamblul lor și solicită Tribunalului:
– declararea acțiunilor ca fiind nefondate;
– obligarea reclamanților la plata cheltuielilor de judecată.
46 Prin memoriul său în intervenție cu privire la fondul cauzei, primit la grefa Tribunalului prin fax la 20 iunie 2006 (depunerea originalului având loc la 22 iunie 2006), Consiliul își menține concluziile în sensul inadmisibilității acțiunilor în ansamblul lor și solicită Tribunalului cu titlu subsidiar:
– declararea acțiunilor ca fiind nefondate;
– pronunțarea cu privire la cheltuielile de judecată potrivit legii.
47 Prin cererea depusă la grefa Tribunalului la 30 iunie 2006, domnul Verheyden, fost funcționar, a introdus o acțiune înregistrată sub numărul F‑72/06, prin care urmărea în special anularea deciziei de începere a investigației interne și anularea deciziei de transmitere a informațiilor către autoritățile judiciare italiene.
48 Prin actul depus la grefa Tribunalului la 10 iulie 2006, reclamanții și‑au expus observațiile privind memoriul în intervenție prezentat de Consiliu cu privire la fondul cauzei.
49 În temeiul articolului 64 alineatul (3) literele (a) și (d) din Regulamentul de procedură al Tribunalului de Primă Instanță, Tribunalul a pus întrebări părților principale și a solicitat Comisiei prezentarea dosarelor medicale și administrative privind accidentele cărora le‑au fost victime reclamanții în perioada ianuarie 1986-iulie 2003, a raportului final al investigației și a tuturor documentelor Comisiei, în special ale OLAF, privitoare la investigație. Reclamanții și Comisia au dat curs solicitărilor Tribunalului.
50 Prin Ordonanța din 13 iunie 2007 a președintelui Camerei întâi a Tribunalului, cauzele conexate F‑5/05 și F‑7/05 au fost reunite cu cauza F‑72/06 pentru buna desfășurare a procedurii orale, în conformitate cu articolul 50 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Tribunalului de Primă Instanță.
51 În cursul ședinței, care a avut loc la 3 iulie 2007, reclamanții au arătat că acele capete de cerere prin care solicitaseră prezentarea raportului final al investigației, precum și a dosarelor lor medicale au rămas fără obiect.
52 Prin Ordonanțele din 2 august 2007 ale Camerei întâi a Tribunalului, a fost redeschisă procedura orală din cauzele conexate F‑5/05 și F‑7/05, precum și procedura orală din cauza F‑72/06.
53 În temeiul articolului 64 alineatul (3) literele (c) și (d) din Regulamentul de procedură al Tribunalului de Primă Instanță, Tribunalul a solicitat Comisiei și Consiliului să prezinte lucrările pregătitoare ale articolului 90a din Statutul funcționarilor și să arate care sunt, în opinia instituțiilor menționate, actele OLAF care ar putea fi considerate acte care lezează și care ar putea face obiectul unei reclamații în aplicarea articolului 90a din Statutul funcționarilor. Comisia și Consiliul au dat curs solicitării Tribunalului.
54 Reclamanții și‑au prezentat observațiile privind răspunsurile Comisiei și ale Consiliului la măsurile de organizare a procedurii menționate la punctul anterior.
În drept
Cu privire la obiectul litigiului
55 Trebuie considerat că reclamanții solicită, în esență:
– anularea deciziei de începere a investigației interne;
– anularea actelor de cercetare intervenite în cursul investigației interne (denumite în continuare „actele investigației OLAF”);
– anularea deciziei de transmitere a informațiilor către autoritățile judiciare italiene;
– anularea raportului final al investigației;
– anularea „oricărui act consecutiv acestor decizii și/sau referitor la acestea care ar interveni ulterior prezentei acțiuni”;
– obligarea Comisiei la plata de daune interese.
Cu privire la concluziile având ca obiect anularea deciziei de începere a investigației interne, a actelor investigației OLAF și a raportului final al investigației
56 Reiese din articolul 91 alineatul (2) din Statutul funcționarilor că o acțiune nu poate fi admisă decât în cazul în care a fost depusă în prealabil o reclamație pe lângă administrație, în sensul articolului 90 alineatul (2) și la termenul prevăzut în acesta, iar reclamația respectivă a fost respinsă printr‑o decizie expresă sau implicită.
57 În speță, reiese din înscrisurile din dosar că unicul act contestat de reclamanți prin reclamațiile cu care l‑au sesizat pe directorul OLAF este decizia de transmitere a informațiilor către autoritățile judiciare italiene. Prin urmare, concluziile prin care se solicită anularea deciziei de începere a investigației interne, a actelor investigației OLAF și a raportului final al investigației, care nu au fost precedate de nicio reclamație, trebuie respinse ca inadmisibile, chiar dacă, astfel cum arată reclamanții, aceste acte ar constitui acte care lezează, în sensul articolului 90a din Statutul funcționarilor.
Cu privire la concluziile prin care se urmărește anularea „oricărui act consecutiv acestor decizii și/sau referitor la acestea care ar interveni ulterior prezentei acțiuni”
58 Trebuie amintit că, potrivit articolului 44 alineatul (1) literele (c) și (d) din Regulamentul de procedură al Tribunalului de Primă Instanță, orice cerere trebuie să cuprindă obiectul litigiului și expunerea sumară a motivelor invocate, precum și concluziile reclamantului. Aceste mențiuni trebuie să fie suficient de clare și de precise pentru a permite pârâtului să își pregătească apărarea, iar Tribunalului să se pronunțe asupra acțiunii, dacă este cazul, fără să se bazeze pe alte informații.
59 În speță, concluziile sus‑menționate nu permit identificarea cu claritate a actului sau a actelor a căror anulare o urmăresc și, prin urmare, trebuie respinse ca inadmisibile.
Cu privire la concluziile având ca obiect anularea deciziei de transmitere a informațiilor către autoritățile judiciare italiene
Cu privire la admisibilitate
– Argumentele părților
60 Comisia și Consiliul solicită Tribunalului respingerea ca inadmisibile a concluziilor sus‑menționate pentru motivul că o decizie de transmitere a informațiilor către autoritățile judiciare naționale, în aplicarea articolului 10 alineatul (2) prima teză din Regulamentul nr. 1073/1999 (denumită în continuare „decizia adoptată în aplicarea articolului 10 alineatul (2) prima teză din Regulamentul nr. 1073/1999”), nu ar constitui un act care lezează, astfel cum ar fi decis anterior instanțele comunitare. Comisia și Consiliul subliniază că o decizie de această natură nu ar reprezenta decât o măsură preparatorie în vederea unei decizii finale, pe care ar putea să o adopte autoritățile judiciare sau administrative naționale, întrucât acestea din urmă sunt libere să decidă cu privire la măsurile care trebuie luate ca urmare a acestui act și reprezintă singurele autorități care pot adopta decizii ce pot afecta situația juridică a persoanei vizate prin act [Ordonanța președintelui Curții din 19 aprilie 2005, Tillack/Comisia, C‑521/04 P(R), Rec., p. I‑3103, Ordonanța Tribunalului de Primă Instanță din 18 decembrie 2003, Gómez Reino/Comisia, T‑215/02, RecFP, p. I‑A‑345 și II‑1685, Ordonanța Tribunalului de Primă Instanță din 13 iulie 2004, Comunidad Autónoma de Andalucía/Comisia, T‑29/03, Rec., p. II‑2923, Ordonanța președintelui Tribunalului de Primă Instanță din 15 octombrie 2004, Tillack/Comisia, T‑193/04 R, Rec., p. II‑3575, Hotărârea Tribunalului de Primă Instanță din 6 aprilie 2006, Camós Grau/Comisia, T‑309/03, Rec., p. II‑1173, și Hotărârea Tribunalului de Primă Instanță din 4 octombrie 2006, Tillack/Comisia, T‑193/04, Rec., p. II‑3995].
61 Reclamanții contestă teza Comisiei și a Consiliului. Aceștia au amintit că articolul 90a din Statutul funcționarilor ar fi fost adoptat în scopul de a permite instanțelor comunitare să asigure controlul actelor îndeplinite de OLAF în cadrul investigațiilor sale, iar apoi au arătat că, în speță, decizia de transmitere a informațiilor către autoritățile judiciare italiene ar fi adus atingere într‑o măsură disproporționată unei serii de drepturi fundamentale ale acestora, precum dreptul la apărare, dreptul la o cercetare care să asigure respectarea principiul contradictorialității atât pentru acuzare, cât și pentru apărare sau respectarea vieții private și, prin urmare, ar fi modificat în mod distinct situația juridică a acestora. Astfel, această decizie ar reprezenta un act care lezează în sensul articolului 90a din Statutul funcționarilor.
62 În ceea ce privește jurisprudența invocată de Comisie și de Consiliu, reclamanții adaugă că aceasta nu ar fi pertinentă în speță întrucât deciziile menționate ar fi fost pronunțate în cadrul unor cauze judecate anterior introducerii articolului 90a în Statutul funcționarilor. Oricare ar fi situația, această jurisprudență, dacă va fi confirmată în speță, ar conduce la o încălcare a principiului protecției jurisdicționale efective, consacrat prin articolele 6 și 13 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.
63 Comisia și Consiliul resping argumentul întemeiat pe lipsa de pertinență a jurisprudenței pe care o citează. Potrivit instituțiilor menționate, chiar și înainte de adoptarea articolului 90a din Statutul funcționarilor exista o dispoziție aproape identică, respectiv articolul 14 din Regulamentul nr. 1073/1999, care permitea funcționarilor să conteste actele OLAF care îi lezau, prin intermediul unei acțiuni în anulare. Or, în pofida acestei dispoziții, jurisprudența comunitară ar fi refuzat în mod constant să considere drept act care lezează o decizie adoptată în aplicarea articolului 10 alineatul (2) prima teză din Regulamentul nr. 1073/1999.
64 În ceea ce privește argumentul întemeiat pe o pretinsă încălcare a principiului protecției jurisdicționale efective, în cazul în care calificarea drept act care lezează ar fi refuzată cu privire la decizia de transmitere a informațiilor către autoritățile judiciare italiene, acesta nu poate fi primit, potrivit Comisiei. Practic, persoanele vizate printr‑o decizie adoptată în aplicarea articolului 10 alineatul (2) prima teză din Regulamentul nr. 1073/1999 ar dispune întotdeauna de posibilitatea de a solicita instanței naționale să adreseze Curții de Justiție a Comunităților Europene întrebări privind validitatea acestei decizii. De asemenea, ar fi întotdeauna posibil ca aceste persoane să introducă la instanțele comunitare o acțiune în despăgubire, dacă este cazul, prin care să urmărească repararea prejudiciului produs prin actul de transmitere.
65 Reclamanții nu contestă că articolul 90a din Statutul funcționarilor ar fi reluat, în esență, articolul 14 din Regulamentul nr. 1073/1999, însă resping raționamentul Comisiei și al Consiliului, potrivit căruia actul susceptibil de a leza ar fi numai decizia finală pe care AIPN sau instanța penală națională ar putea‑o adopta pe baza rezultatelor investigației interne.
66 În cadrul unei măsuri de organizare a procedurii, s‑a solicitat Comisiei și Consiliului să indice actele OLAF care ar fi, în opinia lor, susceptibile de a face obiectul unei reclamații în aplicarea articolului 90a din Statutul funcționarilor și apoi al unei acțiuni subsecvente. Potrivit acestora, ar fi vorba despre acte efectuate de OLAF în cadrul unei investigații interne și care și‑ar produce efectele juridice obligatorii față de un funcționar sau de un agent pe care nu îl vizează susținerile care fac obiectul investigației. Astfel de acte ar fi în special percheziționarea bunurilor personale cu ocazia accesului în biroul unui funcționar sau al unui agent terț, confiscarea unor astfel de bunuri personale, interogatoriul luat unui funcționar sau unui agent terț și în cadrul căruia OLAF ar fi recurs la metode nelegale sau ascultările telefonice neautorizate ale convorbirilor unui funcționar sau ale unui agent terț. Astfel, acte ale investigației de acest tip nu s‑ar putea analiza, în ceea ce privește terții, drept acte pregătitoare ale unei decizii finale a administrației, atacabilă cu o acțiune în anulare, întrucât raportul investigației redactat ulterior nu poate privi funcționarul sau agentul terț. Astfel, acesta nu ar dispune de nicio posibilitate ulterioară de a ataca pe cale incidentă actele OLAF îndeplinite cu privire la el și, prin urmare, ar trebui să le poată contesta direct cu scopul de a beneficia de o protecție jurisdicțională a drepturilor sale subiective.
67 În schimb, în ceea ce privește întrebarea dacă actele de tipul celor descrise mai sus, însă adoptate cu privire la funcționarul sau la agentul vizat de susținerile care fac obiectul investigației pot fi calificate drept acte care lezează, Comisia precizează că o astfel de calificare ar putea fi recunoscută, cu titlu excepțional, în cazul actelor menționate, cu condiția de a le distinge strict de toate celelalte acte ale investigației care ar avea caracter de act pregătitor al concluziilor OLAF și în cazul cărora calea de atac adecvată ar fi cea incidentă. Or, potrivit Comisiei, trebuie să se constate că niciuna dintre aceste ipoteze excepționale nu ar fi aplicabilă în speță, întrucât reclamanții nu pretind că au făcut obiectul unui act de tipul celor în cazul cărora se poate recunoaște calificarea de act care lezează.
68 Reclamanții arată că nu pot adopta poziția Comisiei și a Consiliului, care constă în tratarea mai avantajoasă a funcționarilor și a agenților terți în raport cu funcționarii și agenții care fac obiectul unei investigații interne. De altfel, această poziție ar fi nu numai discriminatorie, ci și eronată, ținând seama chiar de scopul articolului 90a din Statutul funcționarilor, care ar trebui interpretat în lumina considerentului (10) al Regulamentului 1073/1999, care prevede expres că investigațiile trebuie efectuate respectând Statutul funcționarilor și respectând în totalitate drepturile și libertățile fundamentale ale omului, în special dreptul persoanelor implicate de a-și exprima opiniile asupra faptelor care le privesc și principiul conform căruia concluziile unei investigații se pot baza exclusiv pe elementele care au valoare probatorie.
– Aprecierea Tribunalului
69 Cu titlu introductiv, trebuie amintit că, ulterior creării OLAF prin Decizia 1999/352, în scopul ca activitățile acestui oficiu să facă obiectul unui control jurisdicțional efectiv, la articolul 14 din Regulamentul nr. 1073/1999, legiuitorul comunitar a prevăzut că „[p]ână la modificarea Statutului funcționarilor, orice funcționar sau alt agent al Comunităților Europene poate înainta directorului oficiului o plângere în sensul prezentului articol cu privire la un act care îl prejudiciază, comis de către oficiu în cadrul unei investigații interne, în conformitate cu procedurile prevăzute la articolul 90 alineatul (2) din Statutul funcționarilor” și că „[a]rticolul 91 din Statutul funcționarilor se aplică deciziilor luate cu privire la astfel de plângeri”. Ulterior, Regulamentul nr. 723/2004 a consacrat posibilitatea ca funcționarii și ceilalți agenți să solicite anularea anumitor acte ale OLAF la instanțele comunitare, prin introducerea în Statutul funcționarilor a articolului 90a, care prevede, în teza a doua, că orice persoană căreia i se aplică Statutul funcționarilor „poate adresa […] directorului [OLAF] o reclamație în sensul articolului 90 alineatul (2), împotriva unui act al Oficiului care o lezează și care este legat de o anchetă a Oficiului.”
70 Se pune, așadar, întrebarea, nouă în jurisprudența comunitară, dacă decizia adoptată în aplicarea articolului 10 alineatul (2) prima teză din Regulamentul nr. 1073/1999 constituie un act care lezează în sensul articolului 90a din Statutul funcționarilor.
71 În această privință, trebuie subliniat că dispozițiile articolului 90a din Statutul funcționarilor au fost adoptate de legiuitorul comunitar în 2004 cu scopul de a garanta protecția jurisdicțională a persoanelor cărora li se aplică Statutul funcționarilor. În condițiile unei abilitări exprese și atât de recente în Statutul funcționarilor, Tribunalul, în domeniul său specializat, nu poate neglija responsabilitățile care i‑au fost stabilite astfel de legiuitor.
72 Apoi, aceste dispoziții constituie corolarul noilor atribuții ale OLAF stabilite de legiuitor cu ocazia adoptării Regulamentului nr. 723/2004, fie în materia luptei împotriva fraudei, prin articolul 22a din Statutul funcționarilor, fie în materie disciplinară, prin dispozițiile anexei IX la Statutul funcționarilor. Articolul 90a din Statutul funcționarilor reflectă astfel intenția legiuitorului de a crea, odată cu consolidarea rolului OLAF, și garanțiile jurisdicționale adecvate.
73 În plus, astfel cum reiese dintr‑o jurisprudență constantă a Curții de Justiție, principiul protecției jurisdicționale efective constituie un principiu general al dreptului comunitar, care decurge din tradițiile constituționale comune ale statelor membre și care a fost consacrat prin articolele 6 și 13 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale (Hotărârea Curții din 3 septembrie 2008, Kadi și Al Barakaat International Foundation/Consiliul și Comisia, C‑402/05 P și C‑415/05 P, Rep., p. I‑6351, punctul 335). În cauza în care a fost pronunțată hotărârea menționată, întrucât reclamanții invocau dreptul la apărare, în special dreptul de a fi ascultat, Curtea a decis că eficacitatea controlului instanței comunitare, care trebuie să se refere în special la legalitatea motivelor pe care se întemeiază actul care lezează, presupune ca autoritatea comunitară în cauză să comunice aceste motive persoanelor vizate prin acest act, în măsura posibilului, fie în momentul în care este adoptat acest act, fie, cel puțin, cât mai rapid posibil după adoptare, pentru a le permite acestor persoane exercitarea în termen a dreptului la acțiune (a se vedea în acest sens Hotărârea Kadi și Al Barakaat International Foundation/Consiliul și Comisia, citată anterior, punctul 336).
74 În condițiile în care reclamanții din prezentul litigiu invocă tocmai respectarea dreptului de a fi ascultat în susținerea argumentației lor privitoare la garantarea unei protecții jurisdicționale efective, trebuie subliniat că un funcționar nu ar beneficia de această garantare dacă, anterior trimiterii acestuia în fața instanței penale naționale prin decizia adoptată în aplicarea articolului 10 alineatul (2) prima teză din Regulamentul nr. 1073/1999, instanța comunitară nu ar putea verifica dacă acesta a fost ascultat în prealabil sau dacă dispozițiile articolului 4 din Decizia 1999/396, care prevăd posibilitatea amânării acestei obligații, au fost respectate de OLAF. Un astfel de control exercitat de instanța comunitară cu privire la decizia adoptată în aplicarea articolului 10 alineatul (2) prima teză din Regulamentul nr. 1073/1999 este cu atât mai important în acest stadiu al procedurii, cu cât OLAF are posibilitatea de a amâna obligația de a solicita observațiile persoanelor interesate, cu autorizarea secretarului general al Comisiei, eventual o perioadă îndelungată.
75 Pe de altă parte, este important de subliniat că o decizie adoptată în aplicarea articolului 10 alineatul (2) prima teză din Regulamentul nr. 1073/1999 poate avea consecințe semnificative asupra desfășurării carierei persoanelor vizate. Într‑adevăr, potrivit articolului 43 din Statutul funcționarilor, „[c]ompetența, eficiența și conduita în serviciu ale fiecărui funcționar fac obiectul unui raport periodic întocmit cel puțin o dată la doi ani”. Or, atunci când OLAF consideră că faptele săvârșite de un agent pot face obiectul unei urmăriri penale și, prin urmare, procedează la o transmitere de informații către autoritățile judiciare naționale, această împrejurare, cel mai adesea adusă la cunoștința AIPN chiar de OLAF sau de agentul vizat atunci când, de exemplu, acesta este audiat în calitate de martor de instanța națională, este de natură să afecteze aprecierea pe care administrația trebuie să o formuleze cu privire la acest agent în cadrul exercițiului de evaluare, în special cu privire la conduita acestuia în serviciu.
76 În plus, natura protecției jurisdicționale garantate persoanelor implicate într‑o investigație începută de OLAF se modifică atunci când directorul OLAF ia o decizie în aplicarea articolului 10 alineatul (2) prima teză din Regulamentul nr. 1073/1999. Astfel, dacă, anterior adoptării unei astfel de decizii, aceste persoane beneficiază, dacă este cazul, de o protecție jurisdicțională garantată de instanțele comunitare împotriva eventualelor atingeri aduse drepturilor lor, în urma adoptării deciziei, această protecție este asigurată de autoritățile judiciare naționale care au primit de la OLAF informațiile obținute în cadrul investigației interne.
77 Or, având în vedere consecințele pe care deciziile adoptate în aplicarea articolului 10 alineatul (2) prima teză din Regulamentul nr. 1073/1999 sunt de natură să le producă, este dificil de conceput nerecunoașterea calității de act care lezează în sensul articolului 90a din Statutul funcționarilor în cazul acestora, în condițiile în care chiar legiuitorul comunitar a prevăzut necesitatea creării de garanții procedurale stricte în cazul investigațiilor interne ale OLAF și, în special, necesitatea de a aplica principiul fundamental al dreptului la apărare în cazul actelor celor mai importante adoptate de OLAF în cadrul acestor investigații, printre care figurează în mod necesar, în considerarea obiectului lor, deciziile adoptate în aplicarea articolului 10 alineatul (2) prima teză din Regulamentul nr. 1073/1999. Astfel, în considerentul (10), Regulamentul nr. 1073/1999 prevede că investigațiile OLAF trebuie efectuate „respectând în totalitate drepturile și libertățile fundamentale ale omului, în special principiul echității, dreptul persoanelor implicate de a‑și exprima opiniile asupra faptelor care le privesc și principiul conform căruia concluziile unei investigații se pot baza exclusiv pe elementele care au valoare probatorie” și, la articolul 4 alineatul (6) litera (b), acesta prevede că fiecare instituție, organism, oficiu sau agenție creată prin tratate sau în temeiul dispozițiilor acestora trebuie să adopte norme referitoare la „garanțiile privind drepturile persoanelor care fac obiectul unei investigații interne”.
78 Dacă Tribunalul nu ar exercita acest control de legalitate asupra deciziei adoptate în aplicarea articolului 10 alineatul (2) prima teză din Regulamentul nr. 1073/1999, deși este singurul care poate exercita acest control în timp util întrucât decizia vizează o persoană căreia i se aplică Statutul funcționarilor, eventuala încălcare a dispozițiilor Regulamentului nr. 1073/1999 prin care se urmărește protejarea dreptului la apărare nu ar face obiectul niciunui control. Astfel, instanța națională ar rămâne sesizată cu informațiile transmise de OLAF, deși controlul unei astfel de nelegalități exercitat de instanța comunitară în temeiul nerespectării dreptului la apărare presupune ca instanța națională să nu aibă posibilitatea să se întemeieze pe astfel de informații. De altfel, Curtea a decis deja că o astfel de nerespectare de către OLAF a dreptului la apărare reprezintă o încălcare a condițiilor de fond aplicabile procedurii de investigare [Ordonanța președintelui Curții din 8 aprilie 2003, Gómez‑Reino/Comisia, C‑471/02 P(R), Rec., p. I‑3207, punctul 64].
79 În plus, întrucât OLAF nu a primit nicio autorizație din partea secretarului general al Comisiei și nici măcar nu a solicitat o astfel de autorizație, astfel cum reiese din situația de fapt din speță, și astfel nu a respectat dispozițiile articolului 4 din Decizia 1999/396, dacă instanța comunitară nu ar fi putut evidenția această nelegalitate, funcționarul ar face, timp de mai multe luni și în mod nelegal, obiectul unor proceduri care îl privesc direct și în legătură cu care nu ar lua cunoștință. Împrejurarea că obligația de a asculta persoana interesată poate fi amânată și că este posibil astfel ca aceasta să nu își poată invoca drepturile în fața unei instanțe, fie comunitară, fie națională, justifică în și mai mare măsură admisibilitatea unei acțiuni în anulare îndreptate direct împotriva deciziei adoptate în aplicarea articolului 10 alineatul (2) prima teză din Regulamentul nr. 1073/1999. Într‑un astfel de context, garanțiile procedurale existente la instanța națională nu își pot găsi aplicarea, atât timp cât funcționarul interesat nu este informat în legătură cu ancheta penală desfășurată împotriva sa. În plus, numai un control jurisdicțional exercitat în etapa adoptării deciziei menționate, în aplicarea articolului 10 alineatul (2) prima teză din Regulamentul nr. 1073/1999, este de natură să asigure în timp util respectarea atribuțiilor secretarului general al Comisiei, unica autoritate exterioară OLAF care este abilitată să exercite un anumit drept de control asupra desfășurării unei investigații în scopul de a decide în legătură cu menținerea confidențialității investigației anterior sesizării autorităților judiciare naționale.
80 Pe de altă parte, pentru a fi eficient, controlul jurisdicțional al unui act precum o decizie adoptată în aplicarea articolului 10 alineatul (2) prima teză din Regulamentul nr. 1073/1999 nu poate fi exercitat numai în cadrul unei acțiuni în despăgubire. Desigur, această acțiune permite funcționarului să obțină repararea prejudiciilor pe care le‑ar fi suferit cu ocazia unei investigații a OLAF (a se vedea Hotărârea Camós Grau/Comisia, citată anterior). Totuși, pe de o parte, o astfel de acțiune în despăgubire presupune, pentru un funcționar comunitar, o procedură precontencioasă în două etape și o etapă contencioasă relativ îndelungată și, pe de altă parte, acțiunea în despăgubire menționată nu permite să se asigure respectarea dreptului la apărare în momentul în care acesta este susceptibil de încălcare.
81 În această privință, Tribunalul subliniază că reiese dintr‑o jurisprudență constantă faptul că o protecție jurisdicțională efectivă presupune posibilitatea justițiabilului ale cărui interese sunt afectate printr‑un act care lezează de a solicita instanței adoptarea de măsuri provizorii de protecție. Or o cerere prin care se urmărește suspendarea executării unui astfel de act este admisibilă, în temeiul articolului 102 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, numai în cazul în care solicitantul a atacat acest act în cadrul unei acțiuni în fața Tribunalului. Așadar, recunoașterea unui drept la o acțiune directă împotriva deciziei adoptate în aplicarea articolului 10 alineatul (2) prima teză din Regulamentul nr. 1073/1999 ar permite funcționarului vizat să obțină eventual suspendarea executării deciziei respective dacă are cunoștință despre concluziile investigației și dacă îndeplinește condițiile impuse privind urgența și prejudiciul.
82 În cele din urmă, trebuie arătat că existența unui control de legalitate efectiv al unui act precum decizia adoptată în aplicarea articolului 10 alineatul (2) prima teză din Regulamentul nr. 1073/1999 este de natură să contribuie la deplina respectare de către OLAF a legalității investigațiilor și a drepturilor fundamentale ale persoanelor pe care aceste investigații le vizează, în conformitate cu intenția legiuitorului. Tribunalul observă că, în prezenta acțiune, OLAF nu a răspuns la reclamațiile adresate de reclamanții din cauza F‑5/05 în temeiul articolului 90a din Statutul funcționarilor decât la 21 februarie 2005, respectiv ulterior introducerii acțiunilor, și că numai Comisia, care nu este autorul actului incriminat, a răspuns explicit la reclamațiile care i‑au fost adresate. O astfel de situație, în care autorul unei decizii atacate nu ia poziție cu privire la criticile care sunt formulate cu privire la aceasta, este puțin compatibilă cu principiul bunei administrări și subliniază neajunsurile la care poate conduce lipsa controlului jurisdicțional clar afirmat și efectiv. Analiza pe fond a prezentei acțiuni nu este de natură să infirme această constatare.
83 Prin urmare, totalitatea considerațiilor anterioare justifică recunoașterea calității de act care lezează, în sensul articolului 90a din Statutul funcționarilor, în cazul deciziilor adoptate în aplicarea articolului 10 alineatul (2) prima teză din Regulamentul nr. 1073/1999.
84 Această concluzie nu poate fi repusă în discuție de niciunul dintre argumentele formulate de Comisie.
85 În primul rând, Comisia și Consiliul arată că o decizie adoptată de directorul OLAF în aplicarea articolului 10 alineatul (2) prima teză din Regulamentul nr. 1073/1999 nu ar reprezenta decât o măsură preparatorie în vederea unei decizii finale pe care ar putea să o adopte autoritățile judiciare sau administrative.
86 În această privință, este adevărat că, potrivit unei jurisprudențe consacrate, atunci când este vorba despre acte sau decizii a căror elaborare se realizează în mai multe etape, în special la finele unei proceduri interne, nu reprezintă în principiu acte atacabile decât măsurile care stabilesc definitiv poziția instituției la sfârșitul acestei proceduri, excluzând măsurile intermediare al căror obiectiv este pregătirea deciziei finale. Actele pregătitoare ale unei decizii nu lezează, iar reclamantul poate invoca neregularitatea actelor anterioare strâns legate de acesta numai cu ocazia unei acțiuni împotriva deciziei adoptate la încheierea procedurii (Ordonanța Tribunalului de Primă Instanță din 11 februarie 2003, Pflugradt/BCE, T‑83/02, RecFP, p. I‑A‑47 și II‑281, punctul 34).
87 Totuși, trebuie subliniat că, atunci când adoptă o decizie în aplicarea articolului 10 alineatul (2) prima teză din Regulamentul nr. 1073/1999, directorul OLAF ia poziție, în raport cu rezultatele provizorii sau definitive ale investigației desfășurate de serviciile din cadrul OLAF cu privire la existența unor fapte susceptibile de urmărire penală și consideră că persoana sau persoanele vizate de investigație ar putea face obiectul unei acțiuni penale. Această decizie este adoptată de un organ comunitar independent, care își asumă răspunderea pentru aceasta, în cadrul unei proceduri speciale distincte de procedura judiciară națională. Aceasta nu precedă intervenția niciunui alt act care lezează și care ar fi de competența directorului OLAF și stabilește, așadar, poziția autorului său. Astfel, decizia menționată nu poate fi comparată cu actul prin care AIPN începe procedura disciplinară cu privire la un funcționar, care are drept obiect pregătirea unei decizii ulterioare și finale a aceleiași autorități.
88 Dacă o decizie adoptată în temeiul articolului 10 alineatul (2) prima teză din Regulamentul nr. 1073/1999 trebuie analizată drept o măsură preparatorie în vederea anchetei judiciare naționale și a deciziilor ce pot fi adoptate ulterior de AIPN, a fortiori trebuie admis că toate actele OLAF efectuate în raport cu o investigație desfășurată de acesta, acte care precedă cel mai des decizia de transmitere, constituie de asemenea simple acte pregătitoare. Or o astfel de analiză, pe de o parte, ar contrazice formularea clară a articolului 90a din Statutul funcționarilor și intenția autorilor acestuia, care susțin existența unor astfel de acte, prin recunoașterea în favoarea oricărei persoane căreia i se aplică Statutul funcționarilor a dreptului de a formula o reclamație împotriva unui „act al [OLAF] care o lezează”, și, pe de altă parte, ar lipsi de obiect și de utilitate articolul 90a din Statutul funcționarilor, astfel cum susțin reclamanții în mod justificat.
89 În plus, exemplele de acte care lezează ce pot face obiectul unei reclamații în temeiul articolului 90a din Statutul funcționarilor pe care le prezintă Comisia și Consiliul drept răspuns la o întrebare scrisă a Tribunalului, precum percheziționarea bunurilor personale sau confiscarea acestora cu ocazia accesului în biroul unui funcționar sau al unui agent terț în raport cu investigația, interogarea prin metode nelegale sau ascultarea neautorizată a convorbirilor telefonice ale unui funcționar sau ale unui agent terț în raport cu investigația nu constituie adevărate decizii administrative, în sens strict, spre deosebire de decizia adoptată în aplicarea articolului 10 alineatul (2) prima teză din Regulamentul nr. 1073/1999. Deși este adevărat că aceste acte nu impun neapărat intervenția altor decizii ulterioare, ele nu afectează interesele și situația juridică ale acelui funcționar sau agent terț într‑o măsură mai mare decât le afectează decizia de transmitere care face obiectul litigiului pe persoanele vizate de o investigație a OLAF. În special, aceste acte, prin ele însele, sunt în principiu lipsite de incidență asupra situației administrative și a carierei acestor funcționari sau agenți terți, pe când o decizie de transmitere precum decizia care face obiectul litigiului are o incidență negativă imediată asupra intereselor, a carierei și a reputației persoanelor vizate.
90 Prin urmare, decizia adoptată în aplicarea articolului 10 alineatul (2) prima teză din Regulamentul nr. 1073/1999 nu poate fi considerată o decizie strict intermediară sau pregătitoare, în caz contrar articolul 90a din Statutul funcționarilor fiind lipsit de orice aplicabilitate. Decizia menționată constituie actul prin care directorul OLAF, învestit cu o răspundere specială și exclusivă în acest scop în cadrul Comunităților, se pronunță cu privire la existența unor fapte susceptibile de a primi o încadrare juridică penală și decide să sesizeze autoritățile judiciare naționale cu scopul ca aceste fapte să facă obiectul tratamentului penal adecvat.
91 În final, trebuie arătat că, în materia regimului disciplinar al funcționarilor, într‑o speță în care era atacat avizul emis de o comisie de disciplină, Curtea a considerat că un astfel de aviz constituie un act care lezează și că acesta poate face obiectul unei acțiuni întrucât avizul menționat, deși provenea de la un organism consultativ, fusese emis la finalul unei investigații pe care comisia de disciplină trebuia să o desfășoare cu deplină independență și potrivit unei proceduri speciale, distincte, cu caracter contradictoriu și supuse principiului fundamental al dreptului la apărare (Hotărârea Curții din 29 ianuarie 1985, F/Comisia, 228/83, Rec., p. 275, punctul 16). A fortiori, un astfel de raționament trebuie să se aplice, prin analogie, în ipoteza deciziilor adoptate în aplicarea articolului 10 alineatul (2) prima teză din Regulamentul nr. 1073/1999, întrucât aceste decizii, în afara faptului că nu au drept obiect pregătirea intervenției ulterioare și finale a unei decizii a directorului OLAF, provin de la un organism comunitar independent și sunt luate de asemenea în cadrul sau la finalul unei investigații care trebuie să se desfășoare „respectând în totalitate [...] dreptul persoanelor implicate de a‑și exprima opiniile asupra faptelor care le privesc”.
92 În al doilea rând, pentru a contesta calitatea de act care lezează a deciziilor adoptate în aplicarea articolului 10 alineatul (2) prima teză din Regulamentul nr. 1073/1999, Comisia și Consiliul invocă precedente din jurisprudență.
93 În această privință, este adevărat că, în cauzele în care au fost pronunțate Ordonanța președintelui Curții Tillack/Comisia, citată anterior (punctul 34), Ordonanța președintelui Tribunalului de Primă Instanță Tillack/Comisia, citată anterior (punctul 46) și Hotărârea Tribunalului de Primă Instanță Tillack/Comisia, citată anterior (punctele 68-70), instanțele comunitare au considerat că o decizie adoptată în aplicarea articolului 10 alineatul (2) prima teză din Regulamentul nr. 1073/1999 nu a modificat în mod distinct situația juridică a persoanei vizate de informațiile respective.
94 Totuși, această jurisprudență a fost stabilită cu privire la o persoană care nu avea calitatea de funcționar comunitar, în cauze introduse în temeiul articolului 230 CE, și nu în temeiul articolului 236 CE. Curtea, precum și Tribunalul de Primă Instanță, care nu fuseseră sesizate cu privire la sfera de aplicare a articolului 90a din Statutul funcționarilor, au arătat că reclamantul dispunea de garanții procedurale suficiente la instanța națională și că actul de transmitere de către OLAF a informațiilor privitoare la acesta nu era decât un act pregătitor. Or această ipoteză este diferită de cea din speță. Într‑adevăr, întrucât este vorba despre un terț în raport cu Comunitățile, iar cariera și situația materială ale acestuia nu depind direct de măsurile adoptate de autoritățile comunitare, instanța comunitară nu dispune de un temei special care să îi permită să garanteze, în locul instanței naționale, respectarea drepturilor fundamentale și a cerințelor privind un proces echitabil.
95 În ceea ce privește deciziile pronunțate de Tribunalul de Primă Instanță în cauzele în care au fost pronunțate Ordonanța Comunidad Autónoma de Andalucía/Comisia, citată anterior, precum și Hotărârea Camós Grau/Comisia, citată anterior, trebuie arătat că, în aceste decizii, Tribunalul de Primă Instanță s‑a pronunțat asupra naturii juridice a raportului prin care OLAF încheie o investigație, și nu asupra calificării drept act care lezează a unei decizii precum cea contestată în prezenta cauză.
96 În cele din urmă, trebuie subliniat că atât Curtea, cât și Tribunalul de Primă Instanță au avut deja în vedere posibilitatea ca un control privind legalitatea actelor OLAF care lezează să fie exercitat de către instanța comunitară pe calea acțiunii în anulare (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 30 martie 2004, Rothley și alții/Parlamentul European, C‑167/02 P, Rec., p. I‑3149, punctul 50, Ordonanța președintelui Tribunalului de Primă Instanță din 2 mai 2000, Rothley și alții/Parlamentul European, T‑17/00 R, Rec., p. II‑2085, punctul 107, Hotărârea Tribunalului de Primă Instanță din 26 februarie 2002, Rothley și alții/Parlamentul European, T‑17/00, Rec., p. II‑579, punctul 73).
97 Prin urmare, acțiunea reclamanților în anularea deciziei de transmitere a informațiilor către autoritățile judiciare italiene este admisibilă.
Cu privire la fond
98 În susținerea concluziilor lor în anulare, reclamanții invocă, în esență, cinci motive, întemeiate, primul, pe lipsa de temei valabil a deciziei de transmitere a informațiilor către autoritățile judiciare italiene, al doilea, pe încălcarea principiului fundamental al respectării dreptului la apărare, al treilea, pe încălcarea articolului 26 al șaptelea paragraf din Statutul funcționarilor, al patrulea, pe încălcarea articolului 25 al doilea paragraf din Statutul funcționarilor, privitor la obligația de motivare a deciziilor care lezează, și al cincilea, pe nelegalitatea Regulamentului nr. 1073/1999 și a Deciziei 1999/396.
99 Trebuie examinat al doilea motiv, întemeiat pe încălcarea principiului fundamental al respectării dreptului la apărare.
– Argumentele părților
100 Reclamanții susțin că OLAF nu ar fi respectat principiul fundamental al respectării dreptului la apărare, garantat în speță prin articolul 4 din Decizia 1999/396 întrucât aceștia nu au avut posibilitatea de a-și exprima observațiile cu privire la faptele aflate la originea transmiterii, anterior adoptării de către OLAF a deciziei de transmitere a informațiilor privindu‑i pe reclamanți către autoritățile judiciare italiene. Reclamanții precizează că nicio împrejurare specială a investigației nu ar fi justificat sustragerea OLAF de la aplicarea acestui principiu și că, în orice situație, secretarul general al Comisiei nu și‑ar fi exprimat acordul în acest sens.
101 În apărarea sa, Comisia subliniază, cu titlu introductiv, că, în materia dreptului la apărare, OLAF trebuie să respecte, în desfășurarea investigațiilor sale interne, acele norme – și numai acele norme – care figurează, pe de o parte, în articolul 4 primul paragraf prima teză din Decizia 1999/396 și, pe de altă parte, în articolul 4 primul paragraf a doua teză din decizia menționată (a se vedea în acest sens Ordonanța Tribunalului de Primă Instanță Gómez‑Reino/Comisia, citată anterior, punctul 65).
102 Or, în ceea ce privește articolul 4 primul paragraf prima teză din Decizia 1999/396, care prevede că un funcționar susceptibil de a fi implicat într‑o investigație OLAF este informat rapid, atât timp cât acest lucru nu prejudiciază investigația, Comisia susține că aceste dispoziții nu ar fi fost încălcate în speță întrucât informarea reclamanților, dacă ar fi avut loc, ar fi afectat eficacitatea investigațiilor desfășurate de autoritățile judiciare italiene, ținând seama de riscul distrugerii anumitor documente. În ceea ce privește articolul 4 primul paragraf a doua teză din Decizia 1999/396, aceasta nu ar fi aplicabilă în cazul deciziei adoptate în aplicarea articolului 10 alineatul (2) prima teză din Regulamentul nr. 1073/1999 atunci când transmiterea informațiilor către autoritățile judiciare naționale intervine în cursul unei investigații interne, și nu la finalul acesteia.
103 Comisia arată că, oricare ar fi situația, reclamanții ar fi fost informați în timp util în legătură cu totalitatea elementelor care îi privesc întrucât, în cadrul procedurii penale italiene, li s‑ar fi comunicat anexele la nota din 5 august 2003, respectiv nota informativă din 23 iulie 2003 și procesul‑verbal al audierii fostului director al IMD.
– Aprecierea Tribunalului
104 Cu titlu introductiv, trebuie amintit că articolul 4 primul paragraf prima teză din Decizia 1999/396 prevede că „[î]n cazul în care apare posibilitatea implicării unui membru, a unui funcționar sau a unui agent al Comisiei, partea interesată este informată rapid, atât timp cât acest lucru nu prejudiciază investigația”. Articolul 4 primul paragraf a doua teză din Decizia 1999/396 prevede că „[î]n orice situație, la finalizarea investigației, nu pot fi trase concluzii care fac trimitere nominală la un membru, la un funcționar sau la un agent al Comisiei fără ca părții interesate să i se fi oferit posibilitatea de a-și exprima punctul de vedere asupra tuturor faptelor care o privesc”.
105 Astfel cum a decis Tribunalul de Primă Instanță în Hotărârea din 8 iulie 2008, Franchet și Byk/Comisia (T‑48/05, Rep., p. II‑1585, punctele 133 și 145), reiese din dispozițiile citate anterior ale articolului 4 primul paragraf din Decizia 1999/396 că, atunci când directorul OLAF intenționează să ia o decizie în aplicarea articolului 10 alineatul (2) prima teză din Regulamentul nr. 1073/1999, în cazul în care informațiile ar cuprinde concluzii care fac trimitere nominală la un membru, la un funcționar sau la un agent al Comisiei, directorul OLAF are obligația de a‑i oferi acestuia posibilitatea de a-și exprima punctul de vedere asupra tuturor faptelor care îl privesc, anterior transmiterii informațiilor către autoritățile judiciare naționale.
106 În speță, reiese din înscrisurile din dosar că, în nota informativă din 23 iulie 2003, anexată la nota din 5 august 2003, OLAF s‑a referit la reclamanți în mod nominal, ca fiind susceptibili de a fi săvârșit infracțiuni. Astfel, nota din 5 august 2003 ar cuprinde „concluzii care fac trimitere nominală” la reclamanți.
107 În consecință, în principiu, reclamanții ar fi trebuit să fie informați și ascultați referitor la faptele care îi privesc înainte de transmiterea notei din 5 august 2003 către autoritățile judiciare italiene.
108 Desigur, articolul 4 al doilea paragraf din Decizia 1999/396 prevede o excepție care privește cazurile în care este necesară menținerea secretului absolut în scopul desfășurării investigației și care necesită utilizarea unor proceduri de investigație care sunt de competența unei autorități judiciare naționale. În astfel de cazuri, obligația de a invita funcționarul să își exprime punctul de vedere poate fi amânată cu acordul secretarului general al Comisiei.
109 Totuși, reclamanții arată, fără a fi contraziși de Comisie, că secretarul general al Comisiei nu și‑ar fi exprimat acordul pentru amânarea executării obligației de a‑i invita să își prezinte observațiile și că nici măcar nu i s‑ar fi solicitat acest acord.
110 Trebuie subliniat că obligația de a solicita și de a obține acordul secretarului general al Comisiei nu este o simplă formalitate care ar putea, eventual, să fie îndeplinită ulterior. Într‑adevăr, astfel cum s‑a stabilit în Hotărârea Franchet și Byk/Comisia (citată anterior, punctul 151), cerința de a obține un astfel de acord și‑ar pierde rațiunea de a exista, care este aceea de a garanta că este respectat dreptul la apărare al funcționarilor vizați, că informarea lor nu este amânată decât în cazuri cu adevărat excepționale și că aprecierea acestui caracter excepțional nu revine numai OLAF, ci necesită și aprecierea secretarului general al Comisiei.
111 În aceste condiții, se impune constatarea că OLAF a încălcat dispozițiile articolului 4 din Decizia 1999/396 și dreptul la apărare al reclamanților.
112 Cu titlu suplimentar, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, respectarea dreptului la apărare în orice procedură deschisă împotriva unei persoane și susceptibilă de a conduce la un act care o lezează reprezintă un principiu fundamental al dreptului comunitar și trebuie asigurată chiar și în absența unei reglementări specifice (a se vedea Hotărârea Tribunalului de Primă Instanță din 23 aprilie 2002, Campolargo/Comisia, T‑372/00, RecFP, p. I‑A‑49 și II‑223, punctul 30 și jurisprudența citată). Acest principiu care impune, de regulă, ca persoana interesată să fie ascultată de autoritatea competentă anterior adoptării actului care lezează, este aplicabil atât în materie disciplinară, cât și în alte materii din sfera funcției publice comunitare (a se vedea Hotărârea Campolargo/Comisia, citată anterior, punctul 31 și jurisprudența citată).
113 Prin urmare, chiar dacă s‑ar presupune că articolul 4 primul paragraf teza a doua din Decizia 1999/396 nu ar fi aplicabil în cazul unei decizii adoptate în aplicarea articolului 10 alineatul (2) prima teză din Regulamentul nr. 1073/1999, astfel cum susține Comisia, atunci când transmiterea de informații către autoritățile judiciare naționale are loc în cursul investigației, OLAF ar avea, în principiu, în temeiul principiului fundamental al respectării dreptului la apărare, aceeași obligație de a solicita reclamanților să prezinte orice observație utilă asupra faptelor care îi privesc, anterior transmiterii informațiilor. Or este evident că această solicitare nu a avut loc, fără ca vreo împrejurare specială să fie în măsură să justifice acest fapt.
114 În cele din urmă, deși Comisia arată că reclamanții ar fi fost informați, în timp util, în legătură cu totalitatea elementelor care îi privesc întrucât, în cadrul procedurii penale italiene, acestora li s‑ar fi comunicat nota din 5 august 2003, precum și anexele la aceasta, nu se poate considera că o asemenea împrejurare, ulterioară deciziei de transmitere a informațiilor către autoritățile judiciare italiene, ar fi compensat nerespectarea de către OLAF a dispozițiilor articolului 4 din Decizia 1999/396.
115 Prin urmare, fără a fi necesară examinarea celorlalte motive, decizia de transmitere a informațiilor către autoritățile judiciare italiene trebuie anulată.
Cu privire la concluziile referitoare la despăgubiri
Argumentele părților
116 Reclamanții solicită, în esență, repararea prejudiciului moral ce rezultă, în primul rând, din decizia de începere a investigației interne și din actele investigației OLAF, în al doilea rând, din transmiterea de către OLAF, fără motiv valabil și cu nerespectarea dreptului la apărare, a informațiilor privitoare la aceștia către autoritățile judiciare italiene, în al treilea rând, din includerea în raportul final al investigației a unor concluzii care nu se întemeiază pe vreun fapt suficient de doveditor și, în al patrulea rând, din faptul că OLAF nu ar fi luat nicio măsură în urma reclamațiilor introduse de reclamanți în vederea informării acestora în legătură cu elementele investigației. Reclamanții precizează, în special, că decizia de transmitere a informațiilor către autoritățile judiciare italiene ar fi condus la inițierea unei anchete penale de către Parchetul din Varese, iar această anchetă, pe lângă faptul că le‑ar fi creat reclamanților o stare de îngrijorare cu privire la posibilele urmăriri penale, ar fi adus atingere de asemenea onoarei și reputației lor profesionale.
117 În apărarea sa, Comisia concluzionează în sensul inadmisibilității concluziilor sus‑menționate pentru motivul că în acestea nu este cuprins niciun element care să permită identificarea comportamentului pe care reclamanții i‑l reproșează, nerespectându‑se astfel dispozițiile articolului 44 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul de procedură al Tribunalului de Primă Instanță. Oricare ar fi situația, chiar presupunând că ar fi respectate de concluziile sus‑menționate cerințele din articolul 44 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul de procedură al Tribunalului de Primă Instanță, Comisia arată că, în continuare, acestea ar fi inadmisibile întrucât „s[‑ar] întemeia[...] în întregime” pe concluziile în anulare, care ar trebui respinse ca inadmisibile.
118 Pe fond, Comisia susține că prejudiciul moral invocat de reclamanți ar avea drept unică origine decizia autonomă a autorităților judiciare italiene de inițiere a unei proceduri penale, astfel încât nu ar exista o legătură de cauzalitate între faptele invocate și prejudiciul a cărui existență este susținută.
119 În replică, reclamanții, după ce au concluzionat în sensul admisibilității concluziilor privind despăgubirile, contestă în special susținerea Comisiei potrivit căreia prejudiciile a căror reparare o solicită și‑ar găsi originea direct în decizia autonomă a autorităților judiciare italiene privind inițierea unei anchete penale. În această privință, aceștia susțin că ar fi fost imposibil ca Parchetul din Varese, sesizat cu o notă a OLAF în care se menționau fapte calificate drept o formă agravată de înșelăciune, complicitate la înșelăciune și fals în înscrisuri, să refuze inițierea unei anchete penale.
Aprecierea Tribunalului
– Cu privire la admisibilitate
120 În sistemul căilor de atac instituit prin articolul 90a din Statutul funcționarilor, o acțiune în despăgubire prin care se urmărește repararea prejudiciilor imputabile OLAF nu este admisibilă decât dacă este precedată de o procedură precontencioasă, desfășurată conform dispozițiilor Statutului funcționarilor. Această procedură diferă după cum prejudiciul a cărui reparare este solicitată rezultă dintr‑un act care lezează, în sensul articolului 90a din Statutul funcționarilor, sau dintr‑un comportament al OLAF lipsit de caracter decizional. În primul caz, revine persoanei interesate sarcina de a‑l sesiza, în termenele stabilite, pe directorul OLAF cu o reclamație îndreptată împotriva actului respectiv. În schimb, în cel de al doilea caz, procedura administrativă trebuie inițiată prin introducerea unei cereri, în sensul articolului 90 alineatul (1) din Statutul funcționarilor, prin care să se solicite despăgubirea și trebuie să continue, eventual, printr‑o reclamație îndreptată împotriva deciziei de respingere a cererii (a se vedea, prin analogie, Hotărârea Tribunalului de Primă Instanță din 28 iunie 1996, Y/Curtea de Justiție, T‑500/93, RecFP, p. I‑A‑335 și II‑977, punctul 64). Totuși, atât timp cât există o legătură directă între o acțiune în anulare și o acțiune în despăgubire, aceasta din urmă este admisibilă ca accesorie acțiunii în anulare, fără a fi necesar să fie precedată de o cerere prin care să se solicite administrației repararea prejudiciului pretins suferit și de o reclamație prin care să se conteste temeinicia respingerii implicite sau explicite a cererii (a se vedea, prin analogie, Hotărârea Y/Curtea de Justiție, citată anterior, punctul 66).
121 În speță, în ceea ce privește cererea prin care se urmărește repararea prejudiciilor pretins produse prin decizia de începere a investigației interne, prin actele investigației OLAF, prin elementele cuprinse în raportul final al investigației și prin refuzul OLAF de a lua măsuri în urma reclamațiilor introduse de reclamanți, această cerere trebuie respinsă ca inadmisibilă, întrucât persoanele interesate nu au îndeplinit cerințele procedurii precontencioase. Într‑adevăr, în ipoteza în care comportamentele contestate de reclamanți ar constitui acte care lezează în sensul articolului 90a din Statutul funcționarilor, acestea ar fi trebuit să facă obiectul unei reclamații, ceea ce nu s‑a întâmplat. De asemenea, în ipoteza în care aceste comportamente ar trebui considerate drept lipsite de caracter decizional, reclamanții ar fi trebuit să formuleze succesiv o cerere de despăgubire, în sensul articolului 90 alineatul (1) din Statutul funcționarilor, și apoi o reclamație, ceea ce nu s‑a întâmplat.
122 În schimb, în ceea ce privește cererea prin care se urmărește repararea prejudiciului pretins produs prin decizia de transmitere a informațiilor către autoritățile judiciare italiene, această cerere care, contrar celor susținute de Comisie, era suficient motivată chiar de la formularea cererii introductive, prezintă o legătură directă cu concluziile în anularea deciziei de transmitere și, prin urmare, trebuie considerată admisibilă ca acțiune accesorie concluziilor menționate.
123 Prin urmare, nu va fi examinată decât temeinicia cererii prin care se urmărește repararea prejudiciului rezultat ca urmare a deciziei de transmitere a informațiilor către autoritățile judiciare italiene.
– Cu privire la fond
124 Astfel cum s‑a precizat în cele de mai sus, decizia de transmitere a informațiilor către autoritățile judiciare italiene a fost adoptată cu încălcarea dispozițiilor articolului 4 din Decizia 1999/396 privind respectarea dreptului la apărare și, ca urmare a încălcării acestor norme de procedură, a produs în mod direct un prejudiciu moral reclamanților. Un astfel de prejudiciu este cu atât mai grav, în speță, cu cât această decizie a fost urmată de inițierea unei anchete penale de către autoritățile judiciare italiene.
125 În schimb, în ceea ce privește prejudiciul produs reclamanților ca urmare a stării lor de îngrijorare și prin atingerea adusă onoarei și reputației lor profesionale provocate prin ancheta penală italiană, este necesar să se amintească faptul că, potrivit unei jurisprudențe constante, angajarea răspunderii Comunității presupune întrunirea mai multor condiții în ceea ce privește nelegalitatea conduitei imputate instituțiilor, existența unui prejudiciu real și existența unei legături de cauzalitate între conduita respectivă și prejudiciul invocat (Hotărârea Curții din 16 decembrie 1987, Delauche/Comisia, 111/86, Rec., p. 5345, punctul 30, Hotărârea Tribunalului de Primă Instanță din 17 octombrie 2002, Cocchi și Hainz/Comisia, T‑330/00 și T‑114/01, RecFP, p. I‑A‑193 și II‑987, punctul 97). Pe de altă parte, pentru ca o astfel de legătură să fie admisă, trebuie în principiu să se dovedească existența unei relații directe și certe de la cauză la efect între fapta săvârșită de instituția comunitară vizată și prejudiciul invocat (Hotărârea Tribunalului de Primă Instanță din 5 octombrie 2004, Sanders și alții/Comisia, T‑45/01, Rec., p. II‑3315, punctul 149, Hotărârea din 5 octombrie 2004, Eagle și alții/Comisia T‑144/02, Rec., p. II‑3381, punctul 148, și Hotărârea din 12 septembrie 2007, Combescot/Comisia, T‑250/04, nepublicată încă în Repertoriu, punctul 95).
126 În speță, deși, în temeiul principiului cooperării loiale, autoritățile judiciare italiene erau obligate să examineze cu atenție informațiile transmise de OLAF și să decidă în legătură cu consecințele adecvate pentru asigurarea respectării dreptului comunitar, autoritățile respective erau în continuare libere, în limitele atribuțiilor lor, să aprecieze cuprinsul și semnificația informațiilor respective și, în consecință, să decidă în legătură cu măsurile care trebuiau luate, dacă era cazul. Prin urmare, numai comportamentul autorităților judiciare italiene, care au decis inițierea unei proceduri penale și efectuarea ulterioară de acte de cercetare, stă la originea directă a prejudiciului moral invocat (a se vedea în acest sens Hotărârea Tillack/Comisia, citată anterior, punctul 122). În aceste condiții, reclamanții nu au dovedit existența unei relații directe de la cauză la efect între, pe de o parte, decizia de transmitere a informațiilor către autoritățile judiciare italiene și, pe de altă parte, prejudiciul moral cauzat ca urmare a stării lor de îngrijorare și prin atingerea adusă onoarei și reputației lor profesionale.
127 Prin urmare, concluziile referitoare la despăgubiri trebuie admise numai în măsura în care urmăresc repararea prejudiciului rezultat din încălcarea dispozițiilor articolului 4 din Decizia 1999/396 privitoare la respectarea dreptului la apărare.
128 În ceea ce privește repararea acestui prejudiciu, deși, potrivit unei jurisprudențe constante, anularea unui act atacat poate constitui, prin ea însăși, o reparație adecvată și, în principiu, adică în lipsa din actul respectiv a oricărei aprecieri explicit negative a capacităților reclamantului care l‑ar putea afecta, suficientă pentru orice prejudiciu moral pe care acesta l‑a putut suferi (Hotărârea Tribunalului de Primă Instanță din 8 iulie 2004, Schochaert/Consiliul, T‑136/03, p. I‑A‑215 și II‑957, punctul 34), o astfel de jurisprudență nu se poate aplica în speță.
129 Într‑adevăr, ținând seama de natura și de întinderea prejudiciului suferit de reclamanți, rezultat din încălcarea dispozițiilor articolului 4 din Decizia 1999/396 privind respectarea dreptului la apărare, anularea deciziei de transmitere a informațiilor către autoritățile judiciare italiene nu poate constitui o reparare adecvată și suficientă a prejudiciului produs de caracterul nelegal al acestei transmiteri. În aceste condiții, justa reparare a acestui prejudiciu presupune obligarea Comisiei la plata către fiecare dintre reclamanți a sumei de 3 000 de euro.
Cu privire la cheltuielile de judecată
130 În temeiul articolului 122 din Regulamentul de procedură, prevederile capitolului VIII al titlului II din regulamentul menționat, referitoare la cheltuieli de judecată, nu se aplică decât cererilor înregistrate pe rolul Tribunalului începând cu data intrării în vigoare a prezentului regulament de procedură, și anume 1 noiembrie 2007. Prevederile pertinente în materie din Regulamentul de procedură al Tribunalului de Primă Instanță continuă să se aplice mutatis mutandis cauzelor în curs de judecată înregistrate pe rolul Tribunalului înaintea acestei date.
131 Potrivit articolului 87 alineatul (2) din Regulamentul de procedură al Tribunalului de Primă Instanță, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Comisia a căzut în pretenții cu privire la partea esențială a motivelor sale, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată.
132 În aplicarea articolului 87 alineatul (4) primul paragraf din Regulamentul de procedură al Tribunalului de Primă Instanță, Consiliul, în calitate de intervenient, suportă propriile cheltuieli de judecată.
Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera întâi)
declară și hotărăște:
1) Anulează decizia din 5 august 2003, prin care Oficiul European de Luptă Antifraudă a transmis autorităților judiciare italiene informații referitoare la domnul Violetti, la doamna Schmit, precum și la alți 12 funcționari ai Comisiei Comunităților Europene, ale căror nume sunt cuprinse în anexa la prezenta hotărâre.
2) Obligă Comisia Comunităților Europene la plata sumei de 3 000 de euro către domnul Violetti, către doamna Schmit, precum și către fiecare dintre ceilalți 12 funcționari ai Comisiei Comunităților Europene, ale căror nume sunt cuprinse în anexa la prezenta hotărâre.
3) Respinge celelalte concluzii ale celor două cereri.
4) Obligă Comisia Comunităților Europene la plata propriilor cheltuieli de judecată și la plata cheltuielilor de judecată ale reclamanților.
5) Consiliul Uniunii Europene suportă propriile cheltuieli de judecată.
Kreppel | Tagaras | Gervasoni |
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 28 aprilie 2009.
W. Hakenberg | | S. Gervasoni |
Textul prezentei decizii, precum și cel al deciziilor instanțelor comunitare citate în cuprinsul acesteia și nepublicate încă în Repertoriu sunt disponibile pe pagina de internet a Curții de Justiție: www.curia.europa.eu
ANEXĂ
Anna Bassi Perucchini, cu domiciliul în Reno di Leggiuno (Italia),
Marco Basso, cu domiciliul în Varano Borghi (Italia),
Ernesto Brognieri, cu domiciliul în Barasso (Italia),
Sergio Brusorio, cu domiciliul în Sesto Calende (Italia),
Natale Cao, cu domiciliul în Ispra (Italia),
Renato Cazzaniga, cu domiciliul în Ispra (Italia),
Elvidio Flammini, cu domiciliul în Varèse (Italia),
Luigi Magistri, cu domiciliul în Ispra (Italia),
Reginella Molinari Canale, cu domiciliul în Ispra (Italia),
Giuseppe Morelli, cu domiciliul în Besozzo (Italia),
Nadia Valentini, cu domiciliul în Varèse (Italia),
Giuseppe Zara, cu domiciliul în Ispra (Italia).