SODBA SODIŠČA ZA USLUŽBENCE
(prvi senat)
z dne 28. aprila 2009
Združeni zadevi F-5/05 in F-7/05
Antonello Violetti in drugi
proti
Komisiji Evropskih skupnosti
„Javni uslužbenci – Uradniki – Notranja preiskava OLAF – Sklep OLAF o posredovanju podatkov nacionalnim sodnim organom – Akt, ki posega v položaj – Dopustnost – Pravica do obrambe“
Predmet: Tožba, vložena na podlagi členov 236 ES in 152 AE, s katero A. Violetti in dvanajst drugih uradnikov Komisije ter N. Schmit v bistvu predlagajo, prvič, naj se razglasi ničnost sklepa, s katerim se je Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF) odločil, da bo začel notranjo preiskavo, preiskovalnih dejanj, izvedenih v okviru te notranje preiskave, sklepa OLAF, da italijanskim sodnim organom pošlje podatke, ki jih zadevajo, in poročila, pripravljenega po opravljeni preiskavi, ter, drugič, naj se Komisiji naloži plačilo odškodnine tožečim strankam.
Odločitev: Sklep z dne 5. avgusta 2003, s katerim je OLAF italijanskim sodnim organom poslal informacije o tožečih strankah, se razglasi za ničnega. Komisiji se naloži izplačilo zneska 3000 EUR vsaki od tožečih strank. Predlogi obeh tožb se v preostalem zavrnejo. Komisiji se naloži plačilo lastnih stroškov in stroškov tožečih strank. Svet Evropske unije, intervenient v podporo predlogom Komisije, nosi svoje stroške.
Povzetek
1. Uradniki – Pravno sredstvo – Akt, ki posega v položaj – Sklep Evropskega urada za boj proti goljufijam (OLAF) o posredovanju podatkov nacionalnim sodnim organom – Vključitev
(Kadrovski predpisi za uradnike, člena 43 in 90a; Poslovnik Sodišča za uslužbence, člen 102(1); Uredba št. 1073/1999 Evropskega parlamenta in Sveta, člen 10(2); Uredba Sveta št. 723/2004; Sklep Komisije 1999/396, člen 4)
2. Uradniki – Pravno sredstvo – Akt, ki posega v položaj – Pojem – Pripravljalni akt – Sklep Evropskega urada za boj proti goljufijam (OLAF) o posredovanju podatkov nacionalnim sodnim organom – Izključitev
(Kadrovski predpisi za uradnike, členi 90, 90a in 91; Uredba št. 1073/1999 Evropskega parlamenta in Sveta, člen 10(2))
3. Pravo Skupnosti – Načela – Temeljne pravice
(člena 230 ES in 236 ES)
4. Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF) – Uredba št. 1073/1999 o preiskavah, ki jih opravlja OLAF – Pogoji za izvajanje notranjih preiskav, ki jih sprejmejo institucije Skupnosti – Sistem, ki ga je sprejela Komisija
(Uredba št. 1073/1999 Evropskega parlamenta in Sveta, člen 10(2); Sklep Komisije 1999/396, člen 4)
5. Uradniki – Pravno sredstvo – Tožba proti Evropskemu uradu za boj proti goljufijam (OLAF) – Dopustnost odškodninske tožbe, vložene brez predhodnega postopka v skladu s Kadrovskimi predpisi, kot dodatek k ničnostni tožbi
(Kadrovski predpisi za uradnike, člena 90(1) in 90a)
6. Uradniki – Nepogodbena odgovornost institucij – Pogoji – Nezakonitost – Škoda – Vzročna zveza – Nezakonit sklep Evropskega urada za boj proti goljufijam (OLAF) o posredovanju podatkov nacionalnim sodnim organom, ki povzroči začetek kazenske preiskave – Neobstoj vzročne zveze med sklepom o posredovanju podatkov in škodo, nastalo zaradi začetka navedene preiskave
(Sklep Komisije 1999/396, člen 4)
1. Glede na posledice, ki jih lahko imajo sklepi, s katerimi se je Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF) odločil, da nacionalnim sodnim organom pošlje podatke na podlagi člena 10(2), prvi stavek, Uredbe št. 1073/1999 o preiskavah, ki jih izvaja OLAF, so ti akti, ki posegajo v položaj, v smislu člena 90a Kadrovskih predpisov, ki vsaki osebi priznava pravico do vložitve pritožbe zoper akt OLAF, ki posega v njen položaj.
Določbe člena 90a Kadrovskih predpisov, sprejete leta 2004, da bi se zagotovilo sodno varstvo oseb, za katere veljajo Kadrovski predpisi, so posledica novih pooblastil, ki jih je zakonodajalec dal OLAF ob sprejetju Uredbe št. 723/2004 o spremembi Kadrovskih predpisov za uradnike Evropskih skupnosti in pogojev za zaposlitev drugih uslužbencev Evropskih skupnosti, naj bo to na področju boja proti goljufijam ali na disciplinskem področju. V členu 90a je tako izražena skrb zakonodajalca, da se ob okrepitvi vloge OLAF zagotovijo ustrezna sodna jamstva. Ob tako izrecnem in nedavnem pooblastilu v Kadrovskih predpisih Sodišče za uslužbence na svojem specializiranem področju ne more zanemariti odgovornosti, ki mu jih je tako priznal zakonodajalec.
Poleg tega uradnik ne bi bil upravičen do učinkovitega sodnega varstva, če pred njegovo obdolžitvijo na nacionalnem kazenskem sodišču s sklepom, sprejetim na podlagi člena 10(2), prvi stavek, Uredbe št. 1073/1999, sodišče Skupnosti ne bi moglo preveriti, ali je bil predhodno zaslišan in ali je OLAF upošteval določbo člena 4 Sklepa 1999/396 o pogojih za izvajanje notranjih preiskav v zvezi s preprečevanjem goljufij, korupcije in kakršnega koli nezakonitega ravnanja, ki škoduje interesom Skupnosti, na podlagi katere je to obveznost mogoče odložiti. Tak nadzor sodišča Skupnosti nad sklepom je še toliko pomembnejši na tej stopnji postopka, ker ima OLAF možnost odložiti obveznost zbiranja stališč zadevnih strank, morebiti tudi za daljše obdobje, če mu to dovoli generalni sekretar Komisije. Še več, če OLAF ne bi dobil pooblastila niti ga ne bi zahteval, bi bil uradnik v nasprotju z določbami navedenega člena 4 nezakonito – ne da bi sodišče Skupnosti lahko ugotovilo to nezakonitost – brez vednosti več mesecev predmet postopkov, ki ga neposredno bremenijo.
Poleg tega je treba poudariti, da ima lahko sklep, sprejet na podlagi člena 10(2), prvi stavek, Uredbe št. 1073/1999, pomembne posledice za razvoj poklicne poti zadevnih oseb. Kadar OLAF meni, da dejanja uslužbenca zahtevajo kazenski postopek, in zato podatke pošlje nacionalnim organom, lahko ta okoliščina vpliva na presojo, ki jo mora uprava opraviti v zvezi s tem uslužbencem v okviru ocenjevanja, določenega v členu 43 Kadrovskih predpisov, zlasti v zvezi z njegovim obnašanjem v službi.
Priznanje pravice do tožbe torej zadevnemu uradniku omogoča, da – odvisno od primera – ob izpolnjevanju pogojev nujnosti in škode doseže odložitev izvršitve navedenega sklepa o posredovanju podatkov.
Nazadnje, učinkovit nadzor zakonitosti akta, kot je sklep, sprejet na podlagi člena 10(2), prvi stavek, Uredbe št. 1073/1999, lahko prispeva k temu, da OLAF v skladu z željo zakonodajalca popolnoma upošteva zakonitost preiskav in temeljnih pravic oseb, na katere se nanašajo. Če Sodišče za uslužbence ne bi izvedlo nadzora zakonitosti, čeprav je edino pristojno, da to pravočasno stori v zvezi z sklepom, ki zadeva osebo, za katero veljajo Kadrovski predpisi, morebitna kršitev določb Uredbe št. 1073/1999, namenjenih varstvu pravice do obrambe, ne bi bila preprečena. Nacionalnemu sodišču bi bili namreč še vedno predloženi podatki, ki mu jih je poslal OLAF, medtem ko preprečitev take nezakonitosti s strani sodišča Skupnosti zaradi neupoštevanja pravice do obrambe pomeni, da se nacionalno sodišče ne more opreti na take podatke.
(Glej točke 71, 72 74, 75, od 77 do 79, 81, 82 in 88.)
Napotitev na:
Sodišče: 8. april 2003, Gómez-Reino proti Komisiji, C‑471/02 P(R), Recueil, str. I‑3207, točka 64.
2. Pri aktih ali odločitvah, ki nastajajo v več fazah, zlasti po opravljenem notranjem postopku, so izpodbojni akti načeloma samo ukrepi, ki dokončno določajo stališče institucije ob koncu tega postopka, ne pa tudi vmesni ukrepi, katerih cilj je pripraviti končno odločbo. Pripravljalni akti za odločbo ne posegajo v položaj in tožeča stranka lahko samo pri tožbi zoper odločbo, sprejeto na koncu postopka, uveljavlja nepravilnost predhodnih aktov, ki so tesno povezani z njo.
To pa ne velja za sklep, sprejet na podlagi člena 10(2), prvi stavek, Uredbe št. 1073/1999 o preiskavah, ki jih izvaja Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF), ki je akt, s katerim se direktor OLAF, ki ima posebno in izključno odgovornost v zvezi s tem v Skupnostih, izreče o obstoju dejanj, ki bi bila lahko opredeljena kot kazenska, in se odloči, da bo zadevo predložil nacionalnim sodnim organom, da bi bila ta dejanja ustrezno kazensko obravnavana.
Kadar direktor OLAF sprejme sklep na podlagi člena 10(2), prvi stavek, Uredbe št. 1073/1999, namreč sprejme stališče glede na začasne ali dokončne izsledke preiskave, ki jo opravijo njegove službe, o obstoju dejanj, ki bi lahko zahtevala kazenski postopek, in poda mnenje, da bi oseba ali osebe, na katere se preiskava nanaša, lahko bile kazensko obdolžene. Ta sklep sprejme neodvisni organ Skupnosti na lastno odgovornost na podlagi posebnega postopka, ki se razlikuje od nacionalnega sodnega postopka. Ta sklep ni sprejet pred nobenim drugim aktom, ki posega v položaj in za katerega je pristojen direktor OLAF, in torej določa stališče njegovega avtorja.
(Glej točke 86, 87 in 90.)
Napotitev na:
Sodišče prve stopnje: 11. februar 2003, Pflugradt proti ECB, T‑83/02, RecFP, str. I‑A‑47 in II‑281, točka 34.
3. Kar zadeva glede na Skupnosti tretjo osebo, katere poklicna pot in materialni položaj nista neposredno odvisna od ukrepov, ki jih sprejmejo organi Skupnosti, sodišče Skupnosti nima posebne pravice, ki bi ga pooblaščala, da namesto nacionalnega sodišča zagotovi upoštevanje temeljnih pravic in zahtev poštenega sojenja.
(Glej točko 94.)
4. Iz zgoraj navedenih določb člena 4, prvi odstavek, prvi stavek, Sklepa 1999/396 o pogojih za izvajanje notranjih preiskav v zvezi s preprečevanjem goljufij izhaja, da kadar namerava direktor Evropskega urada za boj proti goljufijam (OLAF) sprejeti sklep na podlagi člena 10(2), prvi stavek, Uredbe št. 1073/1999 o preiskavah, ki jih izvaja OLAF, in če bi podatki vsebovali ugotovitve, v katerih bi bil imenovan član, uradnik ali uslužbenec Komisije, mora temu pred posredovanjem podatkov nacionalnim sodnim organom dati možnost, da izrazi svoja stališča o vseh dejstvih, ki se nanašajo nanj.
Res je, da je v členu 4, drugi odstavek, Sklepa 1999/396 predvidena izjema v zvezi s primeri, v katerih je treba zaradi preiskave ohraniti popolno tajnost in uporabiti preiskovalne postopke, ki spadajo v pristojnost nacionalnega sodnega organa. V takih primerih se obveznost poziva uradniku, naj izrazi svoje stališče, lahko odloži v soglasju z generalnim sekretarjem Komisije. Ta dolžnost, da se zaprosi in dobi soglasje generalnega sekretarja Komisije, ni le formalnost, ki bi lahko bila po potrebi izpolnjena pozneje. Zahteva, da se pridobi tako soglasje, bi izgubila svoj pomen, in sicer zagotavljanja, da se spoštuje pravica zadevnih uradnikov do obrambe, da se njihovo obveščanje odloži le v resnično izjemnih primerih in da za presojo te izjemnosti ni odgovoren samo OLAF, ampak je potrebna tudi presoja generalnega sekretarja Komisije.
Poleg tega, tudi če predpostavimo, da se člen 4, prvi odstavek, drugi stavek, Sklepa 1999/396 ne uporablja za sklep, sprejet na podlagi člena 10(2), prvi stavek, Uredbe št. 1073/1999, kadar se podatki nacionalnim sodnim organom posredujejo med preiskavo, je OLAF načeloma vseeno zavezan, da na podlagi temeljnega načela upoštevanja pravice do obrambe tožeče stranke pred posredovanjem podatkov pozove, naj predložijo vsa uporabna stališča o dejstvih, ki jih zadevajo.
(Glej točke 105, 108, 110 in 113.)
Napotitev na:
Sodišče prve stopnje: 8. julij 2008, Franchet in Byk proti Komisiji, T‑48/05, ZOdl., str. II‑1595, točke 133, 145 in 151.
5. V sistemu pravnih sredstev, uvedenih s členom 90a Kadrovskih predpisov, je odškodninska tožba za povračilo škode, za katero je odgovoren Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF), dopustna samo, če je bil prej opravljen predhodni postopek v skladu z določbami teh predpisov. Ta postopek se razlikuje glede na to, ali škoda, katere povračilo se zahteva, izhaja iz akta, ki posega v položaj, v smislu člena 90a Kadrovskih predpisov ali ravnanja OLAF, ki nima zveze z odločanjem. V prvem primeru mora zadevna stranka pri direktorju OLAF v predpisanih rokih vložiti pritožbo zoper zadevni akt. V drugem primeru pa se mora upravni postopek začeti z vložitvijo zahteve v smislu člena 90(1) Kadrovskih predpisov za pridobitev odškodnine in se po potrebi nadaljevati s pritožbo zoper odločitev o zavrnitvi zahteve. Toda kadar obstaja neposredna zveza med ničnostno tožbo in odškodninsko tožbo, je zadnja dopustna kot dodatek k prvi, ne da bi pred njo morali biti vloženi zahteva, naj uprava povrne domnevno utrpelo škodo, in pritožba, s katero se izpodbija utemeljenost zavrnitve zahteve zaradi molka organa ali odločbe o zavrnitvi zahteve.
(Glej točko 120.)
Napotitev na:
Sodišče prve stopnje: 28. junij 1996, Y proti Sodišču, T-500/93, RecFP, str. I-A-335 in II-977, točki 64 in 66.
6. Za uveljavljanje odgovornosti Evropske skupnosti mora biti izpolnjen niz pogojev, ki se nanašajo na nezakonitost institucijam očitanega ravnanja, resničnost škode ter obstoj vzročne zveze med ravnanjem in navedeno škodo. Za priznanje obstoja take zveze je načeloma treba dokazati neposredno in gotovo vzročno-posledično zvezo med kršitvijo, ki jo je storila zadevna institucija Skupnosti, in zatrjevano škodo.
Kar zadeva nepremoženjsko škodo, ki naj bi jo uradnik utrpel zaradi sklepa Evropskega urada za boj proti goljufijam (OLAF) o posredovanju podatkov nacionalnim sodnim organom v nasprotju z določbami člena 4 Sklepa 1999/396 o pogojih za izvajanje notranjih preiskav v zvezi s preprečevanjem goljufij, korupcije in kakršnega koli nezakonitega ravnanja, ki škoduje interesom Skupnosti, in odločitve navedenih organov o začetku kazenske preiskave zoper tega uradnika, je neposreden vzrok za nepremoženjsko škodo samo ravnanje navedenih organov, ki so se odločili začeti kazenski postopek in izvesti preiskovalna dejanja. Čeprav morajo nacionalni sodni organi na podlagi načela lojalnega sodelovanja skrbno preučiti podatke, ki jih je poslal OLAF, in iz njih izpeljati ustrezne posledice za zagotovitev upoštevanja prava Skupnosti, imajo na podlagi svojih pristojnosti proste roke, da presodijo vsebino in pomen navedenih podatkov ter s tem nadaljnje ukrepe, ki jih je morebiti treba sprejeti.
(Glej točke od 124 do 126.)
Napotitev na:
Sodišče: 16. december 1987, Delauche proti Komisiji, 111/86, Recueil, str. 5345, točka 30;
Sodišče prve stopnje: 17. oktober 2002, Cocchi in Hainz proti Komisiji, združeni zadevi T‑330/00 in T‑114/01, RecFP, str. I‑A‑193 in II‑987, točka 97; 5. oktober 2004, Sanders in drugi proti Komisiji, T‑45/01, ZOdl., str. II‑3315, točka 149; 5. oktober 2004, Eagle in drugi proti Komisiji, T‑144/02, ZOdl., str. II‑3381, točka 148; 4. oktober 2006, Tillack proti Komisiji, T‑193/04, ZOdl., str. II‑3995, točka 122; 12. september 2007, Combescot proti Komisiji, T‑250/04, ZOdl. JU, str. I-A-1-0000 in II-A-1-0000, točka 95.