Language of document : ECLI:EU:C:2015:695

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

N. WAHL

fremsat den 15. oktober 2015 (1)

Sag C-248/14 P

Schwenk Zement KG

mod

Europa-Kommissionen

»Appel – markeder for cement og lignende produkter – artikel 18, stk. 3, i Rådets forordning (EF) nr. 1/2003 – Kommissionens beføjelser med hensyn til begæring om oplysninger – formen af retsakt for begæring om oplysninger – proportionalitet – begrundelse«





1.        Hvad er betingelserne og grænserne for Kommissionens beføjelser til ved afgørelse at anmode virksomheder om at udlevere oplysninger i forbindelse med en undersøgelse vedrørende eventuelle overtrædelser af EU’s konkurrenceregler?

2.        Det er i det væsentlige disse spørgsmål, der rejses i en appel iværksat af Schwenk Zement KG (herefter »Schwenk Zement« eller »appellanten«) af Rettens dom, hvorved sidstnævnte delvist forkastede påstanden om annullation af Kommissionens afgørelse truffet i henhold til artikel 18, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1/2003 (2) med begæring om, at virksomheden udleverer en betydelig mængde oplysninger.

3.        Næsten tilsvarende spørgsmål rejses i tre andre appeller iværksat af andre virksomheder med aktiviteter på cementmarkedet af tre domme afsagt af Retten, hvorved Retten også for størstedelens vedkommende forkastede deres søgsmål, anlagt til prøvelse af Kommissionens afgørelser svarende til dem, der anfægtes af Schwenk Zement. Jeg fremsætter også mine forslag til afgørelse i disse andre tre sager i dag (3). Dette forslag til afgørelse bør derfor læses sammen med disse forslag til afgørelse.

I –    Retsforskrifter

4.        I 23. betragtning til forordning nr. 1/2003 anføres følgende:

»Kommissionen bør have beføjelse til i hele Fællesskabet at kræve de oplysninger forelagt, der er nødvendige for at afsløre aftaler, vedtagelser og samordnet praksis, som er forbudt efter [artikel 101 TEUF], og misbrug af en dominerende stilling, som er forbudt efter traktatens [artikel 102 TEUF]. Når virksomheder efterkommer en kommissionsbeslutning, kan de ikke pålægges at vedgå en overtrædelse, men de er under alle omstændigheder forpligtet til at besvare faktuelle spørgsmål og fremlægge dokumenter, selv om disse oplysninger kan blive brugt imod dem eller imod en anden virksomhed til at fastslå, at der foreligger en overtrædelse.«

5.        Artikel 18 (»Begæringer om oplysninger«) i forordning nr. 1/2003 bestemmer:

»1.      Med henblik på at udføre de opgaver, som den er betroet i henhold til denne forordning, kan Kommissionen i form af en anmodning eller ved beslutning pålægge virksomheder og virksomhedssammenslutninger at stille alle nødvendige oplysninger til rådighed.

2.      Når Kommissionen fremsender en anmodning om oplysninger til en virksomhed eller en virksomhedssammenslutning, angiver den retsgrundlaget og formålet med anmodningen, præciserer de oplysninger, der ønskes, og fastsætter fristen for udlevering af oplysningerne og de i artikel 23 omhandlede bøder for udlevering af urigtige eller forvanskede oplysninger.

3.      Når Kommissionen ved beslutning pålægger virksomheder eller virksomhedssammenslutninger at udlevere oplysninger, angiver den retsgrundlaget og formålet med begæringen, præciserer, hvilke oplysninger der kræves, og fastsætter fristen for udlevering af oplysningerne. Den henviser desuden til de bøder, der er omhandlet i artikel 23, og henviser til eller pålægger de tvangsbøder, der er omhandlet i artikel 24. Beslutningen indeholder endvidere oplysning om, at den kan indbringes for Domstolen.

[…]«

II – Tvistens baggrund

6.        I 2008 og 2009 gennemførte Kommissionen i medfør af artikel 20 i forordning nr. 1/2003 flere kontrolundersøgelser i lokalerne for selskaber i cementsektoren. Disse kontrolundersøgelser efterfulgtes i 2009 og 2010 af fremsendelse af anmodninger om oplysninger i henhold til artikel 18, stk. 2, i forordning nr. 1/2003. Der blev ikke foretaget kontrolundersøgelser i Schwenk Zements lokaler, og Schwenk Zement modtog ikke en begæring om oplysninger.

7.        Ved skrivelse af 19. november 2010 meddelte Kommissionen Schwenk Zement, at den havde til hensigt at vedtage en afgørelse om begæring om oplysninger i medfør af artikel 18, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1/2003 over for virksomheden, og fremsendte den et udkast til spørgeskema, som den ville vedlægge som bilag til denne afgørelse. Schwenk Zement fremsendte den 6. december 2010 sine bemærkninger til Kommissionen.

8.        Samme dag meddelte Kommissionen Schwenk Zement, at den havde besluttet at indlede en procedure i medfør af artikel 11, stk. 6, i forordning nr. 1/2003 og artikel 2 i forordning(EF) nr. 773/2004 (4) vedrørende virksomheden samt vedrørende syv andre virksomheder i cementsektoren for formodede overtrædelser af artikel 101 TEUF i form af restriktioner for import til EØS fra lande uden for EØS, opdeling af markeder, samordning af priser og lignende konkurrencebegrænsende praksis på markedet for cement og markederne for lignende produkter.

9.        Den 30. marts 2011 vedtog Kommissionen afgørelse K(2011) 2367 endelig af 30. marts 2011 vedrørende en procedure i henhold til artikel 18, stk. 3, i Rådets forordning (EF) nr. 1/2003 (sag 39520 – Cement og lignende produkter) (herefter »den omtvistede afgørelse«).

10.      Kommissionen angav i den omtvistede afgørelse, at den i overensstemmelse med artikel 18 i forordning nr. 1/2003, med henblik på at udføre de opgaver, den er betroet i henhold til forordningen, i form af en begæring eller ved afgørelse kan pålægge virksomheder og virksomhedssammenslutninger at stille alle nødvendige oplysninger til rådighed (tredje betragtning til den omtvistede afgørelse). Efter at have anført, at Schwenk Zement var blevet oplyst om Kommissionens hensigt om at vedtage en afgørelse i overensstemmelse med artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003, og at appellanten havde fremsendt sine bemærkninger til et udkast til spørgeskema (fjerde og femte betragtning til den omtvistede afgørelse), anmodede Kommissionen ved en afgørelse appellanten om at besvare spørgeskemaet i bilag I, som udgør 94 sider, og som består af 11 rækker af spørgsmål. Instruktionerne vedrørende besvarelsen af dette spørgeskema fremgår af bilag II til den omtvistede afgørelse, mens de svarmodeller, der skal anvendes, fremgår af bilag III.

11.      Kommissionen henviste endvidere til de formodede overtrædelser (anden betragtning til den omtvistede afgørelse), der var affattet som følger: »[d]e formodede overtrædelser vedrører restriktioner for handelsstrømmene i Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS), herunder restriktioner for import til EØS fra lande uden for EØS, opdeling af markeder, samordning af priser og konkurrencebegrænsende praksis på markedet for cement og markederne for lignende produkter«. Kommissionen fandt under henvisning til arten og omfanget af de anmodede oplysninger samt grovheden af de formodede overtrædelser af konkurrencereglerne, at Schwenk Zement skulle indrømmes en svarfrist på 12 uger for de første 10 rækker af spørgsmål og på 2 uger for den 11. række af spørgsmål (ottende betragtning til den omtvistede afgørelse).

12.      Den dispositive del af den omtvistede afgørelse har følgende ordlyd:

»Artikel 1

Schwenk Zement KG og selskabets datterselskaber, der er beliggende i EU, og som direkte eller indirekte kontrolleres af Schwenk Zement KG, giver de oplysninger, der er nævnt i bilag I til denne afgørelse, i den form, der kræves i henhold til bilag II og bilag III til denne afgørelse, og inden for en svarfrist på 12 uger for spørgsmål 1-10 og på 2 uger for spørgsmål 11, at regne fra den dag, hvor afgørelsen meddeles. Alle bilag udgør en del af denne afgørelse.

Artikel 2

Schwenk Zement KG og selskabets datterselskaber, der er beliggende i EU, og som direkte eller indirekte kontrolleres af Schwenk Zement KG, er adressat for denne afgørelse.«

13.      Efter modtagelse af den omtvistede afgørelse anmodede Schwenk Zement om en forlængelse af den svarfrist, som gjaldt for den 11. række af spørgsmål. Denne anmodning blev afvist af Kommissionen.

14.      Den 18. april, den 5. maj og den 27. juni 2011 fremsendte Schwenk Zement sin besvarelse af Kommissionens spørgsmål.

III – Sagen for Retten og de appellerede domme

15.      Ved stævning indleveret den 10. juni 2011 nedlagde Schwenk Zement påstand om annullation af den omtvistede afgørelse.

16.      Ved dommen i sagen Schwenk Zement mod Kommissionen (sag T-306/11) af 14. marts 2014 (herefter »den appellerede dom«) (5): i) annullerede Retten Kommissionens afgørelse K(2011) 2361 endelig af 30. marts 2011 vedrørende en procedure i henhold til artikel 18, stk. 3, i Rådets forordning (EF) nr. 1/2003 (sag 39520 – Cement og lignende produkter) alene vedrørende den 11. række af spørgsmål i det spørgeskema, der er indeholdt i bilag I til afgørelsen, ii) tilpligtede Schwenk Zement at bære to tredjedele af sine egne omkostninger og to tredjedele af Europa-Kommissionens omkostninger og tilpligtede Kommissionen at bære en tredjedel af sine omkostninger og to tredjedele af Schwenk Zements omkostning, og iii) frifandt i øvrigt Kommissionen.

IV – Retsforhandlingerne for Domstolen og parternes påstande

17.      Ved appel indleveret til Domstolen den 22. maj 2014 har Schwenk Zement nedlagt følgende påstande:

–        Dommen i sag T-306/11 ophæves.

–        Kommissionens afgørelse K(2011) 2367 endelig vedrørende en procedure i henhold til artikel 18, stk. 3, i Rådets forordning (EF) nr. 1/2003 (sag 39520 – Cement og lignende produkter) annulleres som helhed.

–        Subsidiært hjemvises sagen til Retten til fornyet prøvelse.

–        Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger ved begge retsinstanser.

18.      Kommissionen har nedlagt følgende påstande:

–        Appellen forkastes.

–        Subsidiært frifindes Kommissionen, såfremt dommen i sag T-306/11 ophæves.

–        Schwenk Zement tilpligtes at betale sagens omkostninger.

19.      Schwenk Zement og Kommissionen har afgivet mundtlige forklaringer under retsmødet den 3. juni 2015.

V –    Bedømmelse af appelanbringenderne

20.      I appellen har Schwenk Zement fremsat tre appelanbringender. Generelt sagt vedrører disse appelanbringender spørgsmålet om, hvorvidt Retten foretog en korrekt fortolkning af Kommissionens beføjelser til at anmode om oplysninger i henhold til forordning nr. 1/2003.

21.      De centrale retsforskrifter og den centrale retspraksis vedrørende Kommissionens beføjelser til at anmode om oplysninger er omhandlet i mit forslag til afgørelse i HeidelbergCement AG mod Kommissionen (6), der også fremsættes i dag.

22.      Det er på denne baggrund, at jeg nu vil vurdere appellantens appelanbringender.

A –    Forholdsmæssigheden for så vidt angår retsaktens form

1.      Parternes argumenter

23.      Appellanten har inden for rammerne af sine første to appelanbringender, der kan undersøges samlet, kritiseret Retten for at have fastslået, at Kommissionen ikke tilsidesatte proportionalitetsprincippet ved at vedtage en afgørelse om begæring af oplysninger i henhold til artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003.

24.      Med sit første appelanbringende, der vedrører den appellerede doms præmis 45-55, har appellanten gjort gældende, at Retten ikke tog hensyn til hierarkiet mellem de to typer retsakter, der er omhandlet i artikel 18: Kommissionen kan kun vedtage en bindende afgørelse, hvis den har rimelig grund til at mene, at en begæring om oplysninger ikke vil opfylde det tilsigtede formål, fordi adressaten eksempelvis ikke er villig til at medvirke.

25.      Med sit andet appelanbringende, der vedrører den appellerede doms præmis 51-55, har appellanten gjort gældende, at Retten tilsidesatte proportionalitetsprincippet, da den lagde generiske henvisninger til de markeder og virksomheder, der er berørt af begæringerne om oplysninger, til grund for sin dom i stedet for at undersøge appellantens særlige situation. Appellanten har navnlig gjort gældende, at Retten ikke tog hensyn til det forhold, at appellanten – allerede inden vedtagelse af den omtvistede afgørelse – havde meddelt Kommissionen, at den ville gøre alt, hvad den kunne, for at besvare spørgeskemaet så udførligt og så hurtigt som muligt.

26.      Kommissionen har anført, at disse appelanbringender bør forkastes.

2.      Analyse

27.      Ved det første appelanbringende rejses spørgsmålet om, hvorvidt der ligger et hierarki i den kronologiske rækkefølge mellem de to typer retsakter, der er omhandlet i artikel 18 i forordning nr. 1/2003, og på hvilke betingelser Kommissionen bør vedtage den ene eller den anden af disse retsakter.

28.      Det bør som udgangspunkt erindres, at forordning (EØF) nr. 17 (7) udtrykkeligt fastsatte en procedure i to faser for så vidt angår anmodninger om oplysninger under denne ordning: Kommissionen skulle sende en anmodning, inden den kunne vedtage en bindende afgørelse (8).

29.      Ved forordning nr. 1/2003, der erstattede forordning nr. 17, er denne procedure i to faser dog blevet afskaffet. I henhold til artikel 18, stk. 1, i den nye forordning kan Kommissionen faktisk »i form af en anmodning eller ved beslutning« pålægge virksomheder og virksomhedssammenslutninger at udlevere alle oplysninger, der er nødvendige til dens undersøgelser.

30.      EU-lovgivers ændring af ordlyden af denne bestemmelse er derfor særlig vigtig i denne henseende (9). Den nye bestemmelse angiver ikke på nogen måde, at der er tale om en form for hierarki eller kronologi mellem de to retsakter. Brugen af konjunktionen »eller« viser navnlig, at det i hvert enkelt tilfælde tilkommer Kommissionen at vælge den retsakt, den i lyset af de særlige omstændigheder omkring sagen finder passende med henblik på at gennemføre undersøgelsen (10).

31.      Disse omstændigheder omfatter ikke kun den pågældende virksomheds villighed til at medvirke i undersøgelsen, men også – hvilket er vigtigere – sandsynligheden for, at virksomheden rent faktisk vil medvirke og vil gøre det inden for den frist, som Kommissionen har fastsat. Den omhandlede virksomheds rolle (eksempelvis formodet medlem af et kartel, »whistle-blower«, offer for kartel eller tredjemand) kan være relevant i forbindelse med denne vurdering. Eventuelle grunde til en hurtig procedure kan også påvirke Kommissionens valg af den ene eller den anden af de retsakter, der er anført i artikel 18 i forordning nr. 1/2003.

32.      Jeg er derfor ikke enig med appellanten i, at Kommissionen kun kan vedtage en bindende afgørelse, når den har rimelig grund til at mene, at en begæring om oplysninger ikke vil opfylde det tilsigtede formål, fordi adressaten eksempelvis ikke er villig til at medvirke. Der kan være andre grunde til, at Kommissionen straks vedtager en afgørelse i henhold til artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003. Kommissionen har et vidt skøn i denne henseende (11).

33.      Principielt er det dog muligt, at Kommissionen ved at vælge at vedtage en bindende afgørelse (som også indebærer en højere risiko for bøder) i stedet for at fremsende en anmodning under visse omstændigheder tilsidesætter proportionalitetsprincippet (12). Dette princip indebærer, som Retten understregede, at EU-institutionernes retsakter ikke må gå videre, end hvad der er nødvendigt og passende for gennemførelsen af det lovligt tilsigtede formål, hvorved det forudsættes, at såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst bebyrdende foranstaltning vælges, og byrderne må herved ikke være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål (13).

34.      I den foreliggende havde Kommissionen efter min opfattelse dog ikke mulighed for at vælge mellem to forskellige retsakter (en anmodning og en bindende afgørelse), der var lige egnede til at opnå det tilsigtede formål.

35.      Appellanten har for det første ikke fremført kritikpunkter, der rejser tvivl om forholdsmæssigheden af Kommissionens afgørelse om begæring af oplysninger i henhold til artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003. Det forhold, at appellanten inden vedtagelsen af den omtvistede afgørelse havde meddelt Kommissionen, at denne ville gøre alt, hvad den kunne, for at besvare Kommissionen spørgsmål så udførligt og så hurtigt som muligt, eller det forhold, at Schwenk Zement (i modsætning til de andre undersøgte virksomheder) ikke tidligere havde en anmodning om oplysninger i henhold til artikel 18, stk. 2, i forordning nr. 1/2003, er efter min opfattelse ikke tilstrækkeligt til at godtgøre manglende proportionalitet.

36.      Som Kommissionen har forklaret under retsmødet, var der for det andet en specifik grund til, at Kommissionen valgte samtidig at fremsende en næsten identisk begæring om oplysninger i henhold til artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003 til alle de virksomheder, der var under mistanke for at have deltaget i de påståede overtrædelser. Størstedelen af de oplysninger, der anmodedes om i den omtvistede afgørelse, bestod af data, som Kommissionen havde anmodet alle disse virksomheder om med henblik på at foretage en sammenligning mellem disse data (14). Kommissionen kun kunne foretage en meningsfuld sammenligning, hvis de anmodede oplysninger blev udleveret på omtrentligt det samme tidspunkt og var nøjagtige og udførlige. Fejl eller forsinkelser, selv fra en enkelt respondent, ville have betydet, at den sammenligning, som Kommissionen ønskede at foretage, ikke ville have været mulig eller under nogen omstændigheder tilstrækkeligt pålidelig.

37.      Under disse omstændigheder kunne Kommissionen med rette antage, at vedtagelsen af en bindende afgørelse efter artikel 18, stk. 3, var den mest effektive metode til at sikre, at de anmodede oplysninger ville være så udførlige og nøjagtige som muligt og ville blive indleveret inden for den fastsatte tidsfrist.

38.      Retten kan endvidere efter min opfattelse ikke kritiseres for på dette punkt at have lagt generiske henvisninger til grund for sin dom uden at undersøge appellantens særlige situation. Retten har faktisk i sin analyse taget hensyn til den type undersøgelse, Kommissionen gennemførte, og antallet af involverede virksomheder (15) samt den mængde oplysninger, appellanten blev anmodet om (16).

39.      På baggrund af alle ovenstående bemærkninger er det min opfattelse, at Retten ikke begik en retlig fejl ved at fastslå, at Kommissionen ikke havde tilsidesat proportionalitetsprincippet ved at vedtage en afgørelse i henhold til artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003 i stedet for at fremsende en anmodning i henhold til artikel 18, stk. 2, i samme forordning.

40.      Appellantens første og andet appelanbringende bør derfor forkastes.

B –    Begrundelse

1.      Parternes argumenter

41.      Schwenk Zement har inden for rammerne af sit tredje appelanbringende, der vedrører den appellerede doms præmis 18-44, anført, at Retten tilsidesatte princippet om, at EU-retsakter skal indeholde en tilstrækkelig begrundelse, i to henseender. Retten tilsidesatte for det første både artikel 18 i forordning nr. 1/2003 og artikel 296 TEUF ved at fastslå, at den omtvistede afgørelse var tilstrækkeligt begrundet. Dette førte til en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, fordi det ikke kunne bekræftes, om begæringen om oplysninger var forholdsmæssig, da der ikke forelå en mere detaljeret beskrivelse af undersøgelsens formål. Der er for det andet også anført en utilstrækkelig begrundelse i den appellerede dom. Årsagerne til, at appellantens argumenter på dette punkt blev forkastet, er kun kort beskrevet.

42.      Kommissionen har anført, at dette appelanbringende bør forkastes. Kommissionen har påpeget, at den omtvistede afgørelse blev truffet i en tidlig fase i proceduren. En begæring om oplysninger kan ikke have den detaljeringsgrad, der kræves af afgørelser, som vedtages ved afslutningen af undersøgelsen, som eksempelvis klagepunktsmeddelelsen. Kommissionen har videre anført, at andet led i appelanbringendet ikke bør antages til realitetsbehandling, da appellanten ikke tydeligt har forklaret, i hvilke henseender Rettens ræsonnement ikke er tilstrækkeligt detaljeret.

2.      Analyse

43.      Indledningsvis må jeg sige, at Kommissionens indvendinger vedrørende andet led i nærværende appelanbringende bør tiltrædes. Appellanten har i dette led i appelanbringendet gjort gældende, at begrundelsen i den appellerede dom er utilstrækkelig. Appellanten har hverken i sin appel eller i sit mundtlige indlæg med den krævede præcision udpeget de aspekter af dommen, kritikken vedrører, og de specifikke årsager til denne kritik. Appellanten har blot hævdet, at den appellerede dom er for »overfladisk« i behandlingen af appellantens anbringende vedrørende begrundelsen i den omtvistede afgørelse.

44.      Et sådant argument er grundlæggende utilstrækkeligt til, at Domstolen kan prøve lovligheden af den appellerede dom. Det er næsten ironisk, at appellanten har klaget over den appellerede doms kortfattede udformning, mens appellantens egen appel på dette punkt lider under samme problem.

45.      Det er under alle omstændigheder min opfattelse, at den appellerede dom i præmis 18-44 tilstrækkeligt angiver årsagerne til, at Retten fandt, at den omtvistede afgørelse indeholdt en tilstrækkelig begrundelse.

46.      Det er omvendt min opfattelse, at første led i Schwenk Zements tredje appelanbringende, der vedrører begrundelsen i den omtvistede afgørelse, bør gives medhold.

47.      Det bemærkes indledningsvis, at den begrundelse, som kræves af EU-institutionernes retsakter i henhold til artikel 296 TEUF, i henhold til retspraksis skal tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og klart og utvetydigt skal angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at Unionens retsinstanser kan udøve deres prøvelsesret. Det nærmere indhold af begrundelseskravet skal fastlægges i lyset af den konkrete sags omstændigheder. Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige forhold, da spørgsmålet om, hvorvidt en afgørelses begrundelse opfylder kravene efter artikel 296 TEUF, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (17).

48.      Med hensyn til navnlig kontrolundersøgelsesafgørelser i medfør af artikel 20 i forordning nr. 1/2003 har Domstolen for nylig fastslået, at Kommissionen ikke er forpligtet til at give adressaten for en sådan afgørelse meddelelse om samtlige de oplysninger om de formodede overtrædelser, som den råder over, eller til at angive en nøjagtig retlig kvalificering af disse overtrædelser, hvis den klart angiver, hvilke formodninger den påtænker at efterprøve. Selv om det ganske vist påhviler Kommissionen så nøjagtigt som muligt at angive, hvad der efterforskes, og hvad kontrolundersøgelsen skal vedrøre, gælder der derimod ikke noget absolut krav om, at en præcis afgrænsning af det relevante marked, en nøjagtig retlig kvalificering af de formodede overtrædelser eller en angivelse af den periode, hvori disse overtrædelser må antages at have fundet sted, skal fremgå af kontrolundersøgelsesafgørelsen, forudsat at afgørelsen indeholder de væsentlige oplysninger, der er nævnt ovenfor. Henset til den omstændighed, at kontrolundersøgelserne finder sted i begyndelsen af undersøgelsen, råder Kommissionen endnu ikke over tilstrækkeligt nøjagtige oplysninger om disse aspekter. Formålet med kontrolundersøgelsen er netop at indsamle beviser vedrørende en formodet overtrædelse, således at Kommissionen kan efterprøve rigtigheden af sin indledende mistanke og afgive en specifik retlig vurdering (18).

49.      Disse principper finder efter min opfattelse anvendelse mutatis mutandis på afgørelser om begæring om oplysninger i medfør af artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003. Begge typer foranstaltninger har tydeligvis det samme mål og omfatter en undersøgelse med henblik på at indsamle oplysninger. Selv om de to bestemmelser ikke har samme ordlyd, lader det til, at lighederne mellem dem understøtter en ensartet fortolkning af de to bestemmelser (19).

50.      På denne baggrund er det afgørende spørgsmål, om Retten korrekt har undersøgt, om den omtvistede afgørelse er tilstrækkeligt begrundet. Det drejer sig med andre ord om følgende spørgsmål: Er begrundelsen i betragtning af den fase i proceduren, hvor den omtvistede afgørelse blev vedtaget, tilstrækkeligt klar til på den ene side at give adressaten mulighed for at udøve sin ret til forsvar og vurdere sin pligt til at samarbejde med Kommissionen og til på den anden side at give Unionens retsinstanser mulighed for at foretage retslig prøvelse?

51.      Dette spørgsmål skal efter min opfattelse besvares benægtende.

52.      I den appellerede doms præmis 37 bemærkede Retten, at »den omtvistede afgørelses begrundelse er formuleret i meget generelle termer, som burde have været præciseret, og som herved kan kritiseres«. Dette kan næppe bestrides: Tre vigtige aspekter af begrundelsen er faktisk ikke tilstrækkeligt detaljerede. Dermed mener jeg navnlig beskrivelsen af de påståede overtrædelser, deres geografiske rækkevidde og de produkter, der er berørt af overtrædelserne.

53.      Med hensyn til de formodede overtrædelser anføres følgende i anden betragtning til den omtvistede afgørelse: »De formodede overtrædelser vedrører restriktioner for handelsstrømmene [...], herunder restriktioner for import [...], opdeling af markeder, samordning af priser og konkurrencebegrænsende praksis.« Denne beskrivelse af de eventuelle overtrædelser er ikke kun vag (»restriktioner for handelsstrømmene«, »herunder restriktioner for import«), men også altomfattende (»konkurrencebegrænsende praksis«). Henvisningen til »opdeling af markeder« og »samordning af priser« medvirker med deres generelle karakter ikke til yderligere at præcisere arten af den adfærd, Kommissionen har mistanke om. De fleste karteller indebærer faktisk en form for opdeling af markeder og samordning af priser. I praksis kan langt de fleste af de aftaletyper, der er forbudt i henhold til artikel 101 TEUF, beskrives på denne måde.

54.      Med hensyn til de formodede overtrædelsers geografiske rækkevidde nævnes restriktioner for handelsstrømmene i EØS, herunder restriktioner for import til EØS fra lande uden for EØS, i den omtvistede afgørelse. Den geografiske komponent af det relevante marked skal ganske vist ikke defineres i en afgørelse efter artikel 18 (20), men det burde have været muligt at angive i det mindste nogle af de berørte lande. Det er navnlig ikke tydeligt, om det marked, der eventuelt er berørt, udgør hele EØS eller kun dele af det, og i så fald, hvilke dele der er berørt.

55.      Endelig er den omtvistede afgørelse endnu mere vag i sin forklaring af de produkter, der er genstand for undersøgelsen. I praksis identificeres kun cement som relevant produkt, idet afgørelsen – i øvrigt – henviser til »markedet for cement og markederne for lignende produkter«. Denne beskrivelse er igen ikke kun meget vag (i hvor høj grad skal produkterne være »lignende« cement?), men kan omfatte alle de typer produkter, som appellanten beskæftiger sig med (som sælger eller køber).

56.      Ifølge Retten (21) afhjælpes den manglende nøjagtighed i den omtvistede afgørelse delvist af det forhold, at den omtvistede afgørelse udtrykkeligt henviser til Kommissionens afgørelse om at indlede proceduren, som indeholder yderligere oplysninger om de formodede overtrædelsers geografiske rækkevidde og den type produkter, der er omhandlet.

57.      Det kan her betvivles, om en sådan samlet læsning af de to afgørelser bør tillades.

58.      EU-retsakter vedrørende forpligtelser, som griber ind i personers eller virksomheders forhold af privat karakter, og som, hvis de ikke overholdes, kan medføre tunge bøder, bør efter min opfattelse principielt indeholde en fyldestgørende begrundelse (22). Det er vigtigt, at de berørte personer eller virksomheder kan forstå begrundelsen for en retsakt uden krævende fortolkningsekspertise (23), således at de kan udøve deres rettigheder effektivt og rettidigt. Dette gælder navnlig for retsakter med udtrykkelige henvisninger til forudgående retsakter, der indeholder en anden begrundelse. Enhver betydelig forskel mellem de to retsakter kan skabe tvivl hos adressaten.

59.      Uanset ovennævnte var det efter min mening undtagelsesvis korrekt, at Retten i denne sag fastslog, at begrundelsen i den omtvistede afgørelse kan læses sammen med den begrundelse, der er anført i afgørelsen om at indlede proceduren. De to afgørelser blev vedtaget inden for rammerne af den samme undersøgelse og vedrører uden tvivl de samme formodede overtrædelser. De blev også vedtaget inden for et kort tidsrum. Der er tilsyneladende ingen betydelig forskel mellem begrundelserne i de to afgørelser, hvilket er endnu vigtigere. I den foreliggende sag kan den første afgørelse derfor efter min mening betragtes som »konteksten« for den anden afgørelse, som adressaten nødvendigvis må have haft kendskab til (24).

60.      Selv om det er korrekt, at den første afgørelse indeholdt flere vigtige oplysninger om de formodede overtrædelsers geografiske rækkevidde (idet den anførte de potentielt berørte medlemsstater), var den imidlertid ikke tilsvarende nøjagtig med hensyn til arten af disse overtrædelser og de omhandlede produkter. Forklaringen af begrebet »cement og lignende produkter« i en fodnote på side 4 i afgørelsen dækker en potentielt meget bred og uensartet serie af produkter.

61.      Jeg mener dog, at den omstændighed, at en begrundelse muligvis er for generel eller forholdsvis vag med hensyn til visse aspekter, ikke har indflydelse på gyldigheden, hvis resten af afgørelsen giver adressaten og Unionens retsinstanser mulighed for tilstrækkeligt præcist at forstå, hvilke oplysninger Kommissionen søger, og begrundelsen herfor (25). Genstanden for de stillede spørgsmål kan, selv om det kun er indirekte eller underforstået, kaste yderligere lys over en begrundelse, der er udarbejdet uden den krævede nøjagtighed. Meget præcise og målrettede spørgsmål vil uundgåeligt afsløre rækkevidden af Kommissionens undersøgelse. Dette gælder efter min opfattelse navnlig for retsakter, der er vedtaget i en tidlig fase i en procedure, hvor rækkevidden af undersøgelsen endnu ikke er helt og endeligt fastlagt og muligvis skal begrænses eller udvides på et senere tidspunkt i medfør af de oplysninger, der efterfølgende indsamles.

62.      I denne sag gør det modsatte sig dog gældende. Schwenk Zement stilles usædvanligt mange spørgsmål, som dækker mange forskellige typer oplysninger. Det er efter min mening særdeles vanskeligt at spore en rød tråd mellem mange af de spørgsmål, der er anført i spørgeskemaet (26). Nogle af de stillede spørgsmål er endvidere ikke i fuld overensstemmelse med det, der er anført i den tidligere afgørelse om at indlede proceduren. Det tredje og det fjerde spørgsmål (som vedrører en særligt omfattende mængde oplysninger over en tiårig periode) vedrører eksempelvis ikke kun medlemsstater, der er udpeget som medlemsstater, som muligvis er berørt af afgørelsen om at indlede proceduren.

63.      Hvis den røde tråd mellem nogle af disse spørgsmål eksempelvis var en udførlig kortlægning af virksomhedens indtægts- og omkostningsstruktur med henblik på at sætte Kommissionen i stand til at analysere den ved hjælp af økonometriske metoder (hvor den sammenlignes med andre virksomheder inden for cementindustrien), er det tvivlsomt, om en så bred og altomfattende begæring om oplysninger overhovedet er passende efter artikel 18. Medmindre Kommissionen er i besiddelse af konkrete beviser for en uacceptabel adfærd, der kunne underbygges af en sådan analyse, ville en sådan begæring om oplysninger være mere hensigtsmæssig, hvis der var tale om en sektorbestemt undersøgelse efter artikel 17 i forordning nr. 1/2003.

64.      Under disse omstændigheder er jeg enig med appellanten i, at formålet med Kommissionens begæring om oplysninger ikke var tilstrækkeligt klart og utvetydigt. Det var følgelig unødigt vanskeligt for denne virksomhed at forstå de formodede overtrædelser for at kunne vurdere omfanget af dens pligt til at samarbejde med Kommissionen og om nødvendigt udøve sin ret til forsvar ved eksempelvis at afvise at besvare de spørgsmål, som den anså for ulovlige. Dette forstærkes af det forhold, at visse spørgsmål omhandlede oplysninger, der ikke var af rent faktuel karakter og indebar en skønsmæssig vurdering (27), og at andre spørgsmål var forholdsvis vage (28). Med hensyn til disse spørgsmål kunne appellanten derfor ikke udelukke risikoen for at give selvinkriminerende svar (29).

65.      Denne mangel på nøjagtighed kan ikke – som Kommissionen har hævdet – begrundes med henvisning til det forhold, at den omtvistede afgørelse blev vedtaget i en tidlig fase i undersøgelsen. Denne afgørelse blev faktisk vedtaget næsten tre år efter iværksættelsen af undersøgelsen. I løbet af det tidsrum var der blevet gennemført en række kontrolundersøgelser, og meget detaljerede begæringer om oplysninger var allerede blevet fremsendt af Kommissionen og besvaret af de berørte virksomheder. Selv om disse kontrolundersøgelser og begæringer om oplysninger ikke vedrørte Schwenk Zement, var undersøgelsen antageligt i en forholdsvis fremskreden fase, da Kommissionen vedtog den omtvistede afgørelse. Nogle få måneder inden vedtagelsen af den omtvistede afgørelse fandt Kommissionen faktisk, at den havde indsamlet tilstrækkelige oplysninger til at indlede proceduren i henhold til artikel 11, stk. 6, i forordning nr. 1/2003 og artikel 2 i forordning nr. 773/2004, også vedrørende Schwenk Zement. Disse oplysninger burde have sat Kommissionen i stand til at give en mere detaljeret begrundelse i den omtvistede afgørelse.

66.      Jeg er enig med Kommissionen i, at detaljeringsgraden i en begrundelse bl.a. afhænger af de oplysninger, som Kommissionen er i besiddelse af, når der vedtages en afgørelse efter artikel 18 (30). Dette indebærer efter min opfattelse dog nødvendigvis, at en begrundelse, der er acceptabel i forbindelse med en afgørelse, som er vedtaget i begyndelsen af en undersøgelse (dvs. en afgørelse, der kræver, at en virksomhed underkaster sig en kontrolundersøgelse i henhold til artikel 20, eller den første afgørelse om begæring om oplysninger i henhold til artikel 18, stk. 3), ikke er tilsvarende acceptabel, hvis der er tale om en afgørelse, der er vedtaget i en langt senere fase i undersøgelsen, hvor Kommissionen er i besiddelse af mere omfattende oplysninger om de formodede overtrædelser.

67.      Under disse omstændigheder kan det efter min opfattelse ikke undskyldes, at Schwenk Zement – på trods af alle de oplysninger, som Kommissionen havde indsamlet i de første år af undersøgelsen, og den betydelige indsats, som den omtvistede afgørelse medførte – stadig ikke var blevet oplyst om den præcise rækkevidde af Kommissionens undersøgelse.

68.      Appellanten har desuden ret i, at det er blevet gjort betydeligt mere vanskeligt for Unionens retsinstanser at prøve gyldigheden af den omtvistede afgørelse. Som jeg har forklaret i yderligere detaljer i mit forslag til afgørelse i HeidelbergCement-sagen (31), er det i lyset af de begrænsede oplysninger om de formodede overtrædelser, der er anført i den omtvistede afgørelse (også sammenholdt med baggrunden for afgørelsen om at indlede proceduren), vanskeligt for Domstolen at undersøge, om kravene om nødvendighed og proportionalitet er opfyldt i forbindelse med begæringen (32). For så vidt angår det første punkt skal Domstolen vurdere, om sammenhængen mellem den putative overtrædelse og de anmodede oplysninger er tilstrækkeligt tæt til at begrunde Kommissionens begæring. For så vidt angår det sidstnævnte punkt skal Domstolen undersøge, om den indsats, der kræves af en virksomhed, er begrundet i et alment hensyn og ikke er uforholdsmæssig.

69.      I lyset af det ovenstående er det min opfattelse, at Retten foretog en ukorrekt fortolkning og anvendelse af artikel 296 TEUF og artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003 for så vidt angår den begrundelse, der kræves i en afgørelse om begæring om oplysninger. Den appellerede dom skal derfor ophæves, for så vidt som Retten af de grunde, der er anført i denne doms præmis 18-44, fastslog, at den omtvistede afgørelse indeholdt en tilstrækkelig begrundelse.

VI – Konsekvenser af bedømmelsen

70.      I henhold til artikel 61, stk. 1, i statutten for Domstolen skal Domstolen ophæve Rettens dom, hvis Domstolen giver appellanten medhold. Hvis sagen er moden til påkendelse, kan Domstolen selv træffe endelig afgørelse i sagen. Domstolen kan også hjemvise sagen til Retten.

71.      Jeg har konkluderet, at appellantens tredje appelanbringende bør tages til følge, og at den appellerede dom bør ophæves i overensstemmelse hermed.

72.      På grundlag af de faktiske omstændigheder og udvekslingen af synspunkter for Retten og Domstolen anser jeg det for muligt, at Domstolen træffer endelig afgørelse i sagen.

73.      I sin stævning til Retten havde appellanten fremsat tre anbringender til støtte for sin påstand om annullation af den omtvistede afgørelse.

74.      I lyset af ovennævnte overvejelser er det min opfattelse, at den omtvistede afgørelse var ulovlig, fordi den ikke indeholdt en begrundelse i overensstemmelse med artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003 (jf. punkt 41-69 i dette forslag til afgørelse). Denne retlige fejl er i sig selv tilstrækkelig til at annullere hele afgørelsen. Det er følgelig ikke nødvendigt at undersøge, om appellantens øvrige anbringender ved første instans var begrundede.

VII – Sagsomkostninger

75.      I henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.

76.      Hvis Domstolen er enig i min vurdering af denne appel, bør Kommissionen i medfør af procesreglementets artikel 137, 138 og 184 tilpligtes at betale sagsomkostningerne for begge instanser.

VIII – Forslag til afgørelse

77.      På baggrund af ovennævnte foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:

»–      Rettens dom af 14. marts 2014 i sagen Schwenk Zement KG mod Kommissionen, T-306/11, ophæves.

–        Kommissionens afgørelse K(2011) 2367 endelig af 30. marts 2011 vedrørende en procedure i henhold til artikel 18, stk. 3, i Rådets forordning (EF) nr. 1/2003 (sag 39520 – Cement og lignende produkter) annulleres.

–        Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger ved begge retsinstanser.«


1 –      Originalsprog: engelsk.


2 –      Rådets forordning af 16.12.2002 om gennemførelse af konkurrencereglerne i traktatens artikel 81 og 82 (EFT 2003 L 1, s. 1).


3 –      HeidelbergCement mod Kommissionen (C-247/14 P), Buzzi Unicem mod Kommissionen (C-267/14 P) og Italmobiliare mod Kommissionen (C-268/14 P).


4 –      Kommissionens forordning af 7.4.2004 om Kommissionens gennemførelse af procedurer i henhold til EF-traktatens artikel 81 og 82 (EUT L 123, s. 18).


5 –      EU:T:2014:123.


6 –      C-247/14 P, punkt 22-28.


7 –      Rådets forordning af 6.2.1962, Første forordning om anvendelse af bestemmelserne i EØF-traktatens artikel 85 og 86 (EFT 1959-1962, s. 87).


8 –      Jf. artikel 11, stk. 5, i forordning nr. 17/62. Jf. også dom National Panasonic mod Kommissionen (136/79, EU:C:1980:169, præmis 10).


9 –      Jf. den appellerede doms præmis 48.


10 –      Jf. i denne retning analogt domme National Panasonic mod Kommissionen (136/79, EU:C:1980:169, præmis 11 og 12) og Roquette Frères (C-94/00, EU:C:2002:603, præmis 77).


11 –      Jf. punkt 21 i dette forslag til afgørelse.


12 –      Som Retten med rette fastslog i den appellerede doms præmis 49.


13 –      Jf. den appellerede doms præmis 47 og den deri nævnte retspraksis.


14 –      Jf. også fjerde og sjette betragtning til den omtvistede afgørelse.


15 –      Den appellerede doms præmis 51.


16 –      Den appellerede doms præmis 53.


17 –      Jf. dom Nexans og Nexans France mod Kommissionen (C-37/13 P, EU:C:2014:2030, præmis 31 og 32 og den deri nævnte retspraksis).


18 –      Ibidem (præmis 34-37 og den deri nævnte retspraksis).


19 –      I henhold til artikel 18 i forordning nr. 1/2003 skal Kommissionen i afgørelsen angive »retsgrundlaget og formålet med anmodningen, [præcisere] hvilke oplysninger, der ønskes, og [fastsætte] fristen for udlevering af oplysningerne«. I henhold til artikel 20, stk. 3, i samme forordning skal afgørelsen angive »kontrolundersøgelsens genstand og formål, [fastsætte] tidspunktet for dens påbegyndelse«.


20 –      Jf. generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse Nexans og Nexans France mod Kommissionen (C-37/13 P, EU:C:2014:223, punkt 35-38).


21 –      Den appellerede doms præmis 36 og 37.


22 –      Jf. generaladvokat Légers forslag til afgørelse BPB Industries og British Gypsum mod Kommissionen (C-310/93 P, EU:C:1994:408, punkt 22).


23 –      Jf. generaladvokat Lenz’ forslag til afgørelse SITPA (C-27/90, EU:C:1990:407, punkt 59).


24 –      Jf. retspraksis nævnt i punkt 47 i dette forslag til afgørelse.


25 –      Jf. generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse Nexans og Nexans France mod Kommissionen (C-37/13 P, EU:C:2014:223, punkt 52-38).


26 –      Jf. nærmere mit forslag til afgørelse i sagen HeidelbergCement mod Kommissionen, C-247/16, punkt 46.


27 –      Jf. mit forslag til afgørelse i sagen HeidelbergCement mod Kommissionen, C-247/14 P, punkt 161.


28 –      Jf. mit forslag til afgørelse i sagen HeidelbergCement mod Kommissionen, C-247/14 P, punkt 138-146.


29 –      Jf. mit forslag til afgørelse i sagen HeidelbergCement mod Kommissionen, C-247/14 P, punkt 149-168.


30 –      Jf. mit forslag til afgørelse i sagen HeidelbergCement mod Kommissionen, C-247/14 P, punkt 50.


31 –      Jf. punkt 52-54.


32 –      Jf. generaladvokat Jacobs’ forslag til afgørelse SEP mod Kommissionen (C-36/92 P, EU:C:1993:928, punkt 30).