KOHTUJURISTI ETTEPANEK
EVGENI TANCHEV
esitatud 26. juulil 2017(1)
Kohtuasi C‑277/16
Polkomtel sp. z o.o.
versus
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Sąd Najwyższy (Poola kõrgeim kohus))
Elektroonilised sidevõrgud – Direktiiv 2002/21/EÜ (raamdirektiiv) – Direktiiv 2002/19/EÜ (juurdepääsu käsitlev direktiiv) – Häälkõne lõpetamise hulgiteenuse osutamine mobiilivõrkudes – Kuludele orienteeritud hindade kohustus – Hindade kehtestamine tasemel, mis on madalam kui ettevõtja tegelikud kulud kõne lõpetamise teenuse osutamisel – Turuanalüüs
1. Selle eelotsusetaotlusega palub Sąd Najwyższy (Poola kõrgeim kohus) Euroopa Kohtul täpsustada, millises ulatuses ja millistel tingimustel annab direktiiv 2002/19/EÜ (edaspidi „juurdepääsu käsitlev direktiiv“)(2) riikide reguleerivatele asutustele pädevuse kontrollida sideoperaatorite kehtestatud hindu juurdepääsu või vastastikuse sidumise teenuste osutamise eest.
2. Käesolevas kohtuasjas käsitletakse häälkõne lõpetamise hulgiteenust mobiilivõrkudes. Kui mobiilivõrgu klient helistab mõne teise mobiilivõrgu kliendile, helistab helistaja kõne vastuvõtja telefonivõrgule. Häälkõne lõpetamise hulgiteenus on teenus, mis on vajalik selle kõne „lõpetamiseks“ kõne vastuvõtja võrgus. ELis kehtestab kõne lõpetamise tasu kõne vastuvõtnud telefonivõrk ja selle eest maksab helistanud telefonivõrk. Seetõttu on üks suur konkurentsialane probleem kõrged lõpetamistasud, mille lõppkokkuvõttes maksab kinni lõppkasutaja.(3)
3. Seepärast antakse juurdepääsu käsitleva direktiivi artiklis 13 riigi reguleerivatele asutustele pädevus kehtestada vastastikuse sidumise teenustele hinnakontrolli meetmed. Hinnakontrolli meetmeid võib siiski kehtestada üksnes sellisele operaatorile, kes on kooskõlas direktiivi 2002/21/EÜ (edaspidi „raamdirektiiv“)(4) artikliga 16 tehtud turuanalüüsi tulemusel tunnistatud märkimisväärse turujõuga ettevõtjaks, ja üksnes juhul, kui asjaomane operaator võib „säilitada ülemäära kõrgeid hindu või hindu kokku suruda ja sellega lõpptarbijaid kahjustada“. Juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 13 lõike 1 kohaselt võivad hinnakontrolli meetmed olla kehtestatud konkreetsemalt „kuludele orienteeritud hindade kohustus[te]“ vormis.
4. Eelotsusetaotluse peamine küsimus on see, kas riikide reguleerivad asutused võivad kuludele orienteeritud hindade kohustuse kehtestamisega seada märkimisväärse turujõuga ettevõtjale kohustuse kehtestada hinnad, mis on väiksemad kui ettevõtja kulud kõne lõpetamise teenuse osutamisel. Samuti küsitakse Euroopa Kohtult konkreetsemalt seda, kui tihti võib riigi reguleeriv asutus pärast kuludele orienteeritud hindade kehtestamist nõuda nende hindade korrigeerimist ja millise korra kohaselt seda tuleb teha.
I. Õigusraamistik
A. Liidu õigus
5. Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artiklis 16 on sätestatud:
„Ettevõtlusvabadust tunnustatakse liidu õiguse ning siseriiklike õigusaktide ja tavade kohaselt.“
6. Raamdirektiivi artiklis 8 on sätestatud:
„1. Liikmesriigid tagavad, et käesolevas direktiivis ja eridirektiivides sätestatud reguleerimisülesannete täitmisel võtavad riigi reguleerivad asutused kõik mõistlikud meetmed, mille eesmärk on saavutada lõigetes 2, 3 ja 4 sätestatud eesmärgid. Sellised meetmed on kõnealuste eesmärkide suhtes proportsionaalsed.
[…]
2. Riigi reguleerivad asutused toetavad konkurentsi elektrooniliste sidevõrkude, elektrooniliste sideteenuste ning nendega seotud vahendite ja teenuste pakkumisel muu hulgas järgmiselt:
[…]
b) tagades, et elektroonilise side sektoris ei moonutata ega piirata konkurentsi;
c) soodustades tulemuslikku investeerimist infrastruktuuridesse ja toetades uuendusi […]
[…]“.
7. Raamdirektiivi artiklis 16 on märgitud:
„1. Nii kiiresti kui võimalik pärast soovituse vastuvõtmist või selle ajakohastamist analüüsivad riigi reguleerivad asutused asjaomaseid turge, võttes täiel määral arvesse suuniseid. Liikmesriigid tagavad, et selline analüüsimine toimub vajaduse korral koostöös riigi konkurentsiasutustega.
2. Kui riigi reguleeriv asutus peab direktiivi 2002/22/EÜ (universaalteenuse direktiiv) artikli 16, 17, 18 või 19 või direktiivi 2002/19/EÜ (juurdepääsu käsitlev direktiiv) artikli 7 või 8 alusel kindlaks tegema, kas kehtestada, säilitada, muuta või tühistada ettevõtjate suhtes kohaldatavaid kohustusi, otsustab ta käesoleva artikli lõikes 1 nimetatud turuanalüüsi põhjal, kas asjaomane turg tegutseb konkurentsinõuete kohaselt.
3. Kui riigi reguleeriv asutus jõuab järeldusele, et turg tegutseb konkurentsinõuete kohaselt, ei kehtesta ega säilita ta käesoleva artikli lõikes 2 nimetatud regulatiivseid erikohustusi. Kui sektorispetsiifilised regulatiivsed kohustused on juba kehtestatud, tühistab riigi reguleeriv asutus sellised asjaomasel turul ettevõtjatele kehtestatud kohustused. Isikutele, keda selline kohustuste tühistamine mõjutab, teatatakse sellest piisavalt vara.
4. Kui riigi reguleeriv asutus teeb kindlaks, et asjaomane turg ei tegutse konkurentsinõuete kohaselt, määratleb ta ettevõtjad, kellel kõnealusel turul on märkimisväärne turujõud artikli 14 kohaselt, ning kehtestab sellistele ettevõtjatele käesoleva artikli lõikes 2 nimetatud vajalikud regulatiivsed erikohustused või säilitab või muudab juba kehtivaid kohustusi.
[…]“.
8. Juurdepääsu käsitleva direktiivi artiklis 8 on sätestatud:
„1. Liikmesriigid tagavad, et riigi reguleerivad asutused on volitatud kehtestama artiklites 9–13 kindlaksmääratud kohustusi.
2. Kui direktiivi 2002/21/EÜ (raamdirektiiv) artikli 16 kohaselt tehtud turuanalüüsi tulemusena peetakse operaatorit konkreetsel turul märkimisväärset turujõudu omavaks, kehtestavad riigi reguleerivad asutused vajaduse korral käesoleva direktiivi artiklites 9–13 sätestatud kohustused.
…
4. Käesoleva artikli kohaselt kehtestatud kohustused lähtuvad täheldatud probleemi olemusest ning on direktiivi 2002/21/EÜ (raamdirektiiv) artiklis 8 sätestatud eesmärke silmas pidades proportsionaalsed ja põhjendatud. Sellised kohustused kehtestatakse ainult pärast nimetatud direktiivi artiklite 6 ja 7 kohaselt peetud konsultatsioone.
[…]“.
9. Juurdepääsu käsitleva direktiivi artiklis 13 on märgitud:
„1. Riigi reguleeriv asutus võib artikli 8 kohaselt kehtestada kulude katmise ja hinnakontrolliga seotud kohustusi, sealhulgas kuludele orienteeritud hindade kohustusi ja kuluarvestussüsteeme käsitlevaid kohustusi teatavat liiki vastastikuse sidumise ja/või juurdepääsu pakkumise puhul, kui turuanalüüs näitab, et tulemusliku konkurentsi puudumine võimaldaks asjaomasel operaatoril säilitada ülemäära kõrgeid hindu või hindu kokku suruda ja sellega lõpptarbijaid kahjustada. Riigi reguleerivad asutused võtavad arvesse operaatorite investeeringuid ja võimaldavad neil otstarbekalt kasutatud kapitalilt mõistlikku kasumit saada, võttes arvesse kaasnevaid riske.
2. Riigi reguleerivad asutused tagavad, et kõigi lubatud kulukatmismehhanismide ja hinnametoodikate eesmärk on toetada tõhusust ja püsivat konkurentsi ning suurendada võimalikult tarbijate kasu. Seoses sellega võivad reguleerivad asutused võtta arvesse ka võrreldavatel konkureerivatel turgudel kehtivaid hindu.
3. Kui operaatoril on kohustusi seoses oma hindade orienteeritusega kuludele, täidab kõnealune operaator tõendamiskohustuse selle kohta, et tasud tulenevad kuludest, millele on lisatud mõistlik kasum tehtud investeeringutelt. Teenuste tulemusliku osutamise kulu arvutamiseks võivad riigi reguleerivad asutused kasutada kuluarvestusmeetodeid sõltumata sellest, milliseid meetodeid kasutab asjaomane ettevõtja. Riigi reguleerivad asutused võivad nõuda, et operaatorid esitaksid täielikud põhjendused oma hindade kohta[,] ja nõuda vajaduse korral ka nende hindade korrigeerimist.
[…]“
[...]“.
B. Poola õigus
10. 16. juuli juuni 2004. aasta elektroonilise side seaduse artikli 40 põhikohtuasja asjaoludele kohaldatavas redaktsioonis(5) on märgitud:
„1. [Elektroonilise side ameti] juhataja võib artikli 24 punkti 2 alapunktis a nimetatud tingimusi järgides seada oma otsusega märkimisväärse turujõuga ettevõtjale kohustuse määrata tasud elektroonilise side võrgule juurdepääsu eest kindlaks ettevõtjal tekkinud kulude põhjal.
2. Ettevõtja, kellele on seatud lõikes 1 nimetatud kohustus, esitab [elektroonilise side ameti] juhatajale põhjenduse tekkinud kulude põhjal kindlaks määratud tasude suuruse kohta.
3. Selleks et hinnata, kas lõikes 1 nimetatud ettevõtja kindlaksmääratud tasude suurus on korrektne, võib [elektroonilise side amet] juhataja arvesse võtta tasude suurust või nende kindlaksmääramise meetodeid võrreldavatel konkureerivatel turgudel või muid meetodeid, mis võimaldavad hinnata, kas kõnealuste tasude suurus on korrektne.
4. Kui lõikes 3 nimetatud hinnangu kohaselt ei ole ettevõtja kindlaksmääratud tasude suurus korrektne, määrab [elektroonilise side ameti] juhataja tasude suuruse või nende ülem- või alampiiri kindlaks lõikes 3 nimetatud meetodeid kasutades, arvestades seejuures tõhususe ja püsiva konkurentsi edendamist ning lõppkasutajatele võimalikult suure kasu tagamist.“
II. Faktilised asjaolud, põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
11. Elektroonilise side seaduse artikli 40 alusel vastu võetud 19. juuli 2006. aasta otsusega(6) tunnistas Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (elektroonilise side ameti juhataja; edaspidi „UKE juhataja“) sideoperaatori Polkomtel Sp. z o.o. (edaspidi „Polkomtel“) märkimisväärse turujõuga ettevõtjaks seoses sellele kuuluvas avalikus mobiilivõrgus häälkõne lõpetamise teenuse osutamisega. Selle otsusega kehtestati Polkomtelile kohustus määrata tasumäär kõnede lõpetamise eest tema mobiilivõrgus (edaspidi „tasumäär“) kindlaks nende teenuste osutamise käigus tekkinud kulude põhjal. Otsus on jätkuvalt kehtiv.
12. Vastuseks kohtuistungil Euroopa Kohtu esitatud küsimusele selgitas UKE juhataja, et 2007. aastal võttis ta vastu otsuse, millega Polkomtelile kehtestati tasumäär järgmiseks kolmeks aastaks ehk 2010. aasta maikuuni. Selle otsuse kohaselt kehtestati Polkomtelile tasumäär suurusega 0,44 Poola zlotti minutis. See tasumäär pidi aga kolmeaastase perioodi jooksul järk-järgult vähenema.
13. Kohtuistungil selgitas UKE juhataja, et 2008. aastal võttis ta sellest hoolimata vastu uue otsuse, millega Polkomtelile kehtestati uus tasumäär (edaspidi „2008. aasta tasumäära otsus“). Selle otsuse kohaselt kehtestati 2008. aasta III kvartaliks tasumäär suurusega 0,33 Poola zlotti minutis, 2009. aasta I poolaastaks tasumäär suurusega 0,21 Poola zlotti minutis ja alates 2009. aasta III kvartalist 0,1677 Poola zlotti minutis.
14. Nii UKE juhataja kui ka Polkomtel väitsid kohtuistungil, et Polkomtel taotles Poola kohtutes 2008. aasta tasumäära otsuse tühistamist ja see taotlus rahuldati.
15. Kui Polkomtel oli esitanud kulusid põhjendavad andmed, võttis UKE juhataja 9. detsembril 2009 lõpuks vastu otsuse, millega määrati Polkomtelile tasumäär suurusega 0,1677 Poola zlotti minutis(7) (edaspidi „2009. aasta tasumäära otsus“). Seega vastab selle otsusega kehtestatud tasumäär 2008. aasta tasumäära otsuses 2009. aasta III kvartaliks kehtestatud tasumäärale.
16. 2009. aasta tasumäära otsuses kontrollis UKE juhataja Polkomteli esitatud andmeid kulude põhjendamiseks. Ta rõhutas, et elektroonilise side seaduse artikli 40 kohaselt on võimalik katta kõik ettevõtjal tegelikult tekkinud kulud (samas kui ühes teises elektroonilise side seaduse sättes, artiklis 39, võimaldatakse üksnes ettevõtja põhjendatud kulude katmist). Ta leidis, et Polkomtelil tegelikult tekkinud kulude suurus kõnealuse teenuse osutamisel oli 0,1690 Poola zlotti minutis.
17. Sellest hoolimata ei kehtestanud UKE juhataja Polkomtelile tasumäära suuruses 0,1690 Poola zlotti minutis. See oli nii seetõttu, et kooskõlas elektroonilise side seaduse artikli 40 lõigetega 3 ja 4 otsustas ta Polkomteli tasumäära välja arvutada kolme pikaajalise operaatori, nimelt Polkomteli, Orange’i ja T‑Mobile’i keskmise tasumäära alusel. Orange’ile kehtestatud tasumäär oli 0,1676 Poola zlotti minutis ja T‑Mobile’ile kehtestatud tasumäär 0,1667 Poola zlotti minutis. Seega kehtestas UKE juhataja oma 2009. aasta tasumäära otsuses Polkomtelile tasumäära suurusega 0,1677 Poola zlotti minutis.
18. Polkomtel esitas 2009. aasta tasumäära otsuse peale kaebuse Sąd Okręgowy w Warszawie’le (Varssavi piirkondlik kohus, Poola). Sąd Okręgowy w Warszawie (Varssavi piirkondlik kohus) muutis vaidlustatud otsust 27. mai 2013. aasta otsusega. Ta kehtestas Polkomtelile tasumäära suurusega 0,1690 Poola zlotti minutis, mis vastas Polkomteli tegelikele kuludele kõnealuse kõne lõpetamise teenuse osutamisel. Sąd Okręgowy w Warszawie (Varssavi piirkondlik kohus) märkis, et juhul kui märkimisväärse turujõuga ettevõtjale kehtestatakse elektroonilise side seaduse artiklis 40 sätestatud kohustus, ei ole UKE juhatajal õigust muuta ettevõtja esitatud tasumäära nii, et uus tasumäär on väiksem kui tegelikud kulud, mis on ettevõtjal kõnealuse teenuse osutamisel tekkinud.
19. Nii Polkomtel kui ka UKE juhataja esitasid Sąd Okręgowy w Warszawie (Varssavi piirkondlik kohus) otsuse peale apellatsioonkaebuse Sąd Apelacyjny w Warszawie’le (Varssavi apellatsioonikohus, Poola). 7. mai 2014. aasta otsusega rahuldas Sąd Apelacyjny w Warszawie (Varssavi apellatsioonikohus) UKE juhataja apellatsioonkaebuse ja jättis Polkomteli apellatsioonkaebuse rahuldamata. Sąd Apelacyjny w Warszawie (Varssavi apellatsioonikohus) leidis, et kui märkimisväärse turujõuga operaatorile kehtestatakse elektroonilise side seaduse artiklis 40 sätestatud kohustus, võib UKE juhataja määrata tasumäära kindlaks tasemel, mis on ettevõtja tegelikult kantud kuludest madalam, tingimusel et see edendab tõhusust ja püsivat konkurentsi ning seejuures tagatakse lõppkasutajatele võimalikult suur kasu. Sellega seoses tugines Sąd Apelacyjny w Warszawie (Varssavi apellatsioonikohus) juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 13 lõikele 3, milles on sätestatud, et kohustus tõendada, et hind võimaldab katta kõik kulud, lasub operaatoril. Sellest tuleneb, et kui operaator seda kohustust ei täida, võib asjaomane riigi reguleeriv asutus kehtestada tasumäära oma otsusega. Peale selle võib UKE juhataja Sąd Apelacyjny w Warszawie (Varssavi apellatsioonikohus) sõnul seada Polkomtelile kohustuse põhjendada ettevõtjale kehtestatud tasumäära igal aastal, et UKE juhatajal oleks võimalik teostada oma regulatiivset pädevust.
20. Polkomtel esitas Sąd Apelacyjny w Warszawie (Varssavi apellatsioonikohus) otsuse peale kassatsioonkaebuse Sąd Najwyższy’le (Poola kõrgeim kohus).
21. Sąd Najwyższy (Poola kõrgeim kohus) peatas menetluse ja esitas Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas [juurdepääsu käsitleva direktiivi] artiklit 13 koostoimes artikli 8 lõikega 4 nende esialgses redaktsioonis tuleb tõlgendada nii, et riigi reguleerival asutusel, kes seab märkimisväärse turujõuga ettevõtjale kohustuse järgida kuludele orienteeritud hinnakujundust, on tõhususe ja püsiva konkurentsi edendamise eesmärkidel õigus määrata hind selle kohustusega hõlmatud teenuse eest kindlaks tasemel, mis on madalam riigi reguleeriva asutuse poolt kontrollitud kuludest, mis ettevõtjal teenuse osutamisel tekivad ja mis on selle teenusega põhjuslikus seoses?
2. Kas [juurdepääsu käsitleva direktiivi] artikli 13 lõiget 3 koostoimes artikli 8 lõikega 4 nende esialgses redaktsioonis koostoimes [harta] artikliga 16 tuleb tõlgendada nii, et riigi reguleerival asutusel on õigus seada ettevõtjale, kes on kohustatud järgima kuludele orienteeritud hinnakujundust, kohustus määrata hinnad igal aastal kindlaks kõige ajakohasemate kuluandmete alusel ja enne kõnealuse hinna kehtestamist turul esitada sel viisil kindlaksmääratud hind koos kulude põhjendusega kontrollimise eesmärgil riigi reguleerivale asutusele?
3. Kas [juurdepääsu käsitleva direktiivi] artikli 13 lõiget 3 selle esialgses redaktsioonis koostoimes [harta] artikliga 16 tuleb tõlgendada nii, et riigi reguleeriv asutus võib ettevõtjalt, kes on kohustatud järgima kuludele orienteeritud hinnakujundust, nõuda hinna korrigeerimist ainult juhul, kui ettevõtja on hinna esmalt iseseisvalt kindlaks määranud ja on alustanud selle rakendamist, või nii, et tal on selleks õigus ka siis, kui ettevõtja küll rakendab hinda, mille riigi reguleeriv asutus on eelnevalt kindlaks määranud, kuid järgmise aruandlusperioodi kohta esitatud kulude põhjendusest nähtub, et riigi reguleeriva asutuse poolt eelnevalt kindlaks määratud hind ületab ettevõtja kulusid?“
22. Polkomtel, UKE juhataja, Itaalia Vabariik, Madalmaade Kuningriik, Poola Vabariik ja Euroopa Komisjon esitasid kirjalikud märkused. 11. mai 2017. aasta istungil esitasid Polkomtel, UKE juhataja, Poola Vabariik ja Euroopa Komisjon ka suulised märkused.
III. Analüüs
A. Esimene eelotsuse küsimus
23. Esimese küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitada, kas juurdepääsu käsitleva direktiivi artiklit 13koostoimes artikli 8 lõikega 4 tuleb tõlgendada nii, et riigi reguleeriv asutus võib märkimisväärse turujõuga ettevõtjale kehtestada kohustuse määrata kindlaks sellised hinnad, mis on madalamal tasemel kui ettevõtja tegelikud kulud kõnealuse teenuse osutamisel, mida riigi reguleeriv asutus on kontrollinud.
24. Märgin, et 2009. aasta tasumäära otsuses kontrollis UKE juhataja Polkomtelilt tasumäära põhjenduseks saadud teavet ja leidis, et Polkomteli tegelikud kulud häälkõne lõpetamise teenuse osutamiseks oma mobiilivõrgus olid 0,1690 Poola zlotti minutis. Siiski kehtestati otsusega Polkomteli tasumääraks 0,1677 Poola zlotti minutis ehk tasemel, mis on madalam ettevõtja tegelikest kuludest, põhjendades seda sooviga edendada tõhusust ja püsivat konkurentsi. Kuna kahe teise pikaajalise võrguoperaatori, Orange’i ja T‑Mobile’i tasumäärad olid vastavalt 0,1676 Poola zlotti minutis ja 0,1667 Poola zlotti minutis, kehtestati Polkomteli tasumäär nende kolme pikaajalise võrguoperaatori tasumäärade keskmise põhjal.
25. Polkomtel väidab, et märkimisväärse turujõuga ettevõtjat ei saa kohustada kehtestama hindu, mis on kõnealuse teenuse osutamisel tekkinud kuludest madalamad. Juurdepääsu käsitleva direktiivi artiklis 13 ei ole kirjas, et hindu võib kehtestada tasemel, mis on kuludest madalam. Selle sätte lõikes 1 kehtestatud kuludele orienteeritud hindade kohustuse eesmärk on üksnes ülemäära kõrgete hindade vältimine. Samuti nõutakse Polkomteli väitel juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 13 lõikes 3, et operaator peab tõendama põhjuslikku seost konkreetsete kulude ja osutatud teenuste vahel. Selles ei kohustata operaatorit tõendama, et tema kulud vastavad tulemusliku operaatori kuludele.
26. UKE juhataja väidab, et riigi reguleeriv asutus võib märkimisväärse turujõuga ettevõtjale seada kohustuse määrata hinnad kindlaks tasemel, mis on madalam selle teenuse osutamise kuludest. Juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 13 lõike 1 kohaselt võib riigi reguleeriv asutus kehtestada kuludele orienteeritud hindade kohustusi. Selle direktiivi artikli 13 lõigetes 2 ja 3 viidatakse vastavalt tõhususe ja püsiva konkurentsi toetamisele ning teenuste tulemusliku osutamise kulule. Ka raamdirektiivi artiklis 8 viidatakse konkurentsi toetamisele. Seega võidakse märkimisväärse turujõuga ettevõtjat kohustada määrama hinnad kindlaks tasemel, mis on tegelikest kuludest madalam, kui need kulud ületavad kulusid, mida kannaks selle teenuse osutamisel tulemuslik ettevõtja.
27. Itaalia valitsus, Poola valitsus ja komisjon on UKE juhatajaga nõus. Madalmaade valitsus esimese eelotsuse küsimuse kohta märkusi ei esitanud.
28. Minu hinnangul tuleb juurdepääsu käsitleva direktiivi artiklit 13 koostoimes sama direktiivi artikli 8 lõikega 4 tõlgendada nii, et riigi reguleeriv asutus võib tõhususe edendamise eesmärgil kehtestada operaatorile, kes on tunnistatud märkimisväärse turujõuga ettevõtjaks, kohustuse määrata teenuse osutamisele selline hind, mis on madalamal tasemel kui selle operaatori tegelikud kulud kõnealuse teenuse osutamisel.
29. Juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 13 lõikes 1 on sätestatud, et riigi reguleeriv asutus võib märkimisväärse turujõuga operaatorile kehtestada „kulude katmise ja hinnakontrolliga seotud kohustusi, sealhulgas kuludele orienteeritud hindade kohustusi“.
30. Juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 13 lõikes 1 ei määratleta „kuludele orienteerituse“ mõistet. „Kuludele orienteeritud“ hindade kohustus võib tähendada kohustust määrata hinnad kindlaks sellisel tasemel, mis vastab ettevõtja tegelikult kantud kuludele seoses kõnealuse teenuse osutamisega (sellisel juhul on hinnad „kuludele orienteeritud“ selles mõttes, et nad on võrdsed tekkinud kulude suurusega). Samuti võib see tähendada kohustust määrata hinnad kindlaks sellisel tasemel, mis ei kata mitte üksnes kõiki tekkinud kulusid, vaid võimaldab saada ka väikest kasumit (sellisel juhul on hinnad „kuludele orienteeritud“ selles mõttes, et nad ületavad tekkinud kulusid üksnes vähesel määral). Viimaks võib see tähendada kohustust määrata hinnad kindlaks sellisel tasemel, mis ei kata küll kõiki konkreetsele ettevõtjale kõnealuse teenuste osutamisel tekkinud kulusid, kuid katab tulemuslikule ettevõtjale selle teenuse osutamisel tekkinud kulud kas väikese kasumimarginaaliga või ilma selleta (sellisel juhul on hinnad „orienteeritud“ kõnealuse teenuse tulemusliku osutamise korral tekkinud kuludele).
31. Esmalt rõhutan, et juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 13 lõikes 1 sätestatud „kuludele orienteeritud“ hindade kohustust ei tohi käsitleda kohustusena määrata hinnad kindlaks tasemel, mis võimaldab asjaomasel operaatoril katta kõik kõnealuse teenuse osutamisega seoses tekkinud kulud.
32. See on nii seetõttu, et juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 13 lõikes 1 on kehtestatud „kuludele orienteeritud“ hindade kohustus. Siin ei ole kehtestatud kohustust „katta“ kõik tekkinud kulud.
33. On tõsi, et artikli 13 lõikes 1 viidatakse „kulude katmise[ga] […] seotud“ kohustustele, mille näitena võib käsitleda „kuludele orienteeritud hindade kohustus[t]“. Siiski võib „kuludele orienteeritud hindade“ kohustust käsitleda ka „hinnakontrolli“ meetmena, millele samuti artikli 13 lõikes 1 viidatakse (kuna selles sätestatakse, et riigi reguleeriv asutus võib „kehtestada kulude katmise ja hinnakontrolliga seotud kohustusi, sealhulgas kuludele orienteeritud hindade kohustusi“).(8)
34. Teiseks, isegi kui juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 13 lõikes 1 sätestatud „kuludele orienteeritud hindade“ kohustust tuleks käsitleda kohustusena katta kõik asjaomase operaatori kulud seoses kõnealuse teenuse osutamisega, oleks tegemist siiski sellise kohustusega, mille riigi reguleerivad asutused võivad märkimisväärse turujõuga ettevõtjatele kehtestada. Tegemist ei saa olla kohustusega, mille riigi reguleerivad asutused peavad operaatoritele kehtestama teatavatel asjaoludel, nimelt siis, kui küsitakse ülemäära kõrgeid hindu või surutakse hindu kokku.
35. See on nii seetõttu, et juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 13 lõikes 1 on sõnaselgelt sätestatud, et riigi reguleeriv asutus „võib“ kehtestada kulude katmisega seotud kohustusi.
36. Kui raamdirektiivi artikliga 16 kooskõlas tehtud turuanalüüs näitab, et asjaomane turg ei tegutse konkurentsinõuete kohaselt, on asjaomasel riigi reguleerival asutusel ulatuslik kaalutlusõigus valida meede, mida märkimisväärse turujõuga ettevõtjaks tunnistatud operaatorile kohaldada.(9) Raamdirektiivi artikli 16 lõike 4 ja juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 8 lõike 2 kohaselt „kehtesta[b]“ asjaomane riigi reguleeriv asutus sellisele operaatorile kohustuse. Siiski on tal õigus valida ükskõik milline eelkõige juurdepääsu käsitleva direktiivi artiklites 9–13 loetletud kohustustest. „Erandlike asjaolude korral“ võib ta otsustada kehtestada isegi sellise meetme, mida ei ole juurdepääsu käsitlevas direktiivis loetletud, tingimusel et komisjon annab selleks volituse.(10)
37. Mis puutub hinnakontrolli meetmetesse, siis on juurdepääsu käsitleva direktiivi põhjenduses 20 sätestatud, et reguleeriv sekkumine „võib olla suhteliselt leebe, näiteks kohustus, et operaatorivaliku hinnad oleksid mõistlikud, […] või märgatavalt rangemad, näiteks kohustus, et hinnad oleksid kuludele orienteeritud“, millega kinnitatakse, et riikide reguleerivatel asutustel on igal konkreetsel juhul kehtestatavate hinnakontrolli meetmete valikul ulatuslik kaalutlusõigus. Seda kaalutlusõigust hinnakontrolli meetmete valikul on tunnistanud ka Euroopa Kohus.(11)
38. Seetõttu leian, et juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 13 lõikes 1 ei ole välistatud võimalust kehtestada kohustus hindade kindlaksmääramiseks tasemel, mis on madalam kui märkimisväärse turujõuga ettevõtjaks tunnistatud operaatori kulud.
39. Kolmandaks leian, et ehkki riigi reguleerivatel asutustel on kehtestatavate hinnakontrolli meetmete valikul ulatuslik kaalutlusõigus, peaksid nad üldjuhul määrama hinnad kindlaks tulemusliku ettevõtja kulude põhjal, mitte kõnealuse ettevõtja tegelike kulude põhjal. See tähendab, et reguleeriva asutuse kehtestatud hinnad võivad olla väiksemad kui kõnealuse ettevõtja tegelikud kulud.
40. Märgin, et juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 13 lõikes 1 ei ole määratletud „kulusid“, millele hinnad peaksid olema orienteeritud.
41. Siiski sätestatakse selle direktiivi artikli 13 lõikes 3, milles käsitletakse kuludele orienteeritud hindade kehtestamist, et sellises olukorras on üks riigi reguleerivate asutuste eesmärk arvutada „[t]eenuste tulemusliku osutamise kulu“.(12)
42. Peale selle on lõpetamise tasu soovituse punktis 1 sätestatud, et „riikide reguleerivad asutused [peaksid] kehtestama tõhusa operaatori kuludele vastavad lõpetamistasud“.(13) Sellega seoses rõhutan, et ehkki riikide reguleerivatel asutustel on, nagu eespool mainitud, meetme valikul ulatuslik kaalutlusõigus, on raamdirektiivi artikli 19 lõikes 1 sätestatud, et riigi reguleerivad asutused peaksid komisjoni soovitusi „täies ulatuses arvesse [võtma]“ ja juhul, kui mõni riigi reguleeriv asutus otsustab soovitust mitte järgida, „teatab ta sellest komisjonile ja põhjendab oma seisukohta“. Seetõttu leidis Euroopa Kohus kohtuasjas Koninklijke KPN, et „riigi reguleeriv asutus, kui ta kehtestab juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 13 alusel hinnakontrolliga ja kulude katmisega seotud kohustusi, [peab] põhimõtteliselt järgima [lõpetamise tasu soovituses] esitatut. Ta võib sellest kõrvale kalduda ainult juhul, kui ta leiab konkreetse olukorra hindamisel, et selles soovituses soovitatud […] kulumudel ei ole kooskõlas asjaomaste oludega“,(14) põhjendades oma seisukohta.
43. Lõpetamise tasu soovituses on nõue, et lõpetamistasud peaksid vastama tõhusa operaatori kuludele just seetõttu, et nagu eespool mainitud, on „tururegulaatorite peamine konkurentsiprobleem: liiga kõrge hind“, eriti kuna kõrge lõpetamistasu võib edasi kanduda lõppkasutajatele ja „kõne lõpetamise kõrge hinna maksab lõppkokkuvõttes kinni lõppkasutaja“.(15)
44. See on kooskõlas juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 13 lõikega 2, milles on sätestatud, et „kõigi lubatud kulukatmismehhanismide ja hinnametoodikate eesmärk on toetada tõhusust ja püsivat konkurentsi ning suurendada võimalikult tarbijate kasu“.(16) Samuti on see kooskõlas juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 8 lõikega 4, milles on sätestatud, et eelkõige selle direktiivi artikli 13 alusel kehtestatud kohustused peaksid olema „[raamdirektiivi] artiklis 8 sätestatud eesmärke silmas pidades […] põhjendatud“. Nende eesmärkide hulgas on see, et „ei moonutata ega piirata konkurentsi“, ning see, et soodustatakse „tulemuslikku investeerimist infrastruktuuridesse“.(17)
45. Seega võib juhul, kui operaatori tegelikud kulud ületavad tulemusliku operaatori kulusid, jääda viimaste alusel kehtestatud hind madalamaks kõnealuse operaatori tegelikest kuludest. Minu hinnangul ei ole see vastuolus juurdepääsu käsitleva direktiivi artikliga 13, nagu eespool märgitud, kuna selle sätte kohaselt tuleks kuludele orienteeritud hindade kehtestamisel „põhimõtteliselt“ lähtuda tulemusliku operaatori kuludest. Nagu leidis Euroopa Kohus kohtuasjas Koninklijke KPN, ei piira see siiski riigi reguleeriva asutuse vabadust kalduda konkreetses olukorras kõrvale lõpetamise tasu soovituses märgitud meetodist, kui ta peab seda asjakohaseks ja põhjendab seda.(18)
46. Siiski rõhutan, et minu arvates ei saa juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 13 alusel kehtestatud kuludele orienteeritud hinnad olla madalamad kui tulemusliku operaatori kulud kõnealuse sidumisteenuse osutamisel.(19) See on nii seetõttu, et hindade kehtestamine tasemel, mis on madalam kui kõnealuse teenuse tulemusliku osutamise kulud, võib takistada kõnealust operaatorit oma võrku hooldamast ja järgmise põlvkonna infrastruktuuri arendamast. Samuti võib see takistada konkureerivatel operaatoritel oma võrguinfrastruktuuri välja ehitamast, mis on üks raamdirektiivi artikli 8 lõikes 2 loetletud eesmärkidest. See on nii ka seetõttu, et juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 13 lõigete 1 ja 3 kohaselt peaks asjaomasel operaatoril olema õigus saada otstarbekalt kasutatud kapitalilt või investeeringult „mõistlikku kasumit“.
47. Käesolevas kohtuasjas märgin, et eelotsusetaotluse kohaselt ei ole tõendatud, et Polkomteli kantud kulud ületavad tulemusliku ettevõtja kulusid. Seega arvutati Polkomteli tasumäär kolme pikaajalise operaatori, nimelt Polkomteli enda ning selle konkurentide Orange’i ja T‑Mobile’i võrdlusalustena kasutatavate tasumäärade keskmise alusel.(20) Euroopa Kohtule ei esitatud teavet selle kohta, kuidas olid arvutatud Orange’i ja T‑Mobile’i tasumäärad. Eelkõige ei esitatud mingit teavet selle kohta, kas Orange’i ja T‑Mobile’i tasumäärad olid kindlaks määratud vabalt või oli seda teinud UKE juhataja.(21) Kui need oli kehtestanud UKE juhataja, võivad need olla arvutatud tulemusliku operaatori kulude põhjal.
48. Seetõttu peab eelotsusetaotluse esitanud kohus kontrollima, kas Polkomteli tasumäär tugineb tulemusliku operaatori kantud kuludele seoses häälkõne lõpetamise hulgiteenuse osutamisega mobiilivõrgus. Kui see nii ei ole, peaks eelotsusetaotluse esitanud kohus seejärel kontrollima, kas lõpetamise tasu soovituses toetatud mudelist kõrvalekaldumine oli asjakohane ja kas 2009. aasta tasumäära otsuses oli sellist lähenemist põhjendatud. Sellega seoses märgin, et kohtuistungil väitis UKE juhataja esindaja, et 2009. aasta tasumäära otsuses oli kasutatud võrdlusaluste kehtestamise meetodit, kuna lõpetamise tasu soovitus võimaldab riikide reguleerivatel asutustel kasutada tõhusatel kuludel põhinevate lõpetamise määrade kehtestamisel üleminekuperioodi, ja et 2009. aasta tasumäära otsus oli vastu võetud üleminekuperioodil, mis kehtis kuni 31. detsembrini 2012.(22)
49. Seega tuleks esimesele eelotsuse küsimusele vastata, et juurdepääsu käsitleva direktiivi artiklit 13 koostoimes selle direktiivi artikli 8 lõikega 4 tuleks tõlgendada nii, et kui riigi reguleeriv asutus kehtestab ettevõtjale, kes on tunnistatud märkimisväärse turujõuga ettevõtjaks, kuludele orienteeritud hindade kohustuse, võidakse need hinnad põhimõtteliselt kehtestada tasemel, mis on madalam kui ettevõtja tegelikud kulud kõnealuse teenuse osutamisel, tingimusel et need hinnad ei ole kehtestatud allpool tulemusliku ettevõtja kantud kuludest selle teenuse osutamisel. Siiski ei piira see riigi reguleeriva asutuse kaalutlusõigust kehtestada konkreetses olukorras hinnad, mis on suuremad kui tulemusliku ettevõtja kantud kulud selle teenuse osutamisel, kui reguleeriv asutus leiab, et see meetod on asjakohane, ja selle meetodi kasutamist põhjendab.
B. Teine eelotsuse küsimus
50. Teise eelotsuse küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 13 lõiget 3 koostoimes selle direktiivi artikli 8 lõikega 4 ja harta artikliga 16 tuleb tõlgendada nii, et juhul kui riigi reguleeriv asutus kehtestab märkimisväärse turujõuga ettevõtjaks tunnistatud operaatorile kohustuse määrata kuludele orienteeritud hinnad, on tal õigus kehtestada sellele ettevõtjale kohustus korrigeerida neid hindu igal aastal kõige ajakohasemate kuluandmete alusel ja esitada enne kõnealuse hinna kehtestamist ajakohastatud hinnad riigi reguleerivale asutusele.
51. Polkomtel väidab, et kui märkimisväärse turujõuga ettevõtjale on pandud kohustus määrata kuludele orienteeritud hinnad, ei ole õigust nõuda temalt nende hindade iga-aastast korrigeerimist ega nende esitamist asjaomasele riigi reguleerivale asutusele, kes neid hindu enne kehtestamist kontrollib. Kuludele orienteeritud hindade kohustust võib kehtestada üksnes pärast keerukat protsessi, mis hõlmab turuanalüüsi raamdirektiivi artikli 16 tähenduses. See turuanalüüs tuleb vastavalt raamdirektiivi artikli 16 lõikele 6, mida on muudetud direktiiviga 2009/140/EÜ(23) (mille kohta Polkomtel möönab, et see ei olnud asjaolude asetleidmise ajal kohaldatav), teha iga kolme aasta tagant ning vastavalt liikmesriigi õigusele iga kahe aasta tagant. Siiski ei takista mitte miski asjaomast riigi reguleerivat asutust tegemast turuanalüüse sagedamini. Vastupidi: asjaomane riigi reguleeriv asutus ei tohi nõuda asjassepuutuvalt operaatorilt varem kindlaks määratud kuludele orienteeritud hindade korrigeerimist ilma uut turuanalüüsi tegemata. Vastasel juhul võivad kehtima jääda reguleeritud hinnad, hoolimata sellest, et turul on tekkinud tulemuslik konkurents. Eelkõige ei tohi juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 13 lõiget 3 tõlgendada nii, nagu see kehtestaks asjaomasele operaatorile kohustuse korrigeerida kuludele orienteeritud hindu igal aastal.
52. Madalmaade valitsus nõustub Polkomteliga. Eelkõige rõhutab ta, et riikide reguleerivad asutused peavad tegema mobiilivõrkudes häälkõne lõpetamise teenuse turgude kohta turuanalüüsi iga kolme aasta tagant. Seetõttu peaksid riikide reguleerivad asutused kehtestama maksimaalsed hinnad järgmiseks kolmeks aastaks. Kui riikide reguleerivad asutused nõuaksid nende hindade iga-aastast korrigeerimist, rikuksid nad juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 8 lõikes 4 sätestatud proportsionaalsuse nõuet ning jätaksid operaatorid ilma õiguskindlusest, ohustades seeläbi nende investeeringuid.
53. UKE juhataja väidab, et ettevõtjalt, kellele on kehtestatud kuludele orienteeritud hindade kohustus, on õigus nõuda, et ta neid hindu korrigeeriks ja esitaks igal aastal asjaomasele riigi reguleerivale asutusele kontrollimiseks enne nende rakendamist See on nii seetõttu, et juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 13 lõikes 3 antakse riigi reguleerivale asutusele pädevus nõuda asjaomaselt operaatorilt igal ajal, et ta esitaks põhjendused oma hindade kohta ja vajaduse korral neid hindu korrigeeriks. Elektroonilise side seaduses volitatakse UKE juhatajat hindade põhjendamist ja vajaduse korral nende korrigeerimist nõudma üksnes üks kord aastas. Seega on elektroonilise side seadus kooskõlas juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 13 lõikega 3 ja annab ettevõtjatele õiguskindluse. Samuti on see kooskõlas juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 8 lõikes 4 sätestatud proportsionaalsuse nõudega.
54. Itaalia valitsus, Poola valitsus ja komisjon on UKE juhatajaga nõus.
55. Minu hinnangul tuleb juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 13 lõiget 3 koostoimes sama seaduse artikli 8 lõikega 4 tõlgendada nii, et kui operaatorile on kehtestatud kuludele orienteeritud hindade kohustus, võib seda operaatorit kohustada korrigeerima oma hindu üks kord aastas kõige ajakohasemate kuluandmete alusel ja esitama ajakohastatud hinnad riigi reguleerivale asutusele kontrollimiseks.
56. Juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 13 lõikes 3 on sätestatud: „[k]ui operaatoril on kohustusi seoses oma hindade orienteeritusega kuludele“,(24) teisisõnu kui operaatorile on see kohustus juba kehtestatud, „[võivad] [r]iigi reguleerivad asutused […] nõuda, et operaatorid esitaksid täielikud põhjendused oma hindade kohta[,] ja nõuda vajaduse korral ka nende hindade korrigeerimist“.
57. Märgin, et nagu väidab komisjon, puudub juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 13 lõikes 3 viide selle kohta, millise sagedusega võib asjaomane riigi reguleeriv asutus nõuda põhjendusi ja vajaduse korral varem kehtestatud hindade korrigeerimist.(25)
58. Seetõttu tuleb viidata juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 8 lõikele 4, milles on sätestatud, et kohustused, näiteks kuludele orienteeritud hindade kohustus, „lähtuvad täheldatud probleemi olemusest ning on [raamdirektiivi] artiklis 8 sätestatud eesmärke silmas pidades proportsionaalsed ja põhjendatud“. Mulle tundub, et juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 8 lõiget 4 tuleb kohaldada mitte üksnes kuludele orienteeritud hindade kohustuse algsele kehtestamisele, vaid ka nimetatud hindade korrigeerimisele juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 13 lõike 3 kohaselt. Seetõttu peab seniste kuludele orienteeritud hindade põhjendamise ja korrigeerimise nõude sagedus vastama konkreetsele juhtumile („lähtu[ma] täheldatud probleemi olemusest“) ning olema proportsionaalne ja suunatud raamdirektiivis kehtestatud eesmärkide saavutamisele.
59. Märgin, et üks elektroonilise side turgude tunnusjoon on nende kiire areng, mis tuleneb tehnoloogilistest edusammudest. Kohtuistungil selgitas komisjon, et selliseid turge „iseloomustab kiire areng ja tehnoloogiline progress“, UKE juhataja aga rõhutas, et „tehnoloogilised arengud toimuvad hüppeliselt ja muudavad kardinaalselt asjaomase turu toimimist“.(26) Arvestades seda turu eripära, leian, et kohustust korrigeerida varem kehtestatud hindu igal aastal ei saa käsitleda ülemäärase ega ebaproportsionaalsena.
60. Peale selle rõhutan, et kui kuludele orienteeritud hindu ei korrigeerita õigel ajal, võib see endaga kaasa tuua konkurentsimoonutusi või -piiranguid, mida tuleb raamdirektiivi artikli 8 lõike 2 punkti b kohaselt vältida. Tõepoolest: kui kulud peaksid pärast kuludele orienteeritud hindade kehtestamist oluliselt vähenema, võiks asjaomane operaator õigeaegse korrigeerimata jätmise korral küsida liiga kõrgeid hindu. Kui aga kulud peaksid pärast kuludele orienteeritud hindade kehtestamist hoopis suurenema, võiks asjaomasel operaatoril tekkida raskusi infrastruktuuri hooldamisel või uutesse tehnoloogiatesse investeerimisel.
61. Seega on minu hinnangul lubatud nõuda operaatorilt, kellele on varem kehtestatud kuludele orienteeritud hindade kohustus, et ta üks kord aastas oma hindu põhjendaks ja neid vajaduse korral korrigeeriks.
62. Nüüd analüüsin seda, kas riigi reguleerivad asutused peavad enne kuludele orienteeritud hindade iga-aastast korrigeerimist tegema turuanalüüsi raamdirektiivi artikli 16 tähenduses.
63. Esmalt tuleb märkida, et kuludele orienteeritud hindade kohustust võib kehtestada üksnes kolmest etapist koosneva protsessi viimases etapis.(27)
64. Esimeses etapis tuleb tuvastada ja määratleda turud, mis vajavad eelnevat reguleerimist, teisisõnu need, kus regulatiivsete kohustuste kehtestamine võib olla õigustatud. ELi tasandil annab komisjon raamdirektiivi artikli 15 lõike 1 alusel välja soovituse. Selles soovituses on loetletud turud, mis vajavad eelnevat reguleerimist.(28) Seejärel peavad riikide reguleerivad asutused tuvastama ja määratlema asjaomased turud oma liikmesriigi territooriumil. Raamdirektiivi artikli 15 lõike 3 kohaselt peaksid nad seda tegema komisjoni väljaantud soovitust „täies ulatuses arvesse võttes“.
65. Teises etapis teeb riigi reguleeriv asutus raamdirektiivi artikli 16 lõigete 1 ja 2 kohaselt asjaomase turu analüüsi, et hinnata, kas turg tegutseb konkurentsinõuete kohaselt, teisisõnu kas operaatoril (üksinda või koos teistega) on sellel turul märkimisväärne turujõud.(29)
66. Kolmandas etapis peab riigi reguleeriv asutus juhul, kui ta on leidnud, et mõnel operaatoril on asjaomasel turul märkimisväärne turujõud, kehtestama sellele operaatorile raamdirektiivi artikli 16 lõigete 2 ja 4 kohaselt asjakohased kohustused. Üks selline kohustus on kuludele orienteeritud hindade kohustus, mis on sätestatud juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 13 lõikes 1.
67. Minu hinnangul on riikide reguleerivatel asutustel õigus nõuda kuludele orienteeritud hindade iga-aastast korrigeerimist, tegemata sealjuures turuanalüüsi raamdirektiivi artikli 16 tähenduses.
68. Esiteks on raamdirektiivi artikli 16 lõikes 2 sätestatud, et „[k]ui riigi reguleeriv asutus peab […] [juurdepääsu käsitleva direktiivi] artikli […] 8 alusel kindlaks tegema, kas kehtestada, säilitada, muuta või tühistada ettevõtjate suhtes kohaldatavaid kohustusi, otsustab ta käesoleva artikli lõikes 1 nimetatud turuanalüüsi põhjal, kas asjaomane turg tegutseb konkurentsinõuete kohaselt.“ Raamdirektiivi artikli 16 lõikes 1 on sätestatud, et nii kiiresti kui võimalik pärast seda, kui komisjon on vastu võtnud soovituse asjaomaste toodete ja teenuste turgude kohta, mis vajavad eelnevat reguleerimist (mida komisjon on seni teinud kolm korda),(30) peaksid riikide reguleerivad asutused tegema analüüsi nende turgude kohta, mille komisjon on selles soovituses kindlaks määranud. Seetõttu tundub mulle, et raamdirektiivi artikli 16 lõikes 2 ei nõuta, et riikide reguleerivad asutused peaksid tegema uue turuanalüüsi, kui nad soovivad otsustada, kas varem kehtestatud kohustust „muuta“ või mitte. Pigem nõutakse riikide reguleerivatelt asutustelt artikli 16 lõikes 2 üksnes viitamist algsele turuanalüüsile, mille põhjal kehtestati näiteks kuludele orienteeritud hindade kohustus, ja selle kontrollimist, kas see kohustus on ajakohastatud kuluandmete põhjal endiselt asjakohane.
69. Teiseks on juurdepääsu käsitleva direktiivi põhjenduses 15 sätestatud, et konkreetse kohustuse kehtestamine ettevõtjale, kelle märkimisväärne turujõud on juba tuvastatud, ei eelda „täiendavat turuanalüüsi“, vaid üksnes „põhjendust selle kohta, et kõnealune kohustus on otstarbekas ja vaadeldava probleemiga võrreldes proportsionaalne“. Seetõttu on raamdirektiivi artikli 16 kohaselt tehtud turuanalüüsi ainus eesmärk teha kindlaks, kas turg tegutseb konkurentsinõuete kohaselt. Tulemusliku konkurentsi puudumine võib tähendada eri asju, näiteks seda, nagu on sätestatud juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 13 lõikes 1, et see „võimaldaks asjaomasel operaatoril säilitada ülemäära kõrgeid hindu või hindu kokku suruda ja sellega lõpptarbijaid kahjustada“. Kui see on tõendatud, ei ole reguleerivate kohustuste kehtestamiseks uut turuanalüüsi vaja. Teisisõnu ei ole raamdirektiivi artikli 16 tähenduses tehtava turuanalüüsi eesmärk teha kindlaks, kas mõni konkreetne meede on sobiv või mitte. Sellest tulenevalt võib öelda, et kui selle otsustamiseks, kas kuludele orienteeritud hinnad kehtestada või mitte, ei ole turuanalüüsi vaja teha, siis ei saa nõuda turuanalüüsi ka selleks, et hinnata, kas aasta hiljem tuleks neid hindu korrigeerida (või need säilitada või tühistada).
70. Ilmselgelt ei tähenda see, et seniseid kuludele orienteeritud hindu võib muuta ilma nende kohasuse ja proportsionaalsuse hindamiseta. Juurdepääsu käsitleva direktiivi põhjenduses 15 nõutud otstarbekuse ja proportsionaalsuse „põhjendus“, mis on kohustuse algseks kehtestamiseks vajalik, kehtib minu hinnangul ka selle kohustuse muutmise korral. See on kooskõlas juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 8 lõikega 4, mille kohaselt peavad kohustused olema „proportsionaalsed“.
71. Sellega seoses märgin, et ehkki juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 13 lõikes 3 pannakse asjaomasele operaatorile „tõendamiskohustus[…] selle kohta, et tasud tulenevad kuludest“, viidatakse selles sättes siiski „[t]eenuste tulemusliku osutamise kulu“ arvutamisele, mille ülesanne antakse riikide reguleerivatele asutustele. See tähendab minu hinnangul seda, et riikide reguleerivad asutused peaksid kontrollima asjaomaselt operaatorilt saadud teavet ja analüüsima, kas algse turuanalüüsi alusel arvutatud kulud(31) on muutunud ja kas seetõttu tuleks hindu korrigeerida või mitte.
72. Minu hinnangul on see kooskõlas harta artiklis 16 sätestatud ettevõtlusvabadusega.
73. Harta artiklis 16 pakutav kaitse hõlmab majandus- või äritegevuse vabadust, lepinguvabadust ja vaba konkurentsi. Lepinguvabadus hõlmab teenuse eest hinna kindlaksmääramise vabadust.(32) Minu arvates sekkub kohustus kehtestada kuludele orienteeritud hinnad kahtlemata ettevõtlusvabadusse. Seega on ka kohustus neid hindu kord aastas korrigeerida, ilma et riigi reguleeriv asutus oleks teinud turuanalüüsi, oma olemuselt sekkumine sellesse vabadusse.
74. Siiski mööndakse harta artikli 52 lõikes 1, et hartas sätestatud õigusi ja vabadusi on võimalik piirata, tingimusel et piirangud on ette nähtud seaduses, arvestatud on nimetatud õiguste ja vabaduste olemust, need on proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt vajalikud ning vastavad tegelikult liidu poolt tunnustatud üldist huvi pakkuvatele eesmärkidele või vajadusele kaitsta teiste isikute õigusi ja vabadusi.(33) Esiteks märgin, et kohustus kehtestada kuludele orienteeritud hinnad ja neid hindu igal aastal korrigeerida, ilma et riigi reguleeriv asutus peaks tegema turuanalüüsi, on sätestatud liikmesriigi õiguses, nimelt elektroonilise side seaduses. Teiseks arvestavad need kohustused ettevõtlusvabadust, kuna operaatorid võivad kõnealust sidumisteenust ikkagi osutada (arvestades, et riigi reguleeriv asutus ei saa kehtestada hindu tasemel, mis on madalamal kui tulemusliku operaatori kulud). Kolmandaks taotlevad elektroonilise side seaduse artiklid 39 ja 40, millega võetakse üle juurdepääsu käsitleva direktiivi artikkel 13, Euroopa Liidus tunnustatud üldist huvi pakkuvaid eesmärke, näiteks raamdirektiivi artikli 8 lõikes 2 nimetatud konkurentsi toetamist. Eeskätt on kuludele orienteeritud hindade kehtestamise ja nende hindade iga-aastase korrigeerimise kohustuse eesmärk juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 13 lõike 1 kohaselt takistada operaatoreid ülemäära kõrgeid hindu nõudmast või hindu kokku surumast. Neljandaks on kohustus korrigeerida hindu igal aastal ja lähtuda sealjuures asjaomase riigi reguleeriva asutuse tehtud kontrollist, kas selline korrigeerimine on kulude muutumist arvestades vajalik, kooskõlas juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 8 lõikes 4 sätestatud proportsionaalsuse nõudega.
75. Seetõttu tuleks teisele eelotsuse küsimusele vastata, et juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 13 lõiget 3 koostoimes selle direktiivi artikli 8 lõikega 4 ja harta artikliga 16 tuleb tõlgendada nii, et juhul kui riigi reguleeriv asutus kehtestab märkimisväärse turujõuga ettevõtjaks tunnistatud operaatorile kohustuse määrata kuludele orienteeritud hinnad, siis on riigi reguleerival asutusel õigus kehtestada sellele ettevõtjale kohustus esitada igal aastal täielikud põhjendused oma hindade kohta ja neid hindu vajaduse korral korrigeerida. Hinna sellise korrigeerimise nõudmisel ei ole riikide reguleerivatel asutustel kohustust teha turuanalüüsi raamdirektiivi artikli 16 tähenduses. Siiski peavad nad tagama, et hindade korrigeerimine on kulude muutumist arvestades otstarbekas ja proportsionaalne.
C. Kolmas eelotsuse küsimus
76. Oma kolmanda küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada saada, kas ettevõtjalt, kellele on juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 13 lõike 1 kohaselt kehtestatud kuludele orienteeritud hindade kohustus, võib nõuda selle direktiivi artikli 13 lõike 3 alusel hinna korrigeerimist alles pärast seda, kui ettevõtja on kuludele orienteeritud hindade rakendamist juba alustanud, või ka juba enne seda, kui ettevõtja hakkab neid hindu rakendama.(34)
77. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 13 lõike 3 poolakeelses versioonis on sätestatud, et „[riigi reguleerivad asutused] võivad ettevõtjalt nõuda, et see esitaks täielikud põhjendused tema rakendatud hindade kohta ja vajaduse korral korrigeeriks neid“.(35) Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul lubab selle sätte poolakeelne sõnastus eeldada, et riigi reguleerivad asutused võivad nõuda ettevõtjalt, kellele on kehtestatud kuludele orienteeritud hindade kohustus, nende hindade korrigeerimist alles siis, kui see ettevõtja on alustanud artikli 13 lõike 1 alusel kehtestatud kuludele orienteeritud hindade rakendamist. Siiski märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus, et erinevalt poolakeelsest versioonist ei viidata artikli 13 lõike 3 viimase lause inglis-, saksa- ega prantsuskeelses versioonis juba „rakendatud“ hindadele. Seetõttu leiab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et riigi reguleerivad asutused võivad nõuda operaatorilt, kellele on kehtestatud kuludele orienteeritud hindade kohustus, nende hindade korrigeerimist artikli 13 lõike 3 alusel mitte üksnes pärast seda, kui operaator on alustanud nende kuludele orienteeritud hindade rakendamist, vaid ka juba enne nende rakendamise algust.
78. Märgin, et näiteks juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 13 lõike 3 viimase lause taani-, saksa-, prantsus-, ungari-, itaalia- ja rootsikeelses versioonis(36) on sätestatud, et riigi reguleerivad asutused võivad nõuda, et operaator esitaks täielikud põhjendused „oma hindade kohta“. Neis versioonides ei viidata „rakendatud“ hindadele. Hispaaniakeelses versioonis aga viidatakse „rakendatud“ hindadele.(37)
79. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tuleb juhul, kui liidu õigusakti eri keeleversioonides on erinevusi, vaidlusaluse sätte tõlgendamisel lähtuda selle õigusakti üldisest ülesehitusest ja eesmärkidest, mille osa säte on.(38) Käesolevas kohtuasjas tagatakse juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 13 lõikega 3, et operaator, kellele on artikli 13 lõike 1 alusel kehtestatud kuludele orienteeritud hindade kohustus, küsiks kuludele orienteeritud hindu ka tegelikkuses. Artikli 13 lõikega 3 tagatakse, et artikli 13 lõike 1 alusel kehtestatud kohustust rakendatakse ka tegelikkuses. Mulle tundub, et seda kohustust ei oleks võimalik tegelikkuses rakendada, kui asjaomasel riigi reguleerival asutusel puuduks õigus kohustada asjassepuutuvat ettevõtjat korrigeerima oma hindu nii enne nende rakendamist kui ka siis, kui neid juba rakendatakse. Sellega seoses rõhutan, et raamdirektiivi artikli 8 lõikes 1 antakse riigi reguleerivatele asutustele õigus võtta „kõik mõistlikud meetmed“, mille eesmärk on saavutada selle artikli lõikes 2 sätestatud eesmärgid, eriti konkurentsi toetamine, tingimusel et need meetmed on proportsionaalsed.(39)
80. Seetõttu tuleks kolmandale eelotsuse küsimusele vastata, et juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 13 lõiget 3 tuleb tõlgendada nii, et kui ettevõtjale on selle direktiivi artikli 13 lõike 1 alusel kehtestatud kuludele orienteeritud hindade kohustus, võib operaatorilt nõuda hindade korrigeerimist enne või pärast nende hindade rakendamise algust.
IV. Ettepanek
81. Eespool toodut arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Sąd Najwyższy (Poola kõrgeim kohus) esitatud eelotsuse küsimustele järgmiselt:
1. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. märtsi 2002. aasta direktiivi 2002/19/EÜ elektroonilistele sidevõrkudele ja nendega seotud vahenditele juurdepääsu ja vastastikuse sidumise kohta (juurdepääsu käsitlev direktiiv) artiklit 13 koostoimes selle direktiivi artikli 8 lõikega 4 tuleb tõlgendada nii, et kui riigi reguleeriv asutus kehtestab ettevõtjale, kes on tunnistatud märkimisväärse turujõuga ettevõtjaks, kuludele orienteeritud hindade kohustuse, võidakse need hinnad põhimõtteliselt kehtestada tasemel, mis on madalam kui ettevõtja tegelikud kulud kõnealuse teenuse osutamisel, tingimusel et need hinnad ei ole kehtestatud allpool tulemusliku ettevõtja kantud kuludest selle teenuse osutamisel. Siiski ei piira see riigi reguleeriva asutuse kaalutlusõigust kehtestada konkreetses olukorras hinnad, mis on suuremad kui tulemusliku ettevõtja kantud kulud selle teenuse osutamisel, kui reguleeriv asutus leiab, et see meetod on asjakohane, ja põhjendab selle meetodi kasutamist.
2. Juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 13 lõiget 3 koostoimes selle direktiivi artikli 8 lõikega 4 ja Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikliga 16 tuleb tõlgendada nii, et juhul kui riigi reguleeriv asutus kehtestab ettevõtjale, kes on tunnistatud märkimisväärse turujõuga ettevõtjaks, kohustuse määrata kuludele orienteeritud hinnad, on riigi reguleerival asutusel õigus kehtestada sellele ettevõtjale kohustus esitada igal aastal täielikud põhjendused oma hindade kohta ja neid hindu vajaduse korral korrigeerida. Nimetatud hinna korrigeerimist nõudes ei ole riigi reguleerivad asutused kohustatud tegema turuanalüüsi Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. märtsi 2002. aasta direktiivi 2002/21/EÜ elektrooniliste sidevõrkude ja -teenuste ühise reguleeriva raamistiku kohta (raamdirektiiv) artikli 16 tähenduses. Siiski peavad nad tagama, et hindade korrigeerimine on kulude muutumist arvestades otstarbekas ja proportsionaalne.
3. Juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 13 lõiget 3 tuleb tõlgendada nii, et kui ettevõtjale on selle direktiivi artikli 13 lõike 1 alusel kehtestatud kuludele orienteeritud hindade kohustus, võib operaatorilt nõuda hindade korrigeerimist enne või pärast nende hindade rakendamise algust.