C‑791/19. sz. ügy
Európai Bizottság
kontra
Lengyel Köztársaság
A Bíróság ítélete (nagytanács), 2021. július 15.
„Tagállami kötelezettségszegés – A bírákra vonatkozó fegyelmi felelősségi rendszer – Jogállamiság – Bírói függetlenség – Hatékony bírói jogvédelem az uniós jog által szabályozott területeken – Az EUMSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdése – Az Európai Unió Alapjogi Chartájának 47. cikke – A bírósági határozatok tartalma útján megvalósuló fegyelmi vétségek – Független és törvény által létrehozott fegyelmi bíróságok – Az észszerű határidő és a védelemhez való jog tiszteletben tartása a fegyelmi eljárásokban – EUMSZ 267. cikk – A nemzeti bíróságok azon jogának és kötelezettségének korlátozása, hogy előzetes döntéshozatal iránti kérelemmel forduljanak a Bírósághoz”
1. Kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset – Gyorsított eljárás – Feltételek – A gyors elbírálást indokoló körülmények – Hiány – Az ügy által felvetett jogi problémák érzékeny és összetett jellege, ami miatt az ilyen eljárás nehezen alkalmazható
(a Bíróság alapokmánya, 23a. cikk; a Bíróság eljárási szabályzata, 133. cikk, (1) bekezdés)
(lásd: 32–34. pont)
2. Tagállamok – Kötelezettségek – A hatékony bírói jogvédelem biztosításához szükséges jogorvoslati lehetőségek megteremtése – Terjedelem
(EUSZ 2. cikk, és 19. cikk, (1) bekezdés, második albekezdés; az Európai Unió Alapjogi Chartája, 47. cikk, és 51. cikk, (1) bekezdés)
(lásd: 52–54. pont)
3. Tagállamok – Kötelezettségek – A hatékony bírói jogvédelem biztosításához szükséges jogorvoslati lehetőségek megteremtése – A bírói függetlenség elvének tiszteletben tartása – Terjedelem
(EUSZ 2. cikk, és 19. cikk, (1) bekezdés, második albekezdés; az Európai Unió Alapjogi Chartája, 47. és 48. cikk)
(lásd: 55–61., 95–98. és 228. pont)
4. Tagállamok – Kötelezettségek – A hatékony bírói jogvédelem biztosításához szükséges jogorvoslati lehetőségek megteremtése – A bírói függetlenség elvének tiszteletben tartása – A legfelsőbb bíróság új fegyelmi tanácsa, amelynek tagjait a nemzeti igazságszolgáltatási tanács javaslatára a Lengyel Köztársaság elnöke nevezi ki – A legfelsőbb bíróság és a rendes bíróságok bíráira vonatkozó fegyelmi ügyeket elbíráló tanács – Kizárólag újonnan kinevezett, kiemelkedően magas díjazásban részesülő és különösen nagymértékű szervezeti, működési és pénzügyi autonómiával rendelkező bírákból álló tanács – Az e bírák külső tényezők általi befolyásolhatatlanságát, valamint az ütköző érdekek vonatkozásában való semlegességét illetően a jogalanyokban keltett jogos kétségek – Megsértés – Kötelezettségszegés
(EUSZ 2. cikk, és 19. cikk, (1) bekezdés, második albekezdés; EUMSZ 258. cikk; az Európai Unió Alapjogi Chartája, 47. cikk)
(lásd: 80–83, 86., 102–110., 112., 113., 235. pont és a rendelkező rész 1. pontja)
5. Tagállamok – Kötelezettségek – A hatékony bírói jogvédelem biztosításához szükséges jogorvoslati lehetőségek megteremtése – A bírói függetlenség elvének tiszteletben tartása – Nemzeti szabályozás, amely nem határozza meg egyértelműen és pontosan azokat a magatartásokat, amelyek megalapozhatják a bírák fegyelmi felelősségének megállapítását – Szabályozás, amely nem teszi lehetővé e bírák azon veszélynek való kitettségének elkerülését, hogy a fegyelmi felelősségüket pusztán az általuk hozott határozatok alapján megállapítsák – A bírákra vonatkozó fegyelmi ügyek elbírálására hatáskörrel rendelkező, a függetlenség és pártatlanság követelményének eleget nem tevő tanács – Megengedhetetlenség – Kötelezettségszegés
(EUSZ 2. cikk, és 19. cikk, (1) bekezdés, második albekezdés; az Európai Unió Alapjogi Chartája, 47. cikk)
(lásd: 134., 136–141., 146–148., 157., 235. pont és a rendelkező rész 1. pontja)
6. Tagállamok – Kötelezettségek – A hatékony bírói jogvédelem biztosításához szükséges jogorvoslati lehetőségek megteremtése – A törvény által létrehozott bíróság követelményének tiszteletben tartása – Nemzeti szabályozás, amely diszkrecionális jogkörrel ruházza fel a fegyelmi tanács elnökét a bírákkal szemben folytatott fegyelmi ügyek elbírálására illetékes fegyelmi bíróság kijelölésére – Az ilyen kijelölés során alkalmazandó szempontok hiánya – Megengedhetetlenség – Kötelezettségszegés
(EUSZ 2. cikk, és 19. cikk, (1) bekezdés, második albekezdés; az Európai Unió Alapjogi Chartája, 47. cikk)
(lásd: 164., 172., 173., 176., 235. pont és a rendelkező rész 1. pontja)
7. Tagállamok – Kötelezettségek – A hatékony bírói jogvédelem biztosításához szükséges jogorvoslati lehetőségek megteremtése – A bírói függetlenség elvének tiszteletben tartása – Nemzeti szabályozás, amely lehetővé teszi, hogy a már jogerős bírósági határozattal lezárt fegyelmi eljárás alá vont bírákkal szemben ugyanabban az ügyben újból fegyelmi eljárást folytassanak le – Nemzeti szabályozás, amely nem biztosítja a bírákkal kapcsolatos fegyelmi ügyek észszerű határidőn belüli vizsgálatát – Megengedhetetlenség – Kötelezettségszegés
(EUSZ 2. cikk, és 19. cikk, (1) bekezdés, második albekezdés; az Európai Unió Alapjogi Chartája, 47. cikk)
(lásd: 187., 193., 197., 202., 235. pont és a rendelkező rész 1. pontja)
8. Tagállamok – Kötelezettségek – A hatékony bírói jogvédelem biztosításához szükséges jogorvoslati lehetőségek megteremtése – A bírói függetlenség elvének tiszteletben tartása – Az eljárásban való részvételben egészségügyi okokból akadályoztatott bíróval szemben folytatott fegyelmi eljárás – Nemzeti szabályozás, amelynek értelmében az e bíró érdekeinek védelmét ellátó képviselő kirendeléséhez kapcsolódó cselekmények nem függesztik fel az eljárást – A fegyelmi eljárásnak a bíró vagy a képviselője igazolt távolléte esetén való lefolytatása – Az eljárás alá vont bírák védelemhez való jogát nem biztosító nemzeti szabályozás – Megengedhetetlenség – Kötelezettségszegés
(EUSZ 2. cikk, és 19. cikk; az Európai Unió Alapjogi Chartája, 47. és 48. cikk)
(lásd: 208–210., 213., 235. pont, és a rendelkező rész 1. pontja)
9. Tagállamok – Kötelezettségek – A nemzeti bíróságok arra vonatkozó hatásköre, hogy kérdést terjesszenek a Bíróság elé – A lojális együttműködés kötelezettsége – Előzetes döntéshozatal iránti kérelem Bíróság elé terjesztése miatt a bírót esetlegesen fegyelmi eljárásnak kitevő nemzeti szabályozás – Megengedhetetlenség – Kötelezettségszegés
(EUMSZ 267. cikk, második és harmadik bekezdés)
(lásd: 223–227., 230., 231., 234., 235. pont és a rendelkező rész 2. pontja)
Összefoglalás
A bírák fegyelmi felelősségi rendszerére vonatkozó lengyel jogszabályok ellentétesek az uniós joggal
A függetlenség követelménye értelmében e rendszernek tartalmaznia kell az ahhoz szükséges garanciákat, hogy elkerülhető legyen a bírósági határozatok tartalma feletti politikai ellenőrzés veszélye
Lengyelország 2017‑ben új fegyelmi felelősségi rendszert fogadott el a Sąd Najwyższy (legfelsőbb bíróság, Lengyelország) és a rendes bíróságok bírái tekintetében. E jogalkotási reform keretében a legfelsőbb bíróságon belül létrehozták az új Izba Dyscyplinarna tanácsot (a továbbiakban: fegyelmi tanács). E tanács feladata többek között a legfelsőbb bíróság bíráival kapcsolatos fegyelmi ügyek, illetve másodfokon a rendes bíróságok bíráival kapcsolatos fegyelmi ügyek elbírálása.
Az Európai Bizottság, mivel úgy ítélte meg, hogy Lengyelország ezen új fegyelmi felelősségi rendszer elfogadásával nem teljesítette az uniós jogból(1) eredő kötelezettségeit, kötelezettségszegés megállapítása iránti keresetet nyújtott be a Bírósághoz. A Bizottság többek között azt állítja, hogy e fegyelmi felelősségi rendszer nem biztosítja sem a fegyelmi tanács függetlenségét, sem annak pártatlanságát, mivel e tanácsot kizárólag a Krajowa Rada Sądownictwa (nemzeti igazságszolgáltatási tanács, Lengyelország; a továbbiakban: KRS) által választott bírák alkotják, és a KRS 25 tagja közül 23 tagot a politikai hatóságok neveznek ki.
Az ebben az ügyben hozott ítéletben a nagytanácsban eljáró Bíróság helyt adott a Bizottság által benyújtott, kötelezettségszegés megállapítása iránti keresetnek. Egyrészt a Bíróság megállapítja, hogy a bírák ezen új fegyelmi felelősségi rendszere sérti a függetlenségüket. Másrészt ugyanezen rendszer nem teszi lehetővé az érintett bírák számára, hogy a függetlenség maradéktalan fenntartása mellett tiszteletben tartsák az előzetes döntéshozatali mechanizmus keretében rájuk háruló kötelezettségeket.
A Bíróság álláspontja
A Bíróság elsősorban úgy ítéli meg, hogy Lengyelország nem teljesítette az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdéséből eredő azon kötelezettségeit, hogy megteremtse azokat a jogorvoslati lehetőségeket, amelyek az uniós jog által szabályozott területeken a hatékony jogvédelem biztosításához szükségesek.
A Bíróság emlékeztet arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdése és a függetlenségnek az e rendelkezésből fakadó követelménye feltételezi, hogy az uniós jog által szabályozott területeken a jogorvoslati rendszerük hatálya alá tartozó nemzeti bíróságok bíráira alkalmazandó fegyelmi felelősségi rendszer tartalmazza az ahhoz szükséges garanciákat, hogy elkerülhető legyen annak veszélye, hogy ezt a rendszert a bírósági határozatok tartalma feletti politikai ellenőrzésre szolgáló rendszerként használják fel, ami különösen olyan szabályok megalkotását követeli meg, amelyek meghatározzák a fegyelmi vétségnek minősülő magatartásokat, illetve amelyek egy független fórum olyan eljárását írják elő, amely maradéktalanul biztosítja az európai Unió Alapjogi Chartája 47. és 48. cikkében rögzített jogokat, különösen a védelemhez való jogot, továbbá amely szabályok biztosítják a fegyelmi testület határozatainak bíróság előtti megtámadhatóságát.
Márpedig a Bíróság szerint Lengyelország először is nem garantálta a fegyelmi tanács függetlenségét és pártatlanságát, és így megsértette a bírói függetlenséget azáltal, hogy nem biztosította a bírák számára a velük szemben indított fegyelmi eljárások olyan fórum általi felülvizsgálatát, amely megfelel az említett garanciáknak. A hatalmi ágak szétválasztása elvének megfelelően a bíróságok függetlenségét biztosítani kell a jogalkotó és a végrehajtó hatalom tekintetében. Márpedig a 2017. évi jogalkotási reform értelmében a bírák legfelsőbb bíróságba történő kinevezésének folyamatát, és különösen a legfelsőbb bíróság fegyelmi tanácsának tagjai kinevezésének folyamatát alapvetően a lengyel végrehajtó és jogalkotó szervek által nagymértékben átalakított szerv, a KRS határozza meg. A Bíróság emellett rámutat arra, hogy a fegyelmi tanácsot kizárólag a KRS által választott olyan új bírák alkotják, akik még nem töltenek be hivatalt a legfelsőbb bíróságon belül, és akik többek között kiemelkedően magas díjazásban részesülnek, illetve különösen nagymértékű szervezeti, működési és pénzügyi autonómiával rendelkeznek a legfelsőbb bíróság többi bírósági tanácsát jellemző feltételekhez képest. Mindezen elemek jogos kétségeket ébreszthetnek a jogalanyokban e fegyelmi fórumnak a lengyel jogalkotó és végrehajtó hatalom közvetlen vagy közvetett hatásai általi befolyásolhatatlanságát, valamint az ütköző érdekek vonatkozásában való semlegességét illetően.
Másodszor, a Bíróság – e tekintetben figyelembe véve, hogy a fegyelmi tanács függetlensége és pártatlansága ily módon nincs biztosítva – megállapítja, hogy Lengyelország lehetővé tette, hogy a bírósági határozatok tartalma a rendes bíróságok bírái tekintetében fegyelmi vétségnek minősüljön. A Bíróság, miután emlékeztet arra, hogy el kell kerülni, hogy a fegyelmi felelősségi rendszert a bírósági határozatok feletti politikai ellenőrzésre vagy a bírákkal szembeni nyomásgyakorlásra használják fel, megjegyzi, hogy a jelen esetben a bírák új fegyelmi felelősségi rendszere, amely nem felel meg a bírák felelősségének megalapozására alkalmas magatartások egyértelműsége és pontossága követelményének, e bírák függetlenségét is sérti.
Harmadszor, Lengyelország egyrészt nem biztosította azt sem, hogy a rendes bíróságok bíráival szemben indított fegyelmi ügyeket észszerű határidőn belül bírálják el, ami ugyancsak sérti e bírák függetlenségét. Az új fegyelmi felelősségi rendszer szerint ugyanis az a bíró, akivel szemben jogerős bírósági határozattal lezárt fegyelmi eljárást folytattak, ugyanebben az ügyben újból ilyen eljárások alá vonható, így e bíró állandó jelleggel ki lesz téve az ilyen eljárások esetleges veszélyének. Másrészt a bírákkal szembeni fegyelmi eljárásokra alkalmazandó új eljárási szabályok korlátozzák az eljárás alá vont bírák védelemhez való jogát. Ezen új rendszer alkalmazásában ugyanis a bíró képviselőjének kirendeléséhez és a képviselő általi védelem ellátásához kapcsolódó cselekmények nem függesztik fel az eljárást, ráadásul az eljárás a bíró vagy a képviselője igazolt távolléte ellenére is lefolytatható. Egyébiránt az említett új eljárási szabályok, különösen, ha azok – a jelen ügyhöz hasonlóan – a már említett hiányosságokat mutató fegyelmi felelősségi rendszer keretébe illeszkednek, fokozhatják annak kockázatát, hogy a fegyelmi felelősségi rendszert a bírósági határozatok tartalma feletti politikai ellenőrzésre szolgáló rendszerként használják fel.
Negyedszer, a Bíróság úgy ítéli meg, hogy Lengyelország, mivel diszkrecionális jogkört biztosít a fent említett fegyelmi tanács elnökének ahhoz, hogy kijelölje az első fokon hatáskörrel rendelkező fegyelmi bíróságot a rendes bíróságok bíráival kapcsolatos fegyelmi ügyekben, nem biztosította, hogy az ilyen ügyekben döntő bíróság „törvény által létrehozott” bíróság legyen, amint azt az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdése is megköveteli.
Másodsorban a Bíróság megállapítja, hogy annak lehetővé tételével, hogy a fegyelmi eljárás kilátásba helyezésével korlátozzák a nemzeti bíróságok azon jogát, hogy előzetes döntéshozatal iránti kérelmet terjesszenek a Bíróság elé, Lengyelország nem teljesítette az EUMSZ 267. cikk második és harmadik bekezdéséből eredő kötelezettségeit. Nem engedhetők meg így tehát azok a nemzeti rendelkezések, amelyek alapján a nemzeti bírákkal szemben fegyelmi eljárás indítható amiatt, hogy előzetes döntéshozatal iránti kérelemmel fordultak a Bírósághoz, mivel az ilyen nemzeti rendelkezések sértik az említett uniós rendelkezésekben előírt lehetőség vagy kötelezettség érintett nemzeti bírák által történő tényleges gyakorlását, továbbá sértik a Szerződések által a nemzeti bíróságok és a Bíróság között létrehozott, az uniós jog egységes értelmezésének és teljes érvényesülésének biztosítását célzó együttműködési rendszert.