MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
WAHLA
Izneseno 15. listopada 2015.(1)
Predmet C‑248/14 P
Schwenk Zement KG
protiv
Europske komisije
„Žalba — Tržište cementa i srodnih proizvoda — Članak 18. stavak 3. Uredbe (EZ) Vijeća br. 1/2003 — Ovlasti Komisije da zahtijeva pružanje informacija — Izbor pravnog instrumenta kojim se zahtijeva informacija — Proporcionalnost — Obrazloženje”
1. Koji su uvjeti i ograničenja ovlasti Komisije da odlukom od poduzetnika zahtijeva pružanje informacija u okviru istraživanja eventualnih povreda pravila Unije o tržišnom natjecanju?
2. To su, u bitnome, ključna pitanja postavljena žalbom koju je podnio Schwenk Zement KG (u daljnjem tekstu: Schwenk Zement ili žalitelj) protiv presude Općeg suda kojom je potonji djelomično odbio njegovu tužbu za poništenje odluke Komisije donesene na temelju članka 18. stavka 3. Uredbe (EZ) br. 1/2003(2) kojom je od tog društva zatraženo pružanje znatne količine informacija.
3. U velikoj su mjeri slična pitanja postavljena i u trima drugim žalbama koje su podnijela druga društva koja posluju na tržištu cementa protiv triju presuda Općeg suda kojima su također većinom odbijeni njihovi prigovori upućeni protiv odluka Komisije jednakima onoj koju pobija Schwenk Zement. Danas ću također iznijeti svoje mišljenje o ta tri druga predmeta(3). Ovo mišljenje bi stoga trebalo tumačiti u vezi s tim mišljenjima.
I – Pravni okvir
4. Uvodna izjava 23. Uredbe br. 1/2003 glasi:
„Komisija mora na čitavom području Zajednice imati ovlast zahtijevati da potrebne informacije budu dostavljene budući da je to neophodno za otkrivanje sporazuma, odluka ili usklađenih djelovanja koji su zabranjeni [člankom 101. UFEU-a], ili zlouporabe vladajućeg položaja koja je zabranjena [člankom 102. UFEU-a]. Ponašajući se sukladno odluci Komisije, poduzetnici ne smiju biti prisiljeni na priznanje počinjenja povrede propisa, no u svakom slučaju moraju odgovoriti na pitanja u svrhu utvrđivanja činjenica i dostaviti dokumentaciju, čak i ako se te informacije koriste protiv njih samih ili drugih poduzetnika kako bi se utvrdila povreda propisa.“
5. Članak 18. Uredbe br. 1/2003 („Zahtjevi za pružanje informacija“) predviđa:
„1. Kako bi izvršila zadaće koje su joj povjerene ovom uredbom, Komisija može, jednostavnim zahtjevom ili odlukom, zahtijevati od poduzetnika i udruženja poduzetnika da joj dostave sve potrebne informacije.
2. Pri slanju jednostavnog zahtjeva za pružanje informacija poduzetniku ili udruženju poduzetnika, Komisija mora navesti pravni temelj i svrhu zahtjeva, navesti koje informacije traži i odrediti rok unutar kojeg se predmetne informacije trebaju dostaviti te navesti kazne predviđene sukladno članku 23. u slučaju dostave netočnih ili zavaravajućih informacija.
3. Kada Komisija donosi odluku kojom od poduzetnika ili udruženja poduzetnika traži dostavu informacija, mora navesti pravni temelj i svrhu zahtjeva, navesti koje informacije traži, i odrediti rok unutar kojeg se predmetne informacije trebaju dostaviti. Također je dužna navesti kazne propisane u članku 23. te navesti ili odrediti kazne iz članka 24. Osim toga, uputit će na pravo preispitivanja odluke od strane Suda.
[…]“
II – Okolnosti spora
6. Postupajući u skladu s člankom 20. Uredbe br. 1/2003 Komisija je 2008. i 2009. izvršila niz pretraga u prostorijama više različitih društava industrije cementa. Nakon tih pretraga, 2009. i 2010. upućeni su zahtjevi za pružanje informacija na temelju članka 18. stavka 2. Uredbe br. 1/2003. Pretraga prostorija društva Schwenk Zement nije izvršena niti je Schwent Zement primio zahtjev za pružanje informacija.
7. Komisija je dopisom od 19. studenoga 2010. obavijestila društvo Schwenk Zement o svojoj namjeri da mu uputi odluku kojom se zahtijeva pružanje informacija na temelju članka 18. stavka 3. Uredbe br. 1/2003 te mu je dostavila nacrt upitnika koji je namjeravala priložiti toj odluci. Schwenk Zement je 6. prosinca 2010. podnio svoja očitovanja Komisiji.
8. Istoga dana Komisija je obavijestila Schwenk Zement da je protiv njega i sedam drugih društava odlučila pokrenuti postupak na temelju članka 11. stavka 6. Uredbe br. 1/2003 i članka 2. Uredbe (EZ) br. 773/2004(4) zbog pretpostavljenih povreda članka 101. UFEU-a koje su se sastojale od ograničenja uvoza u EGP iz zemalja izvan EGP-a, podjele tržišta, usklađivanja cijena i praksi koje ugrožavaju tržišno natjecanje na tržištu cementa i tržištima srodnih proizvoda.
9. Komisija je 30. ožujka 2011. donijela Odluku C (2011) 2367 final u postupku primjene članka 18. stavka 3. Uredbe br. 1/2003 (predmet 39520 — Cement i srodni proizvodi) (u daljnjem tekstu: sporna odluka).
10. U spornoj odluci Komisija je navela da, sukladno članku 18. Uredbe br. 1/2003, ona može, kako bi izvršila zadaće koje su joj povjerene tom uredbom, jednostavnim zahtjevom ili odlukom zahtijevati od poduzetnika i udruženja poduzetnika da joj dostave sve potrebne informacije (uvodna izjava 3. sporne odluke). Nakon što je istaknula da je Schwenk Zement bio obaviješten o namjeri Komisije da donese odluku u skladu s člankom 18. stavkom 3. Uredbe br. 1/2003 te da je isti podnio svoja očitovanja o nacrtu upitnika (uvodne izjave 4. i 5. sporne odluke), Komisija je odlukom zatražila od žalitelja da odgovori na upitnik izložen u Prilogu I. koji se sastojao od 94 stranice i 11 skupina pitanja. Upute o odgovaranju na pitanja iz tog upitnika nalazile su se u Prilogu II., dok su se predlošci odgovora nalazili u Prilogu III.
11. Komisija je također skrenula pažnju na pretpostavljene povrede (uvodna izjava 2. sporne odluke), koje je opisala na sljedeći način: „[p]retpostavljene povrede odnose se na ograničenja tijeka trgovine na Europskom gospodarskom prostoru (EGP), uključujući ograničenja uvoza u EGP iz zemalja izvan EGP-a, podjelu tržišta, usklađivanje cijena i slične prakse koje ugrožavaju tržišno natjecanje na tržištu cementa i na tržištu srodnih proizvoda“. Pozivajući se na narav i količinu zatraženih informacija, kao i težinu pretpostavljenih povreda pravila tržišnog natjecanja, Komisija je ocijenila da društvu Schwenk Zement valja dati 12 tjedana da odgovori na prvih 10 skupina pitanja, i 2 tjedna da odgovori na 11. skupinu (uvodna izjava 8. sporne odluke).
12. Izreka sporne odluke glasi:
„Članak 1.
Schwenk Zement KG će, sa svojim poslovnicama koje se nalaze u Europskoj uniji i koje on izravno ili neizravno kontrolira, dostaviti informacije spomenute u Prilogu I. ovoj odluci, u obliku koji se traži u njezinu Prilogu II. i Prilogu III., u roku za odgovor od dvanaest tjedana za pitanja iz skupine 1.-10. i u roku od dva tjedna za pitanja iz skupine 11., računajući od dana priopćenja ove odluke. Svi prilozi čine sastavni dio ove odluke.
Članak 2.
Schwenk Zement KG, sa svojim poslovnicama koje se nalaze u Europskoj uniji i koje on izravno ili neizravno kontrolira, jest adresat ove odluke.“
13. Nakon primitka sporne odluke, Schwenk Zement zatražio je produljenje roka za odgovor na 11. skupinu pitanja. Komisija je odbila taj zahtjev.
14. Schwenk Zement podnio je svoje odgovore na upitnik Komisije 18. travnja, 5. svibnja i 27. lipnja 2011.
III – Postupak pred Općim sudom i pobijane presude
15. Tužbom podnesenom 10. lipnja 2011., Schwenk Zemenk zatražio je od Općeg suda da poništi spornu odluku.
16. Presudom od 14. ožujka 2014. u predmetu T-306/11, Schwenk Zement protiv Komisije (u daljnjem tekstu: pobijana presuda)(5), Opći sud je (i) poništio Odluku Komisije C (2011) 2367 final od 30. ožujka 2011. u postupku primjene članka 18. stavka 3. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1/2003 (predmet 39520 — Cement i srodni proizvodi) u dijelu koji se odnosi na 11. skupinu pitanja iz upitnika sadržanog u Prilogu I. toj odluci; (ii) naložio društvu Schwenk Zement snošenje dvije trećine vlastitih i dvije trećine troškova Europske komisije te je Komisiji naložio snošenje trećine vlastitih i trećine troškova Schwenk Zementa te je (iii) u preostalom dijelu odbio tužbu.
IV – Postupak pred Sudom i zahtjevi stranaka
17. U svojoj žalbi, koju je podnio Sudu 22. svibnja 2014., Schwenk Zement od Suda zahtijeva da:
– ukine presudu u predmetu T-306/11;
– u cijelosti poništi Odluku Komisije C (2011) 2367 final u postupku primjene članka 18. stavka 3. Uredbe br. 1/2003 (predmet 39520 — Cement i srodni proizvodi);
– podredno, vrati predmet Općem sudu na ponovno odlučivanje;
– naloži Komisiji snošenje troškova obaju postupaka.
18. Komisija od Suda zahtijeva da:
– odbije žalbu;
– podredno, u slučaju da ukine presudu u predmetu T-306/11, odbije tužbu;
– naloži Schwenk Zementu snošenje troškova.
19. Schwenk Zement i Komisija saslušani su na raspravi održanoj 3. lipnja 2015.
V – Ocjena žalbenih razloga
20. Schwenk Zement podnosi tri žalbena razloga. Široko govoreći, ti se žalbeni razlozi odnose na to je li Opći sud pravilno protumačio ovlasti Komisije da zahtijeva informacije prema Uredbi br. 1/2003.
21. Ključne zakonodavne odredbe i sudska praksa koji se odnose na Komisijine ovlasti da zahtijeva informacije razmotreni su u mojem mišljenju HeidelbergCement protiv Komisije(6) koje također iznosim danas.
22. U tom kontekstu ću sada ocijeniti žalbene razloge koje je iznio žalitelj.
A – Proporcionalnost pri izboru pravnog instrumenta
1. Argumenti stranaka
23. U svoja prva dva žalbena razloga, koja se mogu razmotriti zajedno, žalitelj prigovara Općem sudu što je utvrdio da Komisija nije povrijedila načelo proporcionalnosti time što je donijela odluku o zahtijevanju informacija na temelju članka 18. stavka 3. Uredbe br. 1/2003.
24. U svojem prvom žalbenom razlogu, usmjerenom protiv točaka 45. do 55. pobijane presude, žalitelj navodi da Opći sud nije poštovao hijerarhiju između dviju vrsta instrumenata iz članka 18.: Komisija se može osloniti na obvezujuću odluku samo kad ima opravdane razloge smatrati da jednostavan zahtjev za pružanje informacija ne bi postigao svoj cilj zbog adresatove nespremnosti na suradnju.
25. U svojem drugom žalbenom razlogu, usmjerenom protiv točaka 51. do 55. pobijane presude, žalitelj tvrdi da je Opći sud povrijedio načelo proporcionalnosti utemeljivši svoje zaključke na općenitom upućivanju na tržišta i poduzetnike na koje su se odnosili zahtjevi za pružanje informacija, umjesto da je ocijenio pojedinačnu situaciju žalitelja. On osobito navodi da Opći sud nije uzeo u obzir činjenicu da je žalitelj Komisiji izjavio, čak prije nego je sporna odluka donesena, da je bio spreman učiniti sve što je u njegovoj moći kako bi na upitnik odgovorio što iscrpnije i što je brže moguće.
26. Komisija smatra da je te žalbene razloge potrebno odbiti.
2. Ocjena
27. Prvim žalbenim razlogom postavlja se pitanje postoji li intrinzična hijerarhija ili kronološki slijed dviju vrsta instrumenata iz članka 18. Uredbe br. 1/2003 i pod kojim uvjetima bi se Komisija trebala osloniti na jedan ili drugi instrument.
28. Najprije se čini korisno podsjetiti da je Uredba (EEZ) br. 17(7) izričito predviđala dvostupanjski postupak u odnosu na zahtjeve za pružanje informacija prema tom sustavu: Komisija je morala poslati jednostavan zahtjev prije nego je mogla donijeti obvezujuću odluku(8).
29. Ipak, Uredba br. 1/2003, koja je zamijenila Uredbu br. 17, ukinula je taj dvostupanjski postupak. Članak 18. stavak 1. nove uredbe ustvari određuje da Komisija može „jednostavnim zahtjevom ili odlukom“ zatražiti od poduzetnika i udruženja poduzetnika da pruže informacije koje su joj potrebne za provođenje istraga.
30. U tom pogledu se izbor zakonodavca Unije da izmijeni tekst predmetne odredbe čini osobito značajnim(9). U novoj odredbi ništa ne upućuje na postojanje kakve hijerarhije ili kronološkog slijeda dvaju instrumenata. Konkretno, uporaba veznika „ili“ upućuje na to da je na Komisiji, u svakom pojedinom slučaju, da odabere instrument koji smatra prikladnijim za uspješno vođenje svoje istrage, ovisno o posebnim okolnostima slučaja(10).
31. Te okolnosti ne uključuju samo spremnost predmetnog poduzetnika na suradnju u istrazi, već također, što je još važnije, vjerojatnost da će poduzetnik stvarno i surađivati, i to u roku koji odredi Komisija. Uloga poduzetnika o kojem je riječ (primjerice, pretpostavljeni član zabranjenog sporazuma, „zviždač“, žrtva zabranjenog sporazuma ili jednostavno treća stranka) može biti relevantna u kontekstu te ocjene. Postojanje eventualnih razloga za brzo postupanje može također doprinijeti tomu da Komisijin izbor bude usmjeren prema jednom ili drugom instrumentu iz članka 18. Uredbe 1/2003.
32. Iz tih razloga ne dijelim mišljenje žalitelja da Komisija može donijeti obvezujuću odluku samo kad ima opravdane razloge smatrati da jednostavan zahtjev za pružanje informacija ne bi postigao svoju svrhu zbog eventualne adresatove nespremnosti na suradnju. Mogu postojati i drugi razlozi koji bi mogli navesti Komisiju da donese odluku neposredno na temelju članka 18. stavka 3. Uredbe br. 1/2003. U tom pogledu Komisija uživa široku diskrecijsku ovlast(11).
33. Ipak, u načelu je zamislivo da u određenim okolnostima Komisijin izbor da se koristi obvezujućom odlukom (koja osim toga podrazumijeva i veći rizik od novčanih kazni) umjesto jednostavnim zahtjevom, može povrijediti načelo proporcionalonsti(12). Doista, to načelo, kao što je to Opći sud naglasio, zahtijeva da mjere koje su donijele institucije Unije ne prelaze granice onoga što je prikladno i potrebno kako bi se postigli legitimni ciljevi propisa o kojem je riječ; ako postoji izbor između više prikladnih mjera, treba izabrati manje ograničavajuću, a uzrokovane nepovoljnosti ne smiju biti nerazmjerne u odnosu na ciljeve koje se želi postići(13).
34. Ipak, ne vjerujem da je u predmetnom slučaju Komisija imala izbor između dvaju različitih instrumenata (jednostavnog zahtjeva i obvezujuće odluke) koji su bili jednako prikladni za postizanje željenog cilja.
35. Kao prvo, žalitelj nije podnio dokaze koji bi doveli u pitanje proporcionalnost Komisijine odluke kojom se zahtijeva pružanje informacija prema članku 18. stavku 3. Uredbe br. 1/2003. Sama činjenica da je prije donošenja sporne odluke žalitelj obavijestio Komisiju da je spreman učiniti sve što je u njegovoj moći da bi odgovorio na njezina pitanja što iscrpnije i što je brže moguće, ili činjenica da (za razliku od drugih poduzetnika nad kojima je provedena istraga) Schwenk Zement nije prethodno primio nikakav zahtjev za pružanje informacija prema članku 18. stavku 2. Uredbe br. 1/2003, nisu, prema mojem mišljenju, dovoljne da bi se utvrdilo nepostojanje proporcionalnosti.
36. Kao drugo, kao što je to objasnila na raspravi, Komisija je imala određen razlog za svoju odluku da istovremeno pošalje u bitnome jednak zahtjev za pružanje informacija prema članku 18. stavku 3. Uredbe br. 1/2003 svim poduzetnicima čije se sudjelovanje u navedenim povredama pretpostavljalo. Velika većina informacija koje su se zahtijevale u spornoj odluci sastojala se od podataka koje je Komisija prethodno zatražila od svih navedenih poduzetnika kako bi ih mogla usporediti(14). Komisija je doista mogla usporediti te podatke samo ako su zatražene informacije bile pružene otprilike u isto vrijeme te ako su bile točne i potpune. Pogreške ili kašnjenja, čak i od strane jednog adresata, dovele bi do nemogućnosti ili, u svakom slučaju, nedovoljne pouzdanosti usporedbe koju je predvidjela Komisija.
37. U tim okolnostima Komisija je imala pravo utvrditi da se donošenjem obvezujuće odluke na temelju članka 18. stavka 3. Uredbe br. 1/2003 najbolje mogla jamčiti najveća moguća potpunost i točnost zatraženih informacija te njihovo pružanje u željenom roku.
38. Nadalje, ne smatram da Opći sud treba kritizirati zato što je utemeljio svoje zaključke o ovome na općenitim upućivanjima a da nije ocijenio pojedinačnu situaciju žalitelja. Doista, Opći sud je u svojoj analizi uzeo u obzir narav istrage koju je izvršila Komisija i broj uključenih poduzetnika(15) kao i količinu informacija koje su zatražene od žalitelja(16).
39. Iz svih tih razloga ne čini mi se da je Opći sud pogrešno utvrdio da Komisija nije povrijedila načelo proporcionalnosti time što je donijela odluku prema članku 18. stavku 3. Uredbe br. 1/2003, umjesto jednostavnog zahtjeva iz članka 18. stavka 2. iste uredbe.
40. U tim uvjetima valja odbiti žaliteljev prvi i drugi žalbeni razlog.
B – Obrazloženje
1. Argumentacija stranaka
41. Svojim trećim žalbenim razlogom, usmjerenim protiv točaka 18. do 44. pobijane presude, Schwenk Zement iz dvije točke gledišta navodi povredu načela prema kojem akti Unije moraju biti dovoljno obrazloženi. S jedne strane, Opći sud je povrijedio kako članak 18. Uredbe 1/2003 tako i članak 296. UFEU-a smatrajući da je sporna odluka u dovoljnoj mjeri obrazložena. To je pak dovelo do povrede načela proporcionalnosti jer nije bilo moguće provjeriti je li zahtjev za pružanje informacija bio proporcionalan ili ne, s obzirom na nedostatak detaljnijeg opisa svrhe istrage. S druge strane, pobijana presuda također nije u dovoljnoj mjeri obrazložena: razlozi zbog kojih su žaliteljevi argumenti o tom pitanju odbijeni obrazloženi su samo šturo.
42. Komisija smatra da je taj žalbeni razlog potrebno odbiti. Ona naglašava da je postupak još bio u ranoj fazi kad je sporna odluka donesena. Zahtjev za pružanje informacija ne može biti detaljan u mjeri koja je potrebna za odluke donesene na kraju istrage, poput obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku. Komisija nadalje navodi da drugi dio žalbenog razloga nije dopušten utoliko što žalitelj jasno ne objašnjava koji dijelovi argumentacije Općeg suda nisu dovoljno podrobni.
2. Ocjena
43. Najprije moram navesti da mi se prigovori Komisije protiv drugog dijela ovog žalbenog razloga čine osnovanima. U tom dijelu žalbenog razloga žalitelj navodi nedovoljnu obrazloženost pobijane presude. Međutim ni njegova žalba ni njegova usmena očitovanja dovoljno precizno ne upućuju na sporne dijelove pobijane presude, i posebne razloge zbog kojih su ti dijelovi sporni. Žalitelj samo navodi da pobijana presuda pretjerano „šturo“ razmatra njegov tužbeni razlog usmjeren protiv obrazloženja sporne odluke.
44. Takav argument očito nije dostatan u mjeri u kojoj bi Sudu dopustio da ocijeni zakonitost pobijane presude. Gotovo je ironično da žalitelj kritizira kratkoću pobijane presude iako je njegova žalba obilježena istim problemom.
45. U svakom slučaju, smatram da pobijana presuda u točkama 18. do 44. sadržava odgovarajući prikaz razloga koji su Opći sud naveli da presudi da je sporna odluka bila u dovoljnoj mjeri obrazložena.
46. Nasuprot tomu, prvi dio trećeg žalbenog razloga Schwenk Zementa, koji se odnosi na obrazloženje sporne odluke, smatram osnovanim.
47. Najprije bih podsjetio da, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, obrazloženje akata institucija Unije koje se zahtijeva prema članku 296. UFEU-a mora biti prilagođeno naravi predmetnog akta te mora jasno i nedvojbeno odražavati zaključke institucije koja je donijela akt kako bi se zainteresiranim osobama omogućilo upoznavanje s razlozima poduzimanja mjere kao i Sudu izvršavanje nadzora zakonitosti tih razloga. Zahtjev obrazloženosti mora se ocijeniti s obzirom na sve okolnosti slučaja. Nije potrebno da se u obrazloženju navedu svi činjenični i pravni elementi, s obzirom na to da se pitanje ispunjava li obrazloženje zahtjeve iz članka 296. UFEU-a mora ocijeniti ne samo u odnosu na njegovu formulaciju, nego i u odnosu na njegov kontekst i sva pravna pravila koja uređuju predmetno područje(17).
48. U odnosu na odluke kojima se nalaže istraga prema članku 20. Uredbe br. 1/2003, Sud je nedavno potvrdio da Komisija ne mora adresatima takvih odluka priopćiti sve informacije kojima raspolaže o pretpostavljenim povredama niti izvršiti detaljnu pravnu analizu tih povreda, pod uvjetom da jasno navede pretpostavke koje namjerava istražiti. Iako je na Komisiji da što detaljnije navede tražene dokaze i pitanja na koja se istraga odnosi, s druge strane nije potrebno u odluci kojom se nalaže pretraga precizno odrediti relevantno tržište, pravnu narav pretpostavljenih povreda ili razdoblje tijekom kojeg su počinjene, pod uvjetom da odluka sadržava bitne elemente koji su već spomenuti. Doista, pretraga se u pravilu odvija na početku istrage te stoga Komisija u toj fazi još uvijek ne posjeduje preciznu informaciju o tim aspektima. Cilj pretrage je zapravo prikupiti dokaze koji se odnose na pretpostavljenu povredu tako da Komisija može provjeriti utemeljenost svojih sumnji i izvršiti detaljniju pravnu ocjenu(18).
49. Čini mi se da su ta načela mutatis mutandis primjenjiva na odluke kojima se zahtijeva pružanje informacija prema članku 18. stavku 3. Uredbe br. 1/2003. Očito je da obje vrste akata imaju isti cilj te se sastoje u prikupljanju činjenica. Iako te dvije odredbe nisu jednako formulirane, čini se da njihova relativna sličnost također govori u prilog njihovu jednakom tumačenju(19).
50. U tom kontekstu ključno pitanje jest je li Opći sud pravilno ispitao prikladnost obrazloženja sporne odluke. Drugim riječima, pitanje je sljedeće: uzimajući u obzir fazu postupka u kojem je sporna odluka donesena, je li obrazloženje o kojem je riječ dovoljno jasno kako bi, s jedne strane, omogućilo adresatu da izvršava svoja prava na obranu i ocijeni svoju dužnost na suradnju s Komisijom i da, s druge strane, dopusti sudovima Unije da izvršavaju sudski nadzor?
51. Na to bi pitanje, prema mojem mišljenju, trebalo niječno odgovoriti.
52. U točki 37. pobijane presude Opći sud utvrđuje da je obrazloženje sporne odluke izrađeno „na temelju vrlo općenitih pojmova koji su trebali biti precizniji i koji su, prema tome, u tom pogledu podložni kritici“. Moje je mišljenje da se to teško može osporiti: tri važna aspekta obrazloženja nisu dovoljno detaljna. Mislim konkretno na opis pretpostavljenih povreda, njihov zemljopisni opseg i proizvode obuhvaćene povredama.
53. U pogledu pretpostavljenih povreda, u uvodnoj izjavi 2. sporne odluke navedeno je: „pretpostavljene povrede odnose se na ograničenja trgovinskih tokova…, uključujući ograničenja uvoza…, podjele tržišta, usklađivanja cijena te povezana protutržišna djelovanja“. Ovaj opis mogućih povreda čini se ne samo prilično nejasan („ograničenja tijeka trgovine“, „uključujući ograničenja uvoza“), već i sveobuhvatan („povezana protutržišna djelovanja“). Upućivanje na „podjelu tržišta“ i „usklađivanje cijena“, s obzirom na svoju vrlo općenitu narav, slabo uspijeva preciznije odrediti narav postupanja u vezi kojeg Komisija ima sumnje. Većina zabranjenih sporazuma ustvari sadržava elemente podjele tržišta i određivanja cijena. U praksi čini se da je većina vrsta ugovora zabranjenih člankom 101. UFEU-a obuhvaćena ovim opisom.
54. U pogledu zemljopisnog opsega pretpostavljenih povreda, sporna odluka spominje ograničenja trgovinskih tokova u EGP-u, uključujući ograničenja uvoza u EGP iz zemalja koje se nalaze izvan EGP-a. Točno je da zemljopisna komponenta relevantnog tržišta ne treba biti definirana u odluci na temelju članka 18.(20), ali je ipak trebalo biti moguće uputiti na barem neke pogođene zemlje. Doista, nije jasno predstavlja li tržište koje je možda pogođeno cijeli EGP ili samo njegove dijelove i, ako je tako, koje.
55. Naposljetku, sporna odluka je još neodređenija u pogledu obrazlaganja proizvoda koji čine predmet istrage. U praksi se samo cement može odrediti kao relevantan proizvod jer se, u odnosu na druge, odluka odnosi na „tržišta proizvoda srodnih [cementu]“. I opet, ovaj opis nije samo izrazito nejasan (koliko „srodni“ cementu moraju biti proizvodi?), već potencijalno obuhvaća sve vrste proizvoda obuhvaćenih poslovanjem žalitelja (kao prodavatelja ili kupca).
56. Prema Općem sudu(21), oskudnost detalja u spornoj odluci djelomično je ublažena činjenicom da ona izričito upućuje na odluku Komisije o pokretanju postupka, koja sadržava dodatne informacije o zemljopisnom opsegu pretpostavljenih povreda i vrsti obuhvaćenih proizvoda.
57. Na ovom bi se mjestu moglo posumnjati u to bi li takvo zajedničko tumačenje dviju odluka trebalo biti dopušteno.
58. Moje mišljenje je da bi akti Unije kojima se nameću obveze kojima se poseže u privatnu sferu pojedinaca ili poduzetnika i koji, ako ih se ne poštuje, podrazumijevaju rizik visokih novčanih kazni, trebali, u načelu, imati samostalno obrazloženje(22). Doista, važno je omogućiti tim pojedincima ili poduzetnicima razumijevanje razloga zbog kojih je donesen takav akt a da ne moraju uložiti pretjerani trud u njegovo tumačenje(23), kako bi svoja prava mogli ostvarivati učinkovito i pravovremeno. To posebno vrijedi za akte koji izričito upućuju na prethodne akte koji sadržavaju različita obrazloženja. Svaka važnija razlika između dvaju akata može u odnosu na adresata činiti izvor nesigurnosti.
59. Bez obzira na prethodno navedeno, moje mišljenje je da je iznimno Opći sud u predmetnom slučaju valjano utvrdio da se obrazloženje sporne odluke može tumačiti u vezi s obrazloženjem odluke o pokretanju postupka. Dvije odluke donesene su u okviru iste istrage te se očito odnose na iste pretpostavljene povrede. One su također donesene u kratkom vremenskom razdoblju. Ono što je važnije jest da se čini da ne postoji značajnija razlika između obrazloženja dviju odluka. Stoga je moje stajalište da se u ovom slučaju prva odluka može smatrati „kontekstom“ druge odluke, što adresat nije mogao zanemariti(24).
60. Ipak, ako je točno da prva odluka sadržava znatno više detalja o zemljopisnom opsegu pretpostavljenih povreda (navodeći potencijalno pogođene države članice), ona nije jednako precizna u odnosu na narav tih povreda i obuhvaćenih proizvoda. Konkretno, objašnjenje koncepta „cementa i srodnih proizvoda“ iz bilješke na stranici 4. te odluke obuhvaća potencijalno vrlo široku i raznoliku skupinu proizvoda.
61. Unatoč tomu, smatram da činjenica da obrazloženje može biti previše općenito ili ponešto nejasno o određenim aspektima ne dovodi do nevaljanosti ako ostatak odluke adresatu i sudu Unije omogućava da dovoljno precizno shvate koje informacije zahtijeva Komisija i zbog čega(25). Doista, predmet postavljenih pitanja može, čak i ako samo neizravno ili implicitno, dodatno pojasniti obrazloženje koje možda nije sastavljeno dovoljno precizno. Konačno, vrlo precizna i usmjerena pitanja nužno otkrivaju opseg Komisijine istrage. Čini mi se da je ovo osobito točno za akte koji su doneseni u ranoj fazi postupka, kad opseg istrage nije potpuno i konačno utvrđen te ga u budućnosti može trebati ograničiti ili proširiti, kao rezultat naknadno prikupljenih informacija.
62. U ovom slučaju međutim suprotno je ustvari točno. Pitanja postavljenja Schwenk Zementu su izrazito brojna i pokrivaju vrlo različite vrste informacija. Smatram da je iznimno teško utvrditi nit poveznicu između velikog broja pitanja iz upitnika(26). Štoviše, neka pitanja se ne čine potpuno u skladu s onim što je navedeno u ranijoj odluci o pokretanju postupka: primjerice, pitanja 3. i 4. (koja zahtijevaju osobito veliku količinu informacija unutar desetogodišnjeg razdoblja) se ne ograničavaju na države članice koje su u odluci o pokretanju postupka određene kao potencijalno pogođene.
63. Osim toga, kad bi nit koja povezuje neka od tih pitanja činila cjelovit prikaz prihoda i strukture troškova poduzetnika kako bi ih Komisija mogla analizirati pomoću ekonometričkih metoda (uspoređujući ih s onima ostalih društava koja posluju u industriji cementa), moglo bi se postaviti pitane je li takav širok i sveobuhvatan zahtjev za pružanje informacija uopće u skladu s člankom 18. Osim ako Komisija posjeduje konkretne indicije koje upućuju na kažnjivo ponašanje koje bi takva analiza mogla potvrditi, takav zahtjev za pružanje informacija se čini prikladniji za sektorsko istraživanje prema članku 17. Uredbe br. 1/2003.
64. U tim okolnostima slažem se sa žaliteljem da svrha Komisijina zahtjeva za pružanje informacija nije bila dovoljno jasna i nedvosmislena. Stoga je za tog poduzetnika bilo iznimno teško razumjeti pretpostavljene povrede kako bi ocijenio opseg svoje dužnosti da surađuje s Komisijom i, prema potrebi, izvršava svoja prava na obranu, primjerice odbijajući odgovoriti na pitanja koja smatra nezakonitima. Tim više je tomu tako budući da su se neka pitanja odnosila na informacije koje nisu bile isključivo činjenične naravi te su uključivale vrijednosne sudove(27), a druga pitanja su bila relativno nejasna(28). U tim uvjetima i u odnosu na ta pitanja, žalitelj nije mogao lako isključiti rizik od odgovaranja na ta pitanja na način koji bi mogao doprinijeti njegovu samooptuživanju(29).
65. Nedovoljna preciznost ne može se, kao što navodi Komisija, opravdati činjenicom da je sporna odluka donesena u ranoj fazi istrage. Doista, ta odluka donesena je gotovo tri godine nakon počekta istrage. Tijekom tog razdoblja, odvio se niz pretraga te je Komisija već donijela vrlo detaljne zahtjeve za pružanje informacija na koje su poduzetnici adresati odgovorili. Čak i ako se te pretrage i zahtjevi za pružanje informacija nisu odnosili na Schwenk Zement, istraga je vjerojatno bila u relativno uznapredovaloj fazi u trenutku kad je Komisija donijela spornu odluku. Ustvari, nekoliko mjeseci prije donošenja sporne odluke, Komisija je utvrdila da je prikupila dovoljno dokaza kako bi pokrenula postupak prema članku 11. stavku 6. Uredbe br. 1/2003 i članku 2. Uredbe br. 773/2004, također u odnosu na Schwenk Zement. Ti dokazi trebali su omogućiti Komisiji da pruži podrobnije obrazloženje u spornoj odluci.
66. Slažem se s Komisijom u tome da količina detalja koja se zahtijeva u obrazloženju ovisi, među ostalim, o informacijama koje Komisija posjeduje u trenutku donošenja odluke prema članku 18(30). Ipak, smatram kako to nužno podrazumijeva da obrazloženje koje može biti prihvatljivo u odnosu na odluku donesenu na početku istrage (odnosno odluku kojom se od poduzetnika zahtijeva da se podvrgne pretrazi prema članku 20. ili prvu odluku kojom se zahtijeva pružanje informacija prema članku 18. stavku 3.) ne mora biti jednako prihvatljivo u odnosu na odluku donesenu u mnogo kasnijoj fazi istrage, kad Komisija posjeduje mnogo opsežnije informacije o pretpostavljenim povredama.
67. U tim okolnostima čini mi se neoprostivo da je, unatoč svim informacijama koje je Komisija prikupila u svojim prvim godinama istrage, i znatnim naporima koji se zahtijevaju spornom odlukom, Schwenk Zement „držan u mraku“ u odnosu na točan opseg Komisijine istrage.
68. Nadalje, vjerujem da žalitelj osnovano tvrdi da je nadzor zakonitosti sporne odluke od strane sudova Unije znatno otežan. Kao što sam detaljnije objasnio u svojem mišljenju u predmetu HeidelbergCement(31), uzimajući u obzir oskudnost informacija o pretpostavljenim povredama sadržanima u spornoj odluci (čak i ako se ta odluka tumači u kontekstu odluke o pokretanju postupka), Sudu postaje teško provjeriti ispunjenje uvjeta nužnosti i proporcionalnosti zahtjeva(32). U odnosu na prvi uvjet, Sud bi trebao ocijeniti je li korelacija između pretpostavljene povrede i zahtijevanih informacija dovoljno čvrsta da bi opravdala zahtjev Komisije. U odnosu na potonji uvjet, Sud mora utvrditi jesu li ili ne napori koji se zahtijevaju od poduzetnika opravdani u javnom interesu te nisu li nerazmjerni.
69. Iz ovih razloga smatram da je Opći sud pogrešno protumačio i primijenio članak 296. UFEU-a i članak 18. stavak 3. Uredbe br. 1/2003 u pogledu obrazloženja koje se zahtijeva u odluci da se zatraže informacije. Pobijana presuda mora stoga biti ukinuta u dijelu u kojem je Opći sud u njoj utvrdio, iz razloga navedenih u njezinim točkama 18. do 44., da je sporna odluka bila u dovoljnoj mjeri obrazložena.
VI – Učinci ocjene
70. U skladu s člankom 61. Statuta Suda Europske unije, ako je žalba osnovana, Sud ukida presudu Općeg suda. Sud može sam konačno odlučiti o sporu ako stanje postupka to dopušta ili može vratiti predmet na odlučivanje Općem sudu.
71. Zaključujem da bi treći žalbeni razlog koji je istaknuo žalitelj trebalo prihvatiti te bi pobijanu presudu u skladu s time trebalo ukinuti.
72. S obzirom na utvrđene činjenice i razmjenu stajališta pred Općim i ovim Sudom, smatram mogućim da Sud konačno odluči o tom predmetu.
73. U svojoj tužbi podnesenoj Općem sudu žalitelj je podnio pet tužbenih razloga u prilog svojem zahtjevu za poništenje sporne odluke.
74. S obzirom na prethodna razmatranja, sporna odluka je nezakonita jer ne sadržava obrazloženje koje je u skladu s člankom 18. stavkom 3. Uredbe br. 1/2003 (vidjeti točke 41. do 69. ovog mišljenja). Ta pogreška koja se tiče prava je sama po sebi dovoljna za poništenje čitave odluke. Posljedično tomu, smatram nepotrebnim ispitati jesu li drugi tužbeni razlozi koje je žalitelj istaknuo u prvostupanjskom postupku osnovani.
VII – Troškovi
75. Na temelju članka 138. stavka 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
76. Ako se Sud slaže s mojom ocjenom žalbe, tada, u skladu s člancima 137., 138. i 184. Poslovnika Komisiji mora biti naloženo snošenje troškova prvostupanjskog i žalbenog postupka.
VIII – Zaključak
77. Uzimajući u obzir prethodna razmatranja, predlažem Sudu da odluči na sljedeći način:
– ukine presudu Općeg suda od 14. ožujka 2014. u predmetu T-306/11 Schwenk Zement KG protiv Komisije;
– poništi Odluku Komisije C (2011) 2367 final od 30. ožujka 2011. u postupku prema članku 18. stavku 3. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1/2003 (predmet 39520 — Cement i srodni proizvodi);
– naloži Komisiji snošenje troškova prvostupanjskog i žalbenog postupka.