Sag C-791/19
Europa-Kommissionen
mod
Republikken Polen
Domstolens dom (Store Afdeling) af 15. juli 2021
»Traktatbrud – disciplinærordning, der finder anvendelse på dommere – retsstat – dommeres uafhængighed – effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten – artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU – artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – disciplinærforseelser, som skyldes retsafgørelsers indhold – uafhængige disciplinære retsinstanser, som er oprettet ved lov – overholdelse af en rimelig frist og af retten til forsvar i disciplinærsager – artikel 267 TEUF – begrænsning af de nationale retters ret og forpligtelse til at forelægge Domstolen anmodninger om præjudiciel afgørelse«
1. Traktatbrudssøgsmål – fremskyndet procedure – betingelser – omstændigheder, der begrunder en hurtig behandling – foreligger ikke – den følsomme og komplekse karakter af de rejste retlige problemer begrunder ikke anvendelsen af en sådan procedure
(Statutten for Domstolen, art. 23a; Domstolens procesreglement, art. 133, stk. 1)
(jf. præmis 32-34)
2. Medlemsstater – forpligtelser – tilvejebringelse af den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse – rækkevidde
(Art. 2 TEU og art. 19, stk. 1, andet afsnit, TEU; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47 og art. 51, stk. 1)
(jf. præmis 52-54)
3. Medlemsstater – forpligtelser – tilvejebringelse af den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse – overholdelse af princippet om dommeres uafhængighed – rækkevidde
(Art. 2 TEU og art. 19, stk. 1, andet afsnit, TEU; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47 og 48)
(jf. præmis 55-61, 95-98 og 228)
4. Medlemsstater – forpligtelser – tilvejebringelse af den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse – overholdelse af princippet om dommeres uafhængighed – den øverste domstols nye disciplinærafdeling, der er sammensat af dommere udnævnt af Republikken Polens præsident efter indstilling fra det nationale domstolsråd – afdeling, der skal pådømme disciplinærsager vedrørende dommere ved den øverste domstol og dommere ved de almindelige domstole – afdeling, der udelukkende er sammensat af nye dommere, som modtager en særligt høj aflønning og har en grad af organisatorisk, funktionel og økonomisk autonomi, som er særligt vidtgående – anledning til rimelig tvivl i offentligheden om, at denne afdeling er uimodtagelig for påvirkninger udefra og neutral i forhold til de interesser, som står over for hinanden – tilsidesættelse – traktatbrud
(Art. 2 TEU og art. 19, stk. 1, andet afsnit, TEU; art. 258 TEUF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47)
(jf. præmis 80-83, 86, 102-110, 112, 113 og 235 samt domskonkl. 1)
5. Medlemsstater – forpligtelser – tilvejebringelse af den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse – overholdelse af princippet om dommeres uafhængighed – national lovgivning, der ikke klart og præcist fastlægger den adfærd, der kan medføre et disciplinært ansvar for dommere – lovgivning, der ikke gør det muligt at undgå, at disse dommere udsættes for en risiko for, at de ifalder et disciplinært ansvar alene på grund af deres afgørelse – afdeling, der har beføjelse til at træffe afgørelse i disciplinærsager vedrørende dommere, og som ikke opfylder kravet om uafhængighed og upartiskhed – ikke tilladt – traktatbrud
(Art. 2 TEU og art. 19, stk. 1, andet afsnit, TEU; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47)
(jf. præmis 134, 136-141, 146-148, 157 og 235 samt domskonkl. 1)
6. Medlemsstater – forpligtelser – tilvejebringelse af den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse – overholdelse af kravet om en domstol, der er oprettet ved lov – national lovgivning, der giver formanden for disciplinærafdelingen en skønsbeføjelse til at udpege den disciplinærdomstol, der er stedligt kompetent til at påkende en disciplinærsag mod en dommer – ingen kriterier for en sådan udpegelse – ikke tilladt – traktatbrud
(Art. 2 TEU og art. 19, stk. 1, andet afsnit, TEU; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47)
(jf. præmis 164, 172, 173, 176 og 235 samt domskonkl. 1)
7. Medlemsstater – forpligtelser – tilvejebringelse af den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse – overholdelse af princippet om dommeres uafhængighed – national lovgivning, der gør det muligt at indlede en disciplinærsag mod en dommer, der allerede har været genstand for en sådan procedure i den samme sag, som er afsluttet ved en endelig retsafgørelse – national lovgivning, der ikke sikrer, at disciplinærsager mod dommere bliver behandlet inden for en rimelig frist – ikke tilladt – traktatbrud
(Art. 2 TEU og art. 19, stk. 1, andet afsnit, TEU; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47)
(jf. præmis 187, 193, 197, 202 og 235 samt domskonkl. 1)
8. Medlemsstater – forpligtelser – tilvejebringelse af den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse – overholdelse af princippet om dommeres uafhængighed – disciplinærsag mod en dommer, som af helbredsmæssige grunde ikke kan deltage i sagen – national lovgivning, der ikke fastsætter, at foranstaltninger i forbindelse med udpegelse af en rådgiver, som skal forsvare denne dommers interesser, har opsættende virkning på afviklingen af disciplinærsagen – fortsættelse af disciplinærsagen i tilfælde af dommerens eller dennes repræsentants lovlige forfald – national lovgivning, der ikke sikrer de anklagede dommeres ret til forsvar – ikke tilladt – traktatbrud
(Art. 2 TEU og 19 TEU; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47 og 48)
(jf. præmis 208-210, 213 og 235 samt domskonkl. 1)
9. Medlemsstater – forpligtelser – de nationale retters kompetence til at forelægge Domstolen spørgsmål – forpligtelse til loyalt samarbejde – national lovgivning, hvorefter en dommer kan udsættes for en disciplinærsag på grund af en præjudiciel forelæggelse for Domstolen – ikke tilladt – traktatbrud
(Art. 267, stk. 2 og 3, TEUF)
(jf. præmis 223-227, 230, 231, 234 og 235 samt domskonkl. 2)
Resumé
Den polske lovgivning om disciplinærordningen for dommere er i strid med EU-retten
Kravet om uafhængighed fordrer, at denne ordning skal frembyde de nødvendige garantier for at undgå enhver risiko for politisk kontrol med retsafgørelsers indhold
Polen vedtog i 2017 en ny disciplinærordning vedrørende dommerne ved Sąd Najwyższy (øverste domstol, Polen) og ved de almindelige domstole. Inden for rammerne af denne lovreform blev der oprettet en ny afdeling, Izba Dyscyplinarna (herefter »disciplinærafdelingen«), ved den øverste domstol. Denne afdeling fik navnlig til opgave at pådømme disciplinærsager mod dommere ved den øverste domstol og, i appelinstansen, disciplinærsager mod dommere ved de almindelige domstole.
Da det var Europa-Kommissionens opfattelse, at Polen ved vedtagelsen af denne nye disciplinærordning havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EU-retten (1), anlagde denne institution et traktatbrudssøgsmål ved Domstolen. Kommissionen gjorde bl.a. gældende, at denne disciplinærordning hverken sikrede uafhængigheden eller upartiskheden for disciplinærafdelingen, der udelukkende var sammensat af dommere udvalgt af Krajowa Rada Sądownictwa (det nationale råd for retsvæsenet, Polen) (herefter »domstolsrådet«), hvor 23 af de 25 medlemmer var udpeget af de politiske myndigheder.
I dommen i denne sag gav Domstolen, Store Afdeling, medhold i det traktatbrudssøgsmål, som Kommissionen havde anlagt. For det første fastslog Domstolen, at denne nye disciplinærordning for dommere skadede deres uafhængighed. For det andet gjorde ordningen det ikke muligt for de pågældende dommere fuldstændigt uafhængigt at overholde de forpligtelser, der påhviler dem inden for rammerne af den præjudicielle forelæggelsesmekanisme.
Domstolens bemærkninger
Som et første trin fastslog Domstolen, at Polen havde tilsidesat sine forpligtelser efter artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU til at tilvejebringe den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten.
Domstolen erindrede om, at det fremgår af dens faste praksis, at artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU og det krav om dommeres uafhængighed, der følger af denne bestemmelse, kræver, at den disciplinærordning, der finder anvendelse på dommerne ved de nationale retsinstanser, som henhører under medlemsstaternes retsmiddel- og proceduresystem på de områder, der er omfattet af EU-retten, frembyder de nødvendige garantier for at undgå enhver risiko for, at en sådan ordning anvendes som et system til politisk kontrol med retsafgørelsers indhold, hvilket bl.a. kræver, at der fastsættes regler, som definerer den adfærd, der udgør disciplinærforseelser, og som foreskriver et uafhængigt organs indgriben i henhold til en procedure, der fuldt ud garanterer rettighederne i artikel 47 og 48 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, bl.a. retten til forsvar, og som fastsætter en mulighed for at indbringe disciplinærorganers afgørelser for domstolene.
Ifølge Domstolen havde Polen imidlertid for det første ikke sikret disciplinærafdelingens uafhængighed og upartiskhed og havde således skadet dommernes uafhængighed ved ikke at sikre disse, at de disciplinærsager, der indledes mod dem, kontrolleres af et organ, der frembyder sådanne garantier. I overensstemmelse med princippet om magtens tredeling skal retsinstansernes uafhængighed sikres i forhold til den lovgivende og den udøvende magt. I henhold til lovreformen af 2017 fastsættes proceduren for udnævnelse af dommere ved den øverste domstol, og navnlig proceduren for udnævnelse af medlemmerne af den øverste domstols disciplinærafdeling, i det væsentlige af domstolsrådet – et organ, som i høj grad er blevet omordnet af den udøvende magt og den lovgivende magt i Polen. Domstolen bemærkede ligeledes, at disciplinærafdelingen udelukkende skulle sammensættes af nye dommere, der skulle udvælges af domstolsrådet, og som ikke allerede havde sæde ved den øverste domstol, og som bl.a. ville modtage en meget høj løn og få en grad af organisatorisk, funktionel og økonomisk autonomi, som var særligt vidtgående i forhold til de vilkår, der gjaldt i de øvrige domstolsafdelinger ved denne retsinstans. Samtlige disse omstændigheder var egnede til at rejse rimelig tvivl i offentligheden om, hvorvidt denne disciplinærinstans var uimodtagelig for direkte eller indirekte påvirkninger fra den lovgivende og den udøvende magt i Polen, og om den var neutral i forhold til de interesser, som stod over for hinanden.
Domstolen bemærkede for det andet, idet den i denne henseende tog hensyn til den omstændighed, at disciplinærafdelingens uafhængighed og upartiskhed således ikke var sikret, at Polen havde tilladt, at indholdet af retsafgørelser kunne kvalificeres som en disciplinærforseelse hvad angik dommerne ved de almindelige domstole. Under henvisning til nødvendigheden af at undgå, at disciplinærordningen kunne anvendes til politisk kontrol med retsafgørelser eller til pres på dommere, bemærkede Domstolen, at den nye disciplinærordning for dommere – som ikke opfyldte kravene om klarhed og præcision med hensyn til den adfærd, som kunne medføre, at disse dommere ifaldt ansvar – i det foreliggende tilfælde ligeledes skadede dommernes uafhængighed.
For det tredje havde Polen dels heller ikke sikret, at disciplinærsager mod dommerne ved de almindelige domstole skulle behandles inden for en rimelig frist, hvorved denne medlemsstat således atter havde skadet disse dommeres uafhængighed. I henhold til den nye disciplinærordning kunne en dommer, der havde været genstand for en disciplinærsag, som var blevet afsluttet ved en endelig retsafgørelse, nemlig på ny blive mødt med sådanne disciplinærsager i den samme sag på en sådan måde, at denne dommer permanent forblev under den potentielle trussel om sådanne disciplinærsager. Dels kunne de nye processuelle regler for disciplinærsager mod dommere begrænse de anklagede dommeres ret til forsvar. I henhold til denne nye ordning afbrød foranstaltninger i forbindelse med udpegelse af en forsvarer for en dommer og dennes varetagelse af forsvaret således ikke disciplinærsagen, hvorimod proceduren kunne gennemføres, selv om dommeren eller dennes advokat havde lovligt forfald. Navnlig når de førnævnte nye procesregler ligesom i den konkrete sag indgik i en sammenhæng med en disciplinærordning, som frembød de mangler, der allerede er påpeget ovenfor, kunne de i øvrigt have tendens til at forøge risikoen for, at disciplinærordningen blev anvendt som et system til politisk kontrol med retsafgørelsernes indhold.
For det fjerde fastslog Domstolen, at Polen ikke havde sikret, at disciplinærsager vedrørende dommere ved de almindelige domstole blev behandlet af en domstol, der var »oprettet ved lov«, således som det tillige kræves efter artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, idet denne medlemsstat havde overdraget formanden for den ovennævnte disciplinærafdeling en skønsbeføjelse til at nominere disciplinærdomstolen i første instans i sådanne sager.
Som et andet trin konstaterede Domstolen, at Polen havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 267, stk. 2 og 3, TEUF, idet denne medlemsstat havde tilladt, at retternes beføjelse til at forelægge Domstolen anmodninger om præjudiciel afgørelse blev begrænset af muligheden for at indlede en disciplinærsag. Nationale bestemmelser, hvoraf det følger, at de nationale dommere kan udsættes for disciplinærsager på grund af den omstændighed, at de har forelagt Domstolen et præjudiciel spørgsmål, er således ikke tilladte, eftersom de skader de berørte nationale dommeres effektive udøvelse af den adgang eller forpligtelse til at indgive en forelæggelse for Domstolen, der er fastsat i artikel 267, stk. 2 og 3, TEUF, såvel som den samarbejdsordning mellem de nationale retter og Domstolen, der således er indført ved traktaterne for at sikre EU-rettens ensartede fortolkning og fulde virkning.