Language of document : ECLI:EU:C:2015:695

KOHTUJURISTI ETTEPANEK

NILS WAHL

esitatud 15. oktoobril 2015 (1)

Kohtuasi C‑248/14 P

Schwenk Zement KG

versus

Euroopa Komisjon

Apellatsioonkaebus – Tsemendi ja sellega seotud toodete turud – Nõukogu määruse (EÜ) nr 1/2003 artikli 18 lõige 3 – Komisjoni pädevus nõuda teavet – Õigusakti valik, millega teavet nõutakse – Proportsionaalsus – Põhjendus





1.        Millistel tingimustel ja milliste piirangutega võib komisjon oma otsuses nõuda ettevõtjatelt teavet liidu konkurentsieeskirjade võimaliku rikkumise uurimise käigus?

2.        Need on sisulised põhiküsimused apellatsioonkaebuses, mille on esitanud Schwenk Zement KG (edaspidi „Schwenk Zement” või „apellant”) Üldkohtu otsuse peale jätta osaliselt rahuldamata hagi, milles paluti tühistada määruse (EÜ) nr 1/2003(2) artikli 18 lõike 3 alusel vastu võetud komisjoni otsus, milles nõuti sellelt äriühingult suures mahus teavet.

3.        Suuresti samalaadsed küsimused on tekkinud veel kolmes apellatsioonkaebuses, mille on esitanud teised tsemenditurul tegutsevad äriühingud kolme Üldkohtu otsuse peale, millega nimetatud kohus jättis enamjaolt rahuldamata nende äriühingute hagid komisjoni otsuste peale, mis olid samasisulised Schwenk Zementi poolt vaidlustatuga. Ka nendes kolmes menetluses esitan ma täna oma ettepanekud.(3) Niisiis tuleks käesolevat ettepanekut lugeda koostoimes nende ettepanekutega.

I.      Õiguslik raamistik

4.        Määruse nr 1/2003 preambuli põhjenduses 23 on märgitud:

„Komisjonil peaks olema õigus nõuda kogu ühenduse territooriumil teavet, mida on vaja selleks, et tuvastada [ELTL artikli 101] alusel keelatud kokkuleppeid, otsuseid ja kooskõlastatud tegevust või [ELTL artikli 102] alusel keelatud turgu valitseva seisundi kuritarvitamist. Komisjoni otsust täitvaid ettevõtjaid ei saa sundida rikkumise toimepanekut tunnistama, kuid nad on kohustatud vastama faktilistele küsimustele ja esitama dokumente, isegi kui seda teavet võidakse rikkumise kindlakstegemisel kasutada nende või mõne teise ettevõtja vastu.”

5.        Määruse nr 1/2003 artikli 18 („Teabe nõudmine”) asjakohases osas on sätestatud:

„1. Selleks, et täita käesoleva määrusega talle pandud ülesandeid, võib komisjon tavalise teabenõude või otsusega nõuda ettevõtjatelt ja ettevõtjate ühendustelt kogu vajalikku teavet.

2. Kui komisjon saadab ettevõtjale või ettevõtjate ühendusele tavalise teabenõude, märgib ta selles nõude õigusliku aluse ja eesmärgi, täpsustab, millist teavet nõutakse, ning määrab kindlaks teabe esitamise tähtaja ja artiklis 23 sätestatud sanktsioonid ebaõige või eksitava teabe esitamise eest.

3. Kui komisjon nõuab ettevõtjatelt ja ettevõtjate ühendustelt teavet oma otsusega, märgib ta selles nõude õigusliku aluse ja eesmärgi, täpsustab, millist teavet nõutakse, ning määrab kindlaks teabe esitamise tähtaja. Otsuses esitatakse ka teave artiklis 23 sätestatud sanktsioonide kohta ning teave artiklis 24 sätestatud sanktsioonide või nende kehtestamise kohta. Otsuses teavitatakse ka õigusest otsuse läbivaatamisele Euroopa Kohtus.

[…]”

II.    Vaidluse taust

6.        Aastatel 2008 ja 2009 viis komisjon määruse nr 1/2003 artikli 20 alusel läbi mitmeid kontrolle mitme tsemenditööstuses tegutseva äriühingu ruumides. Nende kontrollide järel esitati aastatel 2009 ja 2010 mitu teabenõuet määruse nr 1/2003 artikli 18 lõike 2 alusel. Schwenk Zementi ruume ei kontrollitud ja ta ei saanud ka teabenõuet.

7.        Komisjon teatas 19. novembri 2010. aasta kirjas Schwenk Zementile oma kavatsusest saata talle määruse nr 1/2003 artikli 18 lõike 3 alusel teabe nõudmise otsus ja edastas talle küsimustiku projekti, kavatsedes selle küsimustiku otsusele lisada. Schwenk Zement esitas komisjonile oma seisukohad 6. detsembril 2010.

8.        Samal päeval teatas komisjon Schwenk Zementile, et on otsustanud algatada määruse nr 1/2003 artikli 11 lõike 6 ja määruse (EÜ) nr 773/2004(4) artikli 2 alusel tema ja veel seitsme äriühingu vastu menetluse, kahtlustades, et on rikutud ELTL artiklit 101 seoses kolmandatest riikidest EMP‑sse importimise piirangutega, turu jagamisega, hindade kooskõlastamisega ja sellega seotud konkurentsivastase tegevusega tsemenditurul ja sellega seotud toodete turgudel.

9.        Nõukogu määruse (EÜ) nr 1/2003 artikli 18 lõike 3 alusel algatatud menetluses võttis komisjon 30. märtsil 2011 vastu otsuse K(2011) 2367 (lõplik) (juhtum 39520 – tsement ja sellega seotud tooted) (edaspidi „vaidlusalune otsus”).

10.      Vaidlusaluses otsuses märkis komisjon, et vastavalt määruse nr 1/2003 artiklile 18 võib ta selleks, et täita nimetatud määrusega talle antud ülesandeid, tavalise teabenõude või otsusega nõuda ettevõtjatelt ja ettevõtjate ühendustelt kogu vajalikku teavet (vaidlusaluse otsuse põhjendus 3). Pärast märkimist, et Schwenk Zementile teatati komisjoni kavatsusest võtta vastu otsus määruse nr 1/2003 artikli 18 lõike 3 alusel ja et apellant on esitanud oma seisukohad küsimustiku projekti kohta (vaidlusaluse otsuse põhjendused 4 ja 5), nõudis komisjon oma otsuses, et apellant ja tema tütarettevõtjad vastaksid I lisas olevale küsimustikule. On märkimist väärt, et I lisa koosnes 94 leheküljest ja 11 rühmast küsimustest. Suunised sellele küsimustikule vastuste andmiseks olid kirjas II lisas, vastuste mallid aga III lisas.

11.      Samuti juhtis komisjon tähelepanu väidetavatele rikkumistele (vaidlusaluse otsuse põhjendus 2), mida ta kirjeldas järgmiselt: „Väidetavad rikkumised puudutavad kaubandusvoogude piiranguid Euroopa Majanduspiirkonnas (edaspidi „EMP”), sealhulgas piiranguid toodete impordile EMP‑sse kolmandatest riikidest, turu jagamist, hindade kooskõlastamist ja sellega seotud konkurentsivastast tegevust tsemenditurul ja sellega seotud toodete turgudel.” Viidates nõutava teabe laadile ja mahule ning konkurentsinormide väidetavate rikkumiste raskusele, pidas komisjon kohaseks anda Schwenk Zementile teabenõudele vastamiseks aega kaksteist nädalat esimesele kümnele küsimuste rühmale vastamiseks ja kaks nädalat aega üheteistkümnendale rühmale vastamiseks (vaidlusaluse otsuse põhjendus 8). [Siin ja edaspidi on vaidlusalust otsust tsiteeritud mitteametlikus tõlkes.]

12.      Vaidlusaluse otsuse resolutsioon on sõnastatud järgmiselt:

„Artikkel 1

Schwenk Zement KG esitab koos tema Euroopa Liidus asuvate ja tema otsese või kaudse kontrolli all olevate tütarettevõtjatega käesoleva otsuse I lisas nimetatud teabe otsuse II ja III lisas nõutud vormis, vastates küsimustele 1–10 kaheteistkümne nädala jooksul ja küsimusele 11 kahe nädala jooksul alates käesoleva otsuse teatavakstegemisest. Kõik lisad moodustavad käesoleva otsuse lahutamatu osa.

Artikkel 2

Käesolev otsus on adresseeritud Schwenk Zement KG‑le koos tema Euroopa Liidus asuvate ja tema otsese või kaudse kontrolli all olevate tütarettevõtjatega.”

13.      Vaidlusaluse otsuse kättesaamisel taotles Schwenk Zement tähtaja pikendamist üheteistkümnendale küsimuste rühmale vastamiseks. Komisjon jättis taotluse rahuldamata.

14.      Schwenk Zement esitas vastused komisjoni saadetud küsimustikule 2011. aasta 18. aprillil, 5. mail ja 27. juunil.

III. Menetlus Üldkohtus ja vaidlustatud kohtuotsus

15.      Schwenk Zement nõudis 10. juunil 2011 esitatud hagis Üldkohtult vaidlusaluse otsuse tühistamist.

16.      14. märtsi 2014. aasta otsusega Schwenk Zement vs. komisjon, T‑306/11, (edaspidi „vaidlustatud kohtuotsus”)(5) Üldkohus: i) tühistas komisjoni 30. märtsi 2011. aasta otsuse K(2011) 2367 (lõplik), nõukogu määruse (EÜ) nr 1/2003 artikli 18 lõike 3 kohases menetluses (juhtum 39520 – tsement ja sellega seotud tooted), osas, milles see puudutas otsuse I lisa küsimustiku üheteistkümnendat küsimuste rühma, ii) jättis Schwenk Zementi kanda kaks kolmandikku tema kohtukuludest ja mõistis temalt välja kaks kolmandikku komisjoni kohtukuludest ning jättis komisjoni kanda ühe kolmandiku tema kohtukuludest ja mõistis temalt välja ühe kolmandiku Schwenk Zementi kohtukuludest, ja iii) jättis hagi ülejäänud osas rahuldamata.

IV.    Menetlus Euroopa Kohtus ja poolte nõuded

17.      Euroopa Kohtule 22. mail 2014 esitatud apellatsioonkaebuses palub Schwenk Zement Euroopa Kohtul:

–        tühistada otsus kohtuasjas T‑306/11;

–        tühistada kogu komisjoni otsus K(2011) 2367 (lõplik), nõukogu määruse (EÜ) nr 1/2003 artikli 18 lõike 3 kohases menetluses (juhtum 39520 – tsement ja sellega seotud tooted);

–        teise võimalusena saata kohtuasi tagasi Üldkohtusse uue otsuse tegemiseks;

–        mõista nii esimese astme menetluses kui ka apellatsioonimenetluses kantud kohtukulud välja komisjonilt.

18.      Komisjon palub omalt poolt Euroopa Kohtul:

–        jätta apellatsioonkaebus rahuldamata;

–        teise võimalusena, kui tühistatakse otsus kohtuasjas T‑306/11, jätta hagi rahuldamata;

–        mõista kohtukulud välja Schwenk Zementilt.

19.      Schwenk Zement ja komisjon esitasid oma suulised seisukohad 3. juuni 2015. aasta kohtuistungil.

V.      Hinnang apellatsioonkaebuse väidetele

20.      Apellatsioonkaebuses esitab Schwenk Zement kolm väidet. Laias laastus on need väited seotud sellega, kas Üldkohus tõlgendas õigesti komisjoni pädevust nõuda määruse nr 1/2003 alusel teavet.

21.      Peamisi õigustloovaid norme ja kohtupraktikat seoses komisjoni pädevusega teavet nõuda käsitlen oma ettepanekus kohtuasjas HeidelbergCement vs. komisjon,(6) mille esitan samuti täna.

22.      Seda arvestades asun hindama apellandi esitatud apellatsioonkaebuse väiteid.

A.      Proportsionaalsus ja õigusakti valik

1.      Poolte argumendid

23.      Apellatsioonkaebuse kahes esimeses väites, mida saab analüüsida koos, kritiseerib apellant Üldkohut seetõttu, et tema hinnangul ei rikkunud komisjon määruse nr 1/2003 artikli 18 lõike 3 alusel teabe nõudmise otsuse vastuvõtmisel proportsionaalsuse põhimõtet.

24.      Apellatsioonkaebuse esimeses väites, mis on suunatud vaidlustatud kohtuotsuse punktide 45−55 vastu, leiab apellant, et Üldkohus jättis hindamata hierarhia, mis valitseb artiklis 18 ette nähtud kahte liiki aktide vahel – nimelt võib komisjon siduva otsuse vastu võtta ainult siis, kui tal on mõistlikult alust eeldada, et tavalise teabenõudega ei saa ta oma eesmärki täita, sest adressaat ei pruugi soovida temaga koostööd teha.

25.      Apellatsioonkaebuse teises väites, mis on suunatud vaidlustatud kohtuotsuse punktide 51−55 vastu, leiab apellant, et Üldkohus rikkus proportsionaalsuse põhimõtet, sest ta põhistas oma järeldusi üldiste viidetega teabenõuet puudutavatele turgudele ja ettevõtjatele, selle asemel et hinnata apellandi enda konkreetset olukorda. Täpsemalt väidab ta, et Üldkohus ei võtnud arvesse seda, et apellant oli komisjonile juba enne vaidlusaluse otsuse vastuvõtmist teada andnud, et ta soovib teha kõik endast oleneva küsimustikule võimalikult ammendavalt ja kiiresti vastamiseks.

26.      Komisjoni arvates tuleb see apellatsioonkaebuse väide tagasi lükata.

2.      Hinnang

27.      Apellatsioonkaebuse esimeses väites tõstatatakse küsimus, kas määruse nr 1/2003 artiklis 18 ette nähtud kahte liiki aktide vahel esineb omavaheline hierarhia või kronoloogiline järjestus ning mis tingimustel peaks komisjon langetama valiku nendest aktidest ühe või teise kasuks.

28.      Alustuseks tundub kasulik meenutada, et määruses (EMÜ) nr 17(7) oli expressis verbis ette nähtud kaheetapiline menetlus selle korral alusel teabe nõudmiseks – komisjon oli kohustatud saatma tavalise teabenõude enne, kui ta sai vastu võtta siduva otsuse.(8)

29.      Samas määrus nr 1/2003, mis asendas määrust nr 17, niisugust kaheetapilist menetlust ette ei näe. Nimelt on uue määruse artikli 18 lõikes 1 märgitud, et komisjon võib „tavalise teabenõude või otsusega” nõuda uurimiseks ettevõtjatelt ja ettevõtjate ühendustelt kogu vajalikku teavet.

30.      Liidu seadusandja valik muuta asjassepuutuva sätte sõnastust tundub selles küsimuses olevat eriti tähendusrikas.(9) Uues sättes ei viita miski sellele, et nende kahe akti vahel esineb mingi hierarhia või kronoloogilisus. Täpsemalt, sidesõna „või” kasutamine tähendab, et komisjon võib igas asjas valida akti, mida ta peab oma uurimise läbiviimisel kohasemaks, olenevalt juhtumi eripäradest.(10)

31.      Need eripärad hõlmavad mitte ainult ettevõtja tahet uurimises koostööd teha, vaid ka − veelgi olulisemalt − tõenäosust, kas ettevõtja tegelikult koostööd teeb, ja seda komisjoni ette nähtud tähtaja jooksul. Asjassepuutuva ettevõtja roll (näiteks kartellis osalemises kahtlustatu, rikkumisest teataja, kartelli ohver või kolmas isik) võib selle hinnangu kujundamise kontekstis tähtsust omada. Samuti või komisjoni valikut määruse nr 1/2003 artiklis 18 sätestatud ühe või teise akti kasuks mõjutada vajadus minna asjaga kiiresti edasi.

32.      Seetõttu ei nõustu ma apellandiga, et komisjonil on õigus võtta vastu siduv otsus ainult siis, kui tal on mõistlikult alust eeldada, et tavalise teabenõudega ei saa ta oma eesmärki täita, sest adressaat ei pruugi soovida temaga koostööd teha. Võib esineda ka muid põhjuseid, mille tõttu komisjon võtab kohe vastu otsuse määruse nr 1/2003 artikli 18 lõike 3 alusel. Komisjonil on selles küsimuses lai kaalutlusõigus.(11)

33.      Ent olenemata eeltoodust on põhimõtteliselt täiesti võimalik, et teatud olukorras võib komisjon proportsionaalsuse põhimõtet rikkuda sellega, et ta tavalise teabenõude asemel võtab vastu siduva otsuse (mis toob endaga kaasa ka suurema karistuse ohu).(12) Tuleb arvestada, et see põhimõte nõuab, nagu Üldkohus toonitas, et liidu institutsioonide aktid oleksid vastava õigusaktiga taotletavate õiguspäraste eesmärkide saavutamiseks sobivad ega läheks kaugemale sellest, mis on nende saavutamiseks vajalik; kui on võimalik valida mitme sobiva meetme vahel, tuleb rakendada kõige vähem piiravat meedet, ning tekitatud piirangud peavad olema vastavuses seatud eesmärkidega.(13)

34.      Samas ei arva ma, et käesolevas asjas oli komisjonil võimalik valida kahe eri akti vahel (teabenõue ja siduv otsus), mis olid seatud eesmärgi saavutamiseks sama sobivad.

35.      Esiteks ei ole apellant esitanud asjaolusid, mis seaksid proportsionaalsuse seisukohast kahtluse alla komisjoni otsuse nõuda teavet määruse nr 1/2003 artikli 18 lõike 3 alusel. Ainult asjaolu, et enne vaidlusaluse otsuse vastuvõtmist oli apellant teatanud komisjonile, et ta soovib teha kõik endast oleneva küsimustele võimalikult ammendavalt ja kiiresti vastamiseks, või asjaolu, et (erinevalt teistest uurimise all olevatest ettevõtjatest) ei olnud Schwenk Zement varem saanud teabenõuet määruse nr 1/2003 artikli 18 lõike 2 alusel, ei ole minu hinnangul niisugused, millest piisaks ebaproportsionaalsuse tuvastamiseks.

36.      Teiseks, nagu komisjon kohtuistungil selgitas, oli komisjonil konkreetne põhjus, miks ta otsustas saata samal ajal välja määruse nr 1/2003 artikli 18 lõike 3 alusel sisuliselt identsed teabenõuded kõigile ettevõtjatele, keda kahtlustati võimalikes rikkumistes osalemises. Põhiteave, mida vaidlusaluses otsuses küsiti, seisnes andmetes, mida komisjon oli küsinud kõigilt nendelt ettevõtjatelt, et neid andmeid omavahel võrrelda.(14) Komisjon sai talle kasu tooval viisil neid andmeid võrrelda ainult tingimusel, et need esitatakse talle enam-vähem samal ajal ning need on täpsed ja täielikud. Kas või ühe vastaja vead ja viivitamine oleks tähendanud, et komisjoni planeeritud võrdlus muutuks teostatamatuks või ei oleks enam piisavalt usaldusväärne.

37.      Neid asjaolusid arvestades oli komisjonil õigus järeldada, et artikli 18 lõike 3 alusel siduva otsuse vastuvõtmine on kõige sobivam meede tagamaks, et nõutud teave oleks võimalikult täielik ja õige ning et see esitataks ettenähtud tähtajal.

38.      Lisaks ei arva ma, et Üldkohut saab kritiseerida selletõttu, et ta põhistas oma asjakohaseid järeldusi üldiste viidetega, hindamata apellandi konkreetset olukorda. Nimelt võttis Üldkohus oma analüüsis arvesse komisjoni läbiviidava menetluse laadi ja puudutatud ettevõtjate arvu,(15) nagu ka apellandilt nõutud teabe mahtu.(16)

39.      Kõigil nendel põhjustel ei tundu mulle, et Üldkohus rikkus õigusnormi tuvastades, et komisjon ei rikkunud proportsionaalsuse põhimõtet sellega, et ta määruse nr 1/2003 artikli 18 lõikes 2 viidatud tavalise teabenõude asemel võttis vastu otsuse sama määruse artikli 18 lõike 3 alusel.

40.      Seetõttu tuleks apellatsioonkaebuse esimene ja teine väide tagasi lükata.

B.      Põhjendus

1.      Poolte argumendid

41.      Apellatsioonkaebuse kolmandas väites, mis on suunatus vaidlustatud kohtuotsuse punktide 18−44 vastu, leiab Schwenk Zement, et põhimõtet, et liidu aktid peavad olema piisavalt põhjendatud, on rikutud kahest aspektist. Esiteks rikkus Üldkohus nii määruse nr 1/2003 artiklit 18 kui ka ELTL artiklit 296 seisukoha tõttu, et vaidlusalune otsus oli piisavalt põhjendatud. See omakorda viis proportsionaalsuse põhimõtte rikkumiseni, sest seda, kas teabenõue oli proportsionaalne või mitte, oli võimatu kontrollida, kuna uurimise eesmärki ei olnud täpsemalt kirjeldatud. Teiseks ei ole ka vaidlustatud kohtuotsus piisavalt põhjendatud – nimelt on esitatud väga lühidalt põhjused, miks apellandi argumendid selles küsimuses tagasi lükati.

42.      Komisjon leiab, et apellatsioonkaebuse see väide tuleb samuti tagasi lükata. Ta rõhutab, et ajal, mil vaidlusalune otsus vastu võeti, oli menetlus alles varajases staadiumis. Teabenõue ei saa olla nii üksikasjalik kui peavad olema otsused, nagu vastuväiteteatis, mis uurimise lõpus vastu võetakse. Komisjon leiab ka, et apellatsioonkaebuse väite teine osa on vastuvõetamatu, sest apellant ei selgita konkreetselt, millistest aspektidest ei ole Üldkohtu põhjendus piisavalt üksikasjalik.

2.      Hinnang

43.      Kõigepealt pean märkima, et komisjoni vastuväited apellatsioonkaebuse selle väite teisele osale tunduvad mulle veenvad. Apellatsioonkaebuse väite selles osas väidab apellant, et vaidlustatud kohtuotsus ei ole piisavalt põhjendatud. Kuid apellatsioonkaebuses ega oma suulises seisukohtades ei konkretiseeri ta piisava täpsusega neid kohtuotsuse aspekte, mida ta kritiseerib ja selgeid põhjuseid, miks ta seda teeb. Apellant pelgalt väidab, et vaidlustatud kohtuotsuse osa, mis käsitleb tema väidet vaidlusaluse otsuse põhjenduse kohta, on liiga „lühike”.

44.      See argument on ilmselgelt ebapiisav selleks, et Üldkohus saaks vaidlustatud kohtuotsuse õiguspärasust hinnata. On peaaegu irooniline, et apellant kritiseerib vaidlustatud kohtuotsuse lühidust, samas kui selles küsimuses on apellatsioonkaebusel sama probleem.

45.      Igal juhul arvan, et vaidlustatud kohtuotsuse punktides 18−44 on esitatud piisavalt need põhjused, miks Üldkohus asus seisukohale, et vaidlusalune otsus on piisavalt põhjendatud.

46.      Samas pean ma põhjendatuks Schwenk Zementi apellatsioonkaebuse kolmanda väite esimest osa vaidlusaluse otsuse põhjendatuse kohta.

47.      Kõigepealt meenutaksin, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt peavad liidu institutsioonide aktide põhjendused, mida nõuab ELTL artikkel 296, olema käsitletava õigusakti suhtes asjakohased ning nendest peab selgelt ja üheselt mõistetavalt ilmnema õigusakti vastu võtnud institutsiooni arutluskäik nii, et huvitatud isikutel oleks võimalik võetud meetme põhjendusi mõista ja liidu kohtutel oleks võimalik kontrollida nende õiguspärasust. Põhjendamise nõuet tuleb hinnata kõiki juhtumi asjaolusid arvestades. Põhjendustes ei ole vaja näidata kõiki asjassepuutuvaid faktilisi ja õiguslikke asjaolusid, kuna põhjenduste vastavust ELTL artikli 296 nõuetele tuleb hinnata mitte ainult nende sõnastuse, vaid ka konteksti ja kõikide kõnealust küsimust reguleerivate õigusnormide põhjal.(17)

48.      Seoses otsustega, millega korraldatakse kontroll määruse nr 1/2003 artikli 20 alusel, on Euroopa Kohus hiljuti kinnitanud, et komisjon ei ole kohustatud edastama niisuguste otsuste adressaatidele kogu tema käsutuses olevat teavet eeldatavate rikkumiste kohta ega neid rikkumisi täpselt õiguslikult analüüsima, tingimusel et ta näitab selgelt, milliseid eeldatavaid faktilisi asjaolusid ta kontrollida kavatseb. Kuigi komisjon peab nii täpselt kui võimalik ära näitama selle, milliseid tõendeid ta otsib, ja küsimused, millega uurimine on seotud, ei tule kontrolliotsuses tingimata täpselt piiritleda asjaomast turgu, eeldatavate rikkumiste õiguslikku laadi ega ajavahemikku, mille jooksul need rikkumised toime pandi, tingimusel et kontrolliotsuses on näidatud eespool nimetatud põhilised asjaolud. Harilikult kontrollitakse asjaolusid uurimise algul ja seetõttu ei ole komisjonil selles menetlusjärgus veel täpset teavet nende aspektide kohta. Kontrolli eesmärk ongi koguda kahtlustatava rikkumise kohta tõendeid, et komisjon saaks oma kahtlustele kinnitust ja anda konkreetsema õigusliku hinnangu.(18)

49.      Mulle näib, et need põhimõtted on mutatis mutandis kohaldatavad otsustele, millega nõutakse määruse nr 1/2003 artikli 18 lõike 3 alusel teavet. On ilmne, et mõlemat liiki meetmetel on sama eesmärk: selgitada välja faktilised asjaolud. Kuigi need kaks sätet ei ole sõnastatud täpselt ühtemoodi, näib nende suhteline sarnasus toetavat nende ühetaolist tõlgendamist.(19)

50.      Niisuguses kontekstis seisneb keskne küsimus selles, kas Üldkohus on õigesti uurinud vaidlusaluses otsuses sisalduvate põhjenduste adekvaatsust. Teisisõnu on küsimus järgmine: kas kõnesolevad põhjendused on – arvestades, millises menetlusjärgus vaidlusalune otsus vastu võeti – piisavalt selged ühelt poolt selleks, et adressaat saaks kasutada oma kaitseõigusi ja hinnata oma kohustust komisjoniga koostööd teha, ning teiselt poolt selleks, et võimaldada kontrolli liidu kohtutes?

51.      Minu arvates tuleb sellele küsimusele vastata eitavalt.

52.      Vaidlustatud kohtuotsuse punktis 37 märgib Üldkohus, et vaidlusaluse otsuse põhjendused olid koostatud „väga üldiselt, mistõttu suurem üksikasjalikkus oleks kindlasti kasuks tulnud ja [otsus väärib] selles suhtes kriitikat”. Minu arvates oleks vaevalt võimalik sellele vastu vaielda: õigupoolest on need põhjendused kolmes aspektis liiga üldised. Pean silmas iseäranis eeldatavate rikkumiste kirjeldusi, nende geograafilist ulatust ning rikkumisega seotud tooteid.

53.      Eeldatavaid rikkumisi puudutavas osas on vaidlusaluse otsuse põhjenduses 2 märgitud: „[v]äidetavad rikkumised puudutavad kaubandusvoogude piiranguid […], sealhulgas impordipiiranguid […], turu jagamist, hindade kooskõlastamist ja nendega seotud konkurentsivastast tegevust”. See võimalike rikkumiste kirjeldus näib mitte üksnes võrdlemisi ebamäärane („kaubandusvoogude piirangud”, „sealhulgas impordipiirangu[d]”), vaid ka kõikehõlmav („nendega seotud konkurentsivasta[ne] tegevu[s]”). Viidetest „turu jagamisele” ja „hindade kooskõlastamisele” – mis on nii üldised – ei ole palju abi komisjoni poolt kahtlustatava tegevuse laadi täpsemal piiritlemisel. Tegelikult hõlmab ju enamik kartelle turu jagamist ja hindade kindlaksmääramist. Praktikas näib see kirjeldus hõlmavat valdavat enamikku ELTL artikliga 101 keelatud kokkuleppeliike.

54.      Eeldatavate rikkumiste geograafilist ulatust puudutavas osas on vaidlusaluses otsuses mainitud kaubandusvoogude piiranguid EMP‑s, sealhulgas EMP‑välistest riikidest saabuva impordi piiranguid EMP‑s. Tõepoolest ei ole artikli 18 alusel vastu võetavas otsuses vaja asjaomast turgu geograafiliselt määratleda,(20) ent mingi viide vähemalt mõnele mõjualusele riigile oleks pidanud võimalik olema. Muu hulgas ei selgu, kas võimalik mõjualune turg on kogu EMP või kõigest selle osad ja kui, siis millised.

55.      Lõpuks on vaidlusalune otsus veelgi raskemini mõistetav selles osas, mis puudutab selgitusi uurimisaluste toodete kohta. Praktikas on asjaomase tootena näidatud ainult tsement, sest otsus viitab – muude toodete osas – „[tsemendiga] seotud toodete turgudele”. Seegi kirjeldus on mitte ainult äärmiselt ebamäärane (kui tihedalt tsemendiga „seotud” peavad need tooted olema?), vaid hõlmab ka kõiki apellandi (kui müüja või ostja) tegevusvaldkonda kuuluvate toodete liike.

56.      Üldkohtu sõnul(21) leevendab üksikasjade nappust vaidlusaluses otsuses osalt see, et seal viidatakse otseselt komisjoni otsusele menetluse algatamise kohta, kus oli lisateavet seoses eeldatavate rikkumiste geograafilise ulatuse ja mõjualuste toodete liikidega.

57.      Selles osas on kaheldav, kas niisugune kahe otsuse kooslugemine peaks olema lubatud.

58.      Minu arvates peaksid liidu aktid, kus kehtestatakse füüsiliste isikute või ettevõtjate erasfääri riivavaid kohustusi, mille järgimata jätmise korral võidakse määrata suuri rahatrahve, põhimõtteliselt sisaldama iseseisvat põhjendust.(22) On tõesti oluline, et need isikud või ettevõtjad saaksid mõista selle akti põhjusi ilma ülemääraste tõlgendamispingutusteta,(23) et oma õigusi tõhusalt ja õigel ajal teostada. Eriti on see nii aktide puhul, milles on otseselt viidatud varasematele aktidele, mis sisaldavad teistsuguseid põhjendusi. Igasugune tähenduslik erinevus kahe akti vahel võib põhjustada adressaadile ebaselgust.

59.      Sellegipoolest olen seisukohal, et käesolevas asjas, mis on erand, märkis Üldkohus õigesti, et vaidlusaluses otsuses sisalduvaid põhjendusi võib lugeda koostoimes menetluse algatamise otsuse põhjendustega. Need kaks otsust võeti vastu ühe ja sama uurimise raames ning on selge, et need käsitlevad ühtesid ja samu eeldatavaid rikkumisi. Samuti võeti need vastu väikese ajalise vahega. Mis olulisemgi, nende kahe otsuse põhjenduste vahel ei näi olevat tähenduslikke erinevusi. Sellepärast asun seisukohale, et käesolevas asjas võiks esimest otsust pidada teise otsuse „kontekstiks”, mida adressaat ei saanud tähele panemata jätta.(24)

60.      Kui ka on tõsi, et esimeses otsuses oli eeldatavate rikkumiste geograafilist ulatust üksikasjalikumalt kirjeldatud (loetledes liikmesriigid, kes võisid olla mõjutatud), ei olnud see sama täpne nende rikkumiste laadi ja mõjualuste toodete osas. Muu hulgas hõlmab selle otsuse leheküljel 4 joonealuses märkuses näidatud mõiste „tsement ja sellega seotud tooted” selgitus väga paljude eri toodete kogumit.

61.      Samas olen seisukohal, et kui põhjendused võivadki teatavates aspektides liiga üldised või mõneti ebamäärased olla, ei tähenda see otsuse tühisust, kui otsuse ülejäänud osa võimaldab adressaadil ja liidu kohtutel piisava täpsusega mõista, millist teavet komisjon soovib ja mis põhjustel.(25) Esitatud küsimuste sisu võib kas või kaudselt või vihjamisi anda selgust juurde põhjendustele, mida koostades ei ole oldud nõuetekohaselt täpsed. Lõppude lõpuks avaldub väga täpsetes ja suunatud küsimustes paratamatult komisjoni uurimise ulatus. Eriti näib see olevat nii aktidega, mis on vastu võetud varajases menetlusjärgus, mil uurimise ulatus ei ole veel täielikult ja lõplikult paigas ning võib seejärel kogutud teabe põhjal õigupoolest tulevikus kitsendamist või laiendamist vajada.

62.      Käesolevas asjas aga on tegelikult vastupidi. Schwenk Zementile esitatud küsimused on erakordselt arvukad ja käsitlevad väga mitmesugust teavet. Minu arvates on äärmiselt keeruline leida mingit ühendavat joont paljude küsimustikus sisaldunud küsimuste vahel.(26) Liiati näib, et mõned esitatud küsimused ei ole täielikus kooskõlas varem menetluse algatamise otsuses märgituga: näiteks kolmas ja neljas küsimus (mis käsitlevad iseäranis suurt hulka teavet rohkem kui aastakümne kohta) ei piirdu ainult nende liikmesriikidega, millele on menetluse algatamise otsuses osutatud kui niisugustele, mis võivad olla asjaga seotud.

63.      Muuseas, kui neid küsimusi ühendav joon peaks olema täielik ettevõtja tulude ja kulude struktuuri kajastus, mida komisjon saaks ökonomeetrilistel meetoditel uurida (võrreldes seda teiste tsemenditööstuses tegutsevate äriühingute omaga), võiks küsida, kas niisugune lai ja kõikehõlmav teabenõue on artikli 18 kohaselt üldse asjakohane. Kui komisjonil ei ole konkreetseid märke, mis osutavad õigusvastasele tegevusele, millele niisugune analüüs võiks vajalikku tõendust pakkuda, näib selline teabenõue asjakohasem majandussektoritega seotud uurimiste puhul, mida käsitleb määruse nr 1/2003 artikkel 17.

64.      Nendel asjaoludel olen apellandiga nõus, et komisjoni teabenõude eesmärk ei olnud piisavalt selge ega üheselt mõistetav. Seetõttu oli asjaomasel ettevõtjal ülemäära keeruline mõista eeldatavaid rikkumisi, et hinnata, mil määral on ta kohustatud komisjoniga koostööd tegema, ja vajaduse korral teostada oma kaitseõigusi, näiteks keeldudes vastamast küsimustele, mida ta peab õigusvastasteks. Seda enam, et teatavad küsimused puudutasid teavet, mis ei seisnenud pelgalt faktides, vaid hõlmasid ka väärtushinnanguid,(27) teised küsimused aga olid suhteliselt ebamäärased.(28) Nende küsimuste puhul ei saanud apellant hõlpsasti välistada ohtu, et ta annab ütlusi iseenda vastu.(29)

65.      Seda üksikasjade puudust ei saa õigustada – nagu komisjon püüab – sellega, et vaidlusalune otsus võeti vastu varases uurimisjärgus. See otsus tehti ju teatavaks peaaegu kolm aastat pärast seda, kui uurimine oli alanud. Selle aja jooksul oli läbi viidud mitu kontrolli ning komisjon oli juba esitanud väga üksikasjalikud teabenõuded, millele asjaomased ettevõtjad olid vastanud. Isegi kui need teabenõuded ja kontrollid Schwenk Zementi ei puudutanud, oli uurimine siiski eeldatavalt suhteliselt edasijõudnud järgus ajal, mil komisjon võttis vastu vaidlusaluse otsuse. Tegelikult asus komisjon mõni kuu enne vaidlusaluse otsuse vastuvõtmist seisukohale, et ta on kogunud piisavalt tõendeid ka Schwenk Zementi suhtes menetluse algatamiseks määruse nr 1/2003 artikli 11 lõike 6 ja määruse nr 773/2004 lõike 2 alusel. Need tõendid pidanuksid võimaldama komisjonil vaidlusalust otsust üksikasjalikumalt põhjendada.

66.      Nõustun komisjoniga, et põhjendamisel nõutav üksikasjalikkus oleneb muu hulgas teabest, mis komisjonil on, kui ta artikli 18 alusel otsuse vastu võtab.(30) Minu arvates tähendab see siiski igal juhul, et põhjendus, mis võib olla lubatav uurimise algul tehtavas otsuses (s.o otsuses, millega nõutakse ettevõtjalt allumist artikli 20 alusel läbi viidavale kontrollile või kõige esimeses otsuses nõuda teavet artikli 18 lõike 3 alusel), ei pruugi olla samamoodi lubatav otsuses, mis võetakse vastu palju hilisemas uurimisjärgus, mil komisjonil on eeldatavate rikkumiste kohta rohkem teavet.

67.      Nendel asjaoludel pean vabandamatuks, et hoolimata komisjonile eelnenud aastate jooksul juba antud teabest ja muudest jõupingutustest, mis vaidlusaluse otsusega kaasnesid, jäeti Schwenk Zement seoses komisjoni uurimise täpse ulatusega ikkagi teadmatusse.

68.      Peale selle arvan, et apellandil on õigus, et vaidlusaluse otsuse õiguspärasuse kontroll liidu kohtutes on muudetud oluliselt keerulisemaks. Nagu olen üksikasjalikumalt selgitanud oma ettepanekus kohtuasjas HeidelbergCement,(31) on Euroopa Kohtul keeruline kontrollida teatavate nõutud andmete vajalikkust või teabenõude proportsionaalsust tervikuna, arvestades teabe nappust selles otsuses käsitletavate eeldatavate rikkumiste kohta (isegi koostoimes menetluse algatamise otsuse taustaga).(32) Esimesena nimetatu osas eeldatakse Euroopa Kohtult hinnangu andmist selle kohta, kas arvatava rikkumise ja nõutava teabe vaheline seos on piisavalt tihe, et komisjoni nõuet õigustada. Teisena nimetatu osas peab Euroopa Kohus tuvastama, kas ettevõtjalt nõutavad jõupingutused on avalikes huvides õigustatud, mitte ülemäärased.

69.      Nendel põhjustel olen seisukohal, et Üldkohus tõlgendas ja kohaldas ELTL artiklit 296 ja määruse nr 1/2003 artikli 18 lõiget 3 valesti küsimuses, mis puudutab nõutavate põhjenduste esitamist teabe nõudmise otsuses. Seetõttu tuleb vaidlustatud kohtuotsus tühistada osas, milles Üldkohus selle kohtuotsuse punktides 18−44 näidatud põhjendustel märkis, et vaidlusalune otsus on piisavalt põhjendatud.

VI.    Hinnangu tagajärjed

70.      Euroopa Kohtu põhikirja artikli 61 esimese lõigu kohaselt tühistab Euroopa Kohus Üldkohtu otsuse, kui apellatsioonkaebus on põhjendatud. Ta võib ise teha asjas lõpliku kohtuotsuse, kui menetlus seda võimaldab. Samuti võib ta suunata asja tagasi Üldkohtusse.

71.      Olen järeldanud, et apellatsioonkaebuse kolmanda väitega tuleb nõustuda ja vaidlustatud kohtuotsus vastavalt tühistada.

72.      Arvestades teadaolevaid faktilisi asjaolusid ning Üldkohtus ja Euroopa Kohtus esitatud seisukohti, olen seisukohal, et Euroopa Kohus saab käesolevas asjas teha lõpliku otsuse.

73.      Üldkohtusse esitatud hagiavalduses põhjendas apellant oma palvet vaidlusalune otsus tühistada viie väitega.

74.      Eespool arendatud kaalutlustel olen seisukohal, et vaidlusalune otsus oli õigusvastane põhjusel, et see ei sisaldanud määruse nr 1/2003 artikli 18 lõikega 3 kooskõlas olevaid põhjendusi (vt käesoleva ettepaneku punktid 41−69). Niisugusest õigusnormi rikkumisest üksi piisab kogu otsuse tervikuna tühistamiseks. Seetõttu ei pea ma vajalikuks uurida, kas ülejäänud väited, mis apellant esimeses astmes esitas, olid põhjendatud.

VII. Kohtukulud

75.      Euroopa Kohtu kodukorra artikli 138 lõike 1 kohaselt on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud.

76.      Kui Euroopa Kohus nõustub minu hinnanguga apellatsioonkaebuse kohta, peab komisjon kodukorra artiklite 137, 138 ja 184 kohaselt kandma nii esimese astme kui ka apellatsiooniastme kohtukulud.

VIII. Ettepanek

77.      Kõikidel nendel kaalutlustel teen Euroopa Kohtule ettepaneku:

–        tühistada Üldkohtu 14. märtsi 2014. aasta otsus Schwenk Zement vs. komisjon, T‑306/11;

–        tühistada komisjoni 30. märtsi 2011. aasta otsus K(2011) 2367 (lõplik) nõukogu määruse (EÜ) nr 1/2003 artikli 18 lõike 3 alusel algatatud menetluses (juhtum 39520 – tsement ja sellega seotud tooted);

–        mõista komisjonilt välja mõlema kohtuastme kohtukulud.


1 – Algkeel: inglise.


2 – Nõukogu 16. detsembri 2002. aasta määrus asutamislepingu artiklites 81 ja 82 sätestatud konkurentsieeskirjade rakendamise kohta (EÜT 2003, L1, lk 1; ELT eriväljaanne 08/02, lk 205).


3 – HeidelbergCement vs. komisjon, C‑247/14 P, Buzzi Unicem vs. komisjon, C‑267/14 P, ja Italmobiliare vs. komisjon, C‑268/14 P.


4 – Komisjoni 7. aprilli 2004. aasta määrus nr 773/2004, mis käsitleb EÜ asutamislepingu artiklite 81 ja 82 kohaste menetluste teostamist komisjonis (ELT 2004, L 123, lk 18; ELT eriväljaanne 08/03, lk 81).


5 – EU:T:2014:123.


6 – C‑247/14 P, punktid 22−28.


7 – Nõukogu 6. veebruari1962. aasta määrus nr 17: esimene määrus EMÜ lepingu artiklite 85 ja 86 rakendamise kohta (EÜT 13, 1962, lk 204; ELT eriväljaanne 08/01, lk 3).


8 – Vt määruse nr 17/62 artikli 11 lõige 5. Vt ka kohtuotsus National Panasonic vs. komisjon, 136/79, EU:C:1980:169, punkt 10.


9 – Vrd vaidlustatud kohtuotsuse punkt 48.


10 – Vt selle kohta analoogia alusel kohtuotsused National Panasonic vs. komisjon, 136/79, EU:C:1980:169, punktid 11 ja 12, ning Roquette Frères, C-94/00, EU:C:2002:603, punkt 77.


11 – Vt eespool käesoleva ettepaneku punkt 21.


12 – Nagu Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktis 49 õigesti märkis.


13 – Vt vaidlustatud kohtuotsuse punkt 47 ja seal viidatud kohtupraktika.


14 – Vt ka vaidlusaluse otsuse preambuli põhjendused 4 ja 6.


15 – Vaidlustatud kohtuotsuse punkt 51.


16 – Vaidlustatud kohtuotsuse punkt 53.


17 – Vt kohtuotsus Nexans ja Nexans France vs. komisjon, C‑37/13 P, EU:C:2014:2030, punktid 31 ja 32 ning seal viidatud kohtupraktika.


18 – Sealsamas, punktid 34−37 ja seal viidatud kohtupraktika.


19 – Määruse nr 1/2003 artiklis 18 on sätestatud, et otsuses peab „[märkima] nõude õigusliku aluse ja eesmärgi, täpsusta[ma], millist teavet nõutakse, ning määra[ma] kindlaks teabe esitamise tähtaja”. Sama määruse artikli 20 lõikes 3 on sätestatud, et otsuses „täpsustatakse kontrollimise objekt ja eesmärk, määratakse selle alguskuupäev”.


20 – Kohtujuristi ettepanek, Kokott, kohtuasi Nexans ja Nexans France vs. komisjon, C‑37/13 P, EU:C:2014:223, punktid 35−38.


21 – Vaidlustatud kohtuotsuse punktid 36 ja 37.


22 – Vrd kohtujuristi ettepanek, Léger, kohtuasi BPB Industries ja British Gypsum vs. komisjon, C‑310/93 P, EU:C:1994:408, punkt 22.


23 – Vrd kohtujuristi ettepanek, Lenz, kohtuasi SITPA, C‑27/90, EU:C:1990:407, punkt 59.


24 – Vt käesoleva ettepaneku punktis 47 viidatud kohtupraktika.


25 – Vrd kohtujuristi ettepanek, Kokott, kohtuasi Nexans ja Nexans France vs. komisjon, C‑37/13 P, EU:C:2014:223, punkt 52.


26 – Vt minu ettepanek kohtuasjas HeidelbergCement vs. komisjon, C‑247/14 P, punkt 46, kus on selle kohta üksikasjalikumat teavet.


27 – Vt minu ettepanek kohtuasjas HeidelbergCement vs. komisjon, C‑247/14 P, punkt 161.


28 – Vt minu ettepanek kohtuasjas HeidelbergCement vs. komisjon, C‑247/14 P, punktid 138–146.


29 – Vt minu ettepanek kohtuasjas HeidelbergCement vs. komisjon, C‑247/14 P, punktid 149–168.


30 – Vt minu ettepanek kohtuasjas HeidelbergCement vs. komisjon, C‑247/14 P, punkt 50.


31 – Vt punktid 52−54.


32 – Vrd kohtujuristi ettepanek, Jacobs, kohtuasi SEP vs. komisjon, C‑36/92 P, EU:C:1993:928, punkt 30.