PRESUDA OPĆEG SUDA (šesto vijeće)
29. listopada 2015.(*)
„Ugovori o javnim uslugama – Postupak javne nabave – Prijevoz članova Europskog parlamenta – Odluka o proglašavanju neuspješnim postupka javne nabave, o njegovu obustavljanju i otvaranju pregovaračkog postupka – Dodjela ugovora drugom ponuditelju – Jednako postupanje – Bitna izmjena početnih ugovornih uvjeta“
U predmetu T‑126/13,
Direct Way, sa sjedištem u Machelenu (Belgija),
Directway Worldwide, sa sjedištem u Machelenu (Belgija),
koje zastupa E. van Nuffel d’Heynsbroeck, odvjetnik,
tužitelji,
protiv
Europskog parlamenta, koji zastupaju L. Darie i P. Biström, u svojstvu agenata,
tuženik,
povodom zahtjeva za poništenje triju odluka Parlamenta u vezi s dodjelom ugovora o uslugama prijevoza članova Parlamenta u Bruxellesu,
OPĆI SUD (šesto vijeće),
u sastavu: S. Frimodt Nielsen, predsjednik, F. Dehousse i A. M. Collins (izvjestitelj), suci,
tajnik: L. Grzegorczyk, administrator,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 23. travnja 2015.,
donosi sljedeću
Presudu
Okolnosti spora
1 Europski parlament objavio je poziv na nadmetanje u okviru otvorenog postupka javne nabave INLO.AO-2012‑008-LUX‑UTP-02, naslovljen „Prijevoz članova Europskog parlamenta u Bruxellesu“ (SL 2012/S 88‑143608).
2 Iz poziva na nadmetanje proizlazi da je opseg ugovora obuhvaćao otprilike 3050 voznih sati po tjednu tijekom otprilike 26 tjedana godišnje i otprilike 675 voznih sati po tjednu tijekom otprilike 7 tjedana godišnje. Ukupna vrijednost ugovora (bez PDV‑a) procijenjena je na između 10.000.000 i 12.000.000 eura u najduljem trajanju od 4 godine.
3 Na temelju poziva na nadmetanje, ugovor bi se dodijelio gospodarski najpovoljnijoj ponudi, ocijenjenoj s obzirom na sljedeće kriterije: cijenu (60 bodova), relevantnost predložene organizacije za upravljanje ugovorom (20 bodova), predložene mjere za zaštitu okoliša (10 bodova) te upravljanje i razvoj ljudskih resursa (10 bodova).
4 Podnesene su samo dvije ponude, odnosno ponuda Direct Waya i Directway Worldwida, tužiteljâ, te ponuda TMS Limousina.
5 TMS Limousinova ponuda svrstana je na prvo mjesto s ukupno dobivenih 83,43 boda. Naime, u toj je ponudi predložena cijena od 38,90 eura po satu. Ponuda tužiteljâ svrstana je na drugo mjesto s ukupno 80,25 bodova. Naime, njihova ponuda sadržavala je prijedlog cijene od 34,34 eura po satu za otprilike ukupno 123.000 voznih sati godišnje.
6 Parlament je dopisom od 3. rujna 2012. obavijestio tužitelje o svojoj odluci da obustavi otvoreni postupak dodjele ugovora i o namjeri da pokrene pregovarački postupak jer su ponude podnesene u okviru tog prvog postupka bile „neprihvatljive s obzirom na kriterije za odabir ponude, osobito predložene cijene koje [su bile] previsoke u odnosu na vrijednost navedenu u pozivu na nadmetanje“. Odluka o obustavljanju prvog postupka objavljena je u obavijesti od 2. listopada 2012. (SL 2012/S 189‑310052).
7 Parlament je dopisom od 20. rujna 2012. pozvao tužitelje i TMS Limousine da podnesu ponudu u okviru pregovaračkog postupka bez poziva na nadmetanje u postupku javne nabave INLO.AO-2012‑018-LUX‑UTP-05, naslovljenom „Prijevoz članova Europskog parlamenta u Bruxellesu“. Obilježja tog postupka javne nabave bila su u biti istovjetna obilježjima prethodnog postupka javne nabave, osobito što se tiče procijenjene vrijednosti ugovora, opsega i kriterija za odabir ponude, odnosno cijene i tri kvalitativna kriterija navedena u točki 3. supra.
8 U pregovaračkom postupku dva su ponuditelja u biti zadržala početno podnesene ponude. Ipak, TMS Limousine je predložio sniženu cijenu od 36,15 eura po satu, dok su tužitelji predložili istu cijenu kao i ranije od 34,34 eura po satu.
9 Zatim su održana dva sastanka između Parlamenta i svakog od ponuditelja nakon kojih su tužitelji neznatno povisili predloženu cijenu na 34,63 eura po satu, dok je TMS Limousine smanjio predloženu cijenu na 34,95 eura po satu.
10 Parlament je elektroničkom poštom od 21. prosinca 2012., kao i preporučenim pismom od 3. siječnja 2013., obavijestio tužitelje da je odlučio odbiti njihovu ponudu jer nije ocijenjena kao gospodarski najpovoljnija (u daljnjem tekstu: odluka o odbijanju). Naime, ta je ponuda svrstana na drugo mjesto s 85,39 bodova. Nadalje, tužitelji su obaviješteni o odluci Parlamenta da ugovor dodijeli TMS Limousinu koji je ostvario 87,99 bodova (u daljnjem tekstu: odluka o dodjeli). Naposljetku, Parlament je tužitelje obavijestio da mogu zatražiti dodatne informacije o razlozima za odbijanje njihove ponude, obilježjima i prednostima prihvaćene ponude, kao i o nazivu uspješnog ponuditelja. Tužitelji su elektroničkom poštom od 26. prosinca 2012. zatražili te dodatne informacije.
11 Parlament je 8. siječnja 2013. objavio obavijest o dodjeli ugovora (SL 2013/S 5-4640).
12 Parlament je 10. siječnja 2013. poslao tužiteljima elektroničkom poštom i preporučenim pismom svoj odgovor na njihovu elektroničku poštu od 26. prosinca 2012. u kojem je naveo detalje u vezi s ocjenom kriterija za odabir ponude u odnosu na svaku od ponuda, navodeći i cijenu koju je konačno predložio uspješni ponuditelj (odnosno 34,95 eura po satu).
Postupak i zahtjevi stranaka
13 Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 1. ožujka 2013. tužitelji su pokrenuli ovaj postupak, u biti zahtijevajući od Općeg suda da:
– poništi odluku Parlamenta od 3. rujna 2012. o obustavljanju „otvorenog“ postupka javne nabave;
– poništi odluku Parlamenta od 20. rujna 2012. o pokretanju pregovaračkog postupka javne nabave „bez objave poziva na nadmetanje“;
– poništi odluku o dodjeli;
– proglasi ništavim ugovor sklopljen s uspješnim ponuditeljem;
– dodijeli tužiteljima naknadu štete;
– naloži Parlamentu snošenje troškova.
14 Parlament od Općeg suda zahtijeva da:
– odbaci kao nedopuštenu tužbu za poništenje podnesenu protiv odluke od 3. rujna 2012. o obustavljanju otvorenog postupka i protiv odluke od 20. rujna 2012. o pokretanju pregovaračkog postupka;
– odbije kao neosnovanu tužbu protiv odluke o dodjeli;
– odbije zahtjev za proglašenjem ništavosti ugovora;
– odbije zahtjev za naknadu štete;
– naloži tužiteljima snošenje troškova.
15 Opći sud (šesto vijeće) odlučio je na prijedlog suca izvjestitelja otvoriti usmeni dio postupka te je u okviru mjera upravljanja postupkom, propisanih u članku 64. Poslovnika Općeg suda od 2. svibnja 1991., zatražio od stranaka da pobliže navedu na koji su datum zaprimili obavijest Parlamenta od 10. siječnja 2013.
16 Tužitelji su u odgovoru na taj zahtjev naveli da su tu obavijest zaprimili elektroničkom poštom 10. siječnja 2013., ali nisu bili u mogućnosti detaljno navesti datum kada su je zaprimili preporučenim pismom.
17 Na raspravi održanoj 23. travnja 2015. saslušana su izlaganja stranaka i odgovori stranaka na pitanja koja je postavio Opći sud. Tužitelji su tijekom rasprave u odgovoru na pisano pitanje Općeg suda potvrdili da ne traže formalno poništenje odluke Parlamenta o odbijanju njihove ponude, o kojoj su obaviješteni elektroničkom poštom od 21. prosinca 2012. i preporučenim pismom od 3. siječnja 2013.
Pravo
Dopuštenost
18 Parlament ističe prigovor nedopuštenosti u odnosu na tužbu protiv odluka o obustavljanju otvorenog postupka i o pokretanju pregovaračkog postupka, pozivajući se na istek roka za tužbu. Što se tiče dopuštenosti tužbe protiv odluke o dodjeli, Parlament se ograničio na navod da odluku prepušta Općem sudu.
19 Tužitelji osporavaju taj prigovor nedopuštenosti. Oni u biti tvrde da je dodjela javnog ugovora složena operacija u kojoj javni naručitelj može doći u situaciju da donosi privremene odluke radi dodjeljivanja ugovora. Moguće je da se nepravilnost odluke ne pojavi odmah u tom postupku, nego da se otkrije u odlukama koje mu slijede. Prema mišljenju tužitelja, nepravilnost prethodnih odluka postala je vidljiva tek nakon odluke o dodjeli i, konkretnije, nakon obavijesti od 10. siječnja 2013. o razlozima odbijanja njihove ponude. Iz te obavijesti naime proizlazi da je cijena koju je predložio uspješni ponuditelj bila veća od cijene koju su početno predložili tužitelji u okviru obustavljenog postupka. Tužitelji, koji su naveli veću cijenu od procijenjene vrijednosti koja je navedena u pozivu na nadmetanje, smatraju da nisu imali nikakav razlog za raniju sumnju u tu okolnost.
20 Što se tiče odluke o obustavljanju otvorenog postupka, nesporno je da je Parlament preporučenim pismom od 3. rujna 2012. obavijestio tužitelje o toj odluci, iako im ona nije bila upućena. Usto, Parlament je objavio obavijest o obustavi otvorenog postupka u Službenom listu od 2. listopada 2012.
21 S obzirom na to da su tužitelji bili sudionici u otvorenom postupku, odluka o obustavljanju navedenog postupka mogla je utjecati na njihov pravni položaj i, dakle, biti predmet tužbe za poništenje. Ipak, valja navesti da tužitelji nisu osporavali odluku o obustavi otvorenog postupka, koja je sadržana u dopisu od 3. rujna 2012., sve do podnošenja ove tužbe 1. ožujka 2013.
22 Međutim, na temelju članka 263. stavka 6. UFEU‑a, tužba za poništenje mora biti podnesena u roku od dva mjeseca, ovisno o slučaju, od objavljivanja akta ili od obavješćivanja tužitelja o njemu ili, ako takva objava ili obavijest izostanu, od dana kada je tužitelj saznao za akt. S obzirom na to da je jasno da je tužba za poništenje podnesena izvan roka jer je podnesena protiv odluke sadržane u dopisu od 3. rujna 2012., ona je očito nedopuštena.
23 Nijedan od argumenata tužiteljâ ne može dovesti u pitanje taj zaključak. Osobito, oni su u razumnome roku nakon što su saznali za postojanje navedene odluke trebali zatražiti od Parlamenta dostavu cjelovitog teksta ili barem svih nužnih informacija kako bi dobili točna saznanja o njezinu sadržaju i obrazloženju kako bi mogli odgovarajuće ostvariti svoje pravo na tužbu (vidjeti u tom smislu presudu od 20. prosinca 2011., Evropaïki Dynamiki/EIB, T‑461/08, Zb., EU:T:2011:494, t. 107.).
24 Međutim, tužitelji Parlamentu nisu uputili takav zahtjev. Stoga je predmetna tužba za poništenje izvan roka jer je usmjerena protiv odluke o obustavljanju otvorenog postupka.
25 Što se tiče odluke o pokretanju pregovaračkog postupka, o kojoj su tužitelji obaviješteni preporučenim pismom od 20. rujna 2012., valja ispitati po službenoj dužnosti može li ona biti predmet tužbe za poništenje u smislu članka 263. UFEU‑a, čak i ako Parlament ne osporava dopuštenost tužbe na toj osnovi, jer je, naime, riječ o apsolutnoj zapreci vođenju postupka.
26 Prema ustaljenoj sudskoj praksi, akti ili odluke koji mogu biti predmet tužbe za poništenje u smislu članka 263. UFEU‑a samo su one mjere koje proizvode obvezujuće pravne učinke koji utječu na interese tužiteljâ, mijenjajući na bitan način njihovu pravnu situaciju (vidjeti presudu od 8. listopada 2008., Sogelma/AER, T‑411/06, Zb., EU:T:2008:419, t. 85. i navedenu sudsku praksu).
27 Kao općenito pravilo, odluka o provođenju postupka javne nabave nema negativan utjecaj jer ona zainteresiranim osobama samo daje mogućnost sudjelovanja u postupku i podnošenja ponude (presuda Sogelma/AER, t. 26. supra, EU:T:2008:419, t. 86.). U ovom su slučaju tužitelji sudjelovali u pregovaračkom postupku pa odluka o njegovu pokretanju ne može na njih negativno utjecati.
28 Usto, valja navesti da iako se pregovarački postupak može pokrenuti samo u posebnim situacijama, kao što je to kod podnošenja nepravilnih ili neprihvatljivih ponuda slijedom dovršenog otvorenog postupka, koje su propisane u članku 127. stavku 1. točki (a) Uredbe Komisije (EZ, Euratom) br. 2342 od 23. prosinca 2002. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002 o Financijskoj uredbi koja se primjenjuje na opći proračun Europskih zajednica (SL L 357, str. 1.; SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 3., str. 7.; u daljnjem tekstu: Detaljna pravila za provedbu), on ipak predstavlja samostalan i zaseban postupak u odnosu na sve druge postupke javne nabave, a osobito u odnosu na otvoreni postupak, u smislu članka 91. Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) od 25. lipnja 2002. o Financijskoj uredbi koja se primjenjuje na opći proračun Europskih zajednica (SL L 248, str. 1.; SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 2., str. 145.; u daljnjem tekstu: Financijska uredba) (rješenje od 16. prosinca 2009., Bull i dr./Komisija, T‑333/08, EU:T:2009:514, t. 14.).
29 S obzirom na prethodno navedeno, valja ustvrditi da tužitelji ne mogu osporavati odluku o pokretanju pregovaračkog postupka, o kojoj su obaviješteni preporučenim pismom od 20. rujna 2012.
30 Iako Parlament ne ističe prigovor nedopuštenosti zbog zakašnjelosti tužbe u mjeri u kojoj je usmjerena protiv odluke o dodjeli, ipak valja po službenoj dužnosti ispitati dopuštenost tužbe na temelju članka 113. Poslovnika Općeg suda od 2. svibnja 1991. jer je riječ o apsolutnoj zapreci vođenju postupka (vidjeti u tom smislu presudu od 15. lipnja 1993., Matra/Komisija, C‑225/91, Zb., EU:C:1993:239, t. 11. do 13., i od 15. rujna 2011., CMB i Christof/Komisija, T‑407/07, EU:T:2011:477, t. 74.).
31 Iz teksta članka 263. stavka 6. UFEU‑a proizlazi da je kriterij dana saznanja o aktu kao polazišne točke roka za tužbu podredan kriteriju objave akta ili obavješćivanja o aktu (presuda od 11. ožujka 2009., TF1/Komisija, T‑354/05, Zb., EU:T:2009:66, t. 33.).
32 S jedne strane, u tom pogledu valja navesti da tužitelji nisu adresati odluke o dodjeli, iako je ona usko povezana s odlukom o odbijanju koja im je upućena. Stoga tužitelji nisu bili obaviješteni o odluci o dodjeli.
33 S druge strane, valja navesti da odluka o dodjeli nije akt koji, kao takav, mora biti objavljen u Službenom listu (vidjeti osobito članak 90. stavak 1. Financijske uredbe i članak 118. Detaljnih pravila za provedbu).
34 Osim toga, također nije riječ o aktu koji se objavljuje prema ustaljenoj praksi dotične institucije. Za razliku od situacija na koje se odnosi sudska praksa u vezi s obvezom obavješćivanja (presuda od 19. lipnja 2009., Qualcomm/Komisija, T‑48/04, Zb., EU:T:2009:212, t. 43. do 58.) i u vezi s praksom objavljivanja (presude od 15. lipnja 2005., Olsen/Komisija, T‑17/02, Zb., EU:T:2005:218, t. 72. do 87., i TF1/Komisija, t. 31. supra, EU:T:2009:66, t. 34. do 36.), valja ustvrditi da u ovom slučaju odluka o dodjeli nije bila objavljena ni u Službenom listu ni na internetu. Parlament se ograničio na objavljivanje obavijesti o dodjeli ugovora 8. siječnja 2013. koja je sadržavala sažete informacije koje nisu omogućavale tužiteljima odgovarajuće ostvarivanje njihova prava na tužbu pred sucem Europske unije. Stoga taj dan ne može biti dies a quo roka za podnošenje tužbe za poništenje.
35 S obzirom na prethodno navedeno, u obzir treba uzeti dan kada su tužitelji saznali za akt koji pobijaju. Iz gore navedenog izlaganja činjenica proizlazi da su tužitelji saznali za postojanje odluke o dodjeli između 21. i 26. prosinca 2012. jer je potonji datum dan na koji su tužitelji zatražili od Parlamenta dodatne informacije o navedenoj odluci. Međutim, u tom trenutku tužitelji nisu imali točno saznanje o sadržaju i obrazloženju predmetnog akta na način da mogu odgovarajuće ostvariti svoje pravo na tužbu (vidjeti u tom smislu presudu Evropaïki Dynamiki/EIB, t. 23. supra, EU:T:2011:494, t. 107.).
36 Tužitelji su mogli odgovarajuće ostvariti svoje pravo na tužbu tek od trenutka kad su zaprimili obavijest Parlamenta koja je 10. siječnja 2013. poslana elektroničkom poštom i preporučenim pismom.
37 Kad je riječ o pravilnosti obavješćivanja o aktima Unije, sudska praksa je imala prilike pojasniti da je obavješćivanje o odluci uredno provedeno ako je odluka priopćena svojem adresatu i ako je on imao mogućnost upoznati se s njezinim sadržajem (rješenje od 2. listopada 2014., Page Protective Services/ESVD, C‑501/13 P, EU:C:2014:2259, t. 30.), zbog čega je bilo moguće valjano obavješćivanje elektroničkom poštom (gore navedeno rješenje Page Protective Services/ESVD, EU:C:2014:2259, t. 31. do 33.). Isto se stajalište može primijeniti i na ovaj slučaj što se tiče obavijesti Parlamenta od 10. siječnja 2013. koja je omogućavala upoznavanje sa sadržajem i obrazloženjem odluke o dodjeli.
38 Međutim, iz sudske prakse proizlazi da pošiljanje elektroničke pošte ne jamči nužno da će je njezin adresat zaista i zaprimiti. Moguće je da elektronička pošta ne dospije do adresata zbog tehničkih razloga. Usto, čak i u slučaju kada elektronička pošta stvarno dospije do adresata, moguće je da do primitka ne dođe na dan pošiljanja (presuda Sogelma/AER, t. 26. supra, EU:T:2008:419, t. 77.).
39 U ovom slučaju Parlament je poslao svoju obavijest elektroničkom poštom i preporučenim pismom 10. siječnja 2013. Kao što je to gore navedeno u točki 16., tužitelji su u odgovoru na pitanje Općeg suda naveli da nisu u mogućnosti pobliže navesti datum na koji su zaprimili taj dokument preporučenim pismom. Ipak, potvrdili su da su elektroničku poštu od 10. siječnja 2013. zaprimili tog istog datuma te su predočili njezinu presliku.
40 Iz prethodno navedenog proizlazi da je tužba koja je podnesena 1. ožujka 2013. protiv odluke o dodjeli dopuštena s obzirom na to da je podnesena prije isteka roka od dva mjeseca, produljenog za paušalni rok od deset dana zbog udaljenosti, kao što je to propisano u članku 263. stavku 6. UFEU‑a.
41 S obzirom na činjenicu da tužitelji nisu formalno zatražili poništenje odluke Parlamenta o odbijanju njihove ponude, Parlament je na raspravi izrazio zadršku u vezi s dopuštenošću tužbe usmjerene protiv odluke o dodjeli, ističući moguće nepostojanje pravnog interesa.
42 Budući da je nepostojanje pravnog interesa apsolutna zapreka vođenju postupka koju sud Unije može ispitivati po službenoj dužnosti, valja primijetiti da je u skladu s ustaljenom sudskom praksom tužba za poništenje koju podiže fizička ili pravna osoba dopuštena samo ako ta osoba ima interes da pobijani akt bude poništen. Taj interes pretpostavlja da poništenje pobijanog akta može samo po sebi imati pravne posljedice i da tužba tako može svojim rezultatom donijeti korist stranci koja ju je podnijela (presuda od 23. svibnja 2014., European Dynamics Luxembourg/EIB, T‑553/11, EU:T:2014:275, t. 94.).
43 Kad je ponuditeljeva ponuda odbijena jer je nakon usporedbe ponudâ ugovor dodijeljen jedinom drugom ponuditelju, postojanje pravnog interesa odbijenog ponuditelja protiv odluke o dodjeli nije podređeno poništenju odluke o odbijanju njegove ponude.
44 U slučaju poništenja odluke o dodjeli, na Parlamentu bi bila dužnost poduzimanja mjera kako bi postupio sukladno takvoj presudi (vidjeti u tom smislu presudu Evropaïki Dynamiki/EIB, t. 23. supra, EU:T:2011:494, t. 66.). U ovom slučaju tužitelji imaju pravni interes za poništenje pobijane odluke o dodjeli kako bi Parlament odgovarajuće vratio u prijašnje stanje njihov položaj na temelju obveze koja proizlazi iz članka 266. UFEU‑a, što može po potrebi biti u obliku odgovarajuće novčane naknade za pretrpljenu štetu, kao što to tužitelji uostalom i traže u ovom slučaju.
45 U tim okolnostima tužitelji imaju pravni interes protiv odluke o dodjeli pa je njihov zahtjev za poništenje te odluke dopušten.
Meritum
46 Tužitelji u prilog tužbi navode dva tužbena razloga koji se temelje, prvi, na povredi načela jednakosti između ponuditelja i, drugi, na povredi članka 127. stavka 1. točke (a) Detaljnih pravila za provedbu koji zabranjuje bitne izmjene početnih ugovornih uvjeta.
Prvi tužbeni razlog koji se temelji na povredi načela jednakosti
– Argumenti stranaka
47 Tužitelji prvim tužbenim razlogom tvrde da je Parlament, pod pretpostavkom da se cijena uspješnog ponuditelja smatra prihvatljivom u okviru pregovaračkog postupka, povrijedio načelo jednakosti ponuditelja jer su tužitelji ponudili nešto nižu cijenu koju je Parlament ocijenio neprihvatljivom tijekom otvorenog postupka. Stoga, prema mišljenju tužitelja, odluka o obustavljanju postupka javne nabave u otvorenom obliku, odluka o pokretanju pregovaračkog postupka javne nabave „bez objave poziva na nadmetanje“ i odluka o dodjeli tog potonjeg ugovora moraju se poništiti.
48 Tužitelji navode da je Parlament u dopisu od 3. rujna 2012. jasno naveo da su samo predložene cijene bile razlog za odluku o obustavljanju otvorenog postupka. Osim toga, u nastavku su se pregovori u okviru pregovaračkog postupka odnosili jedino na cijenu ponuda. Parlament ni u jednom trenutku nije zatražio od tužitelja da poboljšaju svoje tehničke prijedloge.
49 Tužitelji kritiziraju postupanje Parlamenta koji je u konačnici prihvatio ponudu ponuditelja s višom cijenom od cijene koju su prethodno predložili tužitelji iako su smanjeni kvalitativni zahtjevi. Tužitelji u tom pogledu navode da je Parlament smanjio obujam pružanja usluga s otprilike 400.000 voznih sati na otprilike 300.000 voznih sati za cijelo trajanje ugovora.
50 S obzirom na prethodno navedeno, tužitelji smatraju da je Parlament povrijedio načelo jednakosti između ponuditelja, kao i članak 101. Financijske uredbe te članak 127. stavak 1. točku (a) Detaljnih pravila za provedbu.
51 Tužitelji u replici osporavaju Parlamentov argument prema kojem su oni pogrešno shvatili obujam usluga predviđen javnom nabavom. Naime, u tehničkim specifikacijama naveden je očito veći obujam usluga od onoga koji je naveden u pozivu na nadmetanje. U slučaju razmimoilaženja, tehničke specifikacije prevaguju nad pozivom na nadmetanje. Stoga su tužitelji točno procijenili obujam usluga.
52 Međutim, tužitelji su na raspravi u odgovoru na pitanje Općeg suda priznali da su početno precijenili obujam usluga koje valja pružiti zbog čega su neznatno povećali predloženu cijenu tijekom pregovaračkog postupka.
53 Tužitelji priznaju da početne ugovorne tehničke specifikacije nisu bile bitno izmijenjene. Stoga prema njihovu mišljenju Parlament nije mogao dodijeliti ugovor za višu cijenu od one koju je smatrao neprihvatljivom u okviru otvorenog postupka.
54 Naposljetku, tužitelji u vezi s člankom 101. Financijske uredbe dodaju da Parlamentu ne prigovaraju nepostojanje obrazloženja, nego netočno obrazloženje jer ponuda koju su podnijeli u okviru otvorenog postupka nije bila neprihvatljiva.
55 Parlament odbija argumente tužiteljâ.
– Ocjena Općeg suda
56 Uvodno valja navesti da prigovore tužiteljâ treba ispitati jedino u mjeri u kojoj se odnose na zahtjev za poništenje odluke o dodjeli, a s obzirom na to da je zahtjev za poništenje drugih odluka proglašen nedopuštenim (vidjeti točke 20. do 45. gore).
57 Prema ustaljenoj sudskoj praksi, rok za tužbu utvrđen u članku 263. stavku 6. UFEU‑a prisilnopravne je naravi, a stroga primjena Unijinih propisa u području postupovnih rokova postoji zbog zahtjeva pravne sigurnosti i nužnosti izbjegavanja svake diskriminacije ili proizvoljnog postupanja u sudovanju (rješenja Page Protective Services/ ESVD, t. 37. supra, EU:C:2014:2259, t. 21. i 37., i od 5. veljače 2010., Pro humanum/Komisija, T‑319/09, EU:T:2010:29, t. 7.).
58 Međutim, omogućavanje tužitelju da se u okviru tužbe za poništenje odluke može pozivati na nepravilnosti u vezi s ranijim aktom za koji je mogao zatražiti poništenje, posredno bi dovelo u pitanje ranije odluke koje nisu pobijane u roku za tužbu predviđenom u članku 263. UFEU‑a i tako bi zaobišlo taj rok (vidjeti u tom smislu presudu od 29. lipnja 1995., Španjolska/Komisija, C‑135/93, Zb., EU:C:1995:201, t. 17.).
59 U ovom slučaju treba ustvrditi da Opći sud ne može u okviru svojeg ocjenjivanja tužbe za poništenje, koja je podnesena protiv odluke o dodjeli donesene po isteku pregovaračkog postupka koji predstavlja samostalan i odvojen postupak od drugih postupaka javne nabave, uzeti u obzir argumente tužiteljâ koji se odnose na prihvatljivost ponuda s obzirom na kriterije za njihov odabir koje su podnesene u kontekstu otvorenog postupka koji je prethodno obustavljen (rješenje Bull i dr./Komisija, t. 28. supra, EU:T:2009:514, t. 14.). Kao što je to gore navedeno, svaki drugi zaključak omogućavao bi tužiteljima dovođenje u pitanje odluke o obustavljanju otvorenog postupka koji je, s obzirom na to da nije bio osporen u predviđenim rokovima, postao konačan u pogledu subjekata koji su ga mogli osporavati (presuda od 15. veljače 2001., Nachi Europe, C‑239/99, Zb., EU:C:2001:101, t. 37.).
60 Isto vrijedi i za argumente tužiteljâ kojima se osporava osnovanost odluke o dodjeli u mjeri u kojoj se temelje samo na navodnoj nepravilnosti odluke o obustavljanju otvorenog postupka. U tom pogledu tužitelji u točki 45. tužbe navode da taj postupak nije mogao biti valjano obustavljen na temelju neprihvatljivosti ponuda. Međutim, činjenica da su ponude bile neprihvatljive već je utvrđena u odluci o obustavljanju otvorenog postupka te se ne može dovesti u pitanje tužbom za poništenje protiv odluke o dodjeli.
61 Stoga se u svrhe ove tužbe ne može ispitivati pitanje je li se Parlament osnovano pozivao na neprihvatljivost zaprimljenih ponuda kako bi opravdao svoju odluku o obustavljanju otvorenog postupka. Zato će se Opći sud ograničiti na ispitivanje ima li taj zaključak neki učinak u okviru pregovaračkog postupka, a neće donositi odluku o osnovanosti zaključka do kojeg je došao Parlament na završetku otvorenog postupka (tj., da su zaprimljene ponude neprihvatljive).
62 U skladu s člankom 89. stavkom 1. Financijske uredbe, svi ugovori o javnoj nabavi koji se financiraju u potpunosti ili djelomično iz proračuna usklađeni su s načelima transparentnosti, proporcionalnosti, jednakog postupanja i nediskriminacije.
63 Prema ustaljenoj sudskoj praksi, načelo jednakog postupanja zahtijeva da se u usporedivim situacijama ne postupa na različit način i da se u različitim situacijama ne postupa na jednak način, osim ako je takvo postupanje objektivno opravdano (presuda od 11. lipnja 2014., Communicaid Group/Komisija, T‑4/13, EU:T:2014:437, t. 50.).
64 U području javne nabave javni naručitelj osobito mora skrbiti da se u svakoj fazi postupka poštuje jednakost postupanja i, posljedično, ravnopravnost mogućnosti svih ponuditelja. Također, načelo jednakog postupanja znači da ponuditelji moraju biti ravnopravni kako u trenutku kada pripremaju svoje ponude, tako i u trenutku kada ih ocjenjuje javni naručitelj (presuda Communicaid Group/Komisija, t. 63. supra, EU:T:2014:437, t. 51.).
65 To posebno podrazumijeva da kriteriji za odabir ponude moraju u tehničkim specifikacijama ili u pozivu na nadmetanje biti oblikovani na takav način da svim razumno obaviještenim i uobičajeno pažljivim ponuditeljima omogućavaju njihovo tumačenje na isti način te da se kod ocjene tih ponuda ti kriteriji moraju objektivno i ujednačeno primjenjivati na sve ponuditelje (presuda Communicaid Group/Komisija, t. 63. supra, EU:T:2014:437, t. 52.).
66 Opći sud smatra da tužitelji nisu u dovoljnoj mjeri utvrdili da je Parlament povrijedio ta načela.
67 Kao prvo, treba podsjetiti da iako prema sudskoj praksi javni naručitelj može pokrenuti pregovarački postupak samo u posebnim situacijama, kao što je to kod podnošenja nepravilnih ili neprihvatljivih ponuda slijedom dovršenog otvorenog postupka, koje su propisane u članku 127. stavku 1. točki (a) Detaljnih pravila za provedbu, on ipak predstavlja samostalan i zaseban postupak u odnosu na svaki drugi postupak javne nabave, a osobito u odnosu na otvoreni postupak (rješenje Bull i dr./Komisija, t. 28. supra, EU:T:2009:514, t. 14.).
68 Sudska praksa je također pojasnila da je nakon poništenja postupak javne nabave okončan i da je javni naručitelj u potpunosti slobodan odlučiti o nastavku postupanja (presuda Sogelma/AER, t. 26. supra, EU:T:2008:419, t. 136.).
69 Međutim, tužitelji nisu istaknuli nijedan argument koji bi omogućavao zaključak da je tijekom pregovaračkog postupka povrijeđeno načelo jednakog postupanja između ponuditelja. Kao što je to opravdano naveo Parlament, nije moguće uspoređivati ponudu cijene tužiteljâ u otvorenom postupku s ponudom cijene uspješnog ponuditelja u pregovaračkom postupku jer je riječ o dva zasebna postupka.
70 Štoviše, bilo bi nelogično u kontekstu dva zasebna postupka smatrati da bi se cijena koju su predložili tužitelji u prvom postupku, koja je javnog naručitelja dovela do zaključka da su ponude neprihvatljive, morala smatrati neprekoračivim najvišim pragom u okviru drugog zasebnog postupka.
71 U ovom bi slučaju diskriminacija mogla postojati da je javni naručitelj u kontekstu istog postupka, u ovom slučaju pregovaračkog postupka, postupao na različit način sa sličnim ponudama ponuditelja. Međutim, tužitelji ne ističu takav navod.
72 Kao drugo, čak i pod pretpostavkom da se položaj tužiteljâ u otvorenom postupku može smatrati usporedivim s položajem uspješnog ponuditelja u pregovaračkom postupku, a što nije slučaj, cijena je u okviru odabira gospodarski najpovoljnije ponude samo jedan od četiriju kriterija za odabir. Posljedično, javni naručitelj slobodan je dodijeliti ugovor ponuditelju koji predlaže najveću cijenu, ali čija ponuda ima veću kvalitetu u svjetlu drugih propisanih kriterija za odabir ponude, a što je bio slučaj u ovoj situaciji. Naime, treba navesti da tužitelji ne osporavaju da je ponuda uspješnog ponuditelja s obzirom na kriterije za odabir bila veće kvalitete u odnosu na njihovu.
73 Stoga valja odbiti prigovor koji se odnosi na povredu načela jednakog postupanja.
74 Nijedan od argumenata tužiteljâ ne može osporiti taj zaključak.
75 Argument prema kojem su se pregovori vodili jedino o cijeni ponuda nije utemeljen. Naime, iz zapisnika sa sastanaka održanih 13. i 28. studenoga 2012. osobito proizlazi da su se pregovori vodili, među ostalim, i o obilježjima dotičnih vozila (odnosno, o hibridnim vozilima).
76 Isto vrijedi i za argument kojim se tvrdi da je Parlament smanjio kvalitativne zahtjeve i obujam usluga koje treba pružati s 400.000 na 300.000 voznih sati. Taj se argument oslanja na grešku u shvaćanju tužiteljâ, kao što to osobito proizlazi iz zapisnika s pregovaračkog sastanka održanog 28. studenoga 2012. i kao što su to i tužitelji priznali na raspravi (vidjeti gore točku 52.). Posljedično, nije potrebno utvrđivati prevaguju li u slučaju razmimoilaženja tehničke specifikacije nad pozivom na nadmetanje, kao što to navode tužitelji. Usto, valja primijetiti da tužitelji u replici priznaju da tehnički uvjeti nisu bili izmijenjeni (osim obujma usluga).
77 Osim toga, Opći sud smatra da se ne mogu prihvatiti argumenti koji se odnose na navodnu povredu članka 101. Financijske uredbe i članka 127. stavka 1. točke (a) Detaljnih pravila za provedbu.
78 U mjeri u kojoj tužitelji prigovaraju Parlamentu da je povrijedio te odredbe pogrešno obrazlažući odluke o obustavljanju otvorenog postupka i pokretanju pregovaračkog postupka, te argumente nije moguće prihvatiti zbog razloga navedenih gore u točkama 20. do 29. U mjeri u kojoj su ti argumenti usmjereni protiv odluke o dodjeli i pridružuju se u biti argumentima ispitanima gore u točkama 63. do 76., valja ih odbiti zbog istih razloga navedenih u tim točkama.
79 S obzirom na prethodno navedeno, prvi tužbeni razlog valja odbaciti kao djelomično nedopušten i odbiti kao djelomično neosnovan.
Drugi tužbeni razlog koji se temelji na bitnoj izmjeni početnih ugovornih uvjeta
– Argumenti stranaka
80 Tužitelji drugim tužbenim razlogom tvrde da je Parlament, time što je ugovor dodijelio ponuditelju koji je predložio veću cijenu od one koja se ranije smatrala neprihvatljivom (odnosno 34,95 eura za sat koje je ponudio uspješni ponuditelj umjesto 34,45 eura za sat koje su početno ponudili tužitelji), bitno izmijenio početne ugovorne uvjete čime je povrijeđen članak 127. stavak 1. točka (a) Detaljnih pravila za provedbu.
81 Tužitelji smatraju da na temelju sudske prakse nije moguće korištenjem pregovaračkog postupka bitno izmijeniti početne ugovorne uvjete.
82 Parlament navodi da drugi tužbeni razlog valja odbiti kao neosnovan.
– Ocjena Općeg suda
83 Na temelju članka 127. stavka 1. točke (a) Detaljnih pravila za provedbu, javni naručitelji mogu koristiti pregovarački postupak nakon što objave poziv na nadmetanje, neovisno o procijenjenom iznosu, kod podnošenja nepravilnih ili neprihvatljivih ponuda, posebno u vezi s uvjetima sposobnosti ili kriterijima za odabir ponude, slijedom dovršenog otvorenog ili ograničenog postupka ili natjecateljskog dijaloga, uz uvjet da izvorni uvjeti ugovora navedeni u dokumentima koji se odnose na poziv za podnošenje ponuda iz članka 130. Detaljnih pravila za provedbu nisu bitno izmijenjeni, a što ne utječe na primjenu stavka 2.
84 U svrhe ovog tužbenog razloga, jedinu navodnu bitnu izmjenu uvjeta koju valja ispitati jest onu u vezi s cijenom. Naime, tužitelji su u replici povukli drugi dio ovog tužbenog razloga u vezi s obujmom usluga te su također naveli da ne smatraju da je Parlament izmijenio tehničke uvjete ugovora. Osim toga, kao što je to bilo gore navedeno u točkama 52. i 76., argumenti tužiteljâ u vezi s navodnom izmjenom obujma usluga oslanjaju se na njihovu grešku u shvaćanju.
85 Prema mišljenju tužitelja, bitna izmjena početnih ugovornih uvjeta proizlazi iz činjenice da je Parlament dodijelio ugovor ponuditelju koji je predložio veću cijenu od one koju su tužitelji početno predložili i koja je smatrana neprihvatljivom.
86 Taj se argument ne može prihvatiti.
87 Kao prvo, tužitelji ne osporavaju da je ukupna procijenjena vrijednost ugovora ostala neizmijenjena, odnosno između 10.000.000 i 12.000.000 eura, u najduljem trajanju od četiri godine.
88 Kao drugo, ni članak 127. stavak 1. točka (a), ni članak 130. Detaljnih pravila za provedbu (na koji upućuje prethodna odredba), ne upućuju na to da se cijena koju je predložio jedan od ponuditelja u otvorenom postupku mora smatrati početnim ugovornim uvjetom koji se ne smije bitno izmijeniti. Naprotiv, članak 130. Detaljnih pravila za provedbu omogućava stajalište da početni ugovorni uvjeti uključuju, među ostalim, razloge za isključenje i uvjete sposobnosti, kriterije za odabir ponude i njihovo relativno odmjeravanje, kao i tehničke specifikacije. Međutim, tužitelji se ne pozivaju na bitnu izmjenu tih elemenata.
89 Kao treće, zbog razloga gore navedenih u točkama 67. do 72., nelogično je smatrati da se cijena koju su tužitelji predložili u otvorenom postupku mora smatrati neprekoračivim najvišim pragom u okviru zasebnog postupka, osobito kada je ugovor dodijeljen ponuditelju s gospodarski najpovoljnijom ponudom (odnosno, nastavno na ocjenu kriterija kvalitete, a ne samo predložene cijene).
90 Sudska praksa koju navode tužitelji ne podupire njihov drugi tužbeni razlog jer se odnosi na činjenične i pravne okolnosti koje nisu usporedive s onima u ovom slučaju.
91 Presuda od 19. lipnja 2008., pressetext Nachrichtenagentur (C‑454/06, Zb., EU:C:2008:351), odnosila se na izmjene valjanog javnog ugovora od strane nacionalnih tijela u svjetlu odredaba Direktive Vijeća 92/50/EEZ od 18. lipnja 1992. o usklađivanju postupaka sklapanja ugovora o javnim uslugama (SL L 209, str. 1.) [neslužbeni prijevod]. Prema sudskoj praksi, čak i ako direktive koje se odnose na sklapanje ugovora o javnim uslugama nisu primjenjive na javne ugovore koje sklapaju tijela Unije, protiv navedenih tijela moguće se pozivati na pravila ili načela propisana ili proizašla iz tih direktiva kada se javljaju kao poseban izraz temeljnih pravila Ugovora i općih pravnih načela koja se izravno nameću tijelima Unije (presuda od 12. prosinca 2012., Evropaïki Dynamiki/EFSA, T‑457/07, EU:T:2012:671).
92 Međutim, predmetne odredbe Direktive 92/50 nisu usporedive s člankom 127. stavkom 1. točkom (a) Detaljnih pravila za provedbu. Stoga presuda pressetext Nachrichtenagentur, točka 91. supra (EU:C:2008:351), nije relevantna za ovaj spor. U svakom slučaju valja navesti da su izmjene valjanog ugovora druge naravi nego izmjene na koje se pozivaju tužitelji u ovom predmetu.
93 Ista razmatranja vrijede i za presudu od 4. lipnja 2009., Komisija/Grčka (C‑250/07, Zb., EU:C:2009:338), koja se odnosi na navodnu izmjenu tehničkih specifikacija između dvaju postupaka javne nabave, i za odredbe Direktive Vijeća 93/38/EEZ od 14. lipnja 1993. o usklađivanju postupaka nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga (SL L 199, str. 84.) [neslužbeni prijevod], koje također nisu usporedive s člankom 127. stavkom 1. točkom (a) Detaljnih pravila za provedbu.
94 Stoga te presude ne omogućuju zaključak da dodjela ugovora u okviru pregovaračkog postupka uspješnom ponuditelju koji predlaže cijenu koja je veća od cijene koju je predložio drugi ponuditelj u otvorenom postupku neizbježno dovodi do bitne izmjene početnih ugovornih uvjeta, protivno članku 127. stavku 1. točki (a) Detaljnih pravila za provedbu.
95 S obzirom na prethodno navedeno, valja odbiti drugi tužbeni zahtjev kao neosnovan.
Ništavost ugovora
– Argumenti stranaka
96 Tužitelji od Općeg suda traže da utvrdi ništavost ugovora sklopljenog s uspješnim ponuditeljem zbog bitnih mana koje su istaknute.
97 Tužitelji se u prilog tom zahtjevu pozivaju na članak 116. stavak 1. podstavak 2. Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2012. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002 (SL L 298, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 248.), na članak 166. stavak 2. Delegirane uredbe Komisije (EU) br. 1268/2012 od 29. listopada 2012. o pravilima za primjenu Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije (SL L 362, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 9., str. 183.), na Direktivu Vijeća br. 89/665/EEZ od 21. prosinca 1989. o usklađivanju zakona i drugih propisa u odnosu na primjenu postupaka kontrole na sklapanje ugovora o javnoj nabavi robe i javnim radovima (SL L 395, str. 33.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 6., str. 3.) i na sudsku praksu Suda.
98 Parlament navodi da nije počinio nikakvu nepravilnost u sklapanju ugovora pa je zahtjev za proglašenje ništavosti ugovora očito neosnovan.
– Ocjena Općeg suda
99 S obzirom na to da su prvi i drugi tužbeni razlozi odbačeni kao djelomično nedopušteni i odbijeni kao djelomično neosnovani, zahtjev za proglašenje ništavosti ugovora sklopljenog s uspješnim ponuditeljem također valja odbiti.
Zahtjev za naknadu štete
– Argumenti stranaka
100 Kad je riječ o zahtjevu za naknadu pretrpljene štete, tužitelji smatraju da bi u odsutnosti navodno nezakonitog postupanja Parlamenta njihova ponuda bila gospodarski najpovoljnija. Stoga su unatoč ovlasti javnog naručitelja da odbije dodjelu ugovora imali ozbiljne mogućnosti da taj ugovor dobiju. S obzirom na procijenjenu profitnu maržu (odnosno, 1,9 eura po satu) i obujam procijenjenih usluga (105.000 sati godišnje), tužitelji smatraju da pretrpljena šteta iznosi 199.500 eura godišnje. Tužitelji su u replici precizirali da njihov gubitak profita iznosi 217.161,7 eura godišnje, odnosno 868.646,8 eura za cijelo trajanje ugovora.
101 Parlament navodi da zahtjev za naknadu štete treba odbiti kao neosnovan.
– Ocjena Općeg suda
102 Na temelju članka 340. stavka 2. UFEU‑a, „[u] pogledu izvanugovorne odgovornosti Unija je, u skladu s općim načelima koja su zajednička pravima država članica, dužna naknaditi svaku štetu koju njezine institucije ili službenici prouzroče pri obavljanju svojih dužnosti“.
103 Prema ustaljenoj sudskoj praksi, da bi postojala izvanugovorna odgovornost Unije, u smislu članka 340. stavka 2. UFEU‑a, zbog nezakonitog postupanja njezinih institucija, mora se kumulativno ispuniti nekoliko uvjeta, tj. postupanje institucija mora biti nezakonito, mora se pretrpjeti stvarna šteta i mora postojati uzročna veza između postupanja i štete na koju se poziva (presude od 11. srpnja 1997., Oleifici Italiani/Komisija, T‑267/94, Zb., EU:T:1997:113, t. 20., i od 9. rujna 2008., MyTravel/Komisija, T‑212/03, Zb., EU:T:2008:315, t. 35.). Uvjet nezakonitog postupanja Unijinih institucija zahtijeva dovoljno bitnu povredu pravnog pravila kojim se pojedincima dodjeljuju prava (gore navedena presuda MyTravel/Komisija, EU:T:2008:315, t. 29.).
104 S obzirom na to da su ti uvjeti kumulativni, u svjetlu zaključka Općeg suda da ne postoji nezakonito postupanje Parlamenta, valja odbiti zahtjev za naknadu štete, a da nije potrebno analizirati druge uvjete.
105 Uzimajući u obzir sve prethodno navedeno, tužbu treba odbiti u cijelosti.
Troškovi
106 U skladu s člankom 134. stavkom 1. Poslovnika Općeg suda, svakoj stranci koja ne uspije u postupku nalaže se snošenje troškova, ako je postavljen takav zahtjev. Budući da tužitelji nisu uspjeli u postupku, valja im naložiti snošenje troškova sukladno zahtjevu Parlamenta.
Slijedom navedenoga,
OPĆI SUD (šesto vijeće)
proglašava i presuđuje:
1. Tužba se odbija.
2. Direct Wayju i Directway Worldwideu nalaže se snošenje troškova.
Frimodt Nielsen | Dehousse | Collins |
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu, 29. listopada 2015.
Potpisi