Language of document : ECLI:EU:C:2015:695

ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

N. WAHL

представено на 15 октомври 2015 година(1)

Дело C‑248/14 P

Schwenk Zement KG

срещу

Европейска комисия

„Обжалване — Пазари на цимент и свързани продукти — Член 18, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 1/2003 на Съвета — Правомощие на Комисията да изиска информация — Избор на правния акт, с който да се изиска информация — Пропорционалност — Мотивиране“





1.        Какви са условията и ограниченията за правомощието на Комисията чрез решение да изисква от предприятията да предоставят информация във връзка с разследване за възможни нарушения на правилата на ЕС в областта на конкуренцията?

2.        Това са по същество основните въпроси, повдигнати с жалбата, подадена от Schwenk Zement KG (наричано по-нататък „Schwenk Zement“ или „жалбоподателят“) срещу решението, с което Общият съд частично отхвърля жалбата за отмяна на решение на Комисията, прието съгласно член 18, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 1/2003(2), с което от дружеството се изисква да предостави значителен обем информация.

3.        До голяма степен подобни въпроси се повдигат с други три жалби, подадени от други дружества с дейност на пазара на цимент срещу три решения на Общия съд, с които същият отхвърля в по-голямата им част техните жалби срещу решения на Комисията, аналогични на решението, обжалвано от Schwenk Zement. Днес ще представя заключение и по тези три други дела(3). Затова настоящото ми заключение следва да се разглежда във връзка с тях.

I –  Правна уредба

4.        Съображение 23 от Регламент № 1/2003 гласи:

„Комисията следва да разполага с правомощия по отношение на цялата Общност да изисква предоставяне на информацията, необходима за разкриване на всички споразумения, решения или съгласувани практики, забранени от [член 101 ДФЕС], или всички злоупотреби с господстващо положение, забранени от [член 102 ДФЕС]. Когато изпълняват решение на Комисията, предприятията не могат да бъдат принуждавани да признаят, че са извършили нарушение, но във всеки случай те са длъжни да отговорят на фактически въпроси и да предоставят документи, дори ако тази информация може да бъде използвана за установяване по отношение на тях или на друго предприятие наличието на нарушение“.

5.        В релевантната си тук част член 18 („Искания за предоставяне на информация“) от Регламент № 1/2003 предвижда:

„1.      За да изпълни задълженията, възложени ѝ с настоящия регламент, Комисията може, чрез обикновено искане или чрез решение, да изиска от предприятията и от сдруженията на предприятия да предоставят цялата необходима информация.

2.      Когато изпраща до предприятие или сдружение на предприятия обикновено искане за предоставяне на информация, Комисията следва да посочи правното основание и целта на искането, да уточни каква информация се изисква и да определи срока, в който трябва да се предостави информацията, както и санкциите, предвидени в член 23 за даване на неточна или подвеждаща информация.

3.      Когато чрез решение Комисията изисква от предприятия или от сдружения на предприятия да дадат информация, тя следва да посочи правното основание и целта на искането, да уточни каква информация се изисква и да определи срока, в който трябва да се предостави информацията. Тя посочва и санкциите, предвидени в член 23, и посочва или налага санкциите, предвидени в член 24. В допълнение тя посочва и правото на обжалване на решението пред Съда на Европейските общности.

[…]“.

II –  Фактическа обстановка

6.        През 2008 г. и 2009 г. на основание член 20 от Регламент № 1/2003 Комисията извършва редица проверки в помещенията на няколко дружества от циментовия сектор. През 2009 г. и 2010 г. тези проверки са последвани от няколко искания за предоставяне на информация съгласно член 18, параграф 2 от Регламент № 1/2003. Помещенията на Schwenk Zement не са проверявани и то не е получавало искане за информация.

7.        С писмо от 19 ноември 2010 г. Комисията уведомява Schwenk Zement за намерението си да му изпрати решение по член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003, изискващо предоставянето на информация, и му изпраща проект на въпросник, който възнамерява да приложи към решението. На 6 декември 2010 г. Schwenk Zement представя становището си на Комисията.

8.        На същата дата Комисията уведомява Schwenk Zement, че е решила да образува производство по член 11, параграф 6 от Регламент № 1/2003 и член 2 от Регламент (ЕО) № 773/2004(4) срещу него и срещу седем други дружества по подозрение в нарушаване на член 101 ДФЕС чрез ограничаване на вноса в ЕИП от държави извън ЕИП, разпределяне на пазари, съгласуване на цени и свързани антиконкурентни практики на пазара на цимент и свързаните с него продуктови пазари.

9.        На 30 март 2011 г. Комисията приема Решение C(2011) 2367 окончателен относно производство по прилагане на член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003 (преписка 39520 — Цимент и свързани продукти) (наричано по-нататък „спорното решение“).

10.      В спорното решение Комисията посочва, че съгласно член 18 от Регламент № 1/2003, за да изпълни задълженията, възложени ѝ с посочения регламент, тя може чрез обикновено искане или чрез решение да изиска от предприятията и от сдруженията на предприятия да предоставят цялата необходима информация (съображение 3 от спорното решение). След като изтъква, че Schwenk Zement е било уведомено за намерението ѝ да приеме решение по член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003 и е представило становището си относно проекта на въпросник (съображения 4 и 5 от спорното решение), с решението си Комисията изисква от жалбоподателя да отговори на въпросника, съдържащ се в приложение I. Следва да се отбележи, че приложение I се състои от 94 страници и включва 11 поредици от въпроси. Указанията за попълване на въпросника се съдържат в приложение II, а в приложение III са дадени модели за отговор.

11.      Комисията припомня и какви са предполагаемите нарушения (съображение 2 от спорното решение), като ги описва по следния начин: „[п]редполагаемите нарушения се отнасят до ограничения на търговските потоци в Европейското икономическо пространство (ЕИП), включително ограничения на вноса в ЕИП от държави извън ЕИП, разпределяне на пазари, съгласуване на цени и свързани с тях антиконкурентни практики на пазара на цимент и свързаните с него продуктови пазари“. Като има предвид естеството и количеството на изисканата информация и тежестта на предполагаемите нарушения на правилата за конкуренция, Комисията решава за уместно да даде на Schwenk Zement дванадесетседмичен срок за отговор на първите десет поредици от въпроси и двуседмичен срок за отговор на единадесетата поредица (съображение 8 от спорното решение).

12.      Разпоредителната част на спорното решение гласи следното:

„Член 1

Schwenk Zement KG, заедно със своите намиращи се в ЕС и контролирани пряко или косвено от него дъщерни дружества, представя посочената в приложение I към настоящото решение информация във формàта, предвиден в приложение II и приложение III към същото решение, в срок за отговор от дванадесет седмици за въпроси 1—10 и две седмици за въпрос 11, считано от датата на уведомяване за настоящото решение. Всички приложения са неразделна част от настоящото решение.

Член 2

Schwenk Zement KG, заедно със своите намиращи се в ЕС и контролирани пряко или косвено от него дъщерни дружества, е адресат на настоящото решение“.

13.      След получаването на спорното решение Schwenk Zement подава молба за удължаване на срока за отговор на единадесетата поредица от въпроси. Комисията отхвърля молбата.

14.      На 18 април, 5 май и 27 юни 2011 г. Schwenk Zement представя своите отговори на изпратения от Комисията въпросник.

III –  Производството пред Общия съд и обжалваното съдебно решение

15.      С жалба, подадена на 10 юни 2011 г., Schwenk Zement иска от Общия съд да отмени спорното решение.

16.      С решение от 14 март 2014 г., Schwenk Zement/Комисия, T‑306/11 (наричано по-нататък „обжалваното съдебно решение“)(5), Общият съд: i) отменя Решение C(2011) 2367 окончателен на Комисията от 30 март 2011 г. относно производство по прилагане на член 18, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 1/2003 на Съвета (преписка 39520 — Цимент и свързани продукти) в частта, в която се отнася до единадесетата поредица въпроси от въпросника, представляващ неговото приложение I, ii) осъжда Schwenk Zement KG да понесе две трети от направените от него съдебни разноски и две трети от тези на Европейската комисия и осъжда Комисията да понесе една трета от направените от нея съдебни разноски и една трета от тези на Schwenk Zement и iii) отхвърля жалбата в останалата ѝ част.

IV –  Производството пред Съда и исканията на страните

17.      С жалба, подадена на 22 май 2014 г., Schwenk Zement иска от Съда:

–        да отмени решението по дело T‑306/11,

–        да отмени изцяло Решение C(2011) 2367 окончателен на Комисията относно производство по прилагане на член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003 (преписка 39520 — Цимент и свързани продукти),

–        при условията на евентуалност, да върне делото на Общия съд за ново разглеждане,

–        да осъди Комисията да заплати съдебните разноски в производствата пред двете инстанции.

18.      Комисията от своя страна моли Съда:

–        да отхвърли жалбата срещу решението на Общия съд,

–        при условията на евентуалност, ако отмени решението по дело T‑306/11, да отхвърли първоинстанционната жалба,

–        да осъди Schwenk Zement да заплати съдебните разноски.

19.      Schwenk Zement и Комисията са изслушани в съдебното заседание от 3 юни 2015 г.

V –  Анализ на основанията за обжалване

20.      Schwenk Zement посочва три основания за обжалване. Най-общо казано, те са свързани с въпроса дали Общият съд е тълкувал правилно правомощието на Комисията да изисква информация съгласно Регламент № 1/2003.

21.      Основните законодателни разпоредби и съдебна практика, свързани с правомощието на Комисията да изисква информация, вече обсъдих в заключението си по дело HeidelbergCement/Комисия(6), също представено днес.

22.      Именно в този контекст ще анализирам посочените от жалбоподателя основания за обжалване.

 А – Пропорционалност на избора на правен акт

1.     Доводи на страните

23.      По първите две основания, които могат да бъдат разгледани заедно, жалбоподателят оспорва извода на Общия съд, че Комисията не е нарушила принципа на пропорционалност, като е издала решение за изискване на информация на основание член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003.

24.      По първото основание — с което се оспорват точки 45—55 от обжалваното съдебно решение — жалбоподателят твърди, че Общият съд не се е съобразил с йерархията на двата вида актове, предвидени в член 18: Комисията можела да приеме обвързващо решение само когато има основателен повод да счита, че с обикновено искане за предоставяне на информация не би постигнала целта си, тъй като адресатът не изглежда склонен да ѝ съдейства.

25.      По второто основание — с което се оспорват точки 51—55 от обжалваното съдебно решение — жалбоподателят твърди, че Общият съд е нарушил принципа на пропорционалност, тъй като е основал констатациите си на най-общи данни за пазарите и предприятията, до които се отнасят исканията за информация, вместо да анализира конкретното положение на жалбоподателя. По-конкретно, той твърди, че Общият съд не е взел предвид факта, че още преди приемането на спорното решение жалбоподателят е декларирал пред Комисията готовността си да положи всички усилия, за да отговори на въпросника възможно най-изчерпателно и най-бързо.

26.      Комисията твърди, че това основание не е налице.

2.     Анализ

27.      Във връзка с първото основание за обжалване стои въпросът дали съществува вътрешна йерархия или хронологична поредност между двата вида актове, предвидени в член 18 от Регламент № 1/2003, и при какви условия Комисията следва да използва единия или другия акт.

28.      В началото ще е полезно да припомня, че Регламент (ЕИО) № 17(7) изрично е предвиждал двуетапна процедура по отношение на исканията за информация, изпращани съгласно този регламент: Комисията е била длъжна да изпрати обикновено искане, преди да може да издаде обвързващо решение(8).

29.      Регламент № 1/2003, който заменя Регламент № 17, обаче премахва тази двуетапна процедура. Член 18, параграф 1 от новия регламент всъщност предвижда, че Комисията може „чрез обикновено искане или чрез решение“ да изиска от предприятията и от сдруженията на предприятия да предоставят необходимата за нейните разследвания информация.

30.      Следователно решението на законодателя на Съюза да измени текста на съответната разпоредба е особено показателен в това отношение(9). Новата разпоредба по никакъв начин не указва да има йерархическа или хронологическа зависимост между двата акта. По-конкретно, използването на съюза „или“ означава, че Комисията е компетентна във всеки отделен случай да избере по-подходящия според нея акт за успешното провеждане на нейното разследване, в зависимост от конкретните обстоятелства по случая(10).

31.      Тези обстоятелства се отнасят не само до склонността на съответното предприятие да съдейства в разследването, но и — което е по-важно — до вероятността то действително да съдейства, и то в определения от Комисията срок. За тази преценка може да е от значение качеството на въпросното предприятие (например заподозрян член на картел, подател на сигнала за нарушение, пострадал от картел или просто трето лице). Наличието на евентуални основания за бързо провеждане на разследването също може да накара Комисията да предпочете единия или другия от актовете, посочени в член 18 от Регламент № 1/2003.

32.      Затова не съм съгласен с жалбоподателя, че Комисията има право да приеме обвързващо решение само когато има основателен повод да счита, че с обикновеното искане за информация не би постигнала целта си, тъй като адресатът не изглежда склонен да ѝ съдейства. Възможно е да съществуват други причини, които да налагат Комисията направо да приеме решение по член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003. В това отношение Комисията разполага с широка свобода на преценка(11).

33.      Извън това по принцип е възможно при определени обстоятелства решението на Комисията да издаде обвързващо решение (което носи и по-голям риск от санкции) вместо обикновено искане да е в противоречие с принципа на пропорционалност(12). Действително, както подчертава Общият съд, този принцип изисква актовете на институциите да не надхвърлят границите на подходящото и необходимото за постигането на преследваните от тях легитимни цели; когато съществува избор между няколко подходящи мерки, трябва да се прибегне до мярката, която създава най-малко ограничения, а породените от нея неудобства не трябва да са несъразмерни с тези цели(13).

34.      Не мисля обаче, че в настоящия случай Комисията е разполагала с избор между два различни акта (обикновено искане и обвързващо решение), еднакво подходящи за постигане на целта ѝ.

35.      Първо, жалбоподателят не посочва факти и доказателства, които да поставят под съмнение пропорционалността на решението на Комисията да поиска информация по член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003. Фактът, че преди приемането на спорното решение жалбоподателят е уведомил Комисията, че е готов да положи всички усилия, за да отговори на въпросите ѝ възможно най-изчерпателно и най-бързо, и фактът, че (за разлика от другите разследвани предприятия) Schwenk Zement преди това не е получавало искане по член 18, параграф 2 от Регламент № 1/2003, сами по себе си според мен не са достатъчни, за да се установи липса на пропорционалност.

36.      Второ, както обясни Комисията в съдебното заседание, тя е имала конкретна причина да изпрати едновременно почти еднакви искания за информация по член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003 до всички предприятия, заподозрени в участие в твърдените нарушения. Основната част от изисканата със спорното решение информация са данни, които Комисията е поискала от всичките предприятия с цел да направи сравнение между тези данни(14). Комисията би могла да направи смислено сравнение само ако изисканата информация е предоставена приблизително по едно и също време и е точна и пълна. Грешки или забавяния, дори само от страна на един от запитаните, биха направили планираното от Комисията сравнение невъзможно или във всички случаи недостатъчно надеждно.

37.      При тези обстоятелства Комисията е имала право да счете, че приемането на обвързващо решение съгласно член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003 е най-подходящият начин да се гарантира, че изисканата информация ще бъде възможно най-пълна и вярна и ще бъде представена в желания срок.

38.      Освен това не намирам за основателно да се твърди, че Общият съд е основал констатациите си по този въпрос на най-общи данни, без да прецени конкретното положение на жалбоподателя. Всъщност в съображенията си Общият съд е взел предвид типа на провежданото от Комисията разследване и броя на засегнатите предприятия(15), както и количеството информация, изискана от жалбоподателя(16).

39.      По тези причини не смятам, че Общият съд неправилно е постановил, че Комисията не е нарушила принципа на пропорционалност, като е приела решение по член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003, вместо да изпрати обикновено искане по член 18, параграф 2.

40.      Следователно първото и второто от посочените от жалбоподателя основания за обжалване не са налице.

 Б – Мотиви

1.     Доводи на страните

41.      По третото основание за обжалване — с което се оспорват точки 18—44 от обжалваното съдебно решение — Schwenk Zement поддържа, че от две гледни точки е налице нарушение на принципа, че актовете на ЕС трябва да бъдат надлежно мотивирани. От една страна, Общият съд нарушил член 18 от Регламент № 1/2003 и член 296 ДФЕС, като приел, че спорното решение е достатъчно мотивирано. Това на свой ред довело до нарушение на принципа на пропорционалност, тъй като не може да се прецени дали искането за предоставяне на информация е пропорционално или не, без да има по-подробно описание на целта на разследването. От друга страна, самото обжалвано съдебно решение също било порочно поради непълнота на мотивите: съображенията, поради които били отхвърлени доводите на жалбоподателя по този въпрос, били твърде сбити.

42.      Комисията поддържа, че това основание не е налице. Тя подчертава, че когато е прието спорното решение, производството все още е било в ранен етап. Искането за предоставяне на информация не можело да бъде също толкова подробно, колкото се изисква за крайните решения по разследването, каквото е например изложението на възраженията. Комисията също така твърди, че второто твърдение по това основание е недопустимо, доколкото жалбоподателят не обяснява ясно в кои аспекти съображенията на Общия съд не са достатъчно подробни.

2.     Анализ

43.      Най-напред трябва да посоча, че намирам за основателни възраженията на Комисията срещу второто твърдение по това основание за обжалване. Според това твърдение на жалбоподателя мотивите на обжалваното съдебно решение са непълни. Нито в жалбата до Съда, нито в устното си изявление обаче жалбоподателят не указва с необходимата точност кои части на това съдебно решение оспорва и какви са конкретните основания за това. Жалбоподателят просто твърди, че обжалваното решение е твърде „сбито“ в частта, в която се обсъжда доводът му за немотивираност на спорното решение.

44.      Подобен довод е явно недостатъчен, за да позволи на Съда упражни контрол за законосъобразност на обжалваното съдебно решение. Има известна ирония в това, че жалбоподателят се оплаква от лаконичността на обжалваното съдебно решение, а жалбата му в това отношение страда от същия порок.

45.      Във всички случаи съм убеден, че в точки 18—44 от обжалваното съдебно решение е дадено надлежно обяснение за причините, поради които Общият съд е приел, че спорното решение е надлежно мотивирано.

46.      За сметка на това според мен първото твърдение на Schwenk Zement по третото основание за обжалване, което се отнася до мотивите на спорното решение, е основателно.

47.      В началото бих искал да припомня, че съгласно постоянната съдебна практика изискваните от член 296 ДФЕС мотиви към приеманите от институциите на ЕС актове трябва да са съобразени с естеството на съответния акт и по ясен и недвусмислен начин да излагат съображенията на институцията, която издава акта, така че да дадат възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетата мярка, а на съдилищата на ЕС — да упражнят контрол за законосъобразност. Изискването за мотивиране следва да се преценява с оглед на всички обстоятелства по случая. Не се изисква мотивите да уточняват всички релевантни фактически и правни обстоятелства, доколкото въпросът дали мотивите отговарят на изискванията на член 296 ДФЕС, следва да се преценява с оглед не само на текста им, но и на контекста, както и на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя(17).

48.      По отношение на решенията за извършване на проверка по силата на член 20 от Регламент № 1/2003, Съдът неотдавна потвърди, че Комисията не е длъжна да съобщава на адресата на решението за проверка цялата налична информация за предполагаемите нарушения, нито да дава точна правна квалификация на тези нарушения, при условие че посочва ясно предположенията, които възнамерява да провери. Макар Комисията да е длъжна да посочи възможно най-точно какво се издирва и обстоятелствата, които трябва да бъдат проверени, за сметка на това не е необходимо в решението за проверка непременно да се посочат с точност границите на релевантния пазар, нито да се даде точна правна квалификация на подозираните нарушения, нито да се посочи периодът, през който те са били извършени, при условие че посоченото решение за проверка съдържа споменатите вече съществени елементи. Действително проверките обикновено се извършват в началото на разследването, поради което на този етап Комисията все още няма точна информация по тези въпроси. Целта на проверката е именно да се съберат доказателства във връзка с подозирано нарушение, така че Комисията да може да провери основателността на подозренията си и да направи по-конкретна правна преценка(18).

49.      Според мен тези принципи могат да се прилагат съответно по отношение на решенията за изискване на информация по член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003. Очевидно и двата типа мерки имат една и съща цел и чрез тях се установяват фактите. Макар формулировките им да не са идентични, относителната прилика между двете разпоредби видимо също е аргумент в подкрепа на еднаквото им тълкуване(19).

50.      В този контекст основният въпрос е дали Общият съд правилно е преценил пълни ли са мотивите, изложени в спорното решение. С други думи, въпросът е следният: като се има предвид на какъв етап от производството е прието спорното решение, достатъчно ясни ли са изложените в него мотиви, за да може адресатът да упражни правото си на защита и да прецени задължението си за съдействие на Комисията, от една страна, и от друга, за да могат съдилищата на ЕС да упражнят контрол?

51.      Отговорът на този въпрос според мен следва да е отрицателен.

52.      В точка 37 от обжалваното съдебно решение Общият съд констатира, че мотивите на спорното решение „търпят критика, тъй като са изложени много общо, въпреки че е могло да бъдат уточнени“. Според мен това едва ли може да се оспорва: мотивите не са достатъчно подробни в три важни аспекта. По-конкретно имам предвид описанието на предполагаемите нарушения, техния географски обхват и продуктите, засегнати от нарушенията.

53.      Що се отнася до предполагаемите нарушения, съображение 2 от спорното решение гласи: „[п]редполагаемите нарушения се отнасят до ограничения на търговските потоци […], включително ограничения на вноса […], разпределяне на пазари, съгласуване на цени и свързани с тях антиконкурентни практики“. Това описание на възможните нарушения изглежда не само твърде неясно („ограничения на търговските потоци“, „включително ограничения на вноса“), но и всеобхватно („свързани с тях антиконкурентни практики“). Изразите „разпределяне на пазари“ и „съгласуване на цени“ са толкова общи, че не позволяват да се определи с по-голяма точност естеството на поведението, разследвано от Комисията. Всъщност разпределянето на пазари и съгласуването на цени са характерни за повечето картели. На практика голямата част от видовете споразумения, забранени от член 101 ДФЕС, отговарят на това описание.

54.      Що се отнася до географския обхват на предполагаемите нарушения, в спорното решение са посочени ограничения на търговските потоци в ЕИП, включително ограничения на вноса в ЕИП от държави извън ЕИП. Наистина в решенията по член 18 не е нужно да се определя географският обхват на съответния пазар(20), но все пак трябва да е било възможно да се посочат поне някои от засегнатите държави. По-специално, не е ясно дали евентуално засегнатият пазар обхваща цялото ЕИП или само част от него и коя би била тази част.

55.      На последно място, спорното решение е още по-неясно в частта, в която би трябвало да се обяснява до кои продукти се отнася разследването. Практически само циментът е посочен като релевантен продукт, а за останалите в решението е използван изразът „свързани [с цимента] продуктови пазари“. Това описание също е не само изключително неясно (колко тясно „свързани“ с цимента трябва да са тези продукти?), но и потенциално обхваща всички видове продукти, с които жалбоподателят работи (като продавач или като купувач).

56.      Според Общия съд(21) оскъдната информация в спорното решение отчасти се компенсира с факта, че то изрично препраща към решението на Комисията за образуване на производството, в което се съдържат допълнителни данни за географския обхват на предполагаемите нарушения и за вида на разглежданите продукти.

57.      Тук изниква въпросът дали изобщо е допустимо двете решения да бъдат разглеждани в тяхната съвкупност.

58.      Според мен актовете на ЕС, налагащи задължения, които съставляват намеса в личната сфера на лицата или предприятията и са скрепени с тежки финансови санкции в случай на неизпълнение, следва по принцип да имат самостоятелни мотиви(22). Това е така, защото е важно тези лица или предприятия да са в състояние да разберат мотивите за този акт без прекомерно тълкувателно усилие(23), така че да могат реално и своевременно да упражнят правата си. Това важи особено за актове, които изрично препращат към предходни актове, съдържащи различни мотиви. Всяко значително разминаване между двата акта може да породи несигурност за адресата.

59.      Независимо от гореизложеното според мен в настоящия случай следва по изключение да се приеме за правилен изводът на Общия съд, че мотивите на спорното решение могат да се разглеждат във връзка с мотивите, изложени в решението за образуване на производство. Двете решения са приети в рамките на едно и също разследване и очевидно се отнасят за едни и същи предполагаеми нарушения. Освен това те са приети в кратък промеждутък от време. Още по-важно е, че видимо няма значително разминаване между мотивите на двете решения. Затова смятам, че в настоящия случай първото решение може да се разглежда като „контекст“ на второто, контекст, който адресатът не може да не е познавал(24).

60.      При все това, въпреки че наистина включва повече подробности за географския обхват на предполагаемите нарушения (като изброява потенциално засегнатите държави членки), първото решение изобщо не е толкова точно по отношение на естеството на нарушенията и разглежданите продукти. По-конкретно, обяснението на понятието „цимент и свързани продукти“, включено в бележка под линия на страница 4 от това решение, обхваща потенциално много широка и разнородна група продукти.

61.      Въпреки това мисля, че дори мотивите да са твърде общи или не съвсем ясни в някои отношения, това не е основание за отмяна, ако останалата част на решението позволява на адресата и на съдилищата на ЕС да разберат достатъчно точно каква информация иска Комисията и по каква причина(25). Всъщност предметът на поставените въпроси може да доизясни, пък макар и само косвено или имплицитно, изготвените без необходимата прецизност мотиви. В крайна сметка, ако въпросите на Комисията са съвсем точни и конкретни, от тях неизбежно ще стане ясно какво обхваща разследването ѝ. Струва ми се, че това важи с особена сила за актовете, приемани на ранен етап от процедурата, когато обхватът на разследването не е напълно и окончателно установен и реално може в бъдеще да бъде ограничен или разширен с оглед на събраната впоследствие информация.

62.      В настоящия случай обаче нещата всъщност стоят обратно. Поставените на Schwenk Zement въпроси са изключително многобройни и обхващат твърде разнообразна по вид информация. Според мен е много трудно да се установи свързващо звено между много от въпросите, включени във въпросника(26). Освен това някои въпроси изглежда не съответстват напълно на посоченото в по-ранното решение за образуване на производството — например въпроси 3 и 4 (с които се изисква особено голям обем информация за десетгодишен период) не се отнасят само за държавите членки, които са посочени в решението за образуване на производство като вероятно засегнати от нарушението.

63.      Впрочем, ако свързващото звено между тези въпроси е идеята за пълно очертаване на структурата на приходите и разходите на предприятието, което да позволи на Комисията да я анализира с иконометрични методи (чрез сравнение с други дружества с дейност в циментовия сектор), може да се постави въпросът дали такова широко и всеобхватно искане за предоставяне на информация изобщо е допустимо съгласно член 18. Освен ако Комисията не разполага с конкретни улики за укоримо поведение, за чието доказване да е необходим такъв анализ, подобно искане за информация би било по-уместно за секторно разследване съгласно член 17 от Регламент № 1/2003.

64.      При тези обстоятелства съм съгласен с жалбоподателя, че целта на искането на Комисията за информация не е достатъчно ясна и недвусмислена. Следователно за въпросното предприятие е било прекомерно трудно да разбере какви са предполагаемите нарушения, така че да прецени обхвата на своето задължение да съдейства на Комисията и при необходимост да упражни правото си на защита, като например откаже да отговори на въпросите, които счита за незаконосъобразни. Това е вярно, още повече че някои въпроси се отнасят до информация, която не е чисто фактическа и предполага стойностна преценка(27), а други въпроси са относително неясни(28). Затова по отношение на тези въпроси жалбоподателят не би могъл лесно да изключи риска от предоставяне на самоуличаващи отговори(29).

65.      Липсата на подробности не може, както твърди Комисията, да се обоснове с факта, че спорното решение е прието на ранен етап от разследването. Напротив, решението е издадено почти три години след началото на разследването. През това време са извършени няколко проверки и Комисията издава много подробни искания за предоставяне на информация, които са получили отговор от съответните предприятия. Макар че тези проверки и искания за предоставяне на информация не са се отнасяли до Schwenk Zement, може да се допусне, че когато Комисията приема спорното решение, разследването ѝ вече е било на относително напреднал етап. Всъщност няколко месеца преди приемането на спорното решение Комисията преценява, че е събрала достатъчно данни за образуване на производство по член 11, параграф 6 от Регламент № 1/2003 и член 2 от Регламент № 773/2004, включително по отношение на Schwenk Zement. Тези данни би трябвало да са позволявали на Комисията да изложи по-подробни мотиви в спорното решение.

66.      Съгласен съм с Комисията, че обемът информация, който трябва да съдържа изложението на мотивите, зависи, освен всичко друго, от информацията, с която Комисията разполага при приемането на решение по член 18(30). Според мен обаче това задължително означава, че изложение на мотивите, което може да е приемливо, когато става дума за решение, прието в началото на разследването (например решение, изискващо предприятието да допусне проверка по член 20, или първото решение за изискване на информация по член 18, параграф 3), може вече да не е приемливо за решение, прието на по-късен етап от разследването, когато Комисията разполага с по-обширна информация за предполагаемите нарушения.

67.      При тези обстоятелства считам за неоправдано това, че въпреки цялата информация, вече събрана от Комисията през първите години на разследването, и въпреки значителните усилия, които спорното решение налага, Schwenk Zement пак е било „оставено в неведение“ за точния обхват на разследването на Комисията.

68.      Освен това според мен жалбоподателят с право твърди, че така за съдилищата на ЕС е много по-трудно да упражнят съдебен контрол за законосъобразност на спорното решение. Както съм обяснил по-подробно в заключението си по дело HeidelbergCement(31), при оскъдната информация за предполагаемите нарушения, която се съдържа в спорното решение (дори при разглеждането му във връзка с решението за образуване на производството), за Съда е трудно да провери изпълнението на изискванията за необходимост и пропорционалност на искането(32). Що се отнася до първото изискване, от Съда се очаква да прецени дали взаимовръзката между предполагаемото нарушение и изисканата информация е достатъчно тясна, за да обоснове искането на Комисията. По отношение на второто изискване Съдът трябва да определи дали усилията, които предприятието трябва да положи, са оправдани от гледна точка на обществения интерес и не са прекомерни.

69.      По тези съображения смятам, че Общият съд неправилно е тълкувал и приложил член 296 ДФЕС и член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003 по въпроса как трябва да се мотивират решенията за изискване на информация. Следователно обжалваното съдебно решение трябва да бъде отменено, доколкото по изложените в точки 18—44 от него съображения Общият съд постановява, че спорното решение е мотивирано в необходимата степен.

VI –  Последици от анализа

70.      Съгласно член 61, първа алинея от Статута на Съда, ако жалбата е основателна, Съдът отменя решението на Общия съд. Той може сам да постанови окончателно решение по делото, когато фазата на производството позволява това.Той може също да върне делото на Общия съд.

71.      Моето заключение е, че третото основание за обжалване, изтъкнато от жалбоподателя, е налице и съответно обжалваното съдебно решение следва да бъде отменено.

72.      Предвид установените факти и представените становища в производствата пред Общия съд и пред Съда считам, че е възможно Съдът да постанови окончателно решение по това дело.

73.      В жалбата си пред Общия съд жалбоподателят посочва пет основания за отмяна на спорното решение.

74.      По изложените по-горе съображения смятам, че спорното решение е незаконосъобразно, тъй като не съдържа мотиви, които да са в съответствие с член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003 (вж. точки 41—69 от настоящото заключение). Този порок сам по себе си е достатъчно основание за отмяната на цялото решение. Затова считам, че не е необходимо да обсъждам дали са основателни останалите доводи, изтъкнати от жалбоподателя в първоинстанционното производство.

VII –  По съдебните разноски

75.      Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда, загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.

76.      В случай че Съдът приеме моето заключение по жалбата, в съответствие с членове 137, 138 и 184 от Процедурния правилник Комисията следва да заплати съдебните разноски в първоинстанционното производство и в производството по обжалване.

VIII –  Заключение

77.      По изложените съображения предлагам на Съда:

–        да отмени решението на Общия съд от 14 март 2014 г., Schwenk Zement/Комисия, T‑306/11,

–        да отмени Решение C(2011) 2367 окончателен на Комисията от 30 март 2011 г. относно производство по прилагане на член 18, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 1/2003 на Съвета (преписка 39520 — Цимент и свързани продукти),

–        да осъди Комисията да заплати съдебните разноски в първоинстанционното производство и в производството по обжалване.


1 – Език на оригиналния текст: английски.


2 – Регламент на Съвета от 16 декември 2002 година относно изпълнението на правилата за конкуренция, предвидени в членове 81 и 82 от Договора (ОВ L 1, 2003 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 167).


3 – HeidelbergCement/Комисия, C‑247/14 P, Buzzi Unicem/Комисия, C‑267/14 P, и Italmobiliare/Комисия, C‑268/14 P.


4 –      Регламент на Комисията от 7 април 2004 година относно водените от Комисията производства съгласно членове 81 и 82 от Договора за ЕО (ОВ L 123, стр. 18; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 242).


5 –      EU:T:2014:123.


6 –      C‑247/14 P, точки 22—28.


7 –      Регламент на Съвета от 6 февруари 1962 година, Първи регламент за прилагане на членове 85 и 86 от Договора за ЕИО (OB 13, 1962 г., стр. 204; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 3).


8 –      Вж. член 11, параграф 5 от Регламент № 17/62. Вж. също решение National Panasonic/Комисия (136/79, EU:C:1980:169, т. 10).


9 –      Вж. точка 48 от обжалваното съдебно решение.


10 –      В този смисъл вж. по аналогия решения National Panasonic/Комисия (136/79, EU:C:1980:169, т. 11 и 12) и Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, т. 77).


11 –      Вж. точка 21 от настоящото заключение.


12 –      Както правилно посочва Общият съд в точка 49 от обжалваното съдебно решение.


13 –      Вж. точка 47 от обжалваното съдебно решение и цитираната съдебна практика.


14 –      Вж. също съображения 4 и 6 от спорното решение.


15 –      Точка 51 от обжалваното съдебно решение.


16 –      Точка 53 от обжалваното съдебно решение.


17 –      Вж. решение Nexans и Nexans France/Комисия (C‑37/13 P, EU:C:2014:2030, т. 31 и 32, както и цитираната съдебна практика).


18 –      Пак там, точки 34—37 и цитираната съдебна практика.


19 –      Член 18 от Регламент № 1/2003 предвижда, че в решението си Комисията трябва „да посочи правното основание и целта на искането, да уточни каква информация се изисква и да определи срока, в който трябва да се предостави информацията“. Член 20, параграф 4 от същия регламент предвижда, че в решението се „посочват предметът и целта на проверката, насрочва се дата, на която тя ще започне“.


20 – Заключение на генералния адвокат Kokott по дело Nexans и Nexans France/Комисия (C‑37/13 P, EU:C:2014:223, т. 35—38).


21 –      Точки 36 и 37 от обжалваното съдебно решение.


22 –      Вж. заключението на генералния адвокат Léger по дело BPB Industries и British Gypsum/Комисия (C‑310/93 P, EU:C:1994:408, т. 22).


23 –      Вж. заключението на генералния адвокат Lenz по дело SITPA (C‑27/90, EU:C:1990:407, т. 59).


24 –      Вж. съдебната практика, посочена в точка 47 от настоящото заключение.


25 –      Вж.заключението на генералния адвокат Kokott по дело Nexans и Nexans France/Комисия (C‑37/13 P, EU:C:2014:223, т. 52).


26 –      За повече подробности вж. заключението ми по дело HeidelbergCement/Комисия (C‑247/14 P, т. 46).


27 –      Вж. заключението ми по дело HeidelbergCement/Комисия (C‑247/14 P, т. 161).


28 –      Вж. заключението ми по дело HeidelbergCement/Комисия (C‑247/14 P, т. 138—146).


29 –      Вж. заключението ми по дело HeidelbergCement/Комисия (C‑247/14 P, т. 149—168).


30 –      Вж. заключението ми по дело HeidelbergCement/Комисия (C‑247/14 P, т. 50).


31 –      C‑247/14 P, т. 52—54.


32 –      Вж. заключението на генералния адвокат Jacobs по дело SEP/Комисия (C‑36/92 P, EU:C:1993:928, т. 30).