Zaak C‑791/19
Europese Commissie
tegen
Republiek Polen
Arrest van het Hof (Grote kamer) van 15 juli 2021
„Niet-nakoming – Tuchtregeling voor rechters – Rechtsstaat – Onafhankelijkheid van rechters – Daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het Unierecht vallende gebieden – Artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU – Artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Tuchtrechtelijke vergrijpen wegens de inhoud van rechterlijke beslissingen – Onafhankelijke en bij wet ingestelde tuchtgerechten – Naleving van de redelijke termijn en van de rechten van de verdediging in tuchtprocedures – Artikel 267 VWEU – Beperking van het recht en de plicht van nationale rechterlijke instanties om verzoeken om een prejudiciële beslissing aan het Hof voor te leggen”
1. Beroep wegens niet-nakoming – Versnelde procedure – Voorwaarden – Omstandigheden die een snelle behandeling rechtvaardigen – Geen – Gevoelige en ingewikkelde aard van de juridische kwesties, waardoor die procedure niet kan worden toegepast
(Statuut van het Hof van Justitie, art. 23 bis; Reglement voor de procesvoering van het Hof, art. 133, lid 1)
(zie punten 32‑34)
2. Lidstaten – Verplichtingen – Voorzien in de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming te verzekeren – Omvang
(Art. 2 en 19, lid 1, tweede alinea, VEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47 en 51, lid 1)
(zie punten 52‑54)
3. Lidstaten – Verplichtingen – Voorzien in de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming te verzekeren – Inachtneming van het beginsel van onafhankelijkheid van de rechters – Omvang
(Art. 2 en 19, lid 1, tweede alinea, VEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47 en 48)
(zie punten 55‑61, 95, 98, 228)
4. Lidstaten – Verplichtingen – Voorzien in de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming te verzekeren – Inachtneming van het beginsel van onafhankelijkheid van de rechters – Nieuwe tuchtkamer van de hoogste rechterlijke instantie in burgerlijke en strafzaken, die bestaat uit rechters die zijn benoemd door de president van de Republiek Polen op voordracht van de nationale raad voor de rechterlijke macht – Kamer die uitspraak moet doen over tuchtzaken tegen rechters van de Sąd Najwyższy en rechters van de gewone rechterlijke instanties – Kamer met uitsluitend nieuwe rechters die een zeer hoge bezoldiging ontvangen en over een bijzonder grote mate van organisatorische, functionele en financiële autonomie beschikken – Legitieme twijfel bij de justitiabelen over de vraag of die kamer niet gevoelig is voor externe factoren en of zij onpartijdig is ten opzichte van met elkaar strijdende belangen – Schending – Niet-nakoming
(Art. 2 en 19, lid 1, tweede alinea, VEU; art. 258 VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47)
(zie punten 80‑83, 86, 102‑110, 112, 113, 235, dictum 1)
5. Lidstaten – Verplichtingen – Voorzien in de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming te verzekeren – Inachtneming van het beginsel van onafhankelijkheid van de rechters – Nationale regelgeving waarin niet duidelijk en nauwkeurig is omschreven voor welke gedragingen rechters tuchtrechtelijk aansprakelijk kunnen worden gesteld – Regelgeving waarmee niet kan worden voorkomen dat die rechters het gevaar lopen louter op grond van hun beslissing tuchtrechtelijk aansprakelijk te worden gesteld – Kamer die bevoegd is om kennis te nemen van tuchtzaken betreffende rechters en niet voldoet aan het vereiste van onafhankelijkheid en onpartijdigheid – Ontoelaatbaarheid – Niet-nakoming
(Art. 2 en 19, lid 1, tweede alinea, VEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47)
(zie punten 134, 136‑141, 146‑148, 157, 235, dictum 1)
6. Lidstaten – Verplichtingen – Voorzien in de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming te verzekeren – Naleving van het vereiste van een bij wet ingesteld gerecht – Nationale regelgeving die de president van de tuchtkamer de discretionaire bevoegdheid verleent om het tuchtgerecht aan te wijzen dat territoriaal bevoegd is om kennis te nemen van een tuchtzaak tegen een rechter – Ontbreken van criteria voor een dergelijke aanwijzing – Ontoelaatbaarheid – Niet-nakoming
(Art. 2 en 19, lid 1, tweede alinea, VEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47)
(zie punten 164, 172, 173, 176, 235, dictum 1)
7. Lidstaten – Verplichtingen – Voorzien in de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming te verzekeren – Inachtneming van het beginsel van onafhankelijkheid van de rechters – Nationale regelgeving op grond waarvan een tuchtprocedure kan worden ingeleid tegen een rechter tegen wie in dezelfde zaak reeds een dergelijke procedure is gevoerd die door een definitieve rechterlijke beslissing is afgesloten – Nationale regelgeving waarin niet wordt gewaarborgd dat tuchtzaken betreffende rechters binnen een redelijke termijn worden behandeld – Ontoelaatbaarheid – Niet-nakoming
(Art. 2 en 19, lid 1, tweede alinea, VEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47)
(zie punten 187, 193, 197, 202, 235, dictum 1)
8. Lidstaten – Verplichtingen – Voorzien in de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming te verzekeren – Inachtneming van het beginsel van onafhankelijkheid van de rechters – Tuchtprocedure tegen een rechter die om gezondheidsredenen niet aan de procedure kan deelnemen – Nationale regelgeving op grond waarvan de procedure niet wordt geschorst door het toevoegen van een raadsman die de verdediging van de belangen van die rechter op moet nemen – Voortzetting van de tuchtprocedure indien de rechter of zijn vertegenwoordiger gerechtvaardigd afwezig is – Nationale regelgeving waarin de rechten van verdediging van beklaagde rechters niet worden gewaarborgd – Ontoelaatbaarheid – Niet-nakoming
(Art. 2 en 19, VEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47 en 48)
(zie punten 208‑210, 213, 235, dictum 1)
9. Lidstaten – Verplichtingen – Bevoegdheid van nationale rechterlijke instanties om vragen aan het Hof voor te leggen – Verplichting tot loyale samenwerking – Nationale regelgeving op grond waarvan een rechter vanwege een verzoek om een prejudiciële beslissing aan het Hof aan een tuchtprocedure kan worden blootgesteld – Ontoelaatbaarheid – Niet-nakoming
(Art. 267, tweede en derde alinea, VWEU)
(zie punten 223‑227, 230, 231, 234, 235, dictum 2)
Samenvatting
De Poolse wetgeving inzake de tuchtregeling voor rechters is in strijd met het Unierecht
Het vereiste van onafhankelijkheid gebiedt dat deze regeling de noodzakelijke waarborgen biedt om elk gevaar uit te sluiten dat politieke controle op de inhoud van rechterlijke beslissingen wordt uitgeoefend
In 2017 heeft Polen een nieuwe tuchtregeling vastgesteld voor rechters van de Sąd Najwyższy (hoogste rechterlijke instantie in burgerlijke en strafzaken, Polen) en van de gewone rechterlijke instanties. In het kader van deze wetswijziging is binnen de Sąd Najwyższy een nieuwe kamer ingesteld, de Izba Dyscyplinarna (hierna: „tuchtkamer”). Deze kamer heeft met name als taak om kennis te nemen van tuchtzaken tegen rechters van de Sąd Najwyższy, en in hoger beroep van tuchtzaken tegen rechters van de gewone rechterlijke instanties.
Volgens de Europese Commissie is Polen door de vaststelling van deze nieuwe tuchtregeling zijn Unierechtelijke verplichtingen niet nagekomen.(1) Daarom heeft zij een beroep wegens niet-nakoming ingesteld bij het Hof. De Commissie stelt met name dat in deze tuchtregeling noch de onafhankelijkheid, noch de onpartijdigheid van de tuchtkamer is gewaarborgd. Die tuchtkamer is uitsluitend samengesteld uit rechters die zijn geselecteerd door de Krajowa Rada Sądownictwa (nationale raad voor de rechtspraak, Polen) (hierna: „KRS”) en 23 van de 25 leden daarvan worden door de politieke autoriteiten aangewezen.
In het arrest dat in deze zaak is gewezen, heeft het Hof (Grote kamer) het niet-nakomingsberoep van de Commissie toegewezen. Ten eerste stelt het Hof vast dat de nieuwe tuchtregeling voor rechters afbreuk doet aan hun onafhankelijkheid. Ten tweede belet deze regeling de betrokken rechters om volledig onafhankelijk de verplichtingen na te komen die in het kader van het mechanisme voor prejudiciële verwijzing op hen rusten.
Beoordeling door het Hof
Om te beginnen oordeelt het Hof dat Polen niet heeft voldaan aan zijn verplichtingen uit hoofde van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU om te voorzien in de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming te verzekeren op de gebieden die onder het Unierecht vallen.
Het Hof brengt in herinnering dat artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en het vereiste van onafhankelijkheid van rechters dat uit die bepaling voortvloeit, volgens vaste rechtspraak gebieden dat de tuchtregeling voor rechters van nationale rechterlijke instanties waarbij in hun rechtsorde zaken aanhangig kunnen worden gemaakt op gebieden die onder het Unierecht vallen, de noodzakelijke waarborgen biedt om elk gevaar uit te sluiten dat een dergelijke regeling wordt gebruikt als middel om politieke controle uit te oefenen op de inhoud van rechterlijke beslissingen. Daarvoor dienen regels te worden opgesteld waarin is omschreven welke gedragingen tuchtrechtelijke vergrijpen opleveren en waarbij wordt voorzien in de tussenkomst van een onafhankelijke instantie volgens een procedure waarmee de rechten die in de artikelen 47 en 48 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie zijn neergelegd, waaronder de rechten van de verdediging, volledig worden gewaarborgd en waarbij wordt voorzien in de mogelijkheid om in rechte op te komen tegen de beslissingen van de tuchtinstanties.
Volgens het Hof heeft Polen in de eerste plaats de onafhankelijkheid en de onpartijdigheid van de tuchtkamer niet gewaarborgd en zo afbreuk gedaan aan de onafhankelijkheid van de rechters, door niet te verzekeren dat tuchtprocedures tegen hen worden getoetst door een instantie die dergelijke waarborgen wel biedt. Overeenkomstig het beginsel van de scheiding der machten moet de onafhankelijkheid van de rechterlijke instanties ten opzichte van de wetgevende en de uitvoerende macht worden gewaarborgd. Ingevolge de wetswijziging van 2017 wordt de procedure voor de benoeming van de rechters bij de Sąd Najwyższy en met name van de leden van de tuchtkamer van de Sąd Najwyższy beheerst door de KRS, een orgaan dat grondig is gereorganiseerd door de Poolse uitvoerende en wetgevende macht. Het Hof stelt tevens vast dat de tuchtkamer uitsluitend moet zijn samengesteld uit nieuwe, door de KRS geselecteerde rechters die nog geen zitting hadden in de Sąd Najwyższy en die, vergeleken met de andere kamers ervan, een zeer hoge bezoldiging zullen ontvangen en over een bijzonder grote mate van organisatorische, functionele en financiële autonomie zullen beschikken. Door al deze factoren kan bij de justitiabelen legitieme twijfel rijzen over de vraag of die instantie ongevoelig is voor directe of indirecte invloed van de wetgevende en uitvoerende macht en of zij onpartijdig is ten opzichte van de met elkaar strijdende belangen.
In de tweede plaats merkt het Hof op dat Polen heeft toegestaan dat de inhoud van beslissingen van rechters van de gewone rechterlijke instanties als tuchtrechtelijk vergrijp kan worden gekwalificeerd, terwijl de onafhankelijkheid en de onpartijdigheid van de tuchtkamer dus niet zijn gewaarborgd. Het Hof herinnert eraan dat moet worden voorkomen dat de tuchtregeling kan worden gebruikt om politieke controle op rechterlijke beslissingen of druk op rechters uit te oefenen, en merkt op dat de nieuwe tuchtregeling voor rechters, waarin niet voldoende duidelijk en nauwkeurig is vastgesteld voor welke gedragingen zij tuchtrechtelijk aansprakelijk kunnen worden gesteld, eveneens afbreuk doet aan de onafhankelijkheid van deze rechters.
In de derde plaats heeft Polen evenmin gewaarborgd dat tuchtzaken tegen rechters van gewone rechterlijke instanties binnen een redelijke termijn worden behandeld, wat wederom afbreuk doet aan hun onafhankelijkheid. Volgens de nieuwe tuchtregeling kan ten aanzien van een rechter tegen wie een tuchtprocedure is ingeleid die bij een definitieve rechterlijke beslissing is afgesloten, in dezelfde zaak opnieuw een dergelijke procedure worden ingesteld, zodat die rechter permanent onder de potentiële dreiging van dergelijke procedures leeft. Daarnaast kunnen de nieuwe procedureregels voor tuchtprocedures tegen rechters het recht van verweer van de beklaagde rechters inperken. Krachtens deze nieuwe regeling wordt de procedure namelijk niet geschorst wanneer een raadsman van een rechter wordt aangewezen en wanneer deze raadsman diens verdediging opneemt. Bovendien kan de procedure worden voortgezet ondanks de gerechtvaardigde afwezigheid van de rechter of diens raadsman. Voorts kunnen de nieuwe procedureregels, met name wanneer zij, zoals in dit geval, van toepassing zijn op een tuchtregeling die bovengenoemde tekortkomingen vertoont, het gevaar vergroten dat via de tuchtregeling politieke controle op de inhoud van rechterlijke beslissingen wordt uitgeoefend.
In de vierde plaats oordeelt het Hof dat Polen, door de president van de tuchtkamer de discretionaire bevoegdheid te verlenen om het tuchtgerecht aan te wijzen dat in eerste aanleg bevoegd is in tuchtzaken tegen rechters van de gewone rechterlijke instanties, niet heeft gewaarborgd dat dergelijke zaken worden behandeld door een „bij wet ingesteld” gerecht, hetgeen eveneens op grond van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU is vereist.
Vervolgens stelt het Hof vast dat Polen, door toe te staan dat het recht van rechterlijke instanties om het Hof om een prejudiciële beslissing te verzoeken, wordt ingeperkt door de mogelijkheid dat een disciplinaire procedure wordt ingesteld, zijn verplichtingen krachtens artikel 267, tweede en derde alinea, VWEU niet is nagekomen. Nationale bepalingen waaruit voortvloeit dat nationale rechters kunnen worden blootgesteld aan tuchtprocedures omdat zij een verzoek om een prejudiciële beslissing bij het Hof hebben ingediend, zijn immers niet toelaatbaar, omdat zij afbreuk doen aan de daadwerkelijke uitoefening door de betrokken nationale rechters van de bevoegdheid of de verplichting om het Hof te raadplegen die in die bepalingen is neergelegd, en aan het stelsel van samenwerking tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof dat bij de Verdragen is ingevoerd om de eenvormige uitlegging en de volle werking van het Unierecht te verzekeren.