ROZSUDOK SÚDU PRE VEREJNÚ SLUŽBU (prvá komora)

z 28. apríla 2009

Spojené veci F‑5/05 a F‑7/05

Antonello Violetti a i.

proti

Komisii Európskych spoločenstiev

„Verejná služba – Úradníci – Interné vyšetrovanie OLAF‑u – Rozhodnutie OLAF‑u postúpiť informácie vnútroštátnym súdnym orgánom – Akt spôsobujúci ujmu – Prípustnosť – Právo na obranu“

Predmet: Žaloby podané podľa článkov 236 ES a 152 AE, ktorými sa A. Violetti a dvanásť ďalších úradníkov Komisie, ako aj N. Schmit, v podstate domáhajú, po prvé, zrušenia rozhodnutia Európskeho úradu pre boj proti podvodom (OLAF), ktorým rozhodol o začatí interného vyšetrovania, zrušenia vyšetrovacích úkonov vykonaných v rámci tohto interného vyšetrovania, zrušenia rozhodnutia OLAF‑u postúpiť talianskym súdnym orgánom informácie týkajúce sa žalobcov, zrušenia správy vypracovanej na konci vyšetrovania a, po druhé, zaviazania Komisie na náhradu škody spôsobenej žalobcom

Rozhodnutie: Rozhodnutie z 5. augusta 2003, ktorým OLAF postúpil talianskym súdnym orgánom informácie týkajúce sa žalobcov, sa zrušuje. Komisia je povinná zaplatiť každému zo žalobcov sumu 3 000 eur. Ostatné návrhy uvedené v oboch žalobách sa zamietajú. Komisia znáša svoje vlastné trovy konania a je povinná nahradiť trovy konania žalobcov. Rada Európskej únie, vedľajší účastník konania na podporu návrhov Komisie, znáša svoje vlastné trovy konania.

Abstrakt

1.      Úradníci – Žaloba – Akt spôsobujúci ujmu – Rozhodnutie Európskeho úradu pre boj proti podvodom (OLAF) postúpiť informácie vnútroštátnym súdnym orgánom – Začlenenie

(Služobný poriadok úradníkov, články 43 a 90a; Rokovací poriadok Súdu pre verejnú službu, článok 102 ods. 1; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1073/1999, článok 10 ods. 2; nariadenie Rady č. 723/2004; rozhodnutie Komisie 1999/396, článok 4)

2.      Úradníci – Žaloba – Akt spôsobujúci ujmu – Pojem – Prípravný akt – Rozhodnutie Európskeho úradu pre boj proti podvodom (OLAF) postúpiť informácie vnútroštátnym súdnym orgánom – Vylúčenie

(Služobný poriadok úradníkov, články 90, 90a a 91; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1073/1999, článok 10 ods. 2)

3.      Právo Spoločenstva – Zásady – Základné práva

(Články 230 ES a 236 ES)

4.      Európsky úrad pre boj proti podvodom (OLAF) – Nariadenie č. 1073/1999 o vyšetrovaniach vykonávaných OLAF‑om – Spôsoby vnútorných vyšetrovaní prijaté inštitúciami Spoločenstva – Systém prijatý Komisiou

(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1073/1999, článok 10 ods. 2; rozhodnutie Komisie 1999/396, článok 4)

5.      Úradníci – Žaloba – Žaloba smerujúca proti Európskemu úradu pre boj proti podvodom (OLAF) – Prípustnosť žaloby o náhradu škody podanej bez uskutočnenia konania pred podaním žaloby podľa služobného poriadku ako doplnok žaloby o neplatnosť

(Služobný poriadok úradníkov, článok 90 ods. 1 a článok 90a)

6.      Úradníci – Mimozmluvná zodpovednosť inštitúcií – Podmienky – Protiprávnosť – Ujma – Príčinná súvislosť – Protiprávne rozhodnutie Európskeho úradu pre boj proti podvodom (OLAF) postúpiť informácie vnútroštátnym orgánom, ktoré spôsobuje začatie trestného vyšetrovania – Neexistencia príčinnej súvislosti medzi rozhodnutím o postúpení a ujmou vyplývajúcou zo začatia uvedeného vyšetrovania

(Rozhodnutie Komisie 1999/396, článok 4)

1.      Berúc do úvahy dôsledky, ktoré môžu priniesť, predstavujú rozhodnutia prijaté Európskym úradom pre boj proti podvodom (OLAF) o postúpení informácií vnútroštátnym súdnym orgánom na základe článku 10 ods. 2 prvej vety nariadenia č. 1073/1999 o vyšetrovaniach vykonávaných Európskym úradom pre boj proti podvodom (OLAF) akt spôsobujúci ujmu v zmysle článku 90a služobného poriadku, ktorý priznáva každej osobe, na ktorú sa služobný poriadok vzťahuje, právo podať proti aktu OLAF spôsobujúcemu ujmu sťažnosť.

Ustanovenia článku 90a služobného poriadku, ktoré boli prijaté v roku 2004 s cieľom garantovať súdnu ochranu osôb, na ktoré sa služobný poriadok vzťahuje, totiž predstavujú dôsledok nových právomocí zverených normotvorcom OLAF‑u pri prijatí nariadenia č. 723/2004, ktorým sa mení a dopĺňa Služobný poriadok zamestnancov Európskych spoločenstiev a Podmienky zamestnávania ostatných zamestnancov Európskych spoločenstiev či už ide o oblasť boja proti podvodom alebo o disciplinárnu oblasť. Článok 90a tak odzrkadľuje snahu normotvorcu sprevádzať posilnenie úlohy OLAF‑u primeraným súdnymi zárukami. Vzhľadom na takéto výslovné a nedávne poverenie v služobnom poriadku nemôže Súd pre verejnú službu zanedbať vo vlastnej špecializovanej oblasti úlohy, ktoré mu normotvorca vymedzil.

Navyše, úradník by nedisponoval zárukou účinnej súdnej ochrany, keby pred jeho obvinením pred vnútroštátnym trestným súdom rozhodnutím prijatým na základe článku 10 ods. 2 prvej vety nariadenia č. 1073/1999 súd Spoločenstva nemohol overiť, či už bol vypočutý alebo či OLAF rešpektoval ustanovenia článku 4 rozhodnutia 1999/396 o podmienkach vnútorných vyšetrovaní pri boji proti podvodu, korupcii a ostatným protiprávnym konaniam poškodzujúcim záujmy spoločenstva, ktoré stanovujú, že táto povinnosť môže byť odložená. Takéto preskúmanie súdom Spoločenstva je v tejto etape konania o to dôležitejšie, že OLAF má možnosť, pokiaľ to generálny tajomník Komisie schváli, odložiť povinnosť získať pripomienky dotknutých osôb, a to prípadne aj na dlhší čas. Navyše, ak OLAF‑u nebol daný žiaden súhlas a OLAF o takýto súhlas ani nepožiadal v rozpore s ustanoveniami tohto článku 4, bez toho, aby súd Spoločenstva mohol na túto nezákonnosť poukázať, bol by úradník bez svojho vedomia predmetom postupov, ktoré by sa ho priamo dotýkali niekoľko mesiacov.

Okrem toho, rozhodnutie prijaté podľa článku 10 ods. 2 prvej vety nariadenia č. 1073/1999 môže mať významné dôsledky pre vývoj služobného postupu dotknutých osôb. Ak sa totiž OLAF domnieva, že konanie zamestnanca môže vyústiť do trestného stíhania, a z toho dôvodu pristúpi k postúpeniu informácií vnútroštátnym orgánom, táto okolnosť môže ovplyvniť posúdenie tohto zamestnanca administratívou v rámci hodnotenia stanoveného v článku 43 služobného poriadku, a to najmä v súvislosti s jeho správaním v službe.

Priznanie práva na žalobu dotknutému úradníkovi tiež umožňuje, v prípade, že pozná výsledky vyšetrovania, získať za predpokladu splnenia podmienok naliehavosti a ujmy požadovaných na tento účel odklad výkonu rozhodnutia o postúpení.

Napokon, účinná kontrola zákonnosti týkajúca sa aktu, akým je rozhodnutie prijaté podľa článku 10 ods. 2 prvej vety nariadenia č. 1073/1999, môže v súlade so želaním normotvorcu prispieť k plnému rešpektovaniu zákonnosti vyšetrovaní a základných práv osôb, ktorých sa týkajú, zo strany OLAF‑u. Ak by Súd pre verejnú službu nevykonával toto preskúmanie zákonnosti, hoci je jediný, ktorý tak môže včas urobiť v prípade rozhodnutia o osobe, na ktorú sa vzťahuje služobný poriadok, z prípadného porušenia ustanovení nariadenia č. 1073/1999 určených na ochranu práva na obranu by neboli vyvodené žiadne dôsledky. Vnútroštátny súd by tak dostal informácie, ktoré mu postúpil OLAF, hoci rozhodnutie súdu Spoločenstva o uvedenej nezákonnosti z dôvodu nedodržania práva na obranu znamená, že vnútroštátny súd nemôže z takýchto informácií vychádzať.

(pozri body 71, 72, 74, 75, 77 – 79, 81, 82 a 88)

Odkaz:

Súdny dvor: 8. apríla 2003, Gómez‑Reino/Komisia, C‑471/02 P(R), Zb. s. I‑3207, bod 64

2.      Ak ide o akty alebo rozhodnutia, ktoré sa vyhotovujú vo viacerých fázach, najmä na konci interného konania, napadnuteľnými aktmi sú v zásade len opatrenia, ktoré vyjadrujú konečné stanovisko inštitúcie na konci tohto konania, a nie predbežné opatrenia, ktorých cieľom je pripraviť konečné rozhodnutie. Prípravné akty rozhodnutia nespôsobujú ujmu a žalobca môže až na základe žaloby podanej proti rozhodnutiu prijatému po skončení konania vytýkať nezrovnalosti predchádzajúcich aktov, ktoré sú s uvedeným rozhodnutím úzko späté.

Nie je to tak v prípade rozhodnutia prijatého podľa článku 10 ods. 2 prvej vety nariadenia č. 1073/1999 o vyšetrovaniach vykonávaných Európskym úradom pre boj proti podvodom (OLAF), ktoré predstavuje akt, ktorým riaditeľ OLAF‑u, poverený v tejto súvislosti v rámci Spoločenstiev osobitnou a výlučnou právomocou, rozhoduje o existencii skutkových okolností, ktoré môžu byť kvalifikované ako trestné, a o tom, či sa obráti na vnútroštátne súdne orgány, aby sa týmito skutkovými okolnosťami zaoberali v rámci riadneho trestného konania.

Keď riaditeľ OLAF‑u prijme rozhodnutie podľa článku 10 ods. 2 prvej vety nariadenia č. 1073/1999, vyjadruje tým totiž stanovisko s ohľadom na predbežné alebo konečné výsledky vyšetrovania vedeného jeho zložkami k existencii skutkových okolností, ktoré môžu vyústiť do trestného stíhania, a zastáva názor, že osoba alebo osoby, na ktoré sa vyšetrovanie vzťahuje, môžu byť trestne stíhané. Toto rozhodnutie je prijaté nezávislým orgánom Spoločenstva na základe jeho výlučnej zodpovednosti a v rámci osobitného konania, ktoré sa odlišuje od vnútroštátneho súdneho konania. Po prijatí tohto rozhodnutia nie je prijatý nijaký iný akt spôsobujúci ujmu vyplývajúci z právomoci riaditeľa OLAF‑u, a uvedené rozhodnutie preto definitívne určuje stanovisko jeho autora.

(pozri body 86, 87 a 90)

Odkaz:

Súd prvého stupňa: 11. februára 2003, Pflugradt/ECB, T‑83/02, Zb. VS s. I‑A‑47, II‑281, bod 34

3.      Pokiaľ ide vo vzťahu k Spoločenstvám o tretiu osobu, ktorej služobný postup a materiálna situácia priamo nezávisia od opatrení prijatých orgánmi Spoločenstva, súd Spoločenstva nemá oprávnenie, ktoré by mu dovoľovalo namiesto vnútroštátneho sudcu garantovať dodržiavanie základných práv a požiadaviek spravodlivého súdneho konania.

(pozri bod 94)

4.      Z ustanovení článku 4 prvého odseku prvej vety rozhodnutia 1999/396 o podmienkach vnútorných vyšetrovaní pri boji proti podvodu vyplýva, že ak má riaditeľ Európskeho úradu pre boj proti podvodom (OLAF) v úmysle prijať rozhodnutie podľa článku 10 ods. 2 prvej vety nariadenia č. 1073/1999 o vyšetrovaniach vykonávaných Európskym úradom pre boj proti podvodom (OLAF), je povinný v prípade, že informácie obsahujú závery uvádzajúce meno člena, úradníka alebo zamestnanca Komisie, umožniť dotknutej osobe ešte predtým, ako sa pristúpi k postúpeniu informácií vnútroštátnym súdnym orgánom, vyjadriť svoje stanovisko ku všetkým skutočnostiam, ktoré sa jej týkajú.

Článok 4 druhý odsek rozhodnutia 1999/396 nepochybne stanovuje výnimku týkajúcu sa prípadov, v ktorých sa vyžaduje zachovanie absolútneho utajenia na účely vyšetrovania a zapojenie vnútroštátnych súdnych orgánov. V takýchto prípadoch sa môže povinnosť prizvať úradníka, aby poskytol svoje stanovisko, odložiť po dohode s generálnym tajomníkom Komisie. Táto povinnosť požiadať o súhlas generálneho tajomníka Komisie a povinnosť získať ho nie je jednoduchá formalita, ktorá by prípadne mohla byť splnená v neskoršej fáze. Požiadavka získať takýto súhlas by totiž stratila svoje opodstatnenie, ktorým je zabezpečiť, aby sa dodržalo právo dotknutých úradníkov na obranu, aby ich informovanie bolo odložené iba v naozaj výnimočných prípadoch a aby posúdenie tejto výnimočnosti neprináležalo iba OLAF‑u, ale vyžadovalo aj posúdenie generálnym tajomníkom Komisie.

Okrem toho, aj za predpokladu, že by sa článok 4 prvý odsek druhá veta rozhodnutia 1999/396 neuplatňoval na rozhodnutie prijaté podľa článku 10 ods. 2 prvej vety nariadenia č. 1073/1999, ak sa k postúpeniu informácií vnútroštátnym súdnym orgánom pristúpi v priebehu vyšetrovania, OLAF bol v každom prípade podľa základnej zásady dodržiavania práva na obranu povinný vyzvať úradníkov pred postúpením informácií, aby uviedli akékoľvek užitočné informácie v súvislosti so skutkovými okolnosťami, ktoré sa ich týkajú.

(pozri body 105, 108, 110 a 113)

Odkaz:

Súd prvého stupňa: 8. júla 2008, Franchet a Byk/Komisia, T‑48/05, Zb. s. II‑1595, body 133, 145 a 151

5.      V systéme opravných prostriedkov, ktorý bol zavedený článkom 90a služobného poriadku, je žaloba o náhradu škody spôsobenú Európskym úradom pre boj proti podvodom (OLAF) prípustná len vtedy, ak jej predchádzalo konanie pred podaním žaloby v súlade s ustanoveniami služobného poriadku. Toto konanie sa líši podľa toho, či ujma, ktorej náhrada sa požaduje, vyplýva z aktu spôsobujúceho ujmu v zmysle článku 90a služobného poriadku, alebo z konania OLAF‑u, ktoré nemá rozhodovaciu povahu. V prvom prípade prináleží dotknutej osobe, aby v stanovených lehotách predniesla riaditeľovi OLAF‑u sťažnosť smerujúcu proti dotknutému aktu. Naopak, v druhom prípade musí správne konanie začať podaním žiadosti v zmysle článku 90 ods. 1 služobného poriadku smerujúcej k získaniu odškodnenia a prípadne pokračuje sťažnosťou smerujúcou proti rozhodnutiu zamietajúcemu žiadosť. Ak však existuje priama spojitosť medzi žalobou o neplatnosť a žalobou o náhradu škody, žaloba o náhradu škody je prípustná ako doplnok žaloby o neplatnosť bez toho, aby jej musela nevyhnutne predchádzať žiadosť vyzývajúca administratívu k náprave údajne utrpenej ujmy a sťažnosť napádajúca dôvodnosť priameho alebo nepriameho zamietnutia žiadosti.

(pozri bod 120)

Odkaz:

Súd prvého stupňa: 28. júna 1996, Y/Súdny dvor, T‑500/93, Zb. VS s. I‑A‑335, II‑977, body 64 a 66

6.      Vznik zodpovednosti Európskeho spoločenstva predpokladá súčasné splnenie niekoľkých podmienok, a to protiprávnosti konania vytýkaného inštitúciám, existencie škody a existencie príčinnej súvislosti medzi uvádzaným konaním a údajnou škodou. Na to, aby takáto súvislosť bola uznaná, je potrebné predložiť dôkaz o priamom a určitom vzťahu príčiny a následku medzi pochybením, ktorého sa dopustila dotknutá inštitúcia Spoločenstva, a údajnou škodou.

Pokiaľ ide o nemajetkovú ujmu, ktorú mal úradník utrpieť v dôsledku rozhodnutia Európskeho úradu pre boj proti podvodom (OLAF) o postúpení informácií vnútroštátnym súdnym orgánom v rozpore s ustanoveniami článku 4 rozhodnutia 1999/396 o podmienkach vnútorných vyšetrovaní pri boji proti podvodu, korupcii a ostatným protiprávnym konaniam poškodzujúcim záujmy spoločenstva a v dôsledku začatia trestného vyšetrovania vedeného proti nemu týmito orgánmi, nemajetková ujma priamo vyplýva len z konania týchto orgánov, ktoré sa rozhodli začať trestné konanie a následne pristúpiť k vyšetrovacím úkonom . Aj keď sú totiž vnútroštátne súdne orgány povinné v duchu zásady lojálnej spolupráce pozorne preskúmať informácie postúpené OLAF‑om a vyvodiť z nich primerané dôsledky s cieľom zabezpečiť dodržiavanie práva Spoločenstva, stále majú priestor, aby v rámci vlastných právomocí posúdili obsah a pôsobnosť týchto informácií, čiže aj následné opatrenia, ktoré bolo prípadne potrebné prijať.

(pozri body 124 – 126)

Odkaz:

Súdny dvor: 16. decembra 1987, Delauche/Komisia, 111/86, Zb. s. 5345, bod 30

Súd prvého stupňa: 17. októbra 2002, Cocchi a Hainz/Komisia, T‑330/00 a T‑114/01, Zb. VS s. I‑A‑193, II‑987, bod 97; Súd prvého stupňa, 5. októbra 2004, Sanders a i./Komisia, T‑45/01, Zb. s. II‑3315, bod 149; Súd prvého stupňa, 5. októbra 2004, Eagle a i./Komisia, T‑144/02, Zb. s. II‑3381, bod 148; Súd prvého stupňa, 4. októbra 2006, Tillack/Komisia, T‑193/04, Zb. s. II‑3995, bod 122; Súd prvého stupňa, 12. septembra 2007, Combescot/Komisia, T‑250/04, Zb. VS s. I‑A‑2‑191, II‑A‑2‑1251, bod 95