Language of document : ECLI:EU:C:2015:695

CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. NILS WAHL

presentadas el 15 de octubre de 2015 (1)

Asunto C‑248/14 P

Schwenk Zement KG

contra

Comisión Europea

«Recurso de casación — Mercados del cemento y productos relacionados — Artículo 18, apartado 3, del Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo— Facultades de la Comisión para requerir información — Elección del instrumento jurídico para solicitar información — Proporcionalidad — Motivación»





1.        ¿Cuáles son las condiciones y los límites de las facultades de la Comisión para requerir mediante decisión que las empresas proporcionen información en el contexto de una investigación sobre posibles infracciones de las reglas de la competencia de la Unión?

2.        Esas son en esencia las cuestiones principales suscitadas por el recurso de casación interpuesto por Schwenk Zement KG (en lo sucesivo, «Schwenk Zement» o «recurrente») contra la sentencia del Tribunal General que desestimó el recurso de anulación contra una decisión de la Comisión adoptada en virtud del artículo 18, apartado 3, del Reglamento (CE) nº 1/2003, (2) que requería a esa sociedad presentar una importante cantidad de información.

3.        Suscitan problemas muy similares otros tres recursos de casación, interpuestos por otras sociedades que operan en el mercado del cemento contra tres sentencias del Tribunal General que también desestimaron en la mayor parte sus impugnaciones de decisiones de la Comisión equivalentes a la impugnada por Schwenk Zement. También en esos tres recursos de casación presento hoy mis conclusiones. (3) Las presentes deben entenderse conjuntamente con las otras, por tanto.

I.      Marco jurídico

4.        El considerando 23 del Reglamento nº 1/2003 expone:

«La Comisión debe disponer en todo el territorio de la Comunidad de la facultad de requerir que se le entregue la información que sea necesaria para detectar cualquier acuerdo, decisión o práctica concertada prohibidos por el artículo [101 TFUE], así como la explotación abusiva de una posición dominante prohibida por el artículo [102 TFUE]. Al dar cumplimiento al requerimiento de la Comisión, no podrá obligarse a las empresas a admitir que han cometido una infracción, pero éstas estarán obligadas en cualquier caso a responder a preguntas relativas a los hechos y a proporcionar documentos, aun cuando dicha información pueda ser utilizada en contra de dichas u otras empresas para constatar la existencia de una infracción.»

5.        El artículo 18 («Solicitudes de información») del Reglamento nº 1/2003, en la parte relevante, dispone:

«1.      Para la realización de las tareas que le asigna el presente Reglamento, la Comisión, mediante una decisión o una simple solicitud, podrá solicitar a las empresas y asociaciones de empresas que le faciliten toda la información que estime necesaria.

2.      Cuando envíe una simple solicitud de información a una empresa o asociación de empresas, la Comisión indicará la base jurídica y el objeto de la solicitud, especificará la información requerida y fijará el plazo en que habrá de facilitarse, haciendo referencia a las sanciones previstas en el artículo 23 para el supuesto en que se proporcione información inexacta o engañosa.

3.      Cuando la Comisión requiera por decisión a las empresas o asociaciones de empresas que le proporcionen información, indicará la base jurídica y el objeto de su requerimiento, especificará la información requerida y fijará el plazo en que habrá de facilitarse. Hará referencia asimismo a las sanciones previstas en el artículo 23 e indicará o impondrá las sanciones previstas en el artículo 24. También les informará de su derecho a recurrir contra la decisión ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.

[...]»

II.    Antecedentes del procedimiento

6.        En 2008 y 2009 la Comisión —actuando en virtud del artículo 20 del Reglamento nº 1/2003— llevó a cabo varias inspecciones en los locales de diversas sociedades del sector del cemento. A esas inspecciones siguieron en 2009 y 2010 diferentes solicitudes de información en virtud del artículo 18, apartado 2, del Reglamento nº 1/2003. Los locales de Schwenk Zement no fueron objeto de inspección ni recibió esa empresa una solicitud de información.

7.        Por escrito de 19 de noviembre de 2010 la Comisión notificó a Schwenk Zement que se proponía enviarle una decisión de requerimiento de información en virtud del artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003 y remitió el borrador de cuestionario que proyectaba adjuntar a esa decisión. Schwenk Zement presentó sus observaciones a la Comisión el 6 de diciembre de 2010.

8.        El mismo día la Comisión notificó a Schwenk Zement que había decidido iniciar un procedimiento con arreglo al artículo 11, apartado 6, del Reglamento nº 1/2003 y el artículo 2 del Reglamento (CE) nº 773/2004, (4) contra esa empresa y otras siete, por supuestas infracciones del artículo 101 TFUE que comprendían restricciones a las importaciones al Espacio Económico Europeo (EEE) desde países que no forman parte del EEE, reparto de mercados, coordinación de precios y prácticas anticompetitivas conexas en el mercado del cemento y los mercados de productos relacionados.

9.        El 30 de marzo de 2011 la Comisión adoptó la Decisión C(2011) 2367 final, relativa a un procedimiento con arreglo al artículo 18, apartado 3, del Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo (asunto 39520 — Cemento y productos relacionados) (en lo sucesivo, «Decisión controvertida»).

10.      En la Decisión controvertida la Comisión expuso que, conforme al artículo 18 del Reglamento nº 1/2003, para la realización de las funciones que le asigna ese Reglamento podía solicitar a las empresas y asociaciones de empresas, mediante una simple solicitud o una decisión, que le facilitasen toda la información necesaria (considerando 3 de la Decisión controvertida). Tras recordar que había informado a Schwenk Zement de su intención de adoptar una decisión conforme al artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003, y que esa empresa había formulado sus observaciones sobre el borrador de cuestionario (considerandos 4 y 5 de la Decisión controvertida), la Comisión requirió mediante decisión a la recurrente que respondiera al cuestionario contenido en el anexo I, que constaba de 94 páginas y contenía once series de preguntas. Las instrucciones acerca de las respuestas al cuestionario figuraban en el anexo II, y los formatos para las respuestas en el anexo III.

11.      La Comisión también advirtió de las supuestas infracciones (considerando 2 de la Decisión controvertida), que describió así: «las supuestas infracciones consisten en restricciones de las corrientes comerciales en el Espacio Económico Europeo (EEE), incluyendo restricciones a las importaciones al EEE desde países que no forman parte del EEE, reparto de mercados, coordinación de precios y prácticas anticompetitivas conexas en el mercado del cemento y los mercados de productos relacionados.» Haciendo referencia a la naturaleza y al volumen de la información requerida y a la gravedad de las supuestas infracciones de las reglas de la competencia, la Comisión estimó apropiado conceder a Schwenk Zement un plazo de doce semanas para responder a las diez primeras series de preguntas y de dos semanas para responder a la undécima (considerando 8 de la Decisión controvertida).

12.      La parte dispositiva de la Decisión controvertida está así redactada:

«Artículo 1

Schwenk Zement KG, junto con sus filiales establecidas en la Unión Europea directa o indirectamente controladas por ella, deberá facilitar la información especificada en el anexo I de la presente decisión, en la forma solicitada en los anexos II y III de ésta, en el plazo de doce semanas para las preguntas 1 a 10 y de dos semanas para la pregunta 11 a partir de la fecha de notificación de la presente decisión. Todos los anexos forman parte integrante de ésta.

Artículo 2

El destinatario de la presente decisión es Schwenk Zement KG, junto con sus filiales establecidas en la Unión Europea directa o indirectamente controladas por ella.»

13.      Tras recibir la Decisión controvertida, Schwenk Zement solicitó una prórroga del plazo para responder a la undécima serie de preguntas. Esa solicitud fue denegada por la Comisión.

14.      Los días 18 de abril, 5 de mayo y 27 de junio de 2011 Schwenk Zement presentó sus respuestas al cuestionario enviado por la Comisión.

III. Procedimiento ante el Tribunal General y sentencia recurrida

15.      Con una demanda presentada el 10 de junio de 2011 Schwenk Zement solicitó al Tribunal General la anulación de la Decisión controvertida.

16.      Por sentencia de 14 de marzo de 2014 en el asunto Schwenk Zement/Comisión, T‑306/11 (en lo sucesivo, «sentencia recurrida»), (5) el Tribunal General: i) anuló la Decisión C(2011) 2367 final, de la Comisión, relativa a un procedimiento con arreglo al artículo 18, apartado 3, del Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo (asunto 39520 — Cemento y productos relacionados), en lo que concierne a la undécima serie de preguntas del cuestionario comprendido en el anexo I de ésta; ii) decidió que Schwenk Zement cargara con dos tercios de su costas y de las costas de la Comisión Europea y que la Comisión cargara con un tercio de sus costas y de las costas de Schwenk Zement, y iii) desestimó el recurso en lo demás.

IV.    Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y pretensiones

17.      En su recurso de casación, presentado ante el Tribunal de Justicia el 22 de mayo de 2014, Schwenk Zement solicita al Tribunal que:

–        Anule la sentencia dictada en el asunto T‑306/11.

–        Anule en su totalidad la Decisión C(2011) 2367 final, de la Comisión, relativa a un procedimiento con arreglo al artículo 18, apartado 3, del Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo (asunto 39520 — Cemento y productos relacionados).

–        Subsidiariamente, devuelva el asunto al Tribunal General.

–        Condene a la Comisión al pago de las costas de ambas instancias.

18.      La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:

–        Desestime el recurso de casación.

–        Subsidiariamente, si anulara la sentencia dictada en el asunto T‑306/11, desestime el recurso de anulación.

–        Condene en costas a Schwenk Zement.

19.      Schwenk Zement y la Comisión informaron en la vista celebrada el 3 de junio de 2015.

V.      Apreciación de los motivos de casación

20.      Schwenk Zement aduce tres motivos de casación. En términos generales, esos motivos se refieren a si el Tribunal General interpretó correctamente las facultades de la Comisión para requerir información en virtud del Reglamento nº 1/2003.

21.      En mis conclusiones en el asunto HeidelbergCement AG/Comisión, (6) presentadas también hoy, trato de las principales disposiciones legales y jurisprudencia sobre las facultades de la Comisión para requerir información.

22.      A partir de esos presupuestos apreciaré los motivos de casación aducidos por la recurrente.

A.      Proporcionalidad en la elección del instrumento jurídico

1.      Argumentos de las partes

23.      Con sus dos primeros motivos de casación, que se pueden examinar conjuntamente, la recurrente reprocha al Tribunal General haber apreciado que la Comisión no infringió el principio de proporcionalidad al adoptar una decisión de requerimiento de información en virtud del artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003.

24.      En su primer motivo de casación, que impugna los apartados 45 a 55 de la sentencia recurrida, la recurrente aduce que el Tribunal General no consideró la diferencia de rango jerárquico entre los dos tipos de instrumentos previstos por el artículo 18: la Comisión puede recurrir a una decisión obligatoria sólo si tiene motivos razonables para considerar que una simple solicitud de información no lograría su objetivo, porque es posible que el destinatario no deseara cooperar.

25.      Con su segundo motivo de casación, que impugna los apartados 51 a 55 de la sentencia recurrida, la recurrente alega que el Tribunal General vulneró el principio de proporcionalidad ya que basó sus apreciaciones en referencias genéricas a los mercados y las empresas afectadas por los requerimientos de información, en lugar de apreciar la situación específica propia de la recurrente. En particular, afirma que el Tribunal General no consideró el hecho de que la recurrente había declarado a la Comisión, antes incluso que se adoptara la Decisión controvertida, que se proponía hacer cuanto pudiera para responder al cuestionario tan exhaustiva y rápidamente como fuera posible.

26.      La Comisión considera que deben desestimarse estos motivos de casación.

2.      Apreciación

27.      El primer motivo de casación plantea la cuestión de si existe una jerarquía inherente o cronológica entre las dos clases de instrumentos previstos en el artículo 18 del Reglamento nº 1/2003, y con qué condiciones puede la Comisión recurrir a uno u otro de ellos.

28.      De entrada es oportuno recordar que el Reglamento nº 17 (7) preveía expresamente un procedimiento en dos fases para las solicitudes de información en ese sistema: la Comisión tenía que enviar una simple solicitud de información antes de poder dictar una decisión obligatoria. (8)

29.      Sin embargo, el Reglamento nº 1/2003, que derogó el Reglamento nº 17, prescindió de ese procedimiento en dos fases. El artículo 18, apartado 2, del nuevo Reglamento establece que la Comisión, «mediante una decisión o una simple solicitud», podrá solicitar a las empresas y asociaciones de empresas que le faciliten toda la información necesaria para sus investigaciones.

30.      La elección del legislador de la Unión de modificar el texto de la disposición relevante parece por tanto especialmente significativa en este sentido. (9) Nada en la nueva disposición indica que haya alguna clase de jerarquía o cronología entre ambos instrumentos. En particular, el uso de la conjunción «y» denota que corresponde a la Comisión, en cada caso, elegir el instrumento que juzgue más apropiado para la buena práctica de su investigación, en función de las características singulares del caso. (10)

31.      Esas características incluyen no sólo la voluntad de la empresa interesada de cooperar en la investigación sino también, lo que es más importante, la probabilidad de que la empresa coopere realmente y lo haga en el plazo fijado por la Comisión. El papel de la empresa en cuestión (por ejemplo, supuesto miembro del cartel, denunciante de éste, víctima del cartel o tan sólo tercero) puede ser relevante en esa apreciación. La existencia de posibles razones para actuar con rapidez puede también influir en que la elección de la Comisión se incline por uno u otro de los instrumentos especificados en el artículo 18 del Reglamento nº 1/2003.

32.      Por tanto, no concuerdo con la recurrente en que la Comisión sólo esté facultada para adoptar una decisión obligatoria cuando tenga motivos razonables para pensar que una simple solicitud de información no lograría su objetivo a causa de la falta de voluntad de cooperación del destinatario. Puede haber otras razones que muevan a la Comisión a adoptar directamente una decisión en virtud del artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003. La Comisión dispone de amplia discrecionalidad en ese sentido. (11)

33.      Dicho eso, como cuestión de principio, es concebible que en circunstancias especiales la elección por la Comisión de servirse de una decisión obligatoria (que conlleva también un mayor riesgo de sanciones), en lugar de una simple solicitud pueda infringir el principio de proporcionalidad. (12) Ciertamente, ese principio, como puso de relieve el Tribunal General, exige que las medidas adoptadas por las instituciones de la Unión no vayan más allá de lo apropiado y necesario para alcanzar los objetivos legítimos perseguidos, y que cuando se pueda elegir entre varias medidas adecuadas debe recurrirse a la menos gravosa, y las desventajas causadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos. (13)

34.      Sin embargo, en el presente asunto no creo que la Comisión pudiera elegir entre dos diferentes instrumentos (una simple solicitud y una decisión obligatoria) que fueran igualmente apropiados para alcanzar el objetivo pretendido.

35.      En primer lugar, la recurrente no ha aducido factores que desvirtúen la proporcionalidad de la decisión de la Comisión de requerir información en virtud del artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003. El solo hecho de que antes de la adopción de la Decisión controvertida la recurrente hubiera informado a la Comisión de que estaba dispuesta a hacer cuanto pudiera para responder a las preguntas de la Comisión tan exhaustiva y rápidamente como fuera posible, o el hecho de que, a diferencia de otras empresas investigadas, Schwenk Zement no hubiera recibido ninguna solicitud de información en virtud del artículo 18, apartado 2, del Reglamento nº 1/2003, no son suficientes a mi parecer para demostrar una falta de proporcionalidad.

36.      En segundo lugar, como la Comisión explicó en la vista, tenía una razón específica por la que decidió enviar al mismo tiempo, en virtud del artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003, un requerimiento de información prácticamente idéntico a todas las empresas sospechosas de participar en las presuntas infracciones. La mayor parte de la información requerida en la Decisión controvertida consistía en datos que la Comisión había pedido a todas esas empresas con vistas a compararlos. (14) La Comisión sólo podía hacer una comparación útil si la información requerida se proporcionaba aproximadamente al mismo tiempo, y era exacta y completa. Los errores o los retrasos, incluso de una sola empresa de las que respondieran, hubieran significado que la comparación proyectada por la Comisión no habría sido factible, o en cualquier caso no lo bastante fiable.

37.      En esas circunstancias la Comisión pudo estimar fundadamente que la adopción de una decisión obligatoria en virtud del artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 172003 era el medio más apropiado para conseguir que la información requerida fuera lo más completa y correcta posible y que fuera presentada al tiempo deseado.

38.      Además, no creo que quepa criticar al Tribunal General por haber basado sus apreciaciones sobre esa cuestión en referencias genéricas, sin apreciar la situación específica de la recurrente. En su análisis el Tribunal General tuvo en cuenta ciertamente el tipo de investigación practicada por la Comisión y el número de empresas interesadas, (15) así como la cantidad de información requerida de la recurrente. (16)

39.      Por todas esas razones no considero que el Tribunal General errara al juzgar que la Comisión no infringió el principio de proporcionalidad al adoptar una decisión en virtud del artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003, en lugar de una simple solicitud conforme al artículo 18, apartado 2, del mismo Reglamento.

40.      Por tanto, deben desestimarse los motivos de casación primero y segundo.

B.      Fundamentación

1.      Argumentos de las partes

41.      Con su tercer motivo de casación, que impugna los apartados 18 a 44 de la sentencia recurrida, Schwenk Zement alega la vulneración del principio de que los actos de la Unión deben contener una motivación adecuada, en dos aspectos. Por una parte el Tribunal General infringió el artículo 18 del Reglamento 1/2003 y el artículo 296 TFUE al apreciar que la Decisión controvertida estaba suficientemente motivada. Ello llevó a su vez a la infracción del principio de proporcionalidad, porque era imposible comprobar si el requerimiento de información era o no proporcionado a falta de una descripción más detallada del objetivo de la investigación. Por otro lado la sentencia recurrida también adolece de una fundamentación inadecuada: las razones por las que se desestimaron los argumentos de la recurrente al respecto sólo se expusieron sucintamente.

42.      La Comisión afirma que este motivo de casación debe ser desestimado. La Comisión pone de relieve que el procedimiento se hallaba aún en una fase temprana cuando se adoptó la Decisión controvertida. Un requerimiento de información no puede contener el grado de detalle exigible para las decisiones adoptadas al término de la investigación, como un pliego de cargos. La Comisión alega además que la segunda parte de este motivo de casación es inadmisible toda vez que la recurrente no explica con claridad qué aspectos de la fundamentación del Tribunal General carecen del suficiente detalle.

2.      Apreciación

43.      De entrada quiero manifestar que las objeciones expuestas por la Comisión contra la segunda parte de este motivo de casación me parecen fundadas. En ella la recurrente alega una fundamentación inadecuada de la sentencia recurrida. Sin embargo, ni su recurso de casación ni su informe oral han identificado con la precisión debida los aspectos de esa sentencia que critica ni las razones específicas de esa crítica. La recurrente alega únicamente que la sentencia recurrida es demasiado «sucinta» en el examen de su alegación sobre la motivación de la Decisión controvertida.

44.      Ese argumento es manifiestamente insuficiente para permitir que el Tribunal de Justicia controle la validez de la sentencia recurrida. Es casi irónico que la recurrente denuncie la brevedad de la sentencia recurrida cuando su recurso de casación es también sumario.

45.      Creo en cualquier caso que la sentencia recurrida contiene en los apartados 18 a 44 una exposición adecuada de las razones por las que el Tribunal General apreció que la Decisión controvertida estaba debidamente motivada.

46.      Por el contrario, opino que la primera parte del tercer motivo de casación de Schwenk Zement, que concierne a la motivación de la Decisión controvertida, es fundada.

47.      De entrada he de recordar que, según reiterada jurisprudencia, la motivación exigida por el artículo 296 TFUE en las medidas adoptadas por las instituciones debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y los tribunales de la Unión puedan ejercer su control de legalidad. La exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias de cada caso. No se exige que la motivación especifique todos los aspectos de hecho y de Derecho pertinentes, puesto que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 296 TFUE debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de las normas jurídicas que regulan la materia de que se trate. (17)

48.      En relación con las decisiones que ordenan una inspección en virtud del artículo 20 del Reglamento nº 1/2003, el Tribunal de Justicia ha confirmado recientemente que la Comisión no está obligada a comunicar al destinatario de una decisión de inspección toda la información de que dispone acerca de supuestas infracciones, ni a realizar una calificación jurídica precisa de tales infracciones, siempre que indique con claridad los presuntos hechos que pretende investigar. Si bien corresponde a la Comisión indicar, con la mayor precisión posible, las pruebas que busca y las cuestiones objeto de la investigación, no es, en cambio, indispensable en una decisión que ordena una inspección precisar el mercado relevante, la calificación jurídica de las supuestas infracciones ni el período durante el que se hubieran cometido éstas, siempre que esa decisión contenga los elementos esenciales referidos anteriormente. En realidad, dado que las inspecciones se practican con frecuencia al principio de la investigación, en esa fase la Comisión no dispone aún de información precisa sobre esos factores, y la finalidad de la inspección es precisamente reunir las pruebas de una presunta infracción de modo que la Comisión pueda comprobar la realidad de sus sospechas y formular una apreciación jurídica más específica. (18)

49.      Esos principios me parecen aplicables —mutatis mutandis— a las decisiones de requerimiento de información en virtud del artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003. Es evidente que ambas clases de medidas persiguen la misma finalidad y constituyen una actuación para averiguar los hechos. Aunque no estén redactadas en iguales términos, la semejanza relativa de las dos disposiciones también parece apoyar una interpretación uniforme de ambas. (19)

50.      Atendiendo a esos presupuestos, la cuestión esencial es si el Tribunal General apreció correctamente la adecuación de la motivación contenida en la Decisión controvertida. Con otras palabras, la cuestión es esta: teniendo en cuenta la fase del procedimiento en la que se adoptó la Decisión controvertida, ¿era esa motivación lo bastante clara para permitir que el destinatario ejerciera su derecho de defensa y valorara su deber de cooperación con la Comisión, y que los tribunales de la Unión ejercieran su control de legalidad?

51.      En mi opinión, se debe responder negativamente a esta cuestión.

52.      En el apartado 37 de la sentencia recurrida el Tribunal General observa que la motivación de la Decisión controvertida estaba redactada en «términos muy generales, que habrían mejorado con un mayor detalle, y [justifican] la crítica al respecto». A mi juicio es difícil refutar esa apreciación: tres importantes aspectos de la motivación carecen ciertamente de suficiente detalle. Me refiero en particular a la descripción de las presuntas infracciones, del alcance geográfico de éstas y de los productos afectados por las infracciones.

53.      En lo que atañe a las supuestas infracciones, el considerando 2 de la Decisión controvertida expone: «las supuestas infracciones consisten en restricciones de las corrientes comerciales [...] incluyendo restricciones a las importaciones [...], reparto de mercados, coordinación de precios y prácticas anticompetitivas conexas.» Esa descripción de las posibles infracciones no sólo parece muy vaga («restricciones de las corrientes comerciales», «incluyendo restricciones a las importaciones») sino también omnicomprensiva («prácticas anticompetitivas conexas»). La referencia tan general a «reparto de mercados» y a «coordinación de precios» delimita con escasa precisión la naturaleza de la conducta que la Comisión sospecha. La mayoría de los carteles incluyen aspectos de reparto de mercado y fijación de precios. Prácticamente, la gran mayoría de los tipos de acuerdos prohibidos por el artículo 101 TFUE parecen comprendidos en esa descripción.

54.      Acerca del alcance geográfico de las supuestas infracciones, la Decisión controvertida menciona restricciones de las corrientes comerciales en el EEE, incluyendo restricciones a las importaciones al EEE desde países que no forman parte del EEE. Es cierto que no es necesario definir el componente geográfico del mercado relevante en una decisión conforme al artículo 18, (20) pero debía ser posible cuando menos una referencia a algunos países afectados. En particular, no está claro si el mercado posiblemente afectado es todo el EEE o sólo partes de éste y en su caso cuáles.

55.      Finalmente, la Decisión controvertida es aún más elusiva en la explicación de los productos objeto de la investigación En la práctica, sólo el cemento se identifica como el producto relevante, ya que por lo demás la decisión se refiere a «mercados de productos relacionados [con el cemento]». De nuevo, esa descripción no sólo es sumamente vaga (¿con qué grado de proximidad los productos deben estar «relacionados» con el cemento?), sino que potencialmente abarca todas las clases de productos con los que opera la recurrente (como vendedor o como comprador).

56.      Según el Tribunal General, (21) la escasez de detalles en la Decisión controvertida se atenúa en parte porque ésta hace referencia expresa a la decisión de la Comisión de iniciar el procedimiento, que incluía información adicional sobre la extensión geográfica de las presuntas infracciones y el tipo de productos comprendidos.

57.      Cabe dudar que sea permisible esa interpretación combinada de las dos decisiones.

58.      A mi parecer, los actos de la Unión de imposición de obligaciones que interfieren en la esfera privada de las personas o de las empresas y que, en caso de incumplimiento, acarrean el riesgo de sanciones económicas elevadas, deben presentar, como cuestión de principio, una motivación autónoma. (22) Es importante que esas personas o empresas puedan comprender las razones del acto sin un esfuerzo interpretativo excesivo, (23) de modo que puedan ejercer sus derechos de modo efectivo y en el tiempo oportuno. Ello es especialmente así para los actos que incluyan referencias expresas a actos previos que contuvieran una motivación diferente. Cualquier diferencia significativa entre ambos actos puede generar incertidumbre para el destinatario.

59.      Sin perjuicio de lo antes expuesto, opino que, como excepción, en el presente asunto el Tribunal General apreció correctamente que la motivación de la Decisión controvertida puede entenderse en conjunción con la motivación de la decisión de iniciar el procedimiento. Ambas decisiones se adoptaron en el contexto de la misma investigación y se relacionan obviamente con las mismas presuntas infracciones. También fueron adoptadas en un breve período de tiempo. Lo que es más importante, no parece haber ninguna diferencia significativa entre las motivaciones de ambas decisiones. Por tanto, pienso que en el presente caso la primera decisión puede ser considerada como «contexto» de la segunda, que el destinatario no podía desconocer. (24)

60.      No obstante, aunque es verdad que la primera decisión incluía más detalles significativos sobre el alcance geográfico de las supuestas infracciones (enumerando los Estados miembros potencialmente afectados), no era igualmente precisa acerca de la naturaleza de esas infracciones y los productos afectados. En particular, la explicación ofrecida del concepto de «cemento y productos relacionados» en la nota al pie de la página 4 de esa decisión comprende una variedad potencialmente muy amplia de productos dispares.

61.      Dicho eso, opino que el hecho de que una motivación pueda ser demasiado general o algo vaga en algunos aspectos no origina su invalidez si el resto de la decisión permite que el destinatario y los tribunales de la Unión comprendan con suficiente precisión qué información busca la Comisión y las razones para ello. (25) Aunque sólo sea indirecta o implícitamente, el objeto de las preguntas formuladas puede proyectar más luz sobre una motivación que estuviera redactada sin la precisión exigible. En definitiva, las preguntas muy precisamente enfocadas revelan inevitablemente el alcance de la investigación de la Comisión. Ello me parece especialmente cierto en los actos adoptados en una fase temprana del procedimiento, cuando el alcance de la investigación no está determinado plena y definitivamente y en realidad puede ser limitado o ampliado en el futuro como consecuencia de la información obtenida posteriormente.

62.      Sin embargo, en el presente asunto lo contrario es precisamente cierto. Las preguntas formuladas a Schwenk Zement son muy numerosas y abarcan muy diversas clases de información. A mi juicio es sumamente difícil identificar un nexo conector entre muchas de las preguntas incluidas en el cuestionario. (26) Además, algunas de las preguntas no parecen ajustarse a lo que se manifestaba en la previa decisión de iniciar el procedimiento, por ejemplo, las preguntas 3 y 4 (que abarcan una significativa cantidad de información sobre un período de diez años), no se limitan a los Estados miembros que la decisión de iniciar el procedimiento designa como posiblemente afectados.

63.      Incidentalmente, si el nexo conector entre esas preguntas hubiera sido obtener una imagen completa de la estructura de ingresos y costes de la empresa para permitir que la Comisión la analizara con métodos econométricos (comparándola con la de otras sociedades del sector del cemento), podría dudarse si un requerimiento de información tan amplio y omnicomprensivo es siquiera apropiado conforme al artículo 18. A menos que la Comisión dispusiera de indicios concretos que apuntaran a una conducta censurable, sobre cuya realidad ese análisis podría aportar el soporte necesario, tal requerimiento de información parecería más apropiado para una investigación sectorial conforme al artículo 17 del Reglamento nº 1/2003.

64.      Siendo así, concuerdo con la recurrente en que la finalidad del requerimiento de información de la Comisión no era lo suficientemente clara y carente de ambigüedad. Como consecuencia, era excesivamente difícil para la empresa comprender las presuntas infracciones, de forma que pudiera valorar la amplitud de su deber de cooperación con la Comisión y, de ser necesario, ejercer su derecho de defensa, por ejemplo, rehusando responder a las preguntas que juzgara ilícitas. Ello tanto más cuando algunas preguntas concernían a información que no era puramente fáctica e incluían un juicio de valor,(27) y otras eran relativamente vagas. (28) Por tanto, respecto a esas preguntas la recurrente no podía prevenir fácilmente el riesgo de dar respuestas autoinculpatorias. (29)

65.      Esa falta de detalle no puede justificarse, como la Comisión alega, por el hecho de que la Decisión controvertida se adoptó en una fase temprana de la investigación. En realidad, la decisión fue dictada casi tres años después de comenzar la investigación. Durante ese tiempo se habían practicado varias inspecciones y la Comisión ya había enviado solicitudes de información muy detalladas, a las que habían respondido las empresas interesadas. Aunque esas inspecciones y solicitudes de información no habían afectado a Schwenk Zement, la investigación se encontraba presumiblemente en una fase avanzada cuando la Comisión adoptó la Decisión controvertida. De hecho, algunos meses antes de adoptar ésta la Comisión estimó que había reunido suficientes datos para iniciar un procedimiento en virtud del artículo 11, apartado 6, del Reglamento nº 1/2003 y el artículo 2 del Reglamento nº 773/2004, que también incluía a Schwenk Zement. Esos datos deberían haber permitido que la Comisión expusiera una motivación más detallada en la Decisión controvertida.

66.      Concuerdo con la Comisión en que la cantidad de detalles exigida en una motivación depende entre otros factores de la información que la Comisión tenga en su poder cuando adopta una decisión en virtud del artículo 18. (30) Sin embargo, a mi parecer ello implica necesariamente que una motivación que podría ser aceptable en una decisión adoptada al comienzo de una investigación [por ejemplo, una decisión que ordene a una empresa someterse a una inspección en virtud del artículo 20, o la primera decisión de requerimiento de información conforme al artículo 18, apartado 3] puede no ser igualmente aceptable en una decisión adoptada en una fase mucho más avanzada de la investigación, cuando la Comisión dispone de información más amplia sobre las presuntas infracciones.

67.      Siendo así, considero inexcusable que, a pesar de toda la información ya obtenida a la Comisión en los primeros años de la investigación, y los esfuerzos adicionales que la Decisión controvertida ocasionaba, aún se dejara a oscuras a Schwenk Zement acerca del alcance preciso de la investigación de la Comisión.

68.      Además, creo que la recurrente tiene razón al alegar que el ejercicio del control de legalidad de la Decisión controvertida por los tribunales de la Unión se ha hecho así mucho más difícil. Como he expuesto con mayor detalle en mis conclusiones en el asunto HeidelbergCement/Comisión, (31) dada la escasa información sobre las supuestas infracciones contenida en la Decisión controvertida (incluso entendida a la luz de la decisión de iniciar el procedimiento), se hace difícil para el Tribunal de Justicia comprobar el cumplimiento de las exigencias de necesidad y proporcionalidad del requerimiento. (32) En cuanto a la necesidad, corresponde al Tribunal de Justicia apreciar si la correlación entre la supuesta infracción y la información requerida es lo bastante estrecha para justificar el requerimiento de la Comisión. En lo referente a la proporcionalidad el Tribunal de Justicia tiene que determinar si los esfuerzos exigidos de una empresa están justificados o no por el interés público y no son excesivos.

69.      Por esas razones, considero que el Tribunal General interpretó y aplicó erróneamente el artículo 296 TFUE y el artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003 en lo que se refiere a la motivación exigible en una decisión de requerimiento de información. La sentencia recurrida debe ser anulada por consiguiente, en cuanto el Tribunal General apreció, por los fundamentos expuestos en los apartados 18 a 44 de esa sentencia, que la Decisión controvertida contenía una motivación adecuada.

VI.    Consecuencias de la apreciación

70.      De conformidad con el párrafo primero del artículo 61 del Estatuto del Tribunal de Justicia, cuando se estime el recurso de casación, el Tribunal de Justicia anulará la resolución del Tribunal General. En tal caso, el Tribunal de Justicia podrá resolver él mismo definitivamente el litigio, cuando su estado así lo permita. También podrá devolver el asunto al Tribunal General.

71.      He concluido que se ha de estimar el tercer motivo de casación aducido por la recurrente, y que se debe anular la sentencia recurrida en consecuencia.

72.      A la luz de los hechos conocidos y de los debates ante el Tribunal General y ante el Tribunal de Justicia, considero posible que el Tribunal de Justicia resuelva definitivamente el litigio.

73.      En su demanda ante el Tribunal General la recurrente adujo cinco motivos en apoyo de su pretensión de anulación de la Decisión controvertida.

74.      Atendiendo a las consideraciones antes expuestas, la Decisión controvertida era ilícita porque no contenía una motivación que se ajustara al artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003 (véanse los puntos 41 a 69 de estas conclusiones). Ese error de Derecho es por sí mismo suficiente para anular esa decisión en su totalidad. En consecuencia, creo innecesario examinar si los otros motivos aducidos por la demandante en primera instancia eran fundados.

VII. Costas

75.      A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.

76.      Si el Tribunal de Justicia concordara con mi apreciación del recurso de casación, en ese caso, conforme a los artículos 137, 138 y 184 del Reglamento de Procedimiento, la Comisión deberá cargar con las costas de ambos procedimientos, en primera instancia y en casación.

VIII. Conclusiones

77.      Por todas las consideraciones precedentes propongo al Tribunal de Justicia que:

–        Anule la sentencia del Tribunal General de 14 de marzo de 2014 en el asunto Schwenk Zement KG/Comisión, T‑306/11.

–        Anule la Decisión C(2011) 2367 final de la Comisión relativa a un procedimiento con arreglo al artículo 18, apartado 3, del Reglamento (CE) nº 1/2003 (asunto 39520 — Cemento y productos relacionados)

–        Condene a la Comisión al pago de las costas de ambas instancias.


1 – Lengua original: inglés.


2 – Reglamento del Consejo de 16 de diciembre de 2002 relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos 81 y 82 del Tratado (DO 2003 L 1, p. 1).


3 – Asuntos HeidelbergCement/Comisión (C‑247/14 P); Cemex y otros/Comisión (C‑265/14 P); Buzzi Unicem/Comisión (C‑267/14 P), y Italmobiliare/Comisión (C‑268/14 P).


4 – Reglamento de la Comisión de 7 de abril de 2004 relativo al desarrollo de los procedimientos de la Comisión con arreglo a los artículos 81 y 82 del Tratado CE (DO L 123, p. 18).


5 – EU:T:2014:123.


6 – (C-247/14 P), puntos 22 a 28.


7 – Reglamento nº 17 del Consejo, de 6 de febrero de 1962, Primer Reglamento de aplicación de los artículos 85 y 86 del Tratado (DO 1962, 13, p. 204; EE 08/01, p. 22).


8 – Véase el artículo 11, apartado 5, del Reglamento nº 17/62. Véase también la sentencia National Panasonic/Comisión (136/79, EU:C:1980:169), apartado 10.


9 – Véase el apartado 48 de la sentencia recurrida.


10 – Véanse, en ese sentido, por analogía, las sentencias National Panasonic/Comisión (136/79, EU:C:1980:169), apartados 11 y 12, y Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603), apartado 77.


11 – Véase el anterior punto 21 de las presentes conclusiones.


12 – Como el Tribunal General señaló acertadamente en el apartado 49 de la sentencia recurrida.


13 – Véase el apartado 47 de la sentencia recurrida y la jurisprudencia citada.


14 – Véanse también los considerandos 4 y 6 de la Decisión controvertida.


15 – Apartado 51 de la sentencia recurrida.


16 – Apartado 53 de la sentencia recurrida.


17 – Véase la sentencia Nexans y Nexans France/Comisión, C‑37/13 P, EU:C:2014:2030, apartados 31 y 32 y jurisprudencia citada.


18 – Ibidem, apartados 34 a 37 y jurisprudencia citada.


19 – El artículo 18 del Reglamento nº 1/2003 establece que la decisión «indicará la base jurídica y el objeto de la solicitud, especificará la información requerida y fijará el plazo en que habrá de facilitarse». El artículo 20, apartado 4, del mismo Reglamento dispone que «la decisión indicará el objeto y la finalidad de la inspección, fijará la fecha en que dará comienzo […]».


20 – Conclusiones de la Abogado General Kokott presentadas en el asunto Nexans y Nexans France/Comisión (C‑37/13 P, EU:C:2014:223), puntos 35 a 38.


21 – Apartados 36 y 37 de la sentencia recurrida.


22 – Véanse las conclusiones del Abogado General Léger presentadas en el asunto BPB Industries y British Gypsum/Comisión (C‑310/93 P, EU:C:1994:408), punto 22.


23 – Véanse las conclusiones del Abogado General Lenz presentadas en el asunto SITPA (C‑27/90, EU:C:1990:407), punto 59.


24 – Véase la jurisprudencia mencionada en el punto 47 de las presentes conclusiones.


25 – Véanse las conclusiones de la Abogado General Kokott en el asunto Nexans y Nexans France/Comisión (C‑37/13 P, EU:C:2014:223), punto 52.


26 – Para mayor detalle véanse mis conclusiones presentadas en el asunto HeidelbergCement/Comisión (C-247/14 P), punto 46.


27 – Véanse mis conclusiones presentadas en el asunto HeidelbergCement/Comisión (C-247/14 P), punto 161.


28 – Véanse mis conclusiones presentadas en el asunto HeidelbergCement/Comisión (C-247/14 P), puntos 138 a 146.


29 – Véanse mis conclusiones presentadas en el asunto HeidelbergCement/Comisión (C-247/14 P), puntos 149 a 168.


30 – Véanse mis conclusiones presentadas en el asunto HeidelbergCement/Comisión (C-247/14 P), punto 50.


31 – C-247/14 P, puntos 52 a 54.


32 – Véanse las conclusiones del Abogado General Jacobs presentadas en el asunto SEP /Comisión (C‑36/92 P, EU:C:1993:928), punto 30.