SENTENZA DEL TRIBUNALE (Prima Sezione)
25 novembre 2020 (*)
«Accesso ai documenti – Regolamento (CE) n. 1049/2001 – Accordo fra la Comunità europea e gli Stati Uniti del Messico sul mutuo riconoscimento e sulla protezione delle denominazioni nel settore delle bevande spiritose – Documenti presentati nell’ambito del comitato misto – Diniego di accesso – Eccezione relativa alla tutela dell’interesse pubblico in materia di relazioni internazionali – Eccezione relativa alla tutela degli interessi commerciali di un terzo»
Nella causa T‑166/19,
Marco Bronckers, residente in Bruxelles (Belgio), rappresentato da P. Kreijger, avocato,
ricorrente,
contro
Commissione europea, rappresentata da C. Ehrbar e A. Spina, in qualità di agenti,
convenuta,
avente ad oggetto la domanda fondata sull’articolo 263 TFUE e diretta all’annullamento della decisione C(2019) 150 final della Commissione, del 10 gennaio 2019, che respinge la domanda confermativa di accesso ai documenti «Tequila cases found by the Tequila Regulatory Council to be informed to the European Commission [Ares(2018) 4023479]» e «Verification Reports in the European Market (Reportes de Verificación en el Mercado Europeo) [Ares(2018) 4023509)]»,
IL TRIBUNALE (Prima Sezione),
composto da H. Kanninen, presidente, N. Półtorak (relatrice) e M. Stancu, giudici,
cancelliere: P. Cullen, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 15 luglio 2020,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Fatti
1 L’8 maggio 2018, il sig. Marco Bronckers, ricorrente, chiedeva, ai sensi del regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (GU 2001, L 145, pag. 43), di avere accesso a tutti i verbali delle riunioni del comitato misto sulle bevande spiritose (in prosieguo: il «comitato misto»), istituito nell’ambito dell’accordo del 1997 fra la Comunità europea e gli Stati Uniti del Messico sul mutuo riconoscimento e sulla protezione delle denominazioni nel settore delle bevande spiritose (GU 1997, L 175, pag. 33; in prosieguo: l’«accordo del 1997»). La Commissione europea decideva di dare al ricorrente un accesso parziale a due verbali delle riunioni del comitato misto, ovvero le riunioni del 30 marzo 2011 e del 3 giugno 2013.
2 Il 3 luglio 2018 il ricorrente confermava la ricezione dei documenti divulgati e contestava non le espunzioni effettuate, ma unicamente la completezza dei documenti selezionati dalla Commissione. In parallelo, egli presentava alla direzione generale (DG) «Agricoltura» della Commissione una nuova domanda di accesso a taluni documenti menzionati nei documenti divulgati. Il richiedente segnalava quanto segue:
– «Il verbale della riunione del 30 marzo 2011 menziona (al punto 2) una discussione relativa a violazioni individuate dal Messico legate all’uso della denominazione Tequila nel mercato europeo; tale discussione si basava su un elenco (citato al punto 4 del verbale della riunione del 3 giugno 2013).
– Il verbale della riunione del 3 giugno 2013 menziona (al punto 4) documenti presentati dal Consejo Regulador de Tequila relativi a prodotti fabbricati nell’Unione europea, considerati dal Messico violazioni manifeste dell’indicazione geografica Tequila».
3 Con lettera del 21 agosto 2018 la Commissione identificava due documenti rilevanti, ovvero i documenti Ares(2018) 4023479 e Ares(2018) 4023509 (in prosieguo: i «documenti richiesti»). Poiché i documenti richiesti emanano, secondo la Commissione, dalle autorità messicane, queste ultime sono state consultate, conformemente all’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento n. 1049/2001. La Commissione respingeva la domanda di accesso a tali documenti sulla base delle eccezioni enunciate all’articolo 4, paragrafo 2 e paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 1049/2001, relative alla tutela degli interessi commerciali di una persona giuridica e alla tutela dell’interesse pubblico in ordine alle relazioni internazionali.
4 Il 5 settembre 2018 il ricorrente presentava una domanda confermativa con la quale invitava la Commissione a riconsiderare la sua posizione. Con messaggio di posta elettronica del 26 settembre 2018, la Commissione prorogava il termine per la risposta alla domanda confermativa di quindici giorni lavorativi, ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001. Con messaggio di posta elettronica del 17 ottobre 2018 la Commissione informava il ricorrente che non sarebbe stata in misura di fornire una risposta prima dello scadere del termine così prorogato.
5 Con messaggio di posta elettronica del 14 novembre 2018 la Commissione informava il ricorrente che, conformemente all’articolo 4, paragrafi 4 e 5, del regolamento n. 1049/2001, il Segretariato generale della Commissione aveva nuovamente consultato le autorità messicane relativamente alla possibilità di divulgare (parzialmente) i documenti di cui trattasi.
6 Il 10 gennaio 2019 la Commissione respingeva la domanda di accesso ai documenti presentata dal ricorrente (in prosieguo: la «decisione impugnata»).
Procedimento e conclusioni delle parti
7 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 14 marzo 2019, il ricorrente ha proposto il presente ricorso.
8 Il 19 luglio 2019 il ricorrente ha chiesto al Tribunale di accogliere una misura istruttoria al fine di verificare il contenuto dei documenti richiesti nonché la loro natura privata.
9 Il 31 marzo 2020, con una misura di organizzazione del procedimento di cui all’articolo 89, paragrafo 3, del regolamento di procedura, il Tribunale chiedeva alle parti se esse intendevano essere sentite in occasione di un’udienza di discussione, nonostante la crisi sanitaria legata alla COVID-19. Queste ultime vi hanno risposto entro il termine impartito.
10 Le parti hanno svolto le loro difese e hanno risposto ai quesiti orali del Tribunale all’udienza del 15 luglio 2020.
11 Il ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
– annullare la decisione impugnata;
– condannare la Commissione alle spese.
12 La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso;
– condannare il ricorrente alle spese.
In diritto
13 A sostegno del proprio ricorso, il ricorrente deduce quattro motivi.
14 Il primo motivo verte sulla violazione dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 e/o dell’articolo 296 TFUE; il secondo motivo verte sulla violazione dell’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001 e/o dell’articolo 296 TFUE; il terzo motivo verte sulla violazione dell’obbligo di divulgazione dei documenti richiesti in forza di un interesse pubblico prevalente nell’ipotesi in cui tutti o parte dei documenti ai quali si chiede l’accesso riguardi interessi commerciali ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001. Infine, il quarto motivo verte sulla violazione dell’articolo 4, paragrafi 6 e 7, del regolamento n. 1049/2001 e/o dell’articolo 296 TFUE.
15 Il Tribunale ritiene opportuno esaminare i motivi relativi alla violazione dell’articolo 296 TFUE prima di esaminare le altre censure e motivi.
Sui motivi vertenti su una violazione dell’articolo 296 TFUE
16 Il ricorrente solleva motivi vertenti su una violazione dell’articolo 296 TFUE relativamente all’applicazione, da parte della Commissione, di eccezioni derivanti dall’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, e dall’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001, e alla possibilità di concedere un accesso parziale ai documenti richiesti.
17 La Commissione contesta tale argomento.
18 La Commissione deduce l’irricevibilità del motivo vertente sul difetto di motivazione, sollevata nell’ambito del primo motivo, in quanto l’argomento presentato dal ricorrente a tale proposito non soddisfa i requisiti di cui all’articolo 76 del regolamento di procedura.
19 A tale proposito, occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, il requisito secondo il quale, ai sensi dell’articolo 76 del regolamento di procedura, il ricorso deve contenere l’oggetto della controversia ed un’esposizione sommaria dei motivi invocati, implica che tale indicazione sia sufficientemente chiara e precisa per consentire al convenuto di presentare la sua difesa e al Tribunale di statuire sul ricorso, se del caso, senza altre informazioni a sostegno (sentenza del 29 aprile 2020, Intercontact Budapest/CdT, T‑640/18, non pubblicata, EU:T:2020:167, punto 24).
20 Nella specie, l’articolo 296 TFUE è menzionato nel titolo del primo motivo di ricorso. Inoltre, il ricorrente deduce diversi argomenti che mettono in discussione, oltre la fondatezza della decisione impugnata, il carattere sufficiente della motivazione della stessa. Tali elementi consentono al Tribunale di comprendere il ragionamento del ricorrente e alla Commissione di far valere i suoi argomenti a tale riguardo.
21 Di conseguenza, si deve concludere che, contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, il motivo vertente sul difetto di motivazione è ricevibile.
22 In limine, occorre ricordare che la motivazione richiesta all’articolo 296 TFUE e all’articolo 41, paragrafo 2, lettera c), della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea deve essere adeguata alla natura dell’atto considerato e deve far apparire in forma chiara e non equivoca l’iter logico seguito dall’istituzione da cui esso promana, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e permettere al giudice competente di esercitare il proprio controllo di legittimità (v., in tal senso, sentenza del 29 settembre 2011, Elf Aquitaine/Commissione, C‑521/09 P, EU:C:2011:620, punto 147 e giurisprudenza ivi citata).
23 Per quanto concerne una domanda di accesso ai documenti, quando l’istituzione di cui trattasi neghi un tale accesso, essa deve dimostrare in ogni caso concreto, in base alle informazioni di cui dispone, che ai documenti di cui si chiede la consultazione si applicano effettivamente le eccezioni elencate nel regolamento n. 1049/2001 (sentenze del 10 settembre 2008, Williams/Commissione, T‑42/05, non pubblicata, EU:T:2008:325, punto 95, e del 7 luglio 2011, Valero Jordana/Commissione, T‑161/04, non pubblicata, EU:T:2011:337, punto 49).
24 Sebbene la Commissione sia tenuta a esporre i motivi che giustificano l’applicazione alla fattispecie di una delle eccezioni previste dal regolamento n. 1049/2001, essa non ha, tuttavia, l’obbligo di fornire informazioni che vanno al di là di quanto necessario alla comprensione, da parte del richiedente l’accesso, delle ragioni all’origine della sua decisione e al controllo, da parte del Tribunale, della legittimità della stessa (sentenza del 30 gennaio 2008, Terzakis/Commissione, T‑380/04, non pubblicata, EU:T:2008:19, punto 119).
25 A tale proposito, si deve rilevare che i motivi sottesi alla decisione impugnata vi sono esposti in modo chiaro.
26 La Commissione ha indicato, segnatamente, le eccezioni sulle quali ha fondato il suo rifiuto, vale a dire le eccezioni relative all’interesse pubblico in materia di relazioni internazionali e agli interessi commerciali, di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, e paragrafo 2, primo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
27 In particolare, nella decisione impugnata la Commissione ha indicato, in sostanza, che, avendo negato l’accesso ai documenti richiesti sulla base dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, essa, da un lato, aveva preso in considerazione l’opposizione delle autorità messicane alla divulgazione dei documenti in questione, compresi i loro argomenti sul contenuto dei documenti richiesti, e, dall’altro, aveva concluso che la loro divulgazione rischiava di pregiudicare il funzionamento del comitato misto. A tale proposito, essa ha sottolineato che i documenti richiesti le erano stati presentati dalle autorità messicane nell’ambito delle riunioni del comitato misto. Peraltro, la Commissione ha indicato che i documenti richiesti elencavano casi di presunta frode, nonché i soggetti che userebbero o venderebbero la «pseudo Tequila» nell’Unione. Alcuni di questi usi fraudolenti potenziali sarebbero già oggetto di azioni legali intentate dalle autorità messicane contro gli Stati membri dell’Unione per la «contraffazione della Tequila». Nell’ambito di tali procedimenti, l’Unione e le autorità messicane cooperano strettamente. Inoltre, le due parti esaminerebbero azioni possibili relativamente alle indicazioni geografiche degli alcolici.
28 La Commissione ha constatato che la divulgazione dei documenti richiesti, contro il parere del paese terzo partner, potrebbe essere considerata da quest’ultimo come un abuso di fiducia e potrebbe condurre in futuro a un rifiuto di trasmettere talune informazioni, in particolare al comitato misto. Ciò avrebbe, di conseguenza, un impatto negativo sul funzionamento del comitato misto e su qualsiasi cooperazione futura riguardo alle indicazioni geografiche e alla loro protezione nell’Unione.
29 Sulla base dell’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento n. 1049/2001, la Commissione ha, inoltre, dichiarato che i documenti richiesti riguardavano informazioni commerciali riservate relative ai produttori messicani di Tequila. Secondo la Commissione, detti documenti contengono, in particolare, l’elenco delle controversie tra l’Unione e le autorità messicane, i produttori messicani di Tequila e le imprese dell’Unione che vendono Tequila nel mercato interno dell’Unione senza alcuna certificazione né autorizzazione, nonché i nomi dei prodotti, dei marchi non certificati dalle autorità messicane per essere venduti come Tequila nell’Unione, le zone geografiche dove possono essere trovati, informazioni sui loro produttori, le società dell’Unione che vendono tali prodotti, e le misure da adottare da parte delle autorità messicane nei loro confronti, incluse le azioni legali proposte. La Commissione ha aggiunto che tali informazioni dovevano essere qualificate come commercialmente sensibili e che, di conseguenza, era possibile presumere che le autorità messicane le avevano fornito tali documenti contenenti informazioni commercialmente sensibili, con la legittima aspettativa che non sarebbero stati resi pubblici. Secondo la Commissione, esisterebbe un rischio prevedibile e non ipotetico che la divulgazione di tali informazioni commercialmente sensibili possa pregiudicare gli interessi commerciali e le attività delle società interessate ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
30 Peraltro, la Commissione ha esaminato la possibilità di accordare un accesso parziale ai documenti richiesti. Tuttavia, per le suesposte ragioni, non sarebbe possibile alcun accesso parziale significativo senza che siano pregiudicati gli interessi descritti supra.
31 Alla luce degli elementi che precedono, si deve constatare che, nella decisione impugnata, la Commissione ha esposto in modo sufficientemente dettagliato gli elementi di fatto e di diritto nonché l’insieme delle considerazioni che l’hanno portata ad adottare tale decisione. In ogni caso, la motivazione di detta decisione è stata sufficiente per consentire al ricorrente di conoscere le giustificazioni della stessa al fine di difendere i propri diritti e al Tribunale di esercitare il proprio controllo.
32 Pertanto, i motivi vertenti sulla violazione dell’articolo 296 TFUE devono essere respinti.
Sul primo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001
33 In limine, occorre ricordare che il regolamento n. 1049/2001, come indicato dal suo considerando 4 e dal suo articolo 1, mira a dare la massima attuazione al diritto di accesso del pubblico ai documenti delle istituzioni (sentenze del 1° febbraio 2007, Sison/Consiglio, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, punto 61, e del 27 novembre 2019, Izuzquiza et Semsrott/Frontex, T‑31/18, EU:T:2019:815, punto 58).
34 Tuttavia, la natura particolarmente delicata e basilare degli interessi tutelati dall’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 1049/2001, unita al carattere obbligatorio del diniego di consultazione che, ai sensi della detta disposizione, l’istituzione deve opporre qualora la divulgazione al pubblico di un documento possa arrecare pregiudizio ai detti interessi, attribuisce alla decisione che dev’essere così presa dall’istituzione un carattere complesso e delicato, tale da richiedere un grado di cautela del tutto particolare (sentenza del 1° febbraio 2007, Sison/Consiglio, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, punto 35).
35 Ciò è suffragato dal fatto che le eccezioni di cui all’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento n. 1049/2001 sono formulate in termini categorici in quanto le istituzioni sono tenute a negare l’accesso ai documenti rientranti nell’ambito di tali eccezioni obbligatorie qualora sia provata la sussistenza delle circostanze indicate in tali eccezioni, senza che occorra bilanciare la tutela dell’interesse pubblico con quello derivante da altri interessi (sentenza dell’11 luglio 2018, ClientEarth/Commissione, T‑644/16, non pubblicata, EU:T:2018:429, punto 23).
36 Inoltre, da un lato, dato che siffatte eccezioni derogano al principio del più ampio accesso possibile del pubblico ai documenti, esse devono essere interpretate e applicate in senso restrittivo (sentenze del 1° febbraio 2007, Sison/Consiglio, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, punto 63, e del 7 febbraio 2018, Access Info Europe/Commissione, T‑851/16, EU:T:2018:69, punto 36), di modo che la mera circostanza che un documento riguardi un interesse tutelato da un’eccezione non può di per sé essere sufficiente a giustificare l’applicazione di quest’ultima (sentenze del 27 febbraio 2014, Commissione/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punto 64, e del 7 febbraio 2018, Access Info Europe/Commissione, T‑851/16, EU:T:2018:69, punto 36).
37 Dall’altro lato, il principio di interpretazione restrittiva delle eccezioni previste all’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001 non osta a che, per quanto riguarda le eccezioni relative all’interesse pubblico di cui al paragrafo 1, lettera a), di tale articolo, l’istituzione interessata disponga di un ampio margine discrezionale per determinare se la divulgazione al pubblico di un documento arrechi un pregiudizio agli interessi tutelati da tale disposizione e, correlativamente, il controllo di legittimità esercitato dal Tribunale su una decisione di diniego di consultazione di un documento, opposto dall’istituzione ai sensi di una di dette eccezioni, debba limitarsi alla verifica dell’osservanza delle norme di procedura e di motivazione, dell’esattezza materiale dei fatti, nonché dell’assenza di errore manifesto di valutazione e di sviamento di potere (v., in tal senso, sentenze del 1° febbraio 2007, Sison/Consiglio, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, punto 64, e del 12 settembre 2013, Besselink/Consiglio, T‑331/11, non pubblicata, EU:T:2013:419, punto 34).
38 È alla luce delle considerazioni che precedono che occorre pronunciarsi, nel caso di specie, sulla questione se la Commissione abbia correttamente applicato l’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, secondo la quale le istituzioni rifiutano l’accesso a un documento la cui divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela dell’interesse pubblico per quanto riguarda le relazioni internazionali.
Sulla prima parte
39 Nell’ambito della prima parte il ricorrente sostiene che la divulgazione dei documenti richiesti non solleverebbe preoccupazioni fondamentali. A tale proposito, egli constata che la decisione impugnata suggerisce che l’opposizione delle autorità messicane sia basata sulla questione se detti documenti costituiscono segreti commerciali ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001. Il ricorrente rileva che, per la Commissione, il mero fatto che un governo straniero si opponga alla divulgazione di documenti, a prescindere dalla natura di tali documenti o dalla fondatezza delle obiezioni, è sufficiente in quanto tale per concludere che la divulgazione pregiudicherebbe le relazioni internazionali. Tuttavia, non potrebbe essere conferito alle autorità messicane un diritto di vietare la divulgazione di tutte le denunce di organizzazioni private messicane relative al comportamento di cittadini dell’Unione, senza dover dimostrare che dette denunce contengono segreti commerciali d’impresa o di cittadini messicani. Il ricorrente fa valere, in particolare, il principio fondamentale di diritto dell’Unione secondo il quale i cittadini dell’Unione hanno il diritto di accedere ai documenti di cui dispongono le istituzioni dell’Unione, inclusi quelli contenenti affermazioni di cittadini non europei riguardanti cittadini dell’Unione. La sola spiegazione fornita dalle autorità messicane risederebbe nel fatto che la divulgazione pregiudicherebbe gli interessi commerciali di privati, vale a dire i produttori messicani di Tequila, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001. Il ricorrente aggiunge che la posizione dell’Unione sulla scena internazionale sarebbe sufficientemente solida per poter sopportare qualche disaccordo con suoi partner commerciali sulla necessità di preservare valori così importanti per l’Unione quali la trasparenza e l’obbligo di rendere conto ai cittadini.
40 La Commissione contesta tale argomento.
41 Come deriva dal punto 1 supra, la Commissione ha concesso al ricorrente un accesso parziale a due verbali delle riunioni del comitato misto. Tuttavia, come risulta dal punto 2 supra, la Commissione non ha autorizzato l’accesso ai documenti richiesti.
42 Conformemente all’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento n. 1049/2001, per quanto concerne i documenti di terzi, l’istituzione consulta il terzo al fine di valutare se sia applicabile una delle eccezioni di cui ai paragrafi 1 o 2, a meno che non sia chiaro che il documento può o non deve essere divulgato.
43 Nella presente fattispecie i documenti richiesti sono stati redatti dal Consejo Regulador de Tequila. Tale organizzazione senza scopo di lucro è stata accreditata dal governo messicano per controllare e certificare che la produzione, l’imbottigliamento e l’etichettatura della Tequila siano eseguite in conformità con le norme ufficiali messicane sulla Tequila. Essa segue e controlla anche l’applicazione dell’accordo del 1997. I documenti richiesti, quindi, nonostante siano stati redatti dal Consejo Regulador de Tequila e contengano informazioni su violazioni di interessi privati relativi alla denominazione Tequila, erano destinati unicamente ad essere presentati all’Unione da parte delle autorità messicane nell’ambito del comitato misto funzionante sulla base dell’accordo del 1997. Di conseguenza, la Commissione ha consultato le autorità messicane prima di adottare la decisione impugnata.
44 Nell’ambito di tali consultazioni, le autorità messicane hanno evocato la possibilità di una violazione degli interessi commerciali di una persona fisica o giuridica, inclusa la proprietà intellettuale, in ragione dell’eventuale divulgazione dei documenti richiesti.
45 A tale proposito, si deve altresì ricordare che la consultazione di un terzo diverso da uno Stato membro, prevista all’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento n. 1049/2001, non vincola l’istituzione, ma deve metterla in condizione di valutare se trovi applicazione un’eccezione prevista al paragrafo 1 o 2 dell’articolo in parola (sentenza del 30 gennaio 2008, Terezakis/Commissione, T‑380/04, non pubblicata, EU:T:2008:19, punto 60).
46 Di conseguenza, nel caso di documenti provenienti da un terzo, se è vero che la consultazione di detto terzo è obbligatoria, spetta alla Commissione valutare i rischi che possono risultare dalla divulgazione di tali documenti. In particolare, essa non può ritenere che l’opposizione di tale terzo significhi automaticamente che non può esservi divulgazione in ragione di un rischio per le relazioni internazionali, ma deve analizzare in modo indipendente tutte le circostanze rilevanti e adottare una decisione nell’ambito del proprio margine di discrezionalità.
47 Peraltro, la decisione che l’istituzione deve adottare in applicazione di tale disposizione riveste un carattere complesso e delicato che richiede un livello di prudenza del tutto particolare, tenuto specialmente conto della natura particolarmente delicata ed essenziale dell’interesse protetto (sentenza del 4 maggio 2012, In’t Veld/Consiglio, T‑529/09, EU:T:2012:215, punto 24).
48 Nella specie, dagli elementi del fascicolo risulta che, in occasione dell’attuazione dell’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, come indicato al punto 27 supra, la Commissione ha tenuto conto non soltanto dell’opposizione motivata delle autorità messicane, ma anche del contenuto delle informazioni figuranti nei documenti richiesti, nonché dell’argomento delle autorità messicane che dichiarava, a tale proposito, che le informazioni contenute in tali documenti riguardavano interessi commerciali, del contesto particolare nel quale essa le aveva ottenute e delle eventuali conseguenze negative connesse alla loro divulgazione.
49 A tale proposito, la Commissione, dopo aver esaminato gli elementi di cui al punto 48 supra, ha concluso, come indicato al precedente punto 28, che la divulgazione dei documenti richiesti poteva essere considerata dalle autorità messicane come un abuso di fiducia e poteva portare a un rifiuto di trasmettere talune informazioni, in particolare al comitato misto, il che avrebbe un impatto negativo sul funzionamento di tale comitato e su ogni cooperazione futura relativa alle indicazioni geografiche e alla loro tutela nell’Unione. Di conseguenza, l’opposizione delle autorità messicane non ha portato automaticamente la Commissione a negare la divulgazione dei documenti richiesti.
50 Di conseguenza, deve essere respinto l’argomento del ricorrente secondo il quale la Commissione ha concluso che il mero fatto che le autorità messicane si opponessero alla divulgazione di documenti, a prescindere dalla natura di tali documenti o dalla fondatezza delle obiezioni, sarebbe sufficiente in quanto tale per dedurre che la divulgazione pregiudicherebbe le relazioni internazionali.
51 Tale conclusione non può essere rimessa in discussione dall’argomento del ricorrente secondo il quale la questione fondamentale nel caso di specie riguarda la legittimità della giustificazione dell’opposizione delle autorità messicane basata sul fatto che la divulgazione dei documenti richiesti pregiudicherebbe gli interessi commerciali di persone fisiche ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento n. 1049/2001. Come risulta dagli scritti del ricorrente e dalla sua posizione espressa durante l’udienza, da tale argomento risulta, in sostanza, che la Commissione avrebbe potuto negare la divulgazione dei documenti richiesti solo laddove fosse applicabile l’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento n. 1049/2001, sulla quale si fondava l’opposizione delle autorità messicane.
52 A tale proposito, in primo luogo, la Commissione non è tenuta a pronunciarsi sull’applicabilità dell’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento n. 1049/2001 in sede di esame dell’applicabilità dell’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001. Tuttavia, la giustificazione dell’opposizione di un paese terzo costituisce una delle circostanze di cui essa deve tenere conto nell’ambito di tale esame nel caso di specie. In particolare, la valutazione del rischio per le relazioni internazionali che presenta la divulgazione effettuata dalla Commissione non poggia soltanto su una valutazione del motivo dell’opposizione alla divulgazione dei documenti richiesti dedotta da un paese terzo, ma si basa su una valutazione di tutte le circostanze legate ad un’eventuale divulgazione di tali documenti.
53 In secondo luogo, come ha ammesso il ricorrente durante l’udienza, la Commissione ha esaminato i motivi dell’opposizione delle autorità messicane relativi al contenuto dei documenti richiesti come una delle circostanze di cui ha tenuto conto nell’ambito dell’esame dell’eventuale pregiudizio alla tutela dell’interesse pubblico in materia di relazioni internazionali. A tale proposito, la Commissione ha constatato che i documenti richiesti contenevano informazioni sensibili. Tale constatazione è fondata in quanto tali documenti contengono, come risulta dal punto 27 supra, informazioni su casi di presunta frode, nonché su soggetti che utilizzerebbero o venderebbero la «pseudo Tequila» nell’Unione e su possibili azioni relativamente alle indicazioni geografiche delle bevande spiritose.
54 Di conseguenza, l’argomento del ricorrente secondo il quale, in sostanza, la Commissione non avrebbe potuto negare la divulgazione dei documenti richiesti senza dimostrare che l’obiezione delle autorità messicane era giustificata, deve essere respinto.
55 Occorre pertanto respingere la prima parte del primo motivo.
Sulla seconda parte
56 Nell’ambito della seconda parte il ricorrente sostiene che il rischio che la divulgazione dei documenti richiesti potesse pregiudicare la tutela delle relazioni con il partner commerciale internazionale è ipotetico, o addirittura improbabile. A tale proposito, sarebbe più probabile che una migliore conoscenza della ricettività degli Stati membri dell’Unione alle denunce del Messico relative alle violazioni dell’accordo del 1997 migliorerebbe la reputazione dell’Unione in quanto partner affidabile nelle relazioni internazionali.
57 La Commissione contesta tale argomento.
58 Occorre stabilire se, nella decisione impugnata, la Commissione abbia fornito spiegazioni plausibili quanto al modo in cui l’accesso ai documenti controversi avrebbe potuto arrecare concretamente ed effettivamente un pregiudizio alla tutela delle relazioni internazionali dell’Unione e se, entro i limiti dell’ampio potere discrezionale della Commissione nell’ambito delle eccezioni di cui all’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento n. 1049/2001, l’asserito pregiudizio possa essere considerato ragionevolmente prevedibile e non meramente ipotetico (sentenza del 28 novembre 2013, Jurašinović/Consiglio, C‑576/12 P, EU:C:2013:777, punto 45).
59 A tale proposito, investito di un ricorso avverso una decisione della Commissione che nega l’accesso a un documento sulla base dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, a sostegno del quale la parte ricorrente fa valere che la Commissione non ha dimostrato che la divulgazione di tale documento arrecherebbe pregiudizio all’interesse pubblico tutelato dall’eccezione prevista da tale disposizione, il giudice deve verificare, nei limiti dei motivi dinanzi ad esso dedotti, se la Commissione abbia effettivamente fornito nella sua decisione le spiegazioni richieste e dimostrato l’esistenza di un rischio ragionevolmente prevedibile e non puramente ipotetico (sentenza del 19 marzo 2020, ClientEarth/Commissione, C‑612/18 P, non pubblicata, EU:C:2020:223, punto 33).
60 Nella specie, come sottolinea il ricorrente, la Commissione, avendo usato il condizionale, ha ritenuto che la divulgazione dei documenti richiesti poteva comportare un peggioramento delle relazioni internazionali, senza dimostrare il carattere certo di tale rischio. Tuttavia, va sottolineato che, così facendo, la Commissione non ha disatteso i presupposti derivanti dall’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, poiché, conformemente alla giurisprudenza citata ai punti 58 e 59 supra, essa non è tenuta a dimostrare l’esistenza di un rischio certo di pregiudizio alla tutela delle relazioni internazionali dell’Unione, ma unicamente l’esistenza di un rischio ragionevolmente prevedibile e non puramente ipotetico.
61 Del resto, il Tribunale ha constatato che il modo in cui le autorità di un paese terzo percepiscono le decisioni dell’Unione è una componente delle relazioni internazionali stabilite con tale paese terzo. Da tale percezione dipendono infatti il seguito e la qualità di tali relazioni (sentenza del 27 febbraio 2018, CEE Bankwatch Network/Commissione, T‑307/16, EU:T:2018:97, punto 90).
62 Inoltre, come deriva dalla giurisprudenza di cui al punto 37 supra, nell’applicazione dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 1049/2001, la Commissione dispone di un ampio margine di valutazione per determinare se la divulgazione al pubblico di un documento pregiudichi gli interessi tutelati da tale disposizione.
63 A tale proposito, dalla decisione impugnata deriva che l’obiettivo del comitato misto è tutelare le indicazioni geografiche dei prodotti. Di conseguenza, la Commissione poteva legittimamente considerare, nell’esame dell’eccezione di cui trattasi, che, nell’ipotesi in cui i documenti richiesti che sono stati portati a conoscenza di tale comitato da parte delle autorità messicane, e che sono direttamente connessi ai lavori di tale comitato e alla cooperazione in materia di protezione delle indicazioni geografiche, fossero divulgati, nonostante l’opposizione formulata in due occasioni da dette autorità, queste ultime avrebbero potuto considerare un simile atto come un abuso di fiducia. La Commissione poteva altrettanto legittimamente ritenere che, di conseguenza, la cooperazione in materia di protezione delle indicazioni geografiche con tale paese terzo rischierebbe di esserne minacciata, il che potrebbe comportare un rifiuto da parte delle autorità messicane di trasmettere talune informazioni in futuro, in particolare al comitato misto. Infatti, come indicato al punto 27 supra, i documenti richiesti elencano casi di presunta frode, menzionano soggetti che userebbero o venderebbero la «pseudo Tequila» nell’Unione e contengono l’informazione secondo la quale alcuni di tali usi fraudolenti potenziali sarebbero già oggetto di azioni in giustizia nell’ambito delle quali l’Unione e le autorità messicane cooperano strettamente. Pertanto, avendo considerato che la divulgazione dei documenti richiesti potrebbe avere un impatto negativo sul funzionamento del comitato misto, il cui obiettivo è proteggere le indicazioni geografiche dei prodotti, nonché su ogni cooperazione futura relativa alle indicazioni geografiche e la loro tutela nell’Unione, la Commissione non è incorsa in un errore manifesto di valutazione.
64 Di conseguenza, si deve ritenere che le spiegazioni fornite dalla Commissione nella decisione impugnata, come indicate al punto 63 supra, sono plausibili e dimostrano, come richiede la giurisprudenza di cui al punto 58 supra, l’esistenza di un rischio prevedibile, e non puramente ipotetico, per le relazioni internazionali. L’esistenza di tale rischio è sufficiente a giustificare il ricorso all’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 per la totalità dei documenti richiesti e nei limiti dell’ampio potere discrezionale che, secondo la giurisprudenza citata al punto 37 supra, deve essere riconosciuto alla Commissione nell’ambito dell’attuazione di tale eccezione.
65 Pertanto, la seconda parte del primo motivo dev’essere respinta.
66 Siffatta conclusione non può essere rimessa in discussione dagli ulteriori argomenti dedotti dal ricorrente.
67 In primo luogo, il ricorrente sottolinea che i documenti ai quali richiede accesso non riguardano la negoziazione di un accordo internazionale nell’ambito del quale le posizioni delle parti evolvono. I documenti in questione riguarderebbero, invece, l’applicazione effettiva di un accordo internazionale concluso tra l’Unione e il Messico. A tale proposito, l’applicazione di norme giuridiche, come un trattato, sarebbe una questione di certezza del diritto. Le aspettative in materia di certezza del diritto rafforzerebbero l’importanza del principio di trasparenza nel corso della fase di applicazione.
68 Tale argomento non può prosperare.
69 Innanzitutto, va osservato che la nozione di «relazioni internazionali» cui si fa riferimento nell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 è una nozione propria al diritto dell’Unione (v., in tal senso, sentenza del 14 febbraio 2012, Germania/Commissione, T‑59/09, EU:T:2012:75, punto 62).
70 A tale proposito, né il testo di tale disposizione né la giurisprudenza indicano che si applicherebbe, a priori, un livello di protezione diverso ai documenti provenienti dalle fasi di «negoziazione» e di «applicazione» di un determinato accordo internazionale.
71 Di conseguenza, la valutazione del rischio di compromettere il funzionamento del comitato misto e, quindi, la collaborazione in materia di protezione delle indicazioni geografiche può costituire uno standard adeguato per esaminare il rischio di pregiudizio all’interesse tutelato relativo alla divulgazione dei documenti connessi all’applicazione dell’accordo del 1997.
72 In secondo luogo, il ricorrente fa valere che l’applicazione dell’accordo del 1997 resta pertinente per gli operatori privati dell’Unione, nessuno dei quali è stato invitato ad assistere alle riunioni del comitato misto. La trasparenza dei documenti discussi in seno a tale comitato sarebbe quindi particolarmente importante.
73 Tale argomento non può nemmeno essere accolto.
74 Infatti, dall’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 risulta che l’eventuale esistenza di un interesse pubblico prevalente non deve essere esaminata quando viene invocata l’eccezione relativa alla tutela dell’interesse pubblico in ordine alle relazioni internazionali (sentenza del 27 febbraio 2018, CEE Bankwatch Network/Commissione, T‑307/16, EU:T:2018:97, punto 124). Va aggiunto che lo stesso vale anche nel caso di un interesse privato.
75 Orbene, sebbene il presente argomento sia stato invocato al fine di corroborare gli altri argomenti relativi al primo motivo, esso non è idoneo a rimettere in discussione le constatazioni sopra enunciate, da cui risulta che la Commissione non è incorsa in un errore manifesto di valutazione nell’applicare l’eccezione menzionata all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
76 Pertanto, occorre respingere gli altri argomenti.
77 Alla luce di quanto precede, occorre respingere il primo motivo nel suo complesso.
78 Di conseguenza, non è utile esaminare la fondatezza del secondo e del terzo motivo, nella parte in cui vertono su una violazione dell’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001 o sull’invocazione di un interesse pubblico prevalente connesso a tale medesima disposizione, poiché, affinché la decisione impugnata sia fondata in diritto, è sufficiente che una delle eccezioni opposte dalla Commissione per negare l’accesso ai documenti richiesti sia stata legittimamente dedotta (v., in tal senso, sentenza dell’11 luglio 2018, ClientEarth/Commissione, T‑644/16, non pubblicata, EU:T:2018:429, punto 78).
79 Anche il quarto motivo, relativo al diniego di concedere un accesso parziale ai documenti richiesti, deve essere respinto. Come risulta dal precedente punto 64, negando l’accesso ai documenti richiesti, la Commissione, senza incorrere in un errore manifesto di valutazione, ha concluso che l’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 si applicava a tali documenti nella loro interezza.
Sulla domanda di misura istruttoria
80 Nella sua replica, il ricorrente ha chiesto al Tribunale di accogliere una misura istruttoria al fine di verificare il contenuto dei documenti richiesti e la loro natura privata.
81 Nel caso di specie, è giocoforza constatare che la motivazione della decisione impugnata relativa all’applicazione dell’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 è fondata sulla tutela dell’interesse pubblico in ordine alle relazioni internazionali in caso di divulgazione dei documenti richiesti nonostante l’opposizione espressa dalle autorità messicane a due riprese. A tale proposito, il ricorrente, che non rimette in discussione la possibilità, di per sé, dell’applicazione dell’eccezione relativa alla tutela dell’interesse pubblico in materia di relazioni internazionali tenuto conto del contenuto di tali documenti, fa valere che la valutazione, nel caso di specie, del rischio di pregiudizio a tale interesse dipende dalla questione se tali documenti contengono segreti commerciali rientranti nell’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001. Orbene, come deriva dall’esame della prima parte di tale motivo, tale argomento è infondato. A tale proposito, il Tribunale è in grado di valutare in concreto se l’accesso a tale documento potesse validamente essere rifiutato da detta istituzione sulla base dell’eccezione dedotta e, di conseguenza, di valutare la legittimità di una decisione che nega l’accesso a detto documento (v., in tal senso, sentenze del 28 novembre 2013, Jurašinović/Consiglio, C‑576/12 P, EU:C:2013:777, punti da 26 a 30, e del 2 ottobre 2014, Strack/Commissione, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, punto 73).
82 Di conseguenza, la domanda di misura istruttoria deve essere respinta.
83 Pertanto, il ricorso deve essere respinto nella sua integralità.
Sulle spese
84 Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
85 Nel caso di specie, poiché la Commissione ne ha fatto domanda, il ricorrente, rimasto soccombente, deve essere condannato alle spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Prima Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) Il sig. Marco Bronckers è condannato alle spese.
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 25 novembre 2020.
Firme