ĢENERĀLADVOKĀTES JULIANAS KOKOTES [JULIANE KOKOTT] SECINĀJUMI,
sniegti 2009. gada 8. septembrī (1)
Lieta C‑139/07 P
Eiropas Kopienu Komisija
pret
Technische Glaswerke Ilmenau,
kuru atbalsta
Dānijas Karaliste
Pārējie lietas dalībnieki –
Somijas Republika
Zviedrijas Karaliste
Apelācija – Piekļuve dokumentiem – Regula (EK) Nr. 1049/2001 – Izmeklēšanas darbību mērķa aizsardzība – Valsts atbalsta kontroles procedūra – Piekļuves atteikums
I – Ievads
1. Izskatāmajā lietā runa ir par to, vai Komisijas lietas materiāli par valsts atbalsta izmeklēšanu ir konfidenciāli laikā, kamēr procedūra nav pabeigta.
2. Agrāk piekļuve šiem dokumentiem tika apspriesta tikai no piekļuves lietas materiāliem viedokļa saskaņā ar procesuālajām tiesībām. Tiesības piekļūt lietas materiāliem ir tikai lietas dalībniekiem. Saskaņā ar EKL 88. pantu un Regulu (EK) Nr. 659/1999 (2) valsts atbalsta kontroles procedūrā šis statuss tiek piešķirts vienīgi attiecīgajai dalībvalstij.
3. Citām ieinteresētajām personām var būt pat tiesības celt prasību par lēmumu valsts atbalsta procedūrā, ja tās ir tieši un individuāli skartas. Tomēr tādējādi tās nekļūst par valsts atbalsta procedūras dalībniekiem, un tāpēc Komisija tām var atteikt piekļuvi lietas materiāliem.
4. Turpretī saskaņā ar Regulu (EK) Nr. 1049/2001 (3)ikvienam ir piešķirtas tiesības piekļūt visiem dokumentiem, kas ir Komisijas rīcībā. Uz šīm tiesībām atsaucas sabiedrība Technische Glaswerke Ilmenau GmbH (turpmāk tekstā – “TGI”). Tā lūdz piekļuvi Komisijas rīcībā esošajiem dokumentiem par atbalstu, kas attiecas uz TGI.
5. Komisija pret to iebilst, jo, tā kā TGI neesot tiesību piekļūt lietas materiāliem, esot arī jāpiemēro izņēmums no tiesībām piekļūt dokumentiem. Šajā sakarā tā atsaucas uz izmeklēšanas darbību mērķa aizsardzību saskaņā ar Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 2. punkta trešo ievilkumu.
6. Komisijas nostāju katrā ziņā daļēji pamato būtiskas praktiskas grūtības, kas ir saistītas ar piekļuvi dokumentiem, kas ietilpst lietas materiālos. Šie lietas materiāli bieži vien ir ļoti apjomīgi un ietver daudz informācijas, ko nedrīkst izpaust ne tikai, pamatojoties uz izmeklēšanas mērķa aizsardzību, bet arī dažādu citu apsvērumu dēļ (piemēram, komercnoslēpumi vai iekšēji dokumenti). Tādēļ atsevišķu dokumentu individuāla pārbaude varētu būt ļoti darbietilpīga, it īpaši tādēļ, ka kompetentie dienesti jau ir ievērojami noslogoti, izmeklējot valsts atbalstu. Līdzīgas problēmas ir citās izmeklēšanas procedūrās saistībā ar konkurences tiesībām.
II – Atbilstošās tiesību normas
7. Atbilstošās tiesību normas šajā lietā ir LES 1. panta otrā daļa un EKL 255. pants, kā arī Eiropas Parlamenta un Padomes 2001. gada 30. maija Regula Nr. 1049/2001 par publisku piekļuvi Eiropas Parlamenta, Padomes un Komisijas dokumentiem.
8. LES 1. panta otrajā daļā ir noteikts:
“Šis līgums ir jauna pakāpe, veidojot vēl ciešāku Eiropas tautu savienību, kur lēmumu pieņemšana ir cik iespējams atklāta un cik iespējams tuvināta pilsoņiem.”
9. EKL 255. panta 1. un 2. punktā ir noteikts:
“1. Jebkuram Savienības pilsonim, kā arī jebkurai fiziskai personai, kas dzīvo kādā dalībvalstī, vai juridiskai personai, kam ir juridiskā adrese kādā dalībvalstī, ir tiesības piekļūt Eiropas Parlamenta, Padomes un Komisijas dokumentiem, ievērojot principus un nosacījumus, ko nosaka saskaņā ar 2. un 3. punktu.
2. Padome saskaņā ar 251. pantā minēto procedūru divos gados pēc Amsterdamas līguma stāšanās spēkā nosaka vispārējus principus un ierobežojumus, pamatojoties uz sabiedriskām vai privātām interesēm, kas reglamentē minētās tiesības piekļūt dokumentiem.”
10. Šīs tiesības ir atzītas arī 2000. gada 7. decembrī Nicā pasludinātās Eiropas Savienības Pamattiesību hartas (4) (turpmāk tekstā – “Pamattiesību harta”) 42. pantā:
“Ikvienam Savienības pilsonim un jebkurai fiziskai personai, kas dzīvo kādā dalībvalstī, vai juridiskai personai, kuras juridiskā adrese ir kādā dalībvalstī, ir tiesības piekļūt Savienības iestāžu un struktūru dokumentiem neatkarīgi no to veida.”
11. Pamatojoties uz EKL 255. panta 2. punktu, Padome pieņēma Regulu Nr. 1049/2001. Regulas preambulas otrajā, ceturtajā, desmitajā un vienpadsmitajā apsvērumā ir teikts:
“(2) Atklātība dod iespēju pilsoņiem vēl vairāk iesaistīties lēmumu pieņemšanā un nodrošina lielāku pārvaldes sistēmas leģitimitāti un efektivitāti demokrātiskā iekārtā, kā arī nosaka tai lielāku atbildību pilsoņu priekšā. Atklātība veicina demokrātijas un pamattiesību ievērošanas principu nostiprināšanos, kuri noteikti ES Līguma 6. pantā un Eiropas Savienības Pamattiesību hartā.
[..]
(4) Šīs regulas mērķis ir pēc iespējas pilnīgāk nodrošināt sabiedrības tiesības piekļūt dokumentiem un noteikt vispārīgus principus un ierobežojumus šādām tiesībām saskaņā ar EK Līguma 255. panta 2. punktu.
[..]
(10) Lai padarītu iestāžu darbu atklātāku, Eiropas Parlamentam, Padomei un Komisijai ir jānodrošina ne tikai šajās iestādēs sagatavoto dokumentu, bet arī saņemto dokumentu pieejamība. Šajā sakarā der atgādināt, ka Amsterdamas Līguma Nobeiguma aktam pievienotā Deklarācija Nr. 35 paredz, ka dalībvalsts var pieprasīt Komisijai vai Padomei bez tās iepriekšējas piekrišanas nenodot trešām personām dokumentus, kas izdoti šajā valstī.
(11) Principā visiem iestāžu dokumentiem ir jābūt publiski pieejamiem. Tomēr atsevišķos gadījumos būtu jāaizsargā sabiedrības un privātās intereses, nosakot izņēmumus. Vajadzētu dot iestādēm tiesības neizpaust iekšējo pārrunu un apspriežu saturu, ja tas ir nepieciešams to pienākumu izpildes nodrošināšanai. [..]”
12. Saskaņā ar Regulas Nr. 1049/2001 1. panta a) punktu Regulas mērķis ir “noteikt principus, nosacījumus un ierobežojumus, kas saistīti ar sabiedrības vai privātām interesēm, kuri reglamentē tiesības piekļūt EK Līguma 255. pantā paredzētajiem Eiropas Parlamenta, Padomes un Komisijas [..] dokumentiem, nodrošinot iespējami plašāku piekļuvi tiem”.
13. Regulas 2. panta 1. punktā ikvienam Savienības pilsonim un fiziskai personai, kas pastāvīgi dzīvo kādā dalībvalstī, vai juridiskai personai, kuras juridiskā adrese ir kādā dalībvalstī ir piešķirtas tiesības piekļūt iestāžu dokumentiem, “ievērojot šajā regulā noteiktos principus, nosacījumus un ierobežojumus”.
14. 2. panta 3. punktā ir noteikts, ka šī regula attiecas uz visiem iestādes dokumentiem, “tātad uz dokumentiem, ko tā ir izdevusi, saņēmusi vai kuri ir tās rīcībā un skar jebkuru darbības jomu Eiropas Savienībā”.
15. 3. panta a) punktā “dokuments” ir definēts kā “jebkura satura informācija neatkarīgi no tās pasniegšanas veida (uz papīra, elektroniskā formā vai skaņu, vizuālie un audiovizuālie ieraksti), kas skar iestādes politiku, darbību un lēmumus”.
16. Regulas 4. panta 2. punktā (“Izņēmumi”) ir noteikts:
“2. Iestādes var atteikt piekļuvi dokumentam, ja iepazīšanās ar to var kaitēt:
– fiziskas vai juridiskas personas komerciālo interešu, tostarp intelektuālā īpašuma, aizsardzībai,
– tiesvedības un juridisku konsultāciju aizsardzībai,
– pārbaužu, izmeklēšanas un revīziju mērķiem,
ja vien iepazīšanās ar to nav saistīta ar sevišķām sabiedrības interesēm.”
17. Regulas 6. pantā ir regulēta Savienības pilsoņu pieteikumu iesniegšanas kārtība:
“1. Pieteikumus saistībā ar piekļuvi dokumentam iesniedz rakstiski, arī elektroniski, vienā no EK Līguma 314. pantā minētajām valodām; tiem ir jābūt skaidri formulētiem, lai iestāde varētu viegli atrast attiecīgo dokumentu. Pieteikuma iesniedzējam nav jānorāda tā iesniegšanas iemesli.
2. Ja pieteikums nav pietiekami skaidri formulēts, iestāde lūdz iesniedzēju precizēt pieteikumu un turklāt sniedz viņam palīdzību, piemēram, paskaidrojot, kā ir izmantojami publiskie dokumentu reģistri.
3. Ja pieteikums attiecas uz ļoti apjomīgu dokumentu vai ļoti lielu dokumentu skaitu, attiecīgā iestāde var bez papildu formalitātēm apspriesties ar pieteikuma iesniedzēju, lai rastu pieņemamu risinājumu.
4. Iestādes sniedz ziņas un palīdz pilsoņiem noskaidrot, kādā veidā un kur var iesniegt pieteikumus saistībā ar piekļuvi dokumentiem.”
18. Regulā Nr. 659/1999 ir regulēta atbalsta izmeklēšanas procedūra. Tās 20. pantā ir noteiktas ieinteresēto personu tiesības:
“1. Pēc Komisijas lēmuma sākt formālās izmeklēšanas procedūru visas ieinteresētās personas var iesniegt piezīmes saskaņā ar 6. pantu. Ieinteresētajām personām, kas iesniegušas šādas piezīmes, un visiem individuāla atbalsta saņēmējiem nosūta attiecīgā lēmuma, kuru Komisija pieņēmusi saskaņā ar 7. pantu, kopiju.
2. Ieinteresētās personas var informēt Komisiju [par] jebkādu varbūtēji nelikumīgu atbalstu un jebkādu varbūtēju atbalsta ļaunprātīgu izmantošanu. Ja Komisija uzskata, ka, pamatojoties uz tās rīcībā esošo informāciju, nav pietiekama pamata par attiecīgo gadījumu izdarīt secinājumus, Komisija par to informē ieinteresētās personas. Ja Komisija pieņem lēmumu par kādu gadījumu, pamatojoties uz sniegtās informācijas saturu, tā nosūta ieinteresētajai personai minētā lēmuma kopiju.
3. Pēc attiecīga lūguma visas ieinteresētās personas saņem visu to lēmumu kopijas, kas pieņemti saskaņā ar 4. un 7. pantu, 10. panta 3. punktu un 11. pantu.”
III – Fakti un procedūra
A – Priekšvēsture
1) Valsts atbalsta procedūra C 19/2000
19. TGI ir Vācijas sabiedrība, kuras juridiskā adrese ir Ilmenavā [Ilmenau], Tīringenes federālajā zemē [Freistaat Thüringen]. Tā ražo īpašu stiklu. 1997. gadā Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben [Federālā iestāde īpašiem uzdevumiem saistībā ar apvienošanos], Tīringenes federālā zeme un privāts ieguldītājs pieņēma lēmumu par koncentrētu darbību, lai sniegtu finansiālu atbalstu TGI.
20. 1998. gada 1. decembra vēstulē Vācija paziņoja Komisijai par šīs saskaņotās darbības pasākumiem. Ar 2000. gada 4. aprīļa vēstuli Komisija uzsāka EKL 88. panta 2. punktā paredzēto formālo izmeklēšanas procedūru ar lietas numuru C 19/2000 (5).
21. Iesniedzot rakstveida apsvērumus, valsts atbalsta procedūrā it īpaši iesaistījās uzņēmums Schott Glas, TGI konkurents.
22. 2001. gada 12. jūnijā šajā lietā Komisija pieņēma Lēmumu 2002/185/EK (6). Tā paziņoja, ka cenas samazinājums 4 miljonu Vācijas marku apmērā par labu ieguldītājam nav saderīgs ar kopējo tirgu. No šīs valsts atbalsta procedūras tika nodalīti pārējie trīs saskaņotās darbības pasākumi, lai par tiem varētu sākt otru izmeklēšanas procedūru. Ar 2004. gada 8. jūlija spriedumu (7) Pirmās instances tiesa noraidīja TGI prasību par šo lēmumu. TGI iesniegtā apelācijas sūdzība netika izskatīta (8).
2) Valsts atbalsta procedūra C 44/2001
23. Ar 2001. gada 3. jūlija vēstuli atbilstoši EKL 88. panta 2. punktam Komisija uzsāka otru formālo izmeklēšanas procedūru ar lietas numuru C 44/2001 par pasākumiem, kas tika nodalīti no valsts atbalsta procedūras C 19/2000 (9).
24. Šo procedūru Komisija pabeidza 2002. gada 2. oktobrī ar Lēmumu 2003/383/EK, kurā tā paziņoja, ka divi no pārbaudītajiem saskaņotās darbības pasākumiem nav saderīgi ar kopējo tirgu (10). TGI pārsūdzēja arī šo lēmumu, taču šī lieta tika izbeigta pēc tam, kad tika noraidīta apelācijas sūdzība lietā par pirmo lēmumu (11).
B – Izskatāmā lieta par piekļuvi lietas materiāliem
1) Administratīvā procedūra
25. 2001. gada 24. oktobrī, iesniedzot apsvērumus par otro formālo izmeklēšanas procedūru С 44/2001, TGI lūdza piekļuvi nekonfidenciāliem lietas materiāliem. 2001. gada 23. novembrī Komisija šo lūgumu noraidīja.
26. Ar 2002. gada 1. marta vēstuli TGI iesniedza Komisijai pieteikumu par piekļuvi dokumentiem “saistībā ar visām atbalsta lietām, kuras attiecas uz [TGI] un it īpaši saistībā ar atbalsta lietu C 44/2001” (12). Savu lūgumu tā pamatoja ar Regulu Nr. 1049/2001. 2002. gada 27. martā Komisija šo pieteikumu noraidīja, norādot uz Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 2. punkta trešo ievilkumu. TGI prasītie dokumenti veidojot “daļu no nepabeigtas formālās izmeklēšanas procedūras C 44/2001”.
27. 2002. gada 15. aprīlī Komisijas ģenerālsekretāram TGI iesniedza atkārtotu pieteikumu saskaņā ar Regulas 7. panta 2. punktu. Tas noraidīja šo pieteikumu ar apstrīdēto lēmumu, kas tika pieņemts 2002. gada 28. maijā. Kā minēts pārsūdzētā sprieduma 12. punktā, šis noraidījums tāpat tika pamatots ar Regulas 4. panta 2. punkta trešo ievilkumu:
“[..] saistībā ar nepabeigto izmeklēšanu par valsts atbalsta saderību ar vienoto tirgu ir nepieciešama lojāla sadarbība un savstarpēja uzticība starp Komisiju, dalībvalsti un attiecīgajiem uzņēmumiem, lai ļautu dažādiem lietas dalībniekiem izteikties brīvi. Tieši tāpēc iepazīšanās ar šo dokumentu var kaitēt šīs sūdzības pārbaudei, apdraudot minēto dialogu.
[..]
Turklāt mēs esam apsvēruši iespēju darīt pieejamas tās pieprasīto dokumentu daļas, uz kurām neattiecas izņēmumi. Tomēr ir skaidrs, ka šos dokumentus [nav iespējams] sadalīt konfidenciālajā un nekonfidenciālajā daļā.
Turklāt nepastāv sabiedrības prioritāras intereses, kas konkrētajā gadījumā attaisnotu iepazīšanos ar attiecīgajiem dokumentiem. [..]”
2) Tiesvedība Pirmās instances tiesā
28. 2002. gada 8. augustā Pirmās instances tiesā TGI cēla prasību par šo lēmumu. Turklāt tās prasījumus atbalstīja Zviedrijas Karaliste un Somijas Republika. Savukārt Komisija lūdza noraidīt prasību. Komisiju atbalstīja uzņēmums Schott Glas.
29. Ar 2006. gada 14. decembra spriedumu Pirmās instances tiesa ir nospriedusi, ka Komisijas 2002. gada 28. maija lēmums ir jāatceļ daļā, kurā ir atteikta piekļuve dokumentiem, kas saistīti ar TGI piešķirtā atbalsta izmeklēšanas procedūrām (13).
3) Apelācijas tiesvedība
30. Apelācijas sūdzībā, kas elektroniskā vēstulē Tiesas kancelejā tika saņemta 2007. gada 28. februārī un kuras oriģināls pa pastu tika saņemts 2007. gada 8. martā, Eiropas Kopienu Komisija lūdz:
– atcelt pārsūdzēto spriedumu daļā, kurā ir nospriests, ka ir jāatceļ Komisijas 2002. gada 28. maija lēmums, kurā ir atteikta piekļuve dokumentiem, kas saistīti ar TGI piešķirtā atbalsta izmeklēšanas procedūrām, un
– piespriest TGI atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.
31. TGI un Somijas Republika lūdz:
– noraidīt apelācijas sūdzību un
– piespriest Komisijai atlīdzināt tiesāšanās izdevumus, tostarp atbildētājas apelācijas instancē izdevumus.
32. Zviedrijas Karaliste arī lūdz noraidīt prasību, bet nelūdz atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.
33. Ar Tiesas priekšsēdētāja 2008. gada 4. marta rīkojumu Dānijas Karalistei tika atļauts iestāties lietā TGI prasījumu atbalstam.
34. Tiesā vispirms notika rakstveida procedūra un pēc tam, 2009. gada 16. jūnijā, – tiesas sēde.
IV – Juridiskais vērtējums
35. Saskaņā ar Regulas Nr. 1049/2001 2. panta 1. punktu ikviens, nepamatojot savu interesi, var pieprasīt dokumentus, kas ir Komisijas, Padomes vai Parlamenta rīcībā. Piekļuvi drīkst atteikt tikai tad, ja var piemērot 4. panta 1.–3. punktā minētos izņēmumus.
36. Izskatāmajā lietā runa ir par izņēmumu, kas paredzēts Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 2. punkta trešajā ievilkumā. Komisija neizsniedza pieprasītos dokumentus tāpēc, ka iepazīšanās ar tiem var kaitēt valsts atbalsta izmeklēšanas mērķa aizsardzībai. Pirmās instances tiesa atcēla šo lēmumu, jo Komisija neesot pārbaudījusi katru dokumentu atsevišķi, vai tam tiešām var piemērot izņēmumu.
37. Pārsūdzēto spriedumu Komisija apstrīd kopumā ar pieciem apelācijas pamatiem, kurus var apkopot šādi:
– pārsūdzētā sprieduma 77. punktā atzītais izņēmuma piemērošanas kritērijs, proti, kaitējums aizsargātām interesēm, esot kļūdains (ceturtais apelācijas pamats);
– pārsūdzētā sprieduma 78. un 85. punktā izklāstītā interpretācija, saskaņā ar kuru 4. panta 1.–3. punktā minētie izņēmumi attiecas uz atsevišķu dokumentu, nevis uz dokumentu kategoriju, esot kļūdaina (trešais apelācijas pamats);
– pārsūdzētā sprieduma 85.–89. punktā un 93. punktā izklāstītā interpretācija esot kļūdaina, jo Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 2. punkts acīmredzami pilnā apjomā attiecas uz visiem dokumentiem saistībā ar nepabeigtu valsts atbalsta procedūru (pirmais un otrais apelācijas pamats, kā arī piektā apelācijas pamata pirmā daļa);
– Pirmās instances tiesa esot nepareizi sapratusi iekšēju dokumentu aizsardzību saskaņā ar Regulas 4. panta 3. punktu (piektā apelācijas pamata otrā daļa).
A – Apelācijas sūdzības pieņemamība
38. TGI apstrīd apelācijas sūdzības pieņemamību kopumā. Apelācijas sūdzību Komisija pamatojot ar argumentu, kuru Pirmās instances tiesa jau esot noraidījusi kā nepieņemamu.
39. Saskaņā ar Tiesas Reglamenta 113. panta 2. punktu apelācijā nedrīkst grozīt Pirmās instances tiesā izskatītā strīda priekšmetu. Tādējādi apelācijas tiesvedībā Tiesa ir kompetenta pārbaudīt tikai to, kā Pirmās instances tiesa ir izvērtējusi pamatus, kas tajā apspriesti (14). Tāpēc apelācijas sūdzības iesniedzēja nevar atsaukties uz pamatiem, kurus Pirmās instances tiesa ir noraidījusi kā nepieņemamus, ja vien netiek apšaubīts šis atzinums par nepieņemamību (15). Citiem vārdiem sakot, ja Pirmās instances tiesa kādu pamatu ir noraidījusi kā nepieņemamu, apelācijā var apstrīdēt šo noraidījumu, taču tas, vai noraidītais pamats varētu būt pieņemams, sākumā nav būtiski.
40. TGI uzskata, ka Komisijas izvirzītais tiesību jautājums nenozīmē, ka Pirmās instances tiesa šķietami kļūdaini ir piemērojusi Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 2. punktu. Komisijas apelācijas pamatu mērķis drīzāk esot tiesību jautājums, vai Regula Nr. 659/1999 ir “lex specialis” attiecībā pret Regulu Nr. 1049/2001. Tomēr pārsūdzētā sprieduma 41. punktā Pirmās instances tiesa ir noraidījusi kā nepieņemamu attiecīgu uzņēmuma Schott Glas, kas iestājies lietā, argumentu, un Komisija šo noraidījumu nav apstrīdējusi.
41. Šis TGI iebildums par pieņemamību mani nepārliecina, jo TGI nepieņemamā veidā sajauc pamatus un argumentus. Protams, ir pareizi, ka Komisija būtībā atsaucas uz valsts atbalsta kontroles procedūras īpašo raksturu. Tomēr tā neapgalvo, ka Regula Nr. 659/1999 esot “lex specialis” attiecībā pret Regulu Nr. 1049/2001. Kā pareizi ir secinājusi Pirmās instances tiesa, šādi tā satricinātu savu procesuālo pozīciju, jo apstrīdētais lēmums tiktu pamatots ar kļūdainu juridisko pamatu un līdz ar to būtu nelikumīgs. Drīzāk Komisija uzskata, ka Regulas Nr. 659/1999 vērtējums esot jāņem vērā, interpretējot Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 2. punkta trešo ievilkumu. Pirmās instances tiesa neesot pietiekami ņēmusi vērā šo aspektu. Tomēr tādējādi Komisija tieši neizvirza tiesību jautājumu par abu sekundāro tiesību aktu savstarpējo hierarhiju.
42. Piektā apelācijas pamata otrā daļa tik un tā pārsniedz tiesvedības priekšmeta robežas. Ar šo argumentu Komisija iebilst, ka Pirmās instances tiesa esot nepareizi sapratusi iekšēju dokumentu aizsardzību saskaņā ar Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punktu. Tomēr apstrīdēto lēmumu Komisija nav pamatojusi ar šo tiesību normu. Drīzāk runa vienmēr bija tikai par to, vai Komisija drīkstēja atteikt piekļuvi dokumentiem saskaņā ar 4. panta 2. punkta trešo ievilkumu. Tādējādi šis arguments līdz šim nav bijis tiesvedības priekšmets un tāpēc nav pieņemams.
B – Apelācijas sūdzības pamatotība
43. Pieņemamie apelācijas pamati būtībā attiecas uz divām jomām. Pirmkārt, Komisija iebilst pret Pirmās instances tiesas galvenajiem metodiskajiem pieņēmumiem. Komisija apstrīd to, ka Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 2. punktā paredzēto izņēmumu var piemērot tikai tad, ja risks, ka tiks kaitēts aizsargātām interesēm, ir saprātīgi paredzams, nevis tikai hipotētisks (ceturtais apelācijas pamats, ko aplūkošu 1) apakšpunktā), un ka katrs pieprasītais dokuments jāpārbauda, vai uz to attiecas izņēmums no piekļuves tiesībām (trešais apelācijas pamats, ko aplūkošu 2) apakšpunktā).
44. Otrkārt, tā uzskata, ka izmeklēšanas darbību mērķa aizsardzība, proti, Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 2. punkta trešajā ievilkumā paredzētais izņēmums, katrā ziņā attiecoties uz visiem attiecīgajiem dokumentiem, jo tie ietilpst nepabeigtas valsts atbalsta kontroles procedūras lietas materiālos (pirmais un otrais apelācijas pamats, kā arī piektā apelācijas pamata pirmā daļa, ko aplūkošu 3) apakšpunktā).
1) Par kaitējumu aizsargātām interesēm (ceturtais apelācijas pamats)
45. Ar ceturto apelācijas pamatu Komisija iebilst pret Pirmās instances tiesas izmantoto kritēriju par kaitējumu izņēmuma aizsargātām interesēm. Šajā kontekstā, atsaucoties uz savu judikatūru, Pirmās instances tiesa pārsūdzētā sprieduma 77. punktā ir secinājusi:
“Tomēr tikai ar to, ka dokuments attiecas uz interesēm, kuras aizsargā izņēmums, nevar attaisnot šī izņēmuma piemērošanu [..]. Šādu piemērošanu principā var attaisnot tikai gadījumā, ja iestāde, pirmkārt, ir iepriekš izvērtējusi, vai piekļuve dokumentiem konkrēti un faktiski apdraud aizsargātās intereses un, otrkārt, – apstākļos, kas paredzēti Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 2. un 3. punktā, – vai nepastāv sabiedrības prioritāras intereses, kas attaisno iepazīšanos ar pieprasīto dokumentu. Turklāt riskam, ka tiks kaitēts aizsargātajām interesēm, ir jābūt saprātīgi paredzamam, nevis tikai hipotētiskam [..]. Līdz ar to izvērtēšana, kas jāveic iestādei, lai piemērotu izņēmumu, ir jāveic konkrēti un jāatspoguļo lēmuma pamatojumā [..].”
a) Par saikni starp piekļuves dokumentiem principu un izņēmumu no tā
46. Komisija iebilst, ka Pirmās instances tiesa esot nepareizi pamatojusies uz pieņēmumu, ka piekļuve dokumentiem esot princips, bet tajā pašā laikā atteikums esot izņēmums un tāpēc esot jāinterpretē šauri.
47. Pilnībā neņemot vērā to, ka pārsūdzētais spriedums ir pamatots ar šo pieņēmumu ne vairāk kā netieši, šis pieņēmums atbilst ne tikai Pirmās instances tiesas (16), bet arī Tiesas (17) pastāvīgajai judikatūrai. Tāpat kā Zviedrija, Somija un TGI, arī es neredzu iemeslu to apšaubīt. Saskaņā ar LES 1. panta otro daļu Eiropas Savienībā lēmumus pieņem cik iespējams atklāti. Šajā nozīmē EKL 255. pantā ir paredzētas tiesības piekļūt dokumentiem, kas tiek atzītas arī Pamattiesību hartas 42. pantā (18). Saskaņā ar Regulas Nr. 1049/2001 1. panta a) punktu un tās preambulas ceturto apsvērumu tās mērķis ir pēc iespējas plašāka piekļuve dokumentiem, un Regulas preambulas vienpadsmitajā apsvērumā ir noteikts, ka principā visiem iestāžu dokumentiem ir jābūt publiski pieejamiem. Līdz ar to piekļuves izņēmumi ir jāinterpretē pēc iespējas šauri.
48. Šajā kontekstā jāpārbauda, vai savā pārbaudē Pirmās instances tiesa ir pamatojusies uz pareizu kritēriju, lai varētu piemērot Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 2. punkta trešajā ievilkumā paredzēto izņēmumu.
b) Par varbūtību, kas nepieciešama, lai varētu spriest par kaitējumu aizsargātām interesēm
49. Tā kā Komisija iebilst, ka Pirmās instances tiesas argumentācijā nav pietiekami ņemts vērā Regulas Nr. 1049/2001 teksts, vispirms jānorāda uz 4. panta 1.–3. punktā paredzēto izņēmumu formulējumu: lai varētu piemērot izņēmumu no tiesībām piekļūt informācijai, vienmēr jāizpilda nosacījums, ka var kaitēt noteiktām interesēm. Tādējādi ir jāizdara prognoze. Jānoskaidro, cik lielai ir jābūt varbūtībai, ka iepazīšanās ar dokumentu kaitēs aizsargātām interesēm.
50. Jau jēdziena “kaitēt” izmantošana liecina, ka izņēmumus nevar piemērot jau tad, kad aizsargātas intereses tiek tikai skartas. To uzsver atšķirības starp Regulas Nr. 1049/2001 4. panta formulējumu un tā tiesiskā regulējuma tekstu, kas bija spēkā pirms Regulas pieņemšanas. Iepriekšējā tiesiskajā regulējumā vienkārši pietika ar aizsardzības aizskāruma iespēju, lai piekļuvi varētu atteikt (19). Tādējādi jāsecina, ka likumdevēja mērķis ir noteikt stingrākus izņēmumu piemērošanas kritērijus, salīdzinot ar agrāko regulējumu.
51. Līdz ar to, lai varētu piemērot izņēmumu, var pieprasīt, ka iepazīšanās ar dokumentu noteikti vai katrā ziņā bez pamatotām šaubām var kaitēt aizsargātām interesēm.
52. Tomēr Tiesa, piekrītot Komisijas kritizētajam Pirmās instances tiesas uzskatam, ir noteikusi zemāku robežlīmeni, lai varētu piemērot izņēmumus. Attiecībā uz Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 2. punkta otrajā ievilkumā minēto juridisku konsultāciju aizsardzību pietiek jau ar to, ja kaitējuma risks ir saprātīgi paredzams, nevis tikai hipotētisks (20).
53. Tas ir samērīgs vidusceļš, kuru vajadzētu piemērot arī Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 2. punkta trešajā ievilkumā minēto izmeklēšanas darbību aizsardzībai. Noteiktību vai pamatotu šaubu neesamību attiecībā uz kaitējumu aizsargātām interesēm ex ante varētu pierādīt tikai retos gadījumos. Tādēļ daudzos gadījumos varētu ņemt vērā šo kaitējumu. Turpretī, jau hipotētiski pieļaujot risku, ka tiks kaitēts aizsargātām interesēm, tiktu pārsniegtas ne tikai izņēmumu tiesību normu formulējuma robežas, bet nozīmi zaudētu arī mērķis nodrošināt pēc iespējas plašāku piekļuvi. Tā vietā ļoti plaši varētu piemērot izņēmumus no piekļuves tiesībām. Tas tādēļ, ka kaitējuma hipotēzes gandrīz vienmēr var izvērst.
54. Tādējādi, pārbaudot izņēmuma piemērošanu, Pirmās instances tiesa ir pamatojusies uz pareizu kritēriju.
c) Par izņēmumu no izņēmuma saistībā ar sevišķām sabiedrības interesēm
55. Attiecībā uz Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 2. un 3. punktā paredzētajiem izņēmumiem papildus jāņem vērā, ka tos nevar piemērot, ja iepazīšanās ar dokumentu ir saistīta ar sevišķām sabiedrības interesēm. Tāpēc vispirms jāpārbauda, vai nav šādu interešu, kas, neņemot vērā kaitējumu aizsargātām interesēm, attaisno šo iepazīšanos.
56. Ir jāizsver īpašās intereses, kas aizsargājamas, nepubliskojot konkrētu dokumentu, un tostarp vispārējas intereses, kuru mērķis ir nodrošināt piekļuvi šim dokumentam. Turklāt jāņem vērā priekšrocības, kas – kā norādīts Regulas Nr. 1049/2001 preambulas otrajā apsvērumā – izriet no lielākas pārskatāmības, proti, labākas pilsoņu iesaistīšanās lēmumu pieņemšanas procesā, kā arī lielākas pārvaldes sistēmas leģitimitātes, efektivitātes un atbildības pilsoņu priekšā demokrātiskā iekārtā (21).
d) Par piekļuves tiesību piemērošanu administratīvai procedūrai
57. Tomēr Komisija uzskata, ka saskaņā ar Regulas Nr. 1049/2001 preambulas sesto apvērumu un 12. panta 2. punktu tās mērķis esot piekļuve likumdošanas dokumentiem, proti, ar tiesību aktu pieņemšanas procedūru saistītiem dokumentiem. Tādējādi Regulas Nr. 1049/2001 13. pantā neesot paredzēts, ka Oficiālajā Vēstnesī jāpublicē dokumenti, kas saistīti ar valsts atbalsta izmeklēšanu saskaņā ar tiesību aktiem.
58. Jāpiekrīt Komisijai, ka ar Regulu Nr. 1049/2001 it īpaši ir paredzēts veicināt piekļuvi noteiktiem dokumentu veidiem. Tie it īpaši ir ar tiesību aktu pieņemšanas procedūru, kā arī ar politiku un stratēģiju izstrādi saistīti dokumenti. Šie dokumenti ir saistīti ar sevišķām sabiedrības interesēm, ko attiecībā uz Padomes likumdošanas darbību apliecina arī EKL 207. panta 3. punkta otrā daļa.
59. Ar šo argumentāciju Komisija tomēr neizprot, ka, lai gan Regulai Nr. 1049/2001 šajās jomās jārada vēl plašāka pārskatāmība (22), tomēr saskaņā ar 2. panta 3. punktu tajā arī nepārprotami ir paredzēta piekļuve dokumentiem no jebkuras darbības jomas Savienībā. Tas attiecas arī uz valsts atbalsta kontroles lietas materiāliem. Izņēmumus var pamatot tikai ar 4. pantu. Saskaņā ar to jābūt kaitējumam norādītajām aizsargātajām interesēm.
60. Turklāt sabiedrības intereses valsts atbalsta kontroles procedūrā noteikti nav mazākas par sabiedrības interesēm likumdošanas procesā. Lai gan daudzās administratīvās procedūrās sabiedrības intereses ir ļoti ierobežotas, tomēr valsts atbalsta kontrolē bieži vien un pamatoti intereses ir lielas. Tās attiecas uz dalībvalstu ekonomikas attīstības veicināšanu un it īpaši pasākumiem, lai izveidotu vai saglabātu darbavietas.
e) Par praktiskām grūtībām, piemērojot piekļuves tiesības
61. Turklāt Komisija iebilst, ka pieteikuma par piekļuvi dokumentiem relatīvi īsajā izskatīšanas termiņā praktiski nav iespējams pārbaudīt visus dokumentus, kas ietilpst apjomīgos valsts atbalsta kontroles lietas materiālos. Pārbaudi papildus apgrūtinot tas, ka bieži vien apsvērumi tiek saņemti dažādās valodās.
62. Komisiju satrauc tas, ka varētu ciest valsts atbalsta kontrole, ja kompetentie dienesti pārāk daudz laika veltītu piekļuves pieteikumu izskatīšanai. Regulas Nr. 1049/2001 mērķis taču nevarētu būt Komisijas apgrūtināšana, pildot tās faktiskos uzdevumus. Drīzāk likumdevējs esot ņēmis vērā acīmredzami ievērojami mazāk apjomīgus pieteikumus par piekļuvi atsevišķiem dokumentiem.
63. Pārsūdzētā sprieduma 96. punktā Pirmās instances tiesa ir noraidījusi līdzīgu argumentu, ko par Komisijas darba apgrūtināšanu iesniedza uzņēmums Schott Glas, kas ir iestājies lietā pirmajā instancē. Tā kā Komisija nav izvirzījusi atbilstīgu iebildumu, turpmāk nav jāpārbauda, vai tā ir būtiska kļūda tiesību piemērošanā. Katrā ziņā Komisija netiek kavēta izmantot savu darba apjomu kā argumentu, interpretējot Regulu Nr. 1049/2001.
64. Tomēr izskatāmajā lietā šim argumentam nevar piekrist. Iespējama negatīva ietekme uz kompetento dienestu parasto pamatuzdevumu izpildi nevar attaisnot vispārēju piekļuves tiesību ierobežojumu. Gluži pretēji – ar LES 1. panta otro daļu, EKL 255. pantu, Pamattiesību hartas 42. pantu un Regulu Nr. 1049/2001 iestādēm ir piešķirti jauni papildu uzdevumi. Tām jāspēj pilsoņiem izsniegt pieprasītos dokumentus, ja vien to neliedz aizsargājamas intereses. Turklāt nav paredzēts, ka noteikti Komisijas dienesti ir atbrīvoti no šī uzdevuma.
65. No šiem jaunajiem uzdevumiem izrietošie apgrūtinājumi jāsamazina ar atbilstošiem pasākumiem. Šajā kontekstā Regulas Nr. 1049/2001 6. panta 3. punktā ir paredzēts, ka tad, ja pieteikums attiecas uz ļoti lielu dokumentu skaitu, iestāde var apspriesties ar pieteikuma iesniedzēju, lai rastu pieņemamu risinājumu (23).
66. Iestādes ietvaros kompetentajiem dienestiem galvenokārt jāaizdomājas par to, kādā mērā var saglabāties nepieciešamība ievērot konfidencialitāti, ņemot vērā Regulu Nr. 1049/2001. Dokumentu izsniegšana bieži vien ir mazāk darbietilpīga nekā noraidījuma pamatojuma sagatavošana izņēmumu ietvaros vai ārpus tiem. Tomēr pieteikumus var noraidīt arī ar mazāku darba ieguldījumu, ja kompetentās iestādes ir precīzi noteikušas apsvērumus, kas pamato dokumentu konfidencialitāti. Ņemot to vērā, var instruēt kompetentos darbiniekus un jau sākotnēji optimizēt dokumentu izskatīšanu iespējamu piekļuves lūgumu gadījumos. Līdztekus elektroniskai apstrādei, kas atvieglo dokumentu meklēšanu un pavairošanu, jādomā, piemēram, par slepenu dokumentu vai to daļu iezīmēšanu un par dokumentu vai lietu klasificēšanu konfidenciālā un nekonfidenciālā daļā.
67. Tā kā Regula Nr. 1049/2001 ir jāpiemēro, ievērojot samērīguma principu (24), vispār nav izslēgts izņēmuma gadījumos steidzamu citu administratīvu uzdevumu atbilstīgas izpildes interesēs atteikties no savlaicīga lēmuma par piekļuves pieteikumu (25). Izskatāmajā lietā it īpaši jādomā par laikposmu pirms formālās valsts atbalsta kontroles procedūras uzsākšanas. Lēmums par procedūras uzsākšanu saskaņā ar Regulas Nr. 659/1999 4. pantu jāpieņem divu mēnešu laikā pēc tam, kad pilnībā ir paziņots par valsts atbalstu, jo pretējā gadījumā atbalstu uzskata par apstiprinātu. Lai izdarītu pieņēmumu par izņēmuma gadījumu, ja netiek panākta vienošanās ar pieteikuma iesniedzēju, ir vajadzīgs, lai Komisija būtu gatava nodrošināt ar nepieciešamajiem resursiem, lai piekļuves pieteikumus valsts atbalsta kontroles jomā parastā gadījumā – ne īpaši sarežģītās lietās arī pirmstiesas procedūras laikā – varētu izskatīt laikus.
68. Kā Pirmās instances tiesa ir secinājusi pārsūdzētā sprieduma 95. punktā, noraidot piekļuves pieteikumu, Komisija nav atsaukusies uz pārlieku lielu darba apjomu. Tādēļ šeit turpmāk nav jāizskata viedoklis par noraidījumu citu steidzamu uzdevumu dēļ.
69. Līdz ar to, atsaucoties uz pārsūdzētā sprieduma 77. punktā definēto kritēriju, ko piemēro, pārbaudot kaitējumu aizsargātām interesēm, nevar konstatēt kļūdu tiesību piemērošanā, un tādējādi ceturtais apelācijas pamats ir jānoraida.
2) Par dokumentu individuālu pārbaudi (trešais apelācijas pamats)
70. Ar trešo apelācijas pamatu Komisija iebilst pret Pirmās instances tiesas secinājumu pārsūdzētā sprieduma 78. un 85. punktā. Saskaņā ar šiem punktiem 4. panta 1.–3. punktā minētie izņēmumi attiecas uz atsevišķu dokumentu, nevis uz dokumentu kategoriju.
71. Turpretī Komisija uzskata, ka tai esot tiesības atteikt piekļuvi ar valsts atbalsta procedūru saistītiem lietas materiāliem, individuāli nepārbaudot atsevišķus dokumentus.
72. Tomēr Tiesa jau ir nospriedusi, ka Kopienas iestādei, kurai lūdz publiskot dokumentu, katrā atsevišķā gadījumā jāizvērtē, vai šis dokuments ietilpst Regulas Nr. 1049/2001 4. pantā paredzētajos izņēmumos no sabiedrības tiesībām piekļūt iestāžu dokumentiem (26).
73. Atsevišķu dokumentu pārbaude atbilst Regulas Nr. 1049/2001 4. panta noteikumiem par izņēmumiem no piekļuves tiesībām. Saskaņā ar 1., 2. un 3. punktu iestādes var atteikt piekļuvi dokumentam, ja uz to attiecas izņēmums. Uz atsevišķu dokumentu attiecas arī trešo personu interešu ņemšana vērā saskaņā ar 4. un 5. punktu, daļējas piekļuves pārbaude saskaņā ar 6. punktu un noteikums par izņēmumu nepiemērošanu termiņa izbeigšanās dēļ saskaņā ar 7. punktu.
74. Šī tiesiskā regulējuma metode ir obligātas sekas izņēmumiem, kas ir pamatoti tieši ar kaitējumu noteiktām interesēm, ko izraisa iepazīšanās ar dokumentiem. Šādu kaitējumu var konstatēt tikai, pamatojoties uz attiecīgajā dokumentā ietvertās informācijas individuālu vērtējumu.
75. To nevar atspēkot Komisijas pretarguments, ka saskaņā ar Regulas Nr. 1049/2001 3. panta a) punktā minēto definīciju dokuments varētu ietvert vairāku saturu informāciju. Tās izpratne ir tāda, ka šī atšķirīgā informācija esot jāpārbauda kopā, un Komisija acīmredzot secina, ka vairāku saturu informāciju kopā varot vērtēt arī tad, ja tā ir ietverta vairākos dokumentos.
76. Tomēr, kā norāda Somija, pareizs ir pretējs viedoklis: ja kāds no izņēmumiem attiecas tikai uz noteiktu saturu, proti, noteiktām pieprasītā dokumenta daļām, saskaņā ar Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 6. punktu pārējās dokumenta daļas publisko. Līdz ar to principā katrs atsevišķais dokumenta saturs, proti, katra tajā ietvertā informācija, jāpārbauda, vai iepazīšanās ar to kaitē aizsargātām interesēm.
77. Turklāt Komisija uzskata, ka, tā kā ir lūgta piekļuve lietas materiāliem, jābūt arī iespējai vienīgi pārbaudīt šos lietas materiālus kopumā, nevērtējot atsevišķus dokumentus. No šāda viedokļa tā pamatojas uz Regulas Nr. 1049/2001 6. panta 1. punktu, kurā ir regulēta “pieteikumu saistībā ar piekļuvi dokumentam” forma un saturs. Tā kā tajā – izskatāmās lietas tiesvedības valodā (vācu valodā) – runa esot par dokumentu, šis jēdziens 6. pantā esot jāinterpretē tāpat kā 4. pantā. Ja pieteikumā tiek lūgta piekļuve daudziem dokumentiem, Komisijai arī esot tiesības vērtēt šo pieteikumu vispārīgi, katrā ziņā tad, ja prasītie dokumenti ir viena veida dokumenti.
78. Tiešām – Regulas Nr. 1049/2001 6. pantā vairākumā valodu redakciju, tostarp vācu un angļu valodā, jēdziens “dokuments” tiek lietots vienskaitlī. Turpretī citās valodās, it īpaši franču un somu, tas tiek lietots daudzskaitlī.
79. Tomēr Kopienu tiesību akts dažādās valodu redakcijās ir jāinterpretē vienoti. Ja dažādu valodu redakcijās ir atšķirības, attiecīgā tiesību norma jāinterpretē atbilstoši tā tiesiskā regulējuma vispārējai jēgai un mērķim, kura sastāvdaļa tā ir (27), kā arī, ja nepieciešams, atbilstoši tā autora faktiskajai gribai (28).
80. Tomēr Regulas Nr. 1049/2001 4. un 6. pantā dažādu valodu redakcijās gan ir izmantots tas pats termins, tomēr tiem ir pilnībā atšķirīgi mērķi. 6. pants attiecas uz pieteikumu saturu. Šai tiesību normai galvenokārt jānodrošina iespēja identificēt prasītos dokumentus, kā arī jāapliecina, ka pamatojums nav nepieciešams. Kā izriet no 6. panta 3. punkta, pieteikums var attiekties uz vairākiem dokumentiem vai pat “ļoti lielu dokumentu skaitu”. Turpretī jau ir minēts, ka pieteikums jāizvērtē attiecībā uz katru dokumentu un pat uz katru atsevišķu informāciju. Tādējādi jēga un mērķis pamato dokumenta jēdziena interpretācijas atšķirības Regulas Nr. 1049/2001 4. un 6. pantā.
81. Vispārēja atteikšanās no individuālas dokumentu (un satura) pārbaudes nozīmētu, ka izņēmumu formulējumam drīzāk būtu jābūt citādam. Tā Komisija ir ierosinājusi grozīt Regulu Nr. 1049/2001 tā, lai dokumenti, kas ir daļa no administratīvas lietas izmeklēšanā vai procesā, kas attiecas uz individuālu aktu, nebūtu publiski pieejami, kamēr izmeklēšana nav pabeigta vai akts nav galīgs. Turklāt vispār nedrīkst būt publiski pieejami dokumenti, kas ietver informāciju, ko iestāde ir ieguvusi par fiziskām vai juridiskām personām saistībā ar šādu procesu (29). Tomēr izskatāmajā lietā nav jāizvērtē šādi formulēts izņēmums.
82. Attiecīgo paskaidrojumu Komisija kopumā gan var formulēt tieši tāpat kā pieteikuma iesniedzējs. Gan pieteikums, gan piekļuves piešķiršana var attiekties uz lielu dokumentu skaitu, ja tos var identificēt tikai kā vienu veidu. Noraidījuma gadījumā Komisija katrā ziņā var pamatoties uz vispārējiem pieņēmumiem, kas var attiekties uz noteiktām dokumentu kategorijām, jo uz pieteikumiem par piekļuvi viena veida dokumentiem attiecas līdzīgi vispārīgi apsvērumi. Tomēr tai katrā gadījumā jāpārliecinās, vai vispārīgus apsvērumus, kas parasti attiecas uz noteiktu dokumentu veidu, patiešām var piemērot konkrētajam dokumentam, kuru lūdz publiskot (30).
83. Atbilstīgus secinājumus Pirmās instances tiesa ir pareizi izteikusi pārsūdzētā sprieduma 78., 85. un 86. punktā. Tādējādi trešais apelācijas pamats ir jānoraida. Turpmāk jāizvērtē, vai, noraidot piekļuves pieteikumu, Komisija ir pamatoti iedalījusi dokumentus kategorijās.
3) Par izmeklēšanas darbību mērķa aizsardzību
84. Pirmais un otrais apelācijas pamats, kā arī piektā apelācijas pamata pirmā daļa attiecas uz Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 2. punkta trešajā ievilkumā paredzētā izņēmuma apjomu, proti, izmeklēšanas darbību mērķa aizsardzību.
85. Pārsūdzētā sprieduma 88. punktā Komisijas Lēmuma pamatojumu Pirmās instances tiesa ir izklāstījusi šādi:
“Saistībā ar nepabeigto izmeklēšanu par valsts atbalsta saderību ar vienoto tirgu ir nepieciešama lojāla sadarbība un savstarpēja uzticība starp Komisiju, dalībvalsti un attiecīgajiem uzņēmumiem, lai ļautu dažādiem lietas dalībniekiem izteikties brīvi. Iepazīšanās ar dokumentiem, kas saistīti ar šo izmeklēšanu, var kaitēt sūdzības pārbaudei, apdraudot minēto dialogu.”
86. Saskaņā ar pārsūdzētā sprieduma 89. punktu šis pamatojums nepārliecināja Pirmās instances tiesu par to, ka uz visiem lietas materiālos ietilpstošiem dokumentiem, kas saistīti ar valsts atbalsta kontroles procedūru, acīmredzami attiecas izņēmums par izmeklēšanas darbībām. Šo secinājumu Komisija uzskata par kļūdainu.
87. Turklāt tiesvedībā Komisija galvenokārt pamatojas uz to, ka citām ieinteresētajām personām, izņemot attiecīgo dalībvalsti, valsts atbalsta kontroles procedūrā nav tiesību piekļūt lietas materiāliem (to aplūkošu a) apakšpunktā). Tomēr mērķtiecīgāk ir turpināt ievērot Komisijas Lēmuma pamatojumā minētos apsvērumus tiktāl, ciktāl saziņa ar attiecīgo dalībvalsti ir aizsargājama (to aplūkošu b) apakšpunktā), un par to, vai šīs aizsargātās intereses it īpaši pieļauj atteikšanos no pieprasīto dokumentu individuālas pārbaudes (to aplūkošu c) apakšpunktā). Tādas pašas pārbaudes nepieciešamība ir jāizvērtē attiecībā uz saziņu ar citām ieinteresētajām personām (to aplūkošu d) apakšpunktā).
a) Par atbalsta saņēmēja statusu valsts atbalsta kontroles procedūrā
88. Pirmā apelācijas pamata pirmajā daļā un otrajā apelācijas pamatā acīmredzamu aizsardzības nepieciešamību Komisija pamato ar to, ka citas ieinteresētās personas, izņemot attiecīgo dalībvalsti, valsts atbalsta kontroles procedūrā nevar izmantot tiesības piekļūt lietas materiāliem.
89. Tādējādi attiecībā pret Regulu Nr. 1049/2001 Komisija netieši vēlas noteikt, lai piekļuvei valsts atbalsta procedūras lietas materiāliem būtu speciāls raksturs. Atšķirībā no TGI pieņēmuma tiesības piekļūt lietas materiāliem Komisija neuztver kā tehnisku lex specialis, kas izslēgtu Regulas Nr. 1049/2001 piemērošanu (31), bet, lai interpretētu izņēmumu, atsaucas uz tiesībām piekļūt dokumentiem.
90. Piekļuve lietas materiāliem ir tiesību uz aizstāvību izpausme (32). Tāpēc tā principā ir saistīta ar lietas dalībnieku statusu kādā procedūrā. Valsts atbalsta kontroles procedūra ir procedūra, ko uzsāk pret dalībvalsti, kas ir atbildīga par valsts atbalsta piešķiršanu (33).
91. Personas, uzņēmumi vai uzņēmumu apvienības, kuru interesēm var kaitēt atbalsta piešķiršana, piemēram, atbalsta saņēmējs, valsts atbalsta procedūrā nav lietas dalībnieki. Būtībā tās ir informācijas avots (34). Tādējādi Regulas Nr. 659/1999 20. pantā šīm ieinteresētajām personām nav paredzētas tiesības piekļūt lietas materiāliem.
92. Komisija acīmredzot to saprot tā, ka citām personām, izņemot attiecīgo dalībvalsti, piekļuve lietas materiāliem ir pat aizliegta. Tomēr, kā pareizi uzsver Zviedrija, Somija un TGI, aizliegums neizriet ne no Regulas Nr. 659/1999, ne no judikatūras. Gluži pretēji – jaunākos spriedumos pat tiek pieļauta iespēja, ka izņēmuma gadījumos pastāv tiesības piekļūt lietas materiāliem: kaut arī šajā procedūrā ieinteresētās personas nevar izmantot tiesības uz aizstāvību, tām tomēr ir tiesības tikt adekvāti iesaistītām procedūrā, ņemot vērā konkrētas lietas apstākļus (35). Tomēr izskatāmajā lietā par to nav jālemj.
93. Katrā ziņā šo citu ieinteresēto personu statuss valsts atbalsta procedūrā neļauj izdarīt secinājumus par tiesību piekļūt dokumentiem apjomu. Tas neliecina, ka var piemērot Regulas Nr. 1049/2001 4. pantā paredzēto izņēmumu, it īpaši šajā gadījumā piemēroto izņēmumu par izmeklēšanas darbību mērķa aizsardzību. Drīzāk šķiet, ka piekļuves lietas materiāliem atteikuma iemesls nav saistīts ar to, ka nedrīkst iepazīties ar lietas materiālos ietverto informāciju. Izšķiroša nozīme ir tikai procesuālam apsvērumam, ka citām ieinteresētajām personām nav tiesību uz aizstāvību.
94. Nodrošinot piekļuvi lietas materiāliem, procedūrā iesaistītai personai jārada iespēja pārbaudīt izmeklēšanas materiālos ietilpstošos dokumentus, kas, iespējams, ir būtiski, lai sagatavotos aizstāvībai. It īpaši karteļu lietās (36) Tiesa ir atzinusi, ka attiecīgajam uzņēmumam ir šīs tiesības piekļūt lietas materiāliem. Dokumentus, ar ko nav drīkstējusi iepazīties lietā tieši iesaistīta persona, arī nevar izmantot pret šo personu (37). Tā kā citas ieinteresētās personas nav atbalsta procedūras lietas dalībnieki, Komisija pret tām arī neizmanto nevienu dokumentu, kuram būtu jāpiešķir piekļuve.
95. Tā kā informācija, kas sniegta, piešķirot piekļuvi lietas materiāliem, primāri ir līdzeklis, lai piedalītos šajā procedūrā, – kā norāda TGI – atsevišķi nevar atteikt piekļuvi lietas materiāliem (38). Tomēr kā procesuāls pārkāpums tas var būt pamats, lai kopumā apstrīdētu lēmuma par valsts atbalstu juridisko spēku (39).
96. Atšķirībā no piekļuves lietas materiāliem tiesībām piekļūt dokumentiem saskaņā ar Regulu Nr. 1049/2001 nav juridiskas nozīmes valsts atbalsta kontroles procedūrā. Šajā regulā tieši nav regulēts tas, kā pilsoņi var iesaistīties šādā procedūrā. It īpaši piekļuve dokumentiem principā nepamato iespēju iesniegt apsvērumus valsts atbalsta procedūrā. Strīds par piekļuvi dokumentiem, kas ietilpst valsts atbalsta lietas materiālos, neskar lēmuma par valsts atbalstu juridisko spēku.
97. Regulas Nr. 1049/2001 neatkarība no valsts atbalsta kontroles procedūras netiek apšaubīta arī tās preambulas otrajā apsvērumā. Saskaņā ar to atklātība “dod iespēju pilsoņiem vēl vairāk iesaistīties lēmumu pieņemšanā un nodrošina lielāku pārvaldes sistēmas leģitimitāti un efektivitāti demokrātiskā iekārtā, kā arī nosaka tai lielāku atbildību pilsoņu priekšā”. To varētu saprast kā norādi uz sabiedrības iesaistīšanos procedūrā. Tomēr pilsoņu iesaistīšanās lēmumu pieņemšanā un pārvaldes sistēmas atbildība viņu priekšā nav jāsaprot procesuālo tiesību nozīmē, bet tai ir politisks raksturs. Atklātībā pilsoņiem jāsaņem informācija, kas viņiem dod iespēju atbilstoši novērtēt vai, ja nepieciešams, kritizēt pārvaldes sistēmas praksi. Tomēr viņi primāri nedrīkst ietekmēt atsevišķu procedūru iznākumu.
98. Līdz ar to tiesībām piekļūt dokumentiem ir neatkarīgs raksturs līdzās valsts atbalsta kontroles procedūrai. Tādējādi piekļuve dokumentiem un piekļuve lietas materiāliem attiecībā uz informāciju faktiski rada tikai līdzīgu situāciju, nevis – kā apgalvo Komisija – līdzīgu tiesisko statusu. Principā no tā izriet, ka valsts atbalsta procedūrā citu ieinteresēto personu tiesību piekļūt lietas materiāliem neesamība arī ne kā lex specialis uzņēmuma Schott Glas pirmajā instancē sniegto argumentu (40) nozīmē kopumā neizslēdz Regulas Nr. 1049/2001 piemērošanu.
99. Pretrunu vērtējumā nerada arī tas, ka piekļuvi lietas materiāliem Komisija var atteikt ar relatīvi minimālu pamatojumu, kamēr pamatojuma sniegšanas prasības, atsakot piekļuvi dokumentiem, var būt relatīvi augstas. Šī atšķirība izriet no tā, ka piekļuvi lietas materiāliem var atteikt, vienkārši norādot uz tiesību uz aizstāvību neesamību, kamēr piekļuves dokumentiem atteikums paredz, ka jāpamatojas uz izņēmumiem. Tomēr gandrīz vienmēr vienkāršāk ir atsaukties uz to, ka tiesību vispār nav, nekā pamatot izņēmumus no principā pastāvošām tiesībām.
100. Pretēji Komisijas uzskatam šī abu tiesību savstarpējā neatkarība tiek apstiprināta spriedumā lietā Sison/Padome. Tajā, izvērtējot Regulas Nr. 1049/2001 rašanās vēsturi, Tiesa ir secinājusi, ka šajā regulā paredzēto piekļuves tiesību apjoms nav atkarīgs no tā, vai pieteikuma iesniedzējam informācija ir nepieciešama, lai īstenotu savu tiesisko statusu (41).
101. No vienas puses, tas nozīmē, ka pieteikumu iesniedzējiem ar Regulā Nr. 1049/2001 juridiski aizsargātām interesēm nav plašāku tiesību piekļūt dokumentiem nekā citām personām. No otras puses, šo pieteikumu iesniedzēju tiesības arī nav vairāk ierobežotas par jebkuru trešo personu tiesībām. Tas, ka daži pieteikumu iesniedzēji pieprasa dokumentu, lai to izmantotu citu tiesību īstenošanai, saskaņā ar Regulu Nr. 1049/2001 viņu tiesības nevar nedz pastiprināt, nedz pavājināt (42).
102. Tādēļ valsts atbalsta procedūrā citu ieinteresēto personu tiesību piekļūt lietas materiāliem izslēgšana nepamato izņēmumu no tiesībām piekļūt dokumentiem, tādējādi nevar pieņemt pirmā apelācijas pamata pirmo daļu un otro apelācijas pamatu.
b) Par saziņas ar attiecīgo dalībvalsti konfidencialitāti
103. Kā Komisija norāda pirmā apelācijas pamata otrajā daļā, tā ir atteikusi piekļuvi, lai neapdraudētu valsts atbalsta kontroles procedūras veikšanu. Šajā procedūrā ir nepieciešama lojāla sadarbība un savstarpēja uzticība starp Komisiju, dalībvalsti un attiecīgajiem uzņēmumiem, lai šie lietas dalībnieki varētu izteikties brīvi. Iepazīšanās ar procesuāliem dokumentiem var apdraudēt šīs uzticības attiecības.
104. Pārsūdzētā sprieduma 89. punktā Pirmās instances tiesa ir noraidījusi šo pamatojumu kā pārāk vispārīgu. It īpaši tas nepierādot, ka izņēmums pilnībā attiecas uz visiem atteiktajiem dokumentiem.
105. Faktiski tieši neizriet, ka izmeklēšanas mērķa aizsardzība Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 2. punkta trešā ievilkuma nozīmē ietver arī uzticības attiecības ar attiecīgo dalībvalsti. Kā apgalvo Zviedrija, drīzāk varētu domāt, ka tiek aizsargātas izmeklēšanas stratēģijas (43) un avoti (44).
106. Tomēr pastāvīgajā judikatūrā Pirmās instances tiesa pamatojas uz to, ka dalībvalstis ir tiesīgas sagaidīt no Komisijas, ka tā ievēros konfidencialitāti attiecībā uz izmeklēšanu, kas varētu būt pamats, lai uzsāktu pienākumu neizpildes procedūru (45).
107. Pirmajā mirklī šī pieeja šķiet mazliet dīvaina. Kāpēc gan Komisijai un dalībvalstīm būtu jāpiešķir no sabiedrības nošķirta aizsargāta joma attiecībā uz “sarunām” par Kopienu tiesību ievērošanu? Pienākumu neizpildes procedūras piemērošanas jomā tiesībām principā ir nevis apspriežams, bet gan obligāts raksturs.
108. Tomēr Kopienu tiesību ievērošana bieži vien ir atkarīga no valsts pasākumu veida, proti, no tiesību aktiem, ar kuriem transponē direktīvas. Tādējādi Komisijas un dalībvalsts diskusiju par transponēšanas vai piemērošanas pasākumiem var pielīdzināt sarunu procesam. Šajā nozīmē pirmstiesas procedūras mērķis it īpaši ir dot iespēju dalībvalstij labprātīgi pildīt Līgumā noteiktos pienākumus vai nepieciešamības gadījumā pamatot savu nostāju (46). Turklāt, izmeklējot pārkāpumus, Komisijai ir plaša rīcības brīvība (47).
109. Tā ar izmeklēšanas mērķa aizsardzību paplašināti saprot arī iespēju netraucēti diskutēt par iebildumu, ka ir pārkāptas Kopienu tiesības. Šāda iespēja ir lietderīga, lai attiecīgā dalībvalsts un arī Komisija bez pārmērīga sabiedrības spiediena varētu panākt vienošanos. Ja katra strīdīgas pienākumu neizpildes procedūras darbība būtu publiska, politiskie lēmumu pieņēmēji nevarētu tik vienkārši atkāpties no reiz ieņemtas nostājas. Iespējams, tas bloķētu izredzes panākt lietderīgu konflikta risinājumu atbilstoši tiesību aktiem. Galu galā procedūras mērķis ir atrast šādu risinājumu, kamēr informācijas iegūšana par tiesību pārkāpumu un tā konstatēšana ir tikai līdzeklis, lai sasniegtu šo mērķi.
110. Tādējādi izmeklēšanas dokumentu publiskošana laikā, kamēr notiek sarunas starp Komisiju un attiecīgo dalībvalsti, varētu kaitēt pienākumu neizpildes procedūras labai norisei (48).
111. Atšķirībā no Pirmās instances tiesas līdzšinējā viedokļa šādā ziņā būtiska ir ne tikai dalībvalsts uzticība. Ņemot to vērā, pirms piekļuves pieteikuma atteikšanas Komisijai dalībvalsts principā būtu jākonsultē un jāizsniedz dokumenti, ja dalībvalsts tam piekrīt. Tomēr Komisijai ir savas aizsargājamas intereses neizpaust saziņu ar dalībvalsti. Tāpat tā nerīkojas, neņemot vērā sabiedrības viedokli: ja tās nostāja kļūst zināma laikā, kad notiek apspriedes ar dalībvalsti, tas var apgrūtināt sava viedokļa kritisku pārvērtēšanu vai arī pretimnākšanu.
112. Tomēr šo iespēju nevar nodrošināt neierobežoti. Dalībvalstu pasākumi, ievērojot Kopienu tiesību aktus, un Komisijas pasākumi, tos īstenojot, ir sabiedrības interešu likumīgi priekšmeti. Dalībvalsts nevar gaidīt, ka Kopienu tiesību aktu pārkāpums vai noteiktas interpretācijas atzīšana ilgstoši saglabāsies konfidenciāla. Tāpat Komisija nevar pieprasīt, lai saglabātos konfidenciāla tās prakse, īstenojot tiesību aktus, un it īpaši rīcības brīvības izmantošana, izmeklējot tiesību aktu pārkāpumus. Tāpēc katrā ziņā vēlāk, kad var novērtēt sarunu partnera rīcību, ņemot vērā sasniegto rezultātu, procedūrai būtu jābūt pārskatāmai.
113. Tomēr tādas izmeklēšanas aizsardzība, kas var būt pamats, lai uzsāktu pienākumu neizpildes procedūru, izskatāmajā lietā precīzi nav jānorobežo (49). It īpaši nav jānoskaidro, kādos apstākļos risks, ka tiks kaitēts sarunu procesam pienākumu neizpildes procedūrā, ir saprātīgi paredzams, nevis tikai hipotētisks (50). Proti, nav jāaplūko pienākumu neizpildes procedūra, kas iespējama arī tiesību aktos par valsts atbalstu. Drīzāk runa ir par izmeklēšanas aizsardzību valsts atbalsta kontrolē kā tādā.
114. Komisija pareizi norāda, ka valsts atbalsta kontrole ir ļoti līdzīga pienākumu neizpildes procedūrai. Tas it īpaši attiecas uz pienākumu neizpildes procedūras pirmstiesas posmu un lēmuma par valsts atbalstu sagatavošanu. Ir saprotams, ka Komisija un dalībvalsts konsultējas, kā noformēt atbalstu, lai tas atbilstu Kopienu tiesībām. Turklāt, lai gan Komisijai nav tiesību lemt par to, vai tā izmeklē nelikumīgus valsts atbalstus (51), tomēr tai ir plaša rīcības brīvība, pārbaudot, vai valsts atbalsts ir pamatots (52). Tādējādi vēl ir iespējamas diskusijas par sabiedrības tiesībām pastāvīgi piekļūt informācijai.
115. Tomēr izņēmumu, lai aizsargātu izmeklēšanas darbību mērķi, var piemērot tikai tad, ja risks, ka tiks kaitēts šīm sarunām, ir saprātīgi paredzams, nevis tikai hipotētisks (53).
116. Izskatāmajā lietā tā nav problēma. Valsts atbalsta formālas izmeklēšanas nosacījums ir konflikts starp Komisiju un attiecīgo dalībvalsti. Dalībvalsts vēlas piešķirt atbalstu, bet Komisijai ir “neskaidrības” (Regulas Nr. 659/1999 4. panta 4. punkts). Turklāt arī TGI zināja, ka Vācija un Komisija apspriež atbalstu. Tādējādi risks, ka tiks kaitēts šīm sarunām, bija saprātīgi paredzams, nevis tikai hipotētisks.
c) Par atteikšanos no dokumentu individuālas pārbaudes
117. Turpmāk jāpārbauda, vai, neveicot individuālu pārbaudi, Komisija varēja pamatoties uz to, ka šo risku var radīt iepazīšanās ar visiem pieprasītajiem dokumentiem. Principā katrs atsevišķs dokuments būtu jāpārbauda, vai ir pamats atteikt piekļuvi (54). Tomēr Komisija katrā ziņā var pamatoties uz vispārējiem pieņēmumiem, kas var attiekties uz noteiktām dokumentu kategorijām, jo uz pieteikumiem par piekļuvi viena veida dokumentiem attiecas līdzīgi vispārīgi apsvērumi (55).
118. Attiecībā uz saraksti ar dalībvalsti jāņem vērā, ka strīdīgā valsts atbalsta procedūrā tā principā ir aizsargājama kopumā. Parasti būtu sarežģīti nodalīt dokumentus, kas attiecas uz sarunām, no citiem dokumentiem. Var būt aizsargājama pat vispārzināma informācija, piemēram, par tirgiem, cenām vai tehnoloģijām, ja tā tiek sniegta sarunu ietvaros. Proti, apstāklis, ka tā tiek iesniegta, pieļauj spekulācijas par sarunām. Neņemot vērā to, vai šī informācija ir pareiza vai nē, šādas spekulācijas var apgrūtināt sarunas.
119. Otrkārt, šo pašu apsvērumu dēļ izmeklēšanas mērķa aizsardzība principā attiecas arī uz pārsūdzētā sprieduma 83. punktā norādītajiem Komisijas iekšējiem dokumentiem (saraksti starp Komisijas dienestiem, memorandiem atbildīgajam Komisijas loceklim un Konkurences ģenerāldirektorāta iekšējiem memorandiem). Tie ietver informāciju par sarunām ar attiecīgo dalībvalsti.
120. Tas, vai iepazīšanās ar dokumentu ir saistīta ar sevišķām sabiedrības interesēm, izskatāmajā lietā principā nav jāpārbauda katram atsevišķam dokumentam. Lai to pārbaudītu, valsts atbalsta procedūra un galvenokārt valsts atbalsta priekšmets drīzāk jāaplūko kopumā. Tomēr izskatāmajā lietā šādas intereses netiek apspriestas.
121. Līdz ar to principā Komisija varēja pamatoties uz to, ka izņēmums par izmeklēšanas mērķa aizsardzību attiecas gan uz saraksti ar dalībvalsti, gan uz tās iekšējiem dokumentiem, kas saistīti ar valsts atbalsta procedūru par pasākumiem, kas veikti TGI labā.
122. Tomēr jāapšauba, ka piekļuves pieteikuma noraidījuma brīdī izmeklēšanas konfidencialitāte kopumā vēl bija attaisnota.
123. Principā pareiza ir pieeja, kuru Komisija izklāsta piektā apelācijas pamata pirmajā daļā: aizsargātas intereses attiecībā uz netraucētām sarunām ar attiecīgo dalībvalsti principā pastāv līdz šo sarunu beigām, proti, laikā, kamēr nav pabeigta valsts atbalsta izmeklēšana.
124. Pamatojoties uz to, Komisija norāda, ka valsts atbalsta procedūra neesot pabeigta līdz brīdim, kad galīgo nolēmumu vairs nevar pārsūdzēt tiesā. Tas tādēļ, ka lēmuma atcelšanas gadījumā valsts atbalsts esot jāizmeklē atkārtoti. To Pirmās instances tiesa neesot sapratusi, pārsūdzētā sprieduma 93. punktā norādot uz procedūras C 19/2000 pabeigšanu.
125. Nevar noliegt, ka iepazīšanās ar lietas materiāliem pēc lēmuma par šo valsts atbalstu pieņemšanas apgrūtina iespējamu atkārtotu valsts atbalsta izmeklēšanu. Tomēr ar lēmumu vispirms kādreiz tiek pabeigtas iespējamas sarunas ar dalībvalsti. Tas tiek publicēts un to var apstrīdēt tiesā. Ja šajā situācijā Komisija ņemtu vērā, ka ir paredzama atkārtota valsta atbalsta izmeklēšana, proti, aizsargājamas sarunas, tā piekristu, ka tās lēmumam ir juridiskas nepilnības. Izskatāmajā lietā to nevar attiecināt uz Komisiju. Tāpēc risks, ka tiks kaitēts atkārtotai izmeklēšanai, šajā gadījumā ir hipotētisks. Līdz ar to risks, ka var tikt apgrūtinātas hipotētiskas sarunas par valsts atbalstu, nav samērīgi paredzams un nevar attaisnot piekļuves atteikumu.
126. Tiktāl, ciktāl replikā Komisija atsaucas uz izņēmumu par tiesvedības aizsardzību saskaņā ar Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 2. punkta otro ievilkumu, jāsecina, ka šis izņēmums – tāpat kā iekšēju dokumentu aizsardzība saskaņā ar 4. panta 3. punktu (56) – nav izskatāmās lietas priekšmets. Piekļuves atteikumu Komisija vēlāk nevar pamatot ar citu izņēmumu (57). Tādējādi nav jālemj par to, vai tiesvedību aizsardzība – kā norāda Zviedrija – jāattiecina tikai uz dokumentiem, kas speciāli sagatavoti šīm tiesvedībām (58).
127. Turpmāk Komisija norāda uz saturisku saikni starp procedūru C 19/2000 un procedūru C 44/2001, jo otrā minētā procedūra attiecoties uz pasākumiem, ko tā esot izmeklējusi arī pirmajā minētajā procedūrā. Tāpēc piekļuvi varot atļaut tikai tad, kad abas procedūras ir pabeigtas.
128. Tomēr šeit jāiebilst, ka ar lēmumu procedūrā C 19/2000 Komisija ir nodalījusi un pabeigusi kompleksa daļu. Tādējādi sarunas par šo kompleksu ir noslēgušās un kopumā vairs nav neizbēgami aizsargājamas. Piekļuves atteikums būtu bijis iespējams tiktāl, ciktāl saistībā ar šīm sarunām ir nosūtīta tikai tāda informācija, kas attiecās uz vēl nepabeigtu procedūru C 44/2001. Līdz ar to, neveicot individuālu pārbaudi, Komisija nedrīkstēja pamatoties uz to, ka uz pieprasītajiem dokumentiem par procedūru C 19/2000 kopumā attiecas izmeklēšanas aizsardzība procedūrā C 44/2001.
129. Tādējādi Pirmās instances tiesa ir pareizi atteikusies attiecināt valsts atbalsta izmeklēšanas aizsardzību uz visu saraksti ar dalībvalsti par procedūru C 19/2000 un attiecīgajiem iekšējiem dokumentiem.
130. Papildus jānorāda, ka arī procedūras C 44/2001 dokumenti attiecīgajā brīdī kopumā vairs nebija aizsargājami. Proti, ar publicētu lēmumu, kurā tika informēts par valsts atbalstu, Komisija jau bija uzsākusi formālo izmeklēšanas procedūru.
131. No šāda viedokļa Komisija uzskata, ka šī publikācija un lēmuma publikācija – līdz tas iegūst galīgu raksturu – var nodrošināt valsts atbalsta kontroles pietiekamu pārskatāmību.
132. Tiktāl, ciktāl informācija par sarunām jau ir likumīgi (59) pieejama sabiedrībai (60), vairs nav pamata sagaidīt, ka šī informācija netiks izpausta (61). Šīs informācijas turpmāka publiskošana vairs nevar kaitēt izmeklēšanas mērķim, jo tā un tās saistība ar valsts atbalsta izmeklēšanu jau ir publiski zināma. Turpretī šajā kontekstā (62) nav būtiski, vai publikācija Oficiālajā Vēstnesī rada vai nerada pietiekamu pārskatāmību.
133. Regulas Nr. 659/1999 4. panta 4. punktā paredzētajā lēmumā sākt formālo izmeklēšanas procedūru saskaņā ar 6. panta 1. punkta pirmo teikumu rezumē būtiskus faktiskus un tiesiskus jautājumus, tajā ir Komisijas sākotnējais vērtējums par to, vai ierosinātajam pasākumam ir atbalsta iezīmes, kā arī izklāstīti iemesli, kas liek šaubīties par tā atbilstību Kopējam tirgum. Saskaņā ar 26. panta 2. punktu Komisija to publicē Oficiālajā Vēstnesī.
134. Tādējādi Komisija ir publiskojusi lietas materiālu būtisko saturu. Papildus šim saturam līdz šim brīdim iesniegtie dokumenti principā var ietvert vairs tikai nebūtisku informāciju. Tādējādi nav pamatots vispārējais pieņēmums, ka iepazīšanās ar katru no šiem dokumentiem, saprātīgi paredzot, var apdraudēt saziņu ar dalībvalsti. Ja piekļuves atteikumu Komisija vēl aizvien grib pamatot ar izmeklēšanas konfidencialitāti, tā var izrietēt tikai no individuālas dokumentu pārbaudes.
135. Pārbaudīt nevar tikai to, vai dokumentos ir informācija, kas nav minēta publicētajā lēmumā. Drīzāk būtu vajadzīgs īpašs pamatojums, lai pierādītu, ka iepazīšanās ar pārējo, saskaņā ar Regulas Nr. 659/1999 6. panta 1. punkta pirmo teikumu nebūtisko informāciju saprātīgi paredzami, nevis hipotētiski, tomēr var kaitēt valsts atbalsta izmeklēšanas mērķa aizsardzībai.
d) Par saziņu ar citām ieinteresētajām personām valsts atbalsta procedūrā
136. Turpmāk bez ievērības nevajadzētu atstāt arī to, ka sarunu aizsardzība, loģiski, parasti nevar attiekties uz Komisijas attiecībām ar citām ieinteresētajām personām valsts atbalsta izmeklēšanā. Neatkarīgi no tā, vai runa ir par valsts atbalsta saņēmēju, viņa konkurentiem vai citām ieinteresētajām personām, šīs trešās ieinteresētās personas – atšķirībā no dalībvalsts – ir tikai informācijas avoti. Saskaņā ar Regulas Nr. 659/1999 6. un 20. pantu tās var iesniegt tikai savas piezīmes. Tātad nav jāaizsargā netraucētas sarunas starp tām un Komisiju.
137. Tomēr Komisija uzskata, ka starp to un šīm trešajām ieinteresētajām personām pastāvot uzticības attiecības. Tas ir pareizi tiktāl, ciktāl saskaņā ar Regulas Nr. 659/1999 6. panta 2. punktu tās var lūgt neizpaust savu identitāti, jo pretējā gadījumā iesaistīšanās procedūrā tām varētu radīt zaudējumus. Šādā apjomā uzticību pamato avota aizsardzība (63). Tomēr, pamatojoties uz šo pamatu, nevar aizsargāt vairāk par avota identitāti un vairāk par informāciju, kas varētu atklāt šo avotu (64).
138. Izskatāmajā lietā identitātes aizsardzība nekad nav bijusi apspriežu temats, jo savā atteikumā Komisija kā ieinteresēto personu pat nepārprotami ir minējusi uzņēmumu Schott Glas.
139. Tomēr pat tad, ja avota identitāte ir zināma, varētu pastāvēt interese neizpaust iesniegto informāciju. Šī informācija var būt kaitējuma piesaistes faktors. Iesaistītās personas to varētu izmantot, lai tieši vērstos pret avotu, piemēram, ar iebildumu, ka esot iesniegta nepareiza informācija. Te varētu saskatīt preventīvu ietekmi (chilling effect), kas Komisijai radītu grūtības saņemt informāciju no trešajām personām.
140. Tomēr principā ar to jāsamierinās. Nav tiesību spēt ietekmēt Komisijas izmeklēšanas iznākumu, nebaidoties par sekām. Drīzāk pareizs ir Zviedrijas apgalvojums, ka trešo ieinteresēto personu apsvērumu pieejamība var uzlabot Komisijas pieņemtā lēmuma pamatojumu. Ja apsvērumi ir pieejami, ieinteresētās personas var kontrolēt viena otru un laikus izlabot nepareizu informāciju (65). Tiek mazināts arī mēģinājums sniegt Komisijai nepareizu vai maldinošu informāciju.
141. Pretējā gadījumā zināmu avotu sniegtu apsvērumu iespējamu aizsardzību varētu izvērtēt gadījumos, kad arī pareizas informācijas publiskošana var izraisīt neattaisnotu kaitējumu. Piemēram, varētu pieņemt, ka šī informācija ir aizsargāta nevis Kopienā, bet gan trešās valstīs kā komercnoslēpums (66). Tomēr izskatāmajā lietā par to nav iesniegti nekādi apsvērumi.
142. Tādējādi saskaņā ar Regulu Nr. 659/1999 netiek nepārprotami aizsargāts apsvērumu saturs. Pat attiecībā uz komercnoslēpumu aizsardzību ar attiecīgo dalībvalsti ir paredzēta tikai viena konsultācija (25. pants). Arī citas ieinteresētās personas saskaņā ar EKL 287. pantu un Regulas Nr. 659/1999 24. pantu var pieprasīt savu komercnoslēpumu un līdzīgu interešu, lai tiktu ievērota konfidencialitāte, aizsardzību. Tomēr to statuss valsts atbalsta izmeklēšanā neļauj vispārīgi pieņemt, ka sarakste ar tām principā ir aizsargājama kopumā. Drīzāk individuāli jāpārbauda, kādā mērā nav jāizsniedz dokumenti, lai aizsargātu šo personu identitāti vai citu apsvērumu dēļ.
143. Saziņas ar trešajām ieinteresētajām personām plaša aizsardzība netieši neizriet arī no sarunām ar attiecīgo dalībvalsti. Vienkāršs apsvērums, ko sniegusi cita ieinteresētā persona, neļauj secināt par sarunām. Tikai tiktāl, ciktāl Komisija pieprasa specifisku informāciju, lai to izmantotu sarunās, pastāv pietiekami cieša saikne ar sarunu procesu. Tomēr šajā gadījumā piekļuves atteikumu var pamatot tikai individuāla pārbaude. Izskatāmajā lietā tā nav veikta.
e) Starpsecinājumi
144. Tādējādi kopumā jāsecina, ka Pirmās instances tiesa ir pareizi nospriedusi, ka Komisija neesot drīkstējusi kopumā noraidīt TGI pieteikumu, pamatojoties uz Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 2. punkta otro ievilkumu, neveicot atsevišķu dokumentu pārbaudi.
145. Varētu gan jautāt, vai Komisijas lēmums bija jāatstāj spēkā vismaz attiecībā uz saraksti ar dalībvalsti par valsts atbalsta procedūru C 44/2001, ja šī sarakste notika pēc formālās izmeklēšanas procedūras uzsākšanas. Tomēr šajā ziņā Komisija pārsūdzēto spriedumu nav apstrīdējusi. Turklāt ir apšaubāmi, vai lēmums ir sadalāms šajā nozīmē, jo tas bija formulēts kā vienots vispārējs lēmums par pieteikumu un atsevišķi dokumenti tajā nebija norādīti.
146. Tādējādi jānoraida arī pirmā apelācijas pamata otrā daļa un piektā apelācijas pamata pirmā daļa.
C – Juridiskā vērtējuma rezultāts
147. Ņemot vērā, ka neviens no Komisijas izvirzītajiem apelācijas pamatiem nav atbalstāms, apelācijas sūdzība ir pilnībā jānoraida.
V – Tiesāšanās izdevumi
148. Saskaņā ar Reglamenta 69. panta 2. punktu saistībā ar 118. pantu un 122. panta 1. punktu lietas dalībniekam, kuram spriedums ir nelabvēlīgs, piespriež atlīdzināt tiesāšanās izdevumus, ja to ir prasījis lietas dalībnieks, kuram spriedums ir labvēlīgs. Tā kā TGI ir prasījusi atlīdzināt izdevumus un Komisijai spriedums ir nelabvēlīgs, Komisijai ir jāpiespriež atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.
149. Saskaņā ar Reglamenta 69. panta 4. punkta pirmo daļu saistībā ar 118. pantu un 122. panta 1. punktu dalībvalstis, kas iestājušās lietā pirmajā vai otrajā instancē, savus tiesāšanās izdevumus sedz pašas (67).
VI – Secinājumi
150. Ņemot vērā iepriekš izklāstītos apsvērumus, es piedāvāju Tiesai:
1) noraidīt apelācijas sūdzību;
2) piespriest Eiropas Kopienu Komisijai atlīdzināt tiesāšanās izdevumus;
3) piespriest Dānijas Karalistei, Somijas Republikai un Zviedrijas Karalistei pašām segt savus tiesāšanās izdevumus, kas radušies apelācijas tiesvedībā.